27.11.2013

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 24.8.2011 nro 11/0510/2

Asian käsittely Hämeen ympäristökeskuksessa

A Oy on hakenut ympäristölupaa jätteen hyödyntämiseen Forssan kaupungin Kuhalan kylässä sijaitsevalla tilalla Biomaa 4 RN:o 1:308, paikalle rakennettavassa varastokentässä. Alueelta poistetaan maa-ainesta (turve), ja muodostuvaan kaivantoon sijoitetaan jätettä seuraavasti:

Jätekoodi 15 01 07, 20 01 02

Jäte Lasimurske

Käytettävä määrä (m ³ ) 0 - 50 000

Kerroin 1,5

Käytettävä määrä, t 0-75 000

Käyttökohde massanvaihto, jakava kerros

Jätekoodi 17 01 01, 17 01 02

Jäte Rakennusjäte (=betoni ja tiili)

Käytettävä määrä (m ³ ) 0 - 20 000, 0 - 20 000

Kerroin 2,0; 2,0

Käytettävä määrä, t 0 - 40 000, 0 - 40 000

Käyttökohde massanvaihto (vain massiiviset kappaleet) jakava kerros

Jätekoodi 10 13 11, 10 13 14

Jäte Mineriittilevy, murskattu; Betonijäte, murskattu

Käytettävä määrä (m ³ ) 0 - 20 000, 0 - 20 000

Kerroin 1,5; 2,0

Käytettävä määrä, t 0 - 30 000, 0 - 40 000

Käyttökohde jakava kerros

Jätekoodi 16 01 03

Jäte Kokonaiset renkaat, Rengasmurske

Käytettävä määrä (m ³ ) 0 - 20 000, 0 - 16 000

Kerroin 0,4; 0,4

Käytettävä määrä, t 0 - 8 000, 0 - 6 400

Käyttökohde massanvaihto, jakava kerros

Jätekoodi 17 03 02

Jäte Asfalttimurske

Käytettävä määrä (m ³ ) 0 - 5 000

Kerroin 1,8

Käytettävä määrä, t 0 - 9 000

Käyttökohde kantava kerros

Jätekoodi 17 01 03

Jäte Keramiikkamurske

Käytettävä määrä (m ³ ) 0 - 10 000

Kerroin 1,2

Käytettävä määrä, t 0 - 12 000

Käyttökohde jakava kerros

Jätekoodi 10 01 01, 10 01 02, 10 01 03, 10 01 15, 10 01 17

Jäte Tuhka

Käytettävä määrä (m ³ ) 0 - 20 000

Kerroin 1,3

Käytettävä määrä, t 0 - 26 000

Käyttökohde jakava kerros

Varastokenttä muodostuu kolmesta alueesta, joiden pinta-ala on yhteensä noin 31 800 m2. Kenttäalueiden teoreettiset tilavuudet ovat:

Massanvaihto (leikattavat/poistettavat)

Alue 1, m ³ 13 500

Alue 2, m ³ 45 000

Alue 3, m ³ 61 500

Yhteensä, m ³ 120 000

massanvaihtomateriaali

Alue 1, m ³ 11 500

Alue 2, m ³ 41 300

Alue 3, m ³ 62 200

Yhteensä, m ³ 115 000

jakava kerros

Alue 1, m ³ 15 500

Alue 2, m ³ 14 100

Alue 3, m ³ 13 400

Yhteensä, m ³ 43 000

rengasrouhe, kapillaarinen katko

Alue 1, m ³ 5 750

Alue 2, m ³ 5 270

Alue 3, m ³ 4 980

Yhteensä, m ³ 16 000

kantava kerros, jäteasfaltti

Alue 1, m ³ 1 715

Alue 2, m ³ 1 575

Alue 3, m ³ 1 480

Yhteensä, m ³ 4 770

Massanvaihto tehdään lyhyissä osissa ja kerroksittain tiivistäen. Maanrakennustyö oli tarkoitus aloittaa vuonna 2008. Kentän suuren koon vuoksi työn arvioitiin jatkuvan vuoteen 2012.

Hämeen ympäristökeskus on 17.12.2009 antamallaan päätöksellä nro YSO/193/2009 myöntänyt A Oy:lle määräaikaisen ympäristöluvan jätejakeiden hyödyntämiseen kenttärakenteissa.

Ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräykset 1 ja 11 kuuluvat seuraavasti:

"1. Kiinteistöllä saa vastaanottaa ja hyödyntää sijoittamalla kentän jakavaan kerrokseen yhteensä 43 000 m ³ ­:n verran jätemateriaaleja ympäristökeskuksen päätöksen sivulla 4 esitetyn taulukon mukaisissa kenttäalueissa. Jakavan kerroksen paksuus saa olla korkeintaan 200 senttimetriä. Hyödynnettävä jäte voi olla betoni- ja tiilijätettä, voimalaitostuhkaa, keramiikkamursketta, kierrätykseen kelpaamatonta lasimursketta tai mineriittilevymursketta. Lasimurskeessa voi olla keramiikkalasia, boorisilikaattilasia sekä kierrätykseen kelpaamattomia värilaseja. Jakavassa kerroksessa hyödynnettävän lasimurskeen määrä saa olla korkeintaan 5 000 tonnia. Mineriittilevymurskeessa voidaan hyödyntää ainoastaan levyn tuotannossa syntyvää epäkuranttia levyjätettä. Hyödynnettävän jätteen tulee olla murskattua ja puhdistettu epäpuhtauksista. Kantavassa kerroksessa (enintään 15 senttimetriä) voidaan hyödyntää asfalttimurskaa yhteensä maksimissaan 5 000 tonnia. Rakenteessa hyödynnettäviä jätteitä saa sijoittaa alueelle korkeintaan 31.10.2014 saakka.

Jäte on sijoitettava rakenteeseen siten, ettei se joudu kosketuksiin alueen suoveden kanssa. Massanvaihto ja mahdollinen kapillaarisen vedennousun estävä kerros on toteutettava neitseellisellä materiaalilla, kuten louheella tai murskeella. Kenttärakenteessa käytettävä jätemurske saa olla raekooltaan korkeintaan 150 millimetriä.

Jätettä sisältävät kerrokset tulee sijoittaa kantavalle rakennuspohjalle, jotta rakenteen säilyminen ehjänä voidaan turvata."

"11. Kentän rakennekerroksissa käytettävän jätteen ympäristökelpoisuus on varmistettava ennen jätteen sijoittamista rakennekerroksiin.

Betoni-, tiili-, keramiikkajäte- sekä lasimurskeista on otettava kokoomanäyte jokaista alkavaa 2 500 tonnia kohden 10 000 tonniin asti, ja sijoitetun murskemäärän ylitettyä jätelajikohtaisesti 10 000 tonnia kokoomanäyte otetaan jokaista alkavaa 5 000 mursketonnia kohti.

Kokoomanäytteistä on määritettävä murskeen sisältämien haitta-aineiden pitoisuudet ja liukoisuudet valtioneuvoston asetuksen 591/2006 liitteen 1 kohdassa 1 betonimurskeille perustutkimukseen asetetussa laajuudessa. Rakenteessa hyödynnettävien murskeiden pitoisuuksien ja liukoisuuksien tulee alittaa asetuksessa mainitut raja-arvot.

Hyödynnettävän tuhkan laatua on seurattava Vapo Oy:n voimalaitoksella hyväksytyn laadunhallintaohjelman mukaisesti. Mikäli kenttärakenteessa hyödynnetään muiden voimalaitosten tuhkaa, tulee valvontaviranomaiselle toimittaa selvitys laitoksella käytettävästä tuhkan laadunhallintaohjelmasta ja tuhkan laadunvalvontatuloksista. Mikäli laitoksella ei ole voimassa olevaa laadunhallintaohjelmaa tai laitoksen prosessissa tai polttoainevalikoimissa on tapahtunut muutoksia viimeisten tuhkasta tehtyjen pitoisuus- ja liukoisuusmääritysten jälkeen, tulee tuhkan sisältämien haitta-aineiden pitoisuudet ja liukoisuudet selvittää valtioneuvoston asetuksen 591/2006 liitteen 1 kohdassa 2 tuhkille perustutkimukseen asetetussa laajuudessa. Rakenteessa hyödynnettävien tuhkien pitoisuuksien ja liukoisuuksien tulee alittaa asetuksessa mainitut raja-arvot.

Tulokset hyödynnettävän materiaalin liukoisuuksista on toimitettava Hämeen ympäristökeskukselle ennen jätteen sijoittamista rakenteeseen."

Päätös on voimassa 31.10.2015 asti.

Ympäristökeskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

= = =

Jätteen hyödyntäminen maanrakennuksessa on ympäristön kannalta kannatettavaa silloin, kun jätteen hyödyntämisellä pystytään korvaamaan neitseellistä materiaalia. Hyödynnettävän jätteen ympäristökelpoisuus on varmistettava. Jätehierarkian mukaisesti jäte tulee ohjata ensisijaisesti uudelleenkäyttöön ja vasta toissijaisesti hyödyntää. Hyödyntämisessä aineena hyödyntäminen on hierarkiassa ensisijaista energiahyödyntämiseen verrattuna. Betoni- ja tiilijätteen, keramiikkajätteen sekä tuhka- ja mineriittilevymurskeen hyödyntäminen kenttärakenteessa on siten jätehierarkian mukaista. Lasijätteelle on olemassa tekniikka, jolla jätelasi saadaan uusiokäyttöön. Näin ollen hyödynnettäväksi kelpaavan jätelasin hyödyntämistä kenttärakenteessa ei ole sallittu.

Hakemuksessa esitetylle massanvaihdon toteuttamiselle jätemateriaaleilla ei ole myönnetty ympäristölupaa. Massanvaihto suoalueella jätemateriaalilla, kuten tuhkalla, aiheuttaisi haitta-aineiden liukenemista ja ympäristönsuojelulain 7 §:ssä ja jäteasetuksen 8 §:ssä kiellettyjä seurauksia.

= = =

Rakenteessa hyödynnettävien jätteiden määrää ja laatua voidaan ympäristöluvassa rajoittaa. Asetetut rajoitukset ennaltaehkäisevät mahdollisia ympäristöhaittoja. (---)

= = =

(---) Laadunvalvontaa koskevat määräykset ovat tarpeen, jotta hyödynnettävän materiaalin ominaisuuksista voidaan olla riittävästi selvillä.

= = =

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

A Oy on ympäristökeskuksen päätöksestä Vaasan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittänyt seuraavat vaatimukset:

Lupamääräyksen 1 ensimmäinen kappale on muutettava siten, että hyödynnettävän lasijätteen enimmäismäärä on hakemuksen mukaisesti enintään 75 000 tonnia massanvaihdossa sekä jakavassa rakenteessa. Lasimurskeessa voi olla uusiokäyttöön soveltumattomia, mutta maarakentamiseen soveltuvia lasijakeita. Hyödynnettävän asfalttimurskan osalta yksiköksi tulee oikaista tonnien sijasta 5 000 kuutiota.

Lupamääräyksen 1 toinen kappale on muutettava siten, että lasimursketta hakemuksessa ja sen selvityksessä esitetyin laatukriteerein sallitaan hyödynnettäväksi, mukaan lukien hyödyntäminen jakavassa kerroksessa, enintään 75 000 tonnia. Maanvaihtoon tulee sallia käytettäväksi kokonaisia renkaita 0 - 8 000 tonnia, rengasrouhetta 0 - 6 400 tonnia, betonia ja tiiltä 0 - 40 000 tonnia sekä neitseellisiä materiaaleja tarvittaessa. Renkaiden hyödyntäminen tulee sallia nippuina sekä kokonaisina renkaina ilman vaatimusta 150 millimetrin raekoosta. Betonin hyödyntäminen tulee sallia siten, että raekoko saa olla korkeintaan 600 millimetriä.

Lupamääräyksessä 1 olevaa määräaikaa on pidennettävä siten, että rakenteissa hyödynnettäviä jätteitä saa sijoittaa alueelle viiden vuoden ajan siitä, kun ympäristölupapäätös on saanut lainvoiman.

Lupamääräystä 2 on muutettava siten, että jätteiden prosessointi kenttärakenteessa hyödynnettäväksi sallitaan myös pinnoittamattomalla alueella.

Lupamääräyksessä 5 olevaa määräaikaa on pidennettävä siten, että toiminnanharjoittajan on esitettävä hyödyntämistoiminnasta, alueen hoidosta ja toiminnan tarkkailusta vastaavan hoitajan nimi ja yhteystiedot kirjallisesti valvontaviranomaiselle ja Forssan kaupungin ympäristöviranomaiselle kuukauden kuluessa siitä, kun ympäristölupapäätös on saanut lainvoiman.

Lupamääräyksessä 13 olevaa määräaikaa on pidennettävä siten, että kentälle on tehtävä asianmukaiset kallistukset ja se on päällystettävä asfaltilla tai muulla vastaavalla tarkoitukseen sopivalla pinnoitteella viimeistään vuoden kuluttua kentänosan valmistumisesta, kuitenkin viimeistään 6 kuukauden kuluessa lupamääräyksessä 1 määrätyn määräajan päättymisestä.

Päätöksen voimassaoloa koskeva määräys on muutettava tarkoituksenmukaisuussyistä siten, että ympäristölupa on voimassa kuusi vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulon jälkeen.

Jos edellä mainitut vaatimukset hyväksytään, A Oy:lle on myönnettävä ympäristönsuojelulain 101 §:n mukainen aloituslupa hankkeen aloittamiseksi mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Lisäksi A Oy on vaatinut, että ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ympäristökeskus on päätöksellään evännyt jätteellä suoritettavan maa-alueen massanvaihdon ja kieltänyt kierrätykseen kelpaamattoman lasijätteen hyödyntämisen. Ympäristöhaitat eivät toiminnan vuoksi oleellisesti lisäänny. Päästöjä maaperään ja veteen ehkäistään hakemuksessa kuvatulla laadunvarmistuksella ja materiaaleille tehtävillä testeillä.

Lasin ja renkaiden käyttö maarakentamisessa on parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa, koska mainituille jätteille tarvitaan hyötykäyttökohteita. Renkaiden prosessointi uusien renkaiden valmistamiseksi ei ole teknis-taloudellisesti järkevää. Lasin osalta tilanne on sama.

Yhtiölle on vuonna 2009 valmistunut biokaasulaitos, joka lisää yhtiön käsittelykapasiteettia 56 000 tonnilla vuodessa. Toteutetut laajennukset edellyttävät, että yhtiöllä on riittävän laajat varastointialueet, joissa laitoksella valmistettuja lannoitteiksi rekisteröityjä lopputuotteita voidaan varastoida ennen niiden toimittamista hyötykäyttöön. Suunniteltu kenttä liittyy suoraan nykyisen kompostointilaitoksen jälkikypsennyskenttään ja on ainoa käytettävissä oleva alue.

Ympäristökeskus on lupahakemuksesta poiketen määritellyt kierrätykseen kelpaamattomaksi lasijätteeksi keramiikkalasin, boorisilikaattilasin ja värilasin ja rajannut niiden käytön jakavaan kerrokseen ja lisäksi enintään 5 000 tonniin. Asian käsittelyn yhteydessä ei ole noussut esiin seikkoja, jotka olisivat estäneet luvan myöntämisen lupahakemuksen mukaisesti.

Koska kysymys on jätejakeista, jotka eivät sisälly kunnan jätehuoltovelvoitteiden piiriin, velvollisuus jätehuollon järjestämiseen on jätteen haltijalla. Pakkauslasin osalta jätteen haltijan mainittu velvollisuus perustuu jätelain 18 j §:ään. Jätelain 6 §:n 1 momentin mukaan jäte on hyödynnettävä, jos se on teknisesti mahdollista ja jos siitä ei aiheudu kohtuuttomia lisäkustannuksia verrattuna muulla tavoin järjestettyyn jätehuoltoon. Ensisijaisesti on pyrittävä hyödyntämään jätteen sisältämä aine ja toissijaisesti sen sisältämä energia.

Edellä mainituin perustein jätteen hyödyntäminen yhtäältä uusien tuotteiden raaka-aineena ja toisaalta maarakentamisessa ovat samanarvoisia.

Ympäristökeskuksen päätöksen perustelujen mukaan lasijätettä varten on tekniikka, jolla lasi saadaan uusiokäyttöön. Ympäristökeskus ei ole täsmentänyt, mitä tekniikkaa ja mitä uusiokäyttömahdollisuuksia se tarkoittaa. Puhdistettu lasi joudutaan viemään Suomesta, jolloin hyötykäyttöä rasittavat kuljetuksen aiheuttamat päästöt. Keräyslasin alhaisen markkinahinnan vuoksi se ei ole taloudellisestikaan mahdollista ilman merkittävää lasin käsittelystä perittyä maksua.

Valitusperusteet huomioon ottaen yhtiötä ei voida kieltää hyödyntämästä lasijätettä maarakentamisessa hakemuksessa esitetyllä tavalla. Kaatopaikalle sijoittaminen ei tule kysymykseen, koska se ei ole hyödyntämistä.

B Oy on ympäristökeskuksen päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että päätös kumotaan. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että A Oy:tä kielletään käyttämästä keräyslasia lupahakemuksessa tarkoitettuun hankkeeseen. Viimesijaisesti B Oy on vaatinut, että lupamääräyksissä määritellään sekä lasin puhdistusprosessit että käytettäväksi kelpaavan lasijätteen ominaisuudet ja puhtausvaatimukset yksiselitteisesti ja siten, että lupamääräysten noudattaminen on objektiivisesti ja ulkopuolisten toimesta valvottavissa.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ympäristökeskuksen päätös koskee B Oy:n etua ja oikeutta merkittävästi, koska päätöksessä jätetään lasin käytön osalta keskeiset käsitteet, kriteerit sekä vaadittava teknologia määrittelemättä, koska viranomaisvalvonnalle ei ole luotu riittäviä edellytyksiä ja koska uusi jätepuitedirektiivi on jätetty huomiotta. Vaarana on, että hankkeessa käytettävä 5 000 tonnin lasierä on kierrätyskelvotonta ainoastaan luvan saajan liiketaloudellisen harkinnan mukaan. Jos maahan läjitetään ilman jäteveroa lasia, jota alan muut toimijat puhdistavat ja kierrättävät, muiden toimijoiden etua ja oikeutta loukataan. Vaikutukset voivat kertautua, jos vastaavat lupahakemukset yleistyvät. Seurauksena voi olla lasin kierrätyksen väheneminen, mikä ei ole ympäristönkään kannalta myönteistä.

A Oy on hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä vaatinut, että B Oy:n valitus jätetään tutkimatta. A Oy:n hanke ei koske ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin l kohdan mukaisesti B Oy:n oikeutta tai etua.

B Oy on antanut hallinto-oikeudelle selityksen.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Jätettä voidaan hyödyntää maarakentamisessa rakenteen vaatima määrä. Jätteen hyödyntämiseksi ei katsota toimintaa, jossa jätettä sijoitetaan maahan ilman aitoa hyötykäyttötarkoitusta tai jätettä käytetään tarpeen ylittävä määrä. Jätteen hyödyntäminen on rajattu niihin osiin kenttärakennetta, jotka eivät ole kosketuksissa suoalueella olevan pohjaveden kanssa.

Kyseisellä kiinteistöllä ja hakemuksessa esitetyllä suojaustasolla massanvaihtoa ei ole mahdollista tehdä siten, ettei maaperän tai pohjaveden pilaantumista aiheutuisi. Jätteen sijoittaminen maahan on kaatopaikkatoimintaa. Kaatopaikalla tulee olla rakennetut tiiviit pohjarakenteet. A Oy:llä ei ole ympäristönsuojelulaissa edellytettyä asiantuntemusta kaatopaikkatoiminnan harjoittamiseen.

Jätteen laitos- tai ammattimaista hyödyntämistä tai käsittelyä koskeva lupa voidaan ympäristönsuojelulain 45 §:n 2 momentin mukaan rajoittaa tietynlaisen jätteen hyödyntämiseen tai käsittelyyn. Ympäristöministeriön lupahakemuksesta antamassa lausunnossa on todettu, että lasi tulee ohjata ensisijaisesti uusiokäyttöön.

Tammelan ympäristölautakunta on antanut hallinto-oikeudelle selityksen.

Forssan kaupunginhallitus on antanut hallinto-oikeudelle selityksen.

Forssan ympäristölautakunta on antanut hallinto-oikeudelle selityksen.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon.

A Oy on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

B Oy on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt B Oy:n valituksen ympäristökeskuksen päätöksestä tutkimatta.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, A Oy:n valituksen enemmälti hyläten poistanut lupamääräyksen 1 ensimmäisestä kappaleesta jakavassa kerroksessa hyödynnettävän lasimurskeen määrää koskevan määräyksen ja lisännyt lupamääräyksen 11 ensimmäiseen kappaleeseen toisen virkkeen.

Hallinto-oikeuden päätöksellä muutetut lupamääräykset 1 ja 11 kuuluvat kokonaisuudessaan seuraavasti ( muutokset kursiivilla ):

"1. Kiinteistöllä saa vastaanottaa ja hyödyntää sijoittamalla kentän jakavaan kerrokseen yhteensä 43 000 m­:n verran jätemateriaaleja ympäristökeskuksen päätöksen sivulla 4 esitetyn taulukon mukaisissa kenttäalueissa. Jakavan kerroksen paksuus saa olla korkeintaan 200 senttimetriä. Hyödynnettävä jäte voi olla betoni- ja tiilijätettä, voimalaitostuhkaa, keramiikkamursketta, kierrätykseen kelpaamatonta lasimursketta tai mineriittilevymursketta. Lasimurskeessa voi olla keramiikkalasia, boorisilikaattilasia sekä kierrätykseen kelpaamattomia värilaseja. ( Poistettu teksti: Jakavassa kerroksessa hyödynnettävän lasimurskeen määrä saa olla korkeintaan 5 000 tonnia .) Mineriittilevymurskeessa voidaan hyödyntää ainoastaan levyn tuotannossa syntyvää epäkuranttia levyjätettä. Hyödynnettävän jätteen tulee olla murskattua ja puhdistettu epäpuhtauksista. Kantavassa kerroksessa (enintään 15 senttimetriä) voidaan hyödyntää asfalttimurskaa yhteensä maksimissaan 5 000 m­. Rakenteessa hyödynnettäviä jätteitä saa sijoittaa alueelle viiden vuoden ajan päätöksen lainvoimaiseksi tulosta .

Jäte on sijoitettava rakenteeseen siten, ettei se joudu kosketuksiin alueen suoveden kanssa. Massanvaihto ja mahdollinen kapillaarisen vedennousun estävä kerros on toteutettava neitseellisellä materiaalilla, kuten louheella tai murskeella. Kenttärakenteessa käytettävä jätemurske saa olla raekooltaan korkeintaan 150 millimetriä.

Jätettä sisältävät kerrokset tulee sijoittaa kantavalle rakennuspohjalle, jotta rakenteen säilyminen ehjänä voidaan turvata."

"11. Kentän rakennekerroksissa käytettävän jätteen ympäristökelpoisuus on varmistettava ennen jätteen sijoittamista rakennekerroksiin. Luvan hakijan on esitettävä valvontaviranomaiselle selvitys hyödynnettävän lasimurskeen kelpaamattomuudesta kierrätykseen ennen sen sijoittamista rakenteeseen.

Betoni-, tiili-, keramiikkajäte- sekä lasimurskeista on otettava kokoomanäyte jokaista alkavaa 2 500 tonnia kohden 10 000 tonniin asti ja sijoitetun murskemäärän ylitettyä jätelajikohtaisesti 10 000 tonnia kokoomanäyte otetaan jokaista alkavaa 5 000 mursketonnia kohti.

Kokoomanäytteistä on määritettävä murskeen sisältämien haitta-aineiden pitoisuudet ja liukoisuudet VNA 591/2006 liitteen 1 kohdassa 1 betonimurskeille perustutkimukseen asetetussa laajuudessa. Rakenteessa hyödynnettävien murskeiden pitoisuuksien ja liukoisuuksien tulee alittaa ko. asetuksessa mainitut raja-arvot.

Hyödynnettävän tuhkan laatua on seurattava Vapo Oy:n voimalaitoksella hyväksytyn laadunhallintaohjelman mukaisesti. Mikäli kenttärakenteessa hyödynnetään muiden voimalaitosten tuhkaa, tulee valvontaviranomaiselle toimittaa selvitys laitoksella käytettävästä tuhkan laadunhallintaohjelmasta ja tuhkan laadunvalvontatuloksista. Mikäli laitoksella ei ole voimassa olevaa laadunhallintaohjelmaa tai laitoksen prosessissa tai polttoainevalikoimissa on tapahtunut muutoksia viimeisten tuhkasta tehtyjen pitoisuus- ja liukoisuusmääritysten jälkeen, tulee tuhkan sisältämien haitta-aineiden pitoisuudet ja liukoisuudet selvittää VNA 591/2006 liitteen 1 kohdassa 2 tuhkille perustutkimukseen asetetussa laajuudessa. Rakenteessa hyödynnettävien tuhkien pitoisuuksien ja liukoisuuksien tulee alittaa ko. asetuksessa mainitut raja-arvot.

Tulokset hyödynnettävän materiaalin liukoisuuksista on toimitettava Hämeen ympäristökeskukselle ennen jätteen sijoittamista rakenteeseen."

Hallinto-oikeus on pidentänyt ympäristökeskuksen päätöksen voimassaolon jatkumaan kuusi vuotta hallinto-oikeuden päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Hallinto-oikeus on hylännyt A Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Tutkimatta jättäminen

Oikeus hakea muutosta ympäristönsuojelulain nojalla annettuun viranomaisen päätökseen on ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Hallituksen esityksen ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valitusoikeus on asianosaisilla, joita ovat luvan hakija sekä haitankärsijät, joiden oikeutta tai etua päätös koskee. Perustelujen mukaan vakiintunut oikeuskäytäntö tulee ottaa huomioon säännöksen tulkinnassa. Oikeuskäytännön mukaan valitusoikeuden perustavien haitallisten vaikutusten tulee olla välittömiä sekä merkittäviä nimenomaan ympäristönsuojelun kannalta. Asianosaiseksi ei ole katsottu toiminnanharjoittajaa, jonka liiketaloudellisiin olosuhteisiin toiselle annettu ympäristölupa voi vaikuttaa.

B Oy ei ole nyt kysymyksessä olevassa asiassa ollut ympäristöluvan hakijana. Vastaavanlaista toimintaa lähimmillään noin 2,5 kilometrin etäisyydellä nyt kysymyksessä olevasta A Oy:n laitoksesta harjoittavan B Oy:n valitusperusteet liittyvät liiketaloudellisiin intresseihin. Yhtiö on valitusoikeutensa perusteeksi vedonnut siihen, että toiminnassa maahan läjitetään ilman jäteveroa sellaista lasia, jota alan muut toimijat puhdistavat ja kierrättävät. Tämän seurauksena kilpailu saattaa vääristyä ja kierrätys vähentyä, josta aiheutuu ympäristönsuojelun kannalta kielteisiä vaikutuksia. Yhtiön valitusta ei ole tehty sillä perusteella, että lupapäätöksen mukaisen toiminnan mahdolliset haitalliset ympäristövaikutukset saattavat koskea sen etua ja oikeutta.

Edellä olevan perusteella B Oy:llä ei voida katsoa olevan ympäristönsuojelulain tarkoittamaa asianosaisasemaa valituksessa esitettyjen seikkojen perusteella. B Oy:n valituksessaan esittämät perusteet eivät myöskään ole sellaisia seikkoja, joiden perusteella ympäristökeskuksen päätöksen voitaisiin katsoa koskevan yhtiön oikeutta tai etua välittömästi ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Yhtiön valitusoikeudelle ei ole muutakaan perustetta. Näin ollen B Oy:llä ei ole valitusoikeutta asiassa ja sen valitus ympäristöluvasta on jätettävä tutkimatta.

2. Ympäristölupa

Hanke ja sen sijainti

A Oy:n hakemus koskee jätteen hyödyntämistä kenttärakentamisessa Forssan kaupungin Kuhalan kylässä sijaitsevalla Saviniemen tilalla RN:o 1:298, oikeastaan tilalla Biomaa 4 RN:o 1:308. A Oy:lle on myönnetty 12.1.2006 ympäristölupa orgaanisen kiinteän jätteen ja lietemäisten jätteiden anaerobiseen käsittelyyn biokaasulaitoksessa, kompostoimalla sekä fysikaalis-kemiallisilla menetelmillä. Laitoksen välittömässä läheisyydessä toimivat myös jätealalla samaan yritysyhteisöön kuuluvat C Oy ja D Oy. C Oy:lle on myönnetty vuonna 2003 ympäristölupa lasin, romumetallin, rakennusjätteiden ja muovijätteiden varastointiin ja käsittelyyn. D Oy:n jätteiden käsittelylaitokselle on puolestaan myönnetty ympäristölupa vuonna 2009. Kiinteistön eteläpuolella toimii ongelmajätteen kaatopaikka ja kiinteistön länsipuolella sijaitsee E Oy:n kaatopaikka.

Laitoksen sijaintipaikalla ei ole voimassa asemakaavaa. Forssan kaupunginvaltuusto on 21.6.2010 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Kiimassuon oikeusvaikutteisen osayleiskaavan. Osayleiskaavassa toiminnan sijaintikiinteistö on osoitettu jätteenkäsittelyalueeksi (EJ-1). Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan lähin asuinkiinteistö sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä laitoksen itäpuolella. Toiminta-alue ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella.

Hakemus

Hankealue sijaitsee suolla, jossa pehmeiden maa-ainesten paksuus vaihtelisi asiakirjoissa olevan leikkauspiirustuksen mukaan yhdestä kah­deksaan metriin. Hakemuksen mukaan alueen ympärille kaivettaisiin ympärysojat, joilla kerättäisiin ympäristössä muodostuvat pintavedet. Hankealueen kuivatusvedet ja ympärysojien vedet johdettaisiin alueen koillisnurkkaan kaivettavalle laskeutusaltaalle ja siitä edelleen Kiimassuon­ojaan.

Hankealue koostuisi kolmesta noin hehtaarin kokoisesta alueesta. Näiltä alueilta pehmeät turvetta, savea ja liejua sisältävät massat kaivettaisiin pois ja ne korvattaisiin pääosin jätemateriaaleilla. Alueella käytettäisiin massanvaihtomateriaalia yhteensä 115 000 m­ jakautuen eri alueisiin siten, että alueelle 1 sijoitettaisiin 11 500 m­, alueelle 2 noin 41 000 m­ ja alueelle 3 noin 62 000 m­. Hakemuksen täydennyksen (10.9.2009) mukaan massanvaihtoon käytettäisiin suuria betonikappaleita, murskattua lasijätettä sekä louhetta tai kokonaisia renkaita. Suuria betonikappaleita käytettäisiin enintään 40 000 tonnia, lasimursketta 75 000 tonnia ja kokonaisia renkaita 8 000 tonnia.

Massanvaihto tehtäisiin lyhyissä osissa ja kerroksittain tiivistäen. Kokonaisia renkaita käytettäessä huomioitaisiin noin 30 - 50 prosentin painuminen selvittämällä ennen pintarakenteiden tekoa pohjarakenteen kantavuus kuormituskokein. Kapillaarisen veden nousun estämiseksi massanvaihdon päälle tehtäisiin 0,5 - 1,0 metrin paksuinen rengasrouhekerros, jonka päälle ja alle asennettaisiin kuitukangas. Jakavan kerroksen paksuus olisi hakemuksen mukaan noin 0,5 - 2,0 metriä ja siinä käytettäisiin jätemateriaaleja, kuten lasimursketta, betonia, tiiltä, mineriittilevyjä, keramiikkamursketta ja tuhkaa. Kantava kerros tehtäisiin murskeesta ja jäteasfaltista. Massanvaihto ja eri rakennekerrosten rakentaminen kestäisi noin viisi vuotta. Kenttä päällystettäisiin tiiviillä asfaltilta noin vuoden kuluessa pohjatöiden valmistuttua.

Valmista kenttäaluetta käytettäisiin A Oy:n ja yhteistyökumppaneiden välivarastokenttänä.

Luvan myöntämisen edellytysten puuttuminen massanvaihdon osalta

Hakija on hakenut lupaa jätteen hyödyntämiselle maarakentamisessa. Ympäristökeskus on hylännyt hakemuksen massanvaihdon osalta katsoen, että massanvaihto suoalueella jätemateriaaleilla, kuten tuhkalla, aiheuttaisi haitta-aineiden liukenemista ja ympäristönsuojelulain 7 §:ssä ja jäteasetuksen 8 §:ssä kiellettyä seurausta. Valituksen johdosta antamassaan vastineessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut jätteen sijoittamisen maahan olevan kaatopaikkatoimintaa.

Koska hakijalla ja päätöksen tehneellä viranomaisella on erilainen käsitys toiminnan luonteesta ja tarvittavasta suojaustasosta ja koska lainsäädäntö asettaa erityisvaatimuksia kaatopaikkatoiminnan sijoittumiselle sekä maaperän ja pohjaveden suojaamiselle, asiassa on tarpeen ratkaista, onko hakemuksen mukaisessa toiminnassa kyse jätteen hyödyntämisestä vai kaatopaikkatoiminnasta.

Jätelain (1072/1993) 3 §:n mukaan jätteen hyödyntämisellä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine ja energia, ja jätteen käsittelyllä puolestaan toimintaa, jonka tarkoituksena on jätteen vaarattomaksi tekeminen tai lopullinen sijoittaminen.

Valtioneuvoston kaatopaikoista antamassa päätöksessä (861/1997) kaatopaikalla tarkoitetaan jätteiden käsittelypaikkaa, jossa jätettä sijoitetaan maan päälle tai maahan, mukaan lukien tuotantopaikan yhteydessä oleva paikka, jonne jätteen tuottaja sijoittaa omaa jätettään, ja yli vuoden käytössä oleva paikka, jossa jätettä varastoidaan väliaikaisesti.

Jätteen käyttö maarakentamisessa katsotaan jätteen hyödyntämiseksi, jos jätettä käytetään jonkin rakennusmateriaalin korvaajana.

Kaatopaikkatoiminnasta voi olla kyse silloin, kun jätettä käytetään rakenteessa tarpeettoman paljon tai rakenteen valmistuminen kestää normaalia rakentamistoimintaa kauemmin. Tällöin kyse voi olla esimerkiksi siitä, että ensisijaisena tarkoituksena jätteen sijoittamisella rakenteeseen on kaatopaikkakustannusten välttäminen.

Hakemuksen mukaisessa rakennushankkeessa on kyse poikkeuksellisen laajamittaisesta massanvaihdosta. Tällainen on tarpeen vaativissa rakennuskohteissa, joissa rakenteen painumista ei voida sallia. Kun otetaan huomioon alueen tuleva käyttö välivarastointialueena, mikä ei edellytä rakenteelta suurta kantavuutta, hakemuksessa esitetyn laajuista massanvaihtoa ei voida pitää kentän toteuttamisen kannalta välttämättömänä. Lisäksi painumista aiheuttavien kokonaisten renkaitten käyttö massanvaihdossa on omiaan heikentämään massanvaihdolla saavutettavaa rakennusteknistä hyötyä.

Massanvaihdossa käytettäväksi suunniteltujen jätteiden sijoittaminen noin 200 metrin etäisyydellä sijaitsevalle E Oy:n kaatopaikalle aiheuttaisi merkittäviä kustannuksia. Muun muassa suurien betonikappaleiden vastaanottomaksu on hinnaston mukaan 29 euroa tonnilta.

Massanvaihto ja jakavan kerroksen rakentaminen on hakemuksen mukaan tarkoitus toteuttaa viiden vuoden aikana. Rakentamisaikaa voidaan pitää epätyypillisenä tuotantolaitoksen yhteyteen rakennettavalle välivarastointikentälle.

Edellä lausutuilla perusteilla hallinto-oikeus on katsonut, että hakemuksen mukaisessa massanvaihdossa on kyse enemmän kaatopaikkatoiminnasta kuin jätteen hyödyntämisestä. Näin ollen toimintaan on sovellettava kaatopaikkoja koskevia säännöksiä.

Kun hakemuksessa ei ole esitetty kaatopaikoilta edellytettävää suojaustasoa muun muassa maaperän ja pohjaveden suojaamiseksi ja kun toiminta on tarkoitus sijoittaa suoalueelle, ympäristökeskus ei ole toiminut lain vastaisesti hylätessään hakemuksen.

Lasimurskeen määrä jakavassa kerroksessa

Lupamääräyksen 1 mukaan kiinteistöllä saa vastaanottaa ja hyödyntää sijoittamalla kentän jakavaan kerrokseen yhteensä 43 000 m­:n verran jätemateriaaleja ympäristökeskuksen päätöksen sivulla 4 esitetyn taulukon mukaisissa kenttäalueissa. Jakavan kerroksen paksuus saa olla korkeintaan 200 senttimetriä. Hyödynnettävä jäte voi olla betoni- ja tiilijätettä, voimalaitostuhkaa, keramiikkamursketta, kierrätykseen kelpaamatonta lasimursketta tai mineriittilevymursketta. Lasimurskeessa voi olla keramiikkalasia, boorisilikaattilasia sekä kierrätykseen kelpaamattomia värilaseja. Jakavassa kerroksessa hyödynnettävän kierrätykseen kelpaamattoman lasimurskeen määrä on rajoitettu korkeintaan 5 000 tonniin. Ottaen huomioon lupamääräyksen 11 mukaisen laadunvalvonnan ja sen, että jakavan kerroksen paksuus saa olla korkeintaan 200 senttimetriä, hallinto-oikeus on katsonut, ettei asiassa ole esitetty ympäristönsuojelullista tarvetta rajoittaa jakavassa kerroksessa käytettävän lasimurskeen määrää.

Asfalttimurskeen määrä kantavassa kerroksessa

Hakemuksen mukaan kantavassa kerroksessa on mahdollista käyttää asfalttimursketta 0 - 9 000 tonnia eli 0 - 5 000 m­. Kun otetaan huomioon se, mitä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vastineessaan esittänyt, sekä se, että määräyksen muuttamisesta ei aiheudu ympäristön merkittävän pilaantumisen vaaraa, hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 1 tältä osin.

Raekokovaatimukset

Jätemurskeen raekoko määräytyy kerrospaksuuden mukaan. Siltä osin kuin lupamääräystä 1 on vaadittu muutettavaksi betonimurskeen raekoon osalta, hallinto-oikeus on katsonut jakavan kerroksen paksuuden huomioon ottaen, että jätemurskeen raekokoa koskevaa määräystä ei ole perusteltua muuttaa.

= = =

Selvitys hyödynnettävän lasimurskeen kelpaamattomuudesta kierrätykseen

A Oy:llä on hallinto-oikeuden lasimurskeen määrää koskevan muutoksen johdosta mahdollisuus käyttää jakavassa kerroksessa enemmän kuin 5 000 tonnia lasimursketta. Kun otetaan huomioon lupahakemuksen mukainen maarakentamisessa hyödynnettävän lasimurskeen määrän lisääntyminen ja lupamääräyksen 1 mukainen velvollisuus käyttää ainoastaan kierrätykseen kelpaamatonta lasimursketta, hallinto-oikeus on lisännyt lupamääräykseen 11 velvoitteen esittää valvontaviranomaiselle selvitys hyödynnettävän lasimurskeen kelpaamattomuudesta kierrätykseen ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Määräaikojen pidentäminen

Valituksen vireilläolosta johtuvan ajan kulumisen vuoksi lupamääräyksissä 1, 5 ja 13 sekä päätöksen voimassaoloa koskevassa määräyksessä asetettujen määräaikojen pidentäminen on tarpeen. Luvan hakijan vaatimukset vastaavat lupapäätöksessä asetettuja määräaikoja.

= = =

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynti asiassa ei ole johtunut viranomaisen virheestä. Näin ollen ja kun otetaan huomioon asian laatu, ei ole kohtuutonta, että A Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 41 § 1 momentti, 42 § 1 ja 2 momentti, 43 § 1 ja 3 momentti, 97 § 1 momentti 1 kohta, 100 § 1 momentti, 101 § 1 ja 2 momentti sekä 101 a § 3 momentti

Hallintolainkäyttölaki 22 §, 51 § 2 momentti sekä 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Sauli Viitasaari, Merja Manninen, Riitta Fränti. Esittelijä Riikka Mäki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. B Oy on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista siltä osin kuin sen valitus on jätetty tutkimatta. Lupapäätöstä on muutettava niin, ettei jätelasin käyttöä kenttärakenteessa sallita. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin jätelasin käyttöä kenttärakenteessa rajoittava ehto (5 000 tonnia) on poistettu lupamääräyksestä 1, minkä lisäksi lasin puhdistusprosessit sekä kenttärakenteessa käytettäväksi kelpaavan lasijätteen ominaisuudet ja puhtausvaatimukset on määriteltävä yksiselitteisesti.

Yhtiö on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Oikeuskirjallisuudessa toisen toiminnanharjoittajan valitusoikeutta on pidetty mahdollisena, jos liiketaloudellisilla valitusperusteilla on välillistä merkitystä, kun ympäristöluvan myöntämisedellytysten täyttymistä arvioidaan. Näin on esimerkiksi silloin, kun ympäristöluvan myöntäminen johtaisi markkinoilla, ja myös toimintapaikalla, raaka-ainetarjonnan tai jätehuollon rakenteen haitalliseen muuttumiseen. Valitusoikeus voidaan myöntää myös silloin, kun ympäristöluvan hakijan kohtelu on ympäristön kannalta epäedullista tai voi muodostua ympäristönsuojelua koskevan Euroopan unionin lainsäädännön mukaisten velvoitteiden vastaiseksi.

B Oy:n valitusperusteet ovat osittain liiketaloudellisia, mutta yhtiö on tuonut esiin myös sen, että kysymyksessä oleva ympäristölupa on jätehierarkian vastainen ja vaikeuttaa lasin kierrätystavoitteiden saavuttamista. Siten kyse on ollut myös ympäristönsuojelusta. Etenkin hallinto-oikeuden päätöksen mukaisen muutoksen jälkeen on vaarana, että lasijätettä käytetään kierrätyksen sijasta maanrakentamiseen.

Koska valituksella on myös ympäristön pilaantumisen vähentämiseen ja jätehierarkian noudattamiseen liittyviä tavoitteita, valituksen tutkimatta jättäminen on ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin vastaista.

2. Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin lupamääräystä 1 on muutettu ja Hämeen ympäristökeskuksen päätös saatetaan tuolta osin voimaan.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on sivuuttanut ympäristönsuojelulain 45 §:n. Mainitun pykälän perusteella voidaan myös rajoittaa jätteen ammattimaista tai laitosmaista hyödyntämistä tai käsittelyä koskeva lupa tietynlaisen jätteen käsittelyyn tai hyödyntämiseen. Valituksenalainen päätös mahdollistaa, että kenttärakenteen tilavuudeltaan 43 000 m3:n jakava kerros tehdään kokonaan lasimurskeesta. Lasia käytettäisiin siis noin 65 000 tonnia. Jos oletetaan, että määrä käytetään tasaisesti viiden vuoden aikana, vuosittain käytettävän lasin määrä on 13 000 tonnia. Määrä on yli kymmenen prosenttia Suomessa vuosittain syntyvän yhdyskuntaperäisen lasijätteen määrästä, joka on 123 000 tonnia. Kierrätyskelvotonta lasijätettä ei muodostu tällaisia määriä. Rakenteessa hyödynnettävän lasijätteen määrän rajoittamisella 5 000 tonniin on haluttu osaltaan varmistaa jätteen ohjautuminen kierrätykseen. Hallinto-oikeuden päätöksen mukainen mahdollisuus lasijätteen suurempaan käyttöön lisää viranomaisvalvonnan tarvetta.

Pakkauslasin kierrätykselle asetettu tavoite on 60 prosenttia. Pakkausalan ympäristörekisterin mukaan lasijätteestä on kierrätetty 45 prosenttia. Kierrätykselle asetetun tavoitteen saavuttaminen on mahdotonta, jos lasijätteen hyödyntäminen maarakentamisessa lisääntyy. Lupamääräys 1, sellaisena kuin se on ympäristökeskuksen päätöksessä, on valtakunnallisen jätesuunnitelman tavoitteiden mukainen.

3. A Oy on valituksessaan, jota se on myöhemmin täydentänyt, vaatinut hallinto-oikeuden ja ympäristökeskuksen päätösten muuttamista niin, että maa-alueen massanvaihdon saa tehdä betoni-, tiili-, lasi- ja rengasjätettä hyödyntäen.

Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että massanvaihto sallitaan tehtäväksi laadultaan varmistetulla ja palakooltaan alle 150 millimetriä olevalla lasi-, betoni- ja tiilijätteellä sekä kapillaarisen vedennousun estävällä rengasrouhekerroksella. Massanvaihdossa ei siis käytettäisi isokokoisia betoni- ja rengasmateriaaleja. Tällöin jätteen hyödyntäminen sallittaisiin

- massanvaihdon osalta seuraavasti (lupamääräys 1, toinen kappale): "lasimursketta hakemuksessa ja sen selvityksessä esitetyin laatukriteerein sallitaan hyödynnettäväksi, mukaan lukien hyödyntäminen jakavassa kerroksessa, enintään 75 000 tonnia sekä betonia ja tiiltä 0 - 40 000 tonnia"; ja

- kapillaarisen vedennousun estävän kerroksen osalta seuraavasti (lupamääräys 1, toinen kappale): "mahdollinen kapillaarisen vedennousun

estävä kerros voidaan toteuttaa hyödyntämällä 0 - 6 400 tonnia rengasrouhetta".

Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut asiassa.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa oleva lainaus jätelain 3 §:n 10 kohdasta on virheellinen. Mainitussa kohdassa säädetään: "hyödyntämisellä toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine tai energia". Hallinto-oikeuden päätöksessä on kirjoitettu "aine ja energia". Merkityksellistä on, että mainittu säännös ei edellytä yhtäaikaista jätteen aineena ja energiana hyödyntämistä. Jos toiminnan tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine, jätelain mukainen jätteen hyödyntämisen tunnusmerkistö täyttyy.

Hakemuksen mukaisen toiminnan tarkoituksena on saada muille kierrätystoiminnoille lisää kenttätilaa. Massanvaihtoon käytettävät jätemateriaalit korvaavat neitseellisiä rakennusaineita. Kyse on jätteen sisältämän aineen ottamisesta talteen ja käyttöön. Kyse ei ole kaatopaikoista annetun valtioneuvoston päätöksen (861/1997) mukaisesta jätteiden käsittelypaikasta. A Oy ei harjoita kaatopaikkatoimintaa vaan jätteiden kierrätysliiketoimintaa. Yhtiön tavoitteena on toteuttaa valvotuissa olosuhteissa sekä ympäristö- ja rakennusteknisesti kelvollisia jätemateriaaleja käyttäen luotettavasti toimiva varastointialue, jossa vesiolot hallitaan suunnitelmallisesti. Hakemuksessa esitetyillä materiaalivalinnoilla pystytään säästämään merkittävät määrät neitseellisiä rakennusmateriaaleja.

Kyse ei ole valtioneuvoston päätöksessä 861/1997 mainitusta tuotantopaikan yhteydessä olevasta paikasta, johon jätteen tuottaja sijoittaa omaa jätettään, koska A Oy hyödyntäisi muualta kerättyjä jätteitä.

Mainitun valtioneuvoston päätöksen 3 §:n mukaan kaatopaikka luoki­tellaan ongelmajätteen, tavanomaisen jätteen tai pysyvän jätteen kaatopaikaksi. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, mihin näistä A Oy:n hanke tulisi lukea. Kun kyse on laatu- ja lajivarmistetuista jätteistä, joiden käyttäytyminen kenttärakenteessa tiedetään, ei kenttärakenteissa voida edellyttää käytettäväksi samoja teknisiä ratkaisuja kuin valtioneuvoston päätöksen mukaisilla kaatopaikoilla.

Hanke täyttää jätelain 3 §:n 10 kohdan mukaiset jätteen hyödyntämisen kriteerit. Pintavesien käsittelyn toimivuuden turvaamiseksi tarvitaan hakemuksessa esitetyt täyttömäärät. Kukin erillinen välivarastoalue muotoillaan niin, että pintavedet voidaan johtaa käsiteltäviksi A Oy:n omalle vedenpuhdistamolle ja edelleen jätevedenpuhdistamolle. Ympäröivän maaston, vesien hallinnan järjestelyn ja purkavan ojan korkeusaseman vuoksi kenttä tulee perustettavaksi ympäröivää maanpintaa korkeammalle. Pintavesien johtaminen on suunniteltu loivilla pituus- ja kaltevuusakseleilla. Yhtiö ei ole halunnut käyttää rakenteisiin tarpeettoman suurta jätemäärää, vaan on halunnut turvata toimivat pintavesien hallintajärjestelyt ja riittävät kantavuudet kenttien pintarakenteille.

Rakennusaika kieltämättä on tällaiselle rakenteelle epätyypillinen. Tarkoituksena kuitenkin on toteuttaa rakentaminen mahdollisimman nopeasti. Alue on suunniteltu toteutettavaksi kolmessa vaiheessa, ja mahdollisesti pitkäksi muodostuvaan rakennusaikaan vaikuttavat kenttien käyttötarve, hyödynnettävien materiaalien saatavuus ja aika, joka rakenteiden painumiseen kuluu. Lupateknisesti hanke halutaan pitää kokonaisuutena, jotta rakennusvaiheet voidaan toteuttaa tehokkaasti ja mahdollisimman nopeasti. Kolmen eri ympäristöluvan hakeminen kentän rakentamisen eri vaiheissa tekisi, mahdolliset valitusmenettelyt huomioon ottaen, hankkeen hallittavuuden ja aikataulutuksen mahdottomaksi.

Lasia ei nykyisinkään sijoiteta kaatopaikalle jätteenä, vaan se hyödynnetään kaatopaikan rakentamisessa neitseellisten rakennusaineiden korvikkeena. Myös betoni-, tiili- ja rengasjätettä hyödynnetään kaatopaikkojen rakentamisessa ja peitemateriaalina. Jätelasiakin on hyödynnetty erityyppisissä kenttärakenteissa niin teollisuudessa kuin jätteidenkäsittelylaitoksissa. A Oy:llä ei ole hanketta varten varastossa lasia tai muita materiaaleja. Jos massanvaihto sallitaan, yhtiö hankkii betoni-, tiili-, lasi- ja rengasjätteen muilta toimijoilta valmiiksi käsiteltynä, laatukriteerit täyttävänä materiaalina.

Lasijätteen kierrätysmahdollisuudet ovat rajoitetut, joten hyödyntäminen maarakentamisessa on jätelain mukainen järkevin teknis-taloudellinen vaihtoehto. Lasijätettä kerätään vuosittain noin 100 000 - 120 000 tonnia, josta pystytään hyödyntämään enintään puolet. Lasia on jouduttu viemään ulkomaille vuosittain. Vientikuljetuksista aiheutuva hiilijalanjälki on suurempi kuin lasin uudelleen sulatuksesta saatava säästö.

Uusien tuotteiden valmistuksen kannalta heikkolaatuisen lasin puhdistaminen on periaatteessa teknisesti mahdollista, mutta ei taloudellisesti kannattavaa. Näin ollen sen hyödyntäminen maarakentamisessa on perusteltua.

Kentän kantavuuden turvaamiseksi massanvaihto on tehtävä riittävään syvyyteen, jolloin poistettavaksi tulevat todennäköisesti kaikki humus-, turve-, savi- ja pehmeät silttikerrostu­mat. Kantavuuden turvaamiseksi massanvaihdon täytöt tulee rakentaa suunnitellusti kerroksittain tiivistäen suunnitelman mukaisilla materiaaleilla, jotta kentän pintarakenteet voi­daan toteuttaa luotettavasti.

Massanvaihdossa hyödynnettäisiin myös kokonaisia renkaita. Toissijai­sesti renkaiden ja isokokoisten betonikappaleiden hyödyntä­misestä kui­tenkin luovutaan.

Rengasrouhetta hyödynnettäisiin kenttärakenteessa estämään satunnainen veden nousu. Rengasrouhekerros ei aiheuta kenttärakenteeseen hallitse­ma­tonta painumaa, kun materiaalin kimmoisuus hallitaan riittävän suuril­la päälle tulevilla kuormituksilla.

Koska edellytykset ympäristöluvan myöntämiseen ovat olemassa ja kos­ka hakemus on silti hylätty puutteellisesti perustellen, olisi kohtuuton­ta, että A Oy joutuisi vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on elinkei­no-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä A Oy:n valitusten johdosta antamassaan lausunnossa viitannut hallinto-oikeudelle anta­maan­sa lausun­toon ja todennut, ettei sillä ole siihen lisättävää.

Forssan ympäristölautakunta on elinkei­no-, liikenne- ja ym­pä­ristökes­kuk­sen sekä A Oy:n valitusten johdosta antamas­saan selityk­sessä esittänyt, että elinkei­no-, liikenne- ja ympäris­tökeskuk­sen valitus hyväksytään ja yhtiön valitus hylätään.

Hyödynnettävän lasimurskeen määrää on rajoitettava, kuten ympäristö­kes­kuksen päätöksessä on tehty. Lasijätteen rajoittamaton käyttö voi joh­taa tulkintaan, jonka mukaan kyse on jätteen loppusijoituksesta ja kaa­to­paikan pitoon viittaavasta toiminnasta eikä jätteen hyödyntämisestä. Jät­teen hyödyntämisen ja kaatopaikkatoiminnan rajanveto ei ole tässä ta­pauk­sessa selvä. Hallinto-oikeuden päätös ei tältä osin ole valtakun­nalli­sen jäte­suunnitelman eikä jätelain mukainen.

Kenttä ei välttämättä vaadi metrien paksuista massanvaihtoa. Koska kyse on uudesta toiminnasta, tarkasteltavaksi olisi voitu ottaa myös muut mah­dol­liset sijoituspaikat. Arvioimatta on jäänyt, onko toimintapaikka tarkoi­tuk­senmukainen vai onko se valittu jätteen maksimaalista hyö­dyntämi­stä tavoitellen. Alueella toimii F Oy:n yrityskokonaisuus, jos­ta C Oy ja D Oy käsittelevät ja varas­toi­vat muun muassa lasi- ja rakennusjätettä. A Oy:n pää­asial­linen toiminta on biojätteiden, puhdistamolietteiden ja erilaisten elintarvike­teollisuuden sivutuotteiden käsittely. Vahti-tietojärjestelmän mukaan C Oy:llä oli vuoden 2010 lopussa varastossa lasijätettä 23 147 tonnia. Lasijätettä voidaan käyttää uudelleen ja hyödyntää kier­rä­tettävänä mate­riaalina. Sen hautaaminen maahan tarpeettoman suuressa määrin on re­surssien tuhlausta.

Väite lasin vientikulje­tusten suuresta hiilija­lanjäljestä uudelleen sulatuk­sen tuomaan säästöön nähden on perusteeton. VTT:n vuonna 2007 julkaisemassa tutkimuksessa (Sirje Vares ja Jarkko Lehtinen: Lasipak­kaus­ten keräysjärjestelmän tehostaminen ja lasin hyötykäytön ympäristö­vaikutukset) on todettu, että merkit­tä­vä osa lasiteollisuuden päästöistä ai­heutuu valmistusprosessista itsestään ja että neitseellisten raaka-aineiden korvaaminen keräyslasilla vähentää erityi­sesti hiilidioksidipäästöjä, kos­ka sulatusenergiaa tarvitaan vähemmän ja koska kierrätyslasista itsestään ei vapaudu kemiallisesti sitoutunutta hiili­dioksidia. Keräysjärjestelmän ja kuljetusten ympäristövaikutukset ovat pieniä (niiden osuus on alle kym­me­nen prosenttia).

Forssan kaupunginhallitus on elinkei­no-, liikenne- ja ym­pä­ristökeskuk­sen sekä A Oy:n valitusten johdosta antamas­saan selitykses­sä esittänyt, että elinkei­no-, liikenne- ja ympäris­tökeskuk­sen valitus hy­väk­sytään ja yhtiön valitus hylätään.

Tekniik­ka jätelasin uusiokäyttöön saamiseksi on olemassa, muun muas­sa B Oy käyttää sitä. Säännökset ja valtakunnallinen jätesuunnitelma velvoittavat lasijätteen kierrätykseen. Kaikki A Oy:n maara­kentamisessa käytettäväksi tarkoittama lasijäte ei voi olla kierrätyskelvo­ton­ta. Valtakunnallisen jätesuunnitelman keskeisiä tavoitteita on lisätä kierrätystä. Lupamääräys 1, sellaisena kuin se on ympäristökes­kuksen päätöksessä, on valtakunnallisen jätesuunnitelman tavoitteiden mukainen. Yhä suurempi osa lasijätteestä kyetään käyttämään uudelleen tai kierrät­tämään. Maahan haudattavan lasijätteen määrän rajoittaminen ympäristö­kes­kuksen päätöksen mukaisesti on tarpeellista.

Tammelan ympäristölautakunnalle on varattu tilaisuus selityksen antami­seen elinkei­no-, liikenne- ja ym­pä­ristökeskuk­sen sekä A Oy:n valitusten johdosta.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luon­non­varat -vastuualue on A Oy:n valituksen, aluehallinto­vi­raston lausunnon sekä ympäristölautakunnan ja kaupunginhallituksen se­litysten johdosta antamassaan selityksessä viitannut ympäristökeskuksen päätökseen ja aluehallintovirastolle, oikeastaan hallinto-oikeudelle, anta­maansa lausuntoon.

A Oy on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen sekä ympäristölautakunnan ja kaupunginhallituksen selitysten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään.

Yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lasijätteen hyödyntämisen rajoittamisella 5 000 tonniin ei ole ympä­ris­tönsuojelullista perustetta. Hyödynnettävän lasijätteen määrää ei voi ra­joit­taa ympäristönsuojelulain 45 §:n 1 momentin perusteella, etenkin kun otetaan huomioon hankkeen jätelain mu­kaisuutta koskevat perustelut.

Kierrätyk­seen soveltumattoman lasijätteen hyödyntäminen maarakenta­mi­ses­sa on lainmukaista. Arviot jätteen määrästä Suomessa ovat spekula­tiivi­sia, eikä niiden perusteella voida rajoittaa hakijan oikeuksia, kun se ei ole ympäristönsuojelun vuoksi tarpeen. Yhtiö on lupaa hakiessaan arvioi­nut, että se tulee saamaan riittävän määrän kierrätykseen soveltumatonta lasijätettä.

Ympäristönsuojelulain 45 §:n 2 momentti oikeut­taa antamaan määräyksiä jätteen laadusta, mutta ei jätteen määrästä.

Jätetäytön koko saa olla enintään 43 000 m3, joten lasijätettä ei käytetä rajoittamattomasti. Lisäksi kyse on laatuvarmistetusta ja kierrä­tykseen kelpaamattomasta lasijätteestä. Hanke on teknis-talou­dellisesti järkevin tapa hyödyntää kierrätykseen kelpaamaton lasijäte. Ympäristölautakunta ei ole perustellut tulkintaansa, jonka mukaan kyse voisi olla jät­teen lop­pu­sijoituksesta ja kaatopaikasta. Hanke on jätelain ja valtakunnallisen jä­tesuunnitelman mukainen.

Lasijätteen kuljetukset ja jatkoprosessointi sekä soran ja hiekan irrot­ta­mi­nen, prosessointi ja kuljetus aiheuttavat kohtuuttomia lisäkustannuksia ja hiilidioksidipäästöjä, kun niitä verrataan lasijätteen hyödyntämiseen maa­rakentamisessa. Jätemateriaalien hyödyntäminen on myös kansallisen luonnonvarastrategian mukaista, kun jätettä hyödyntäen korvataan neit­seellisiä materiaaleja.

Hakijan kiinteistöllään harjoittamat kierrätysliiketoiminnot vaativat lisää kenttätilaa, ja logistisesti alue on toimintojen välittömässä läheisyydessä. Ympäristönsuojelulain 6 §:n säännös toiminnan sijoittamisesta mahdol­lisuuksien mukaan siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa, on otettu huomioon. Oikeuskirjallisuuden mukaan ympäristön­suo­je­lu­lain säännös toiminnan si­joittamisesta koskee vain luvan hakijan hallussa olevaa kiinteistöä. Sijaintipaikan valintaa koskeva lautakunnan spekulointi tulee jättää huomiotta.

C Oy on jätteitä kierrättävä yritys. Sillä on varastossaan lasijätteitä, joita se toimittaa kierrätykseen, ei A Oy:n maa­rakentamiseen.

British Glass Manufacturers Confederation on vuonna 2003 teettänyt las­kelman lasinkierrätyksen päästöistä. Selvityksen mukaan kierrätyslasista valmistettavan lasin hiilidioksidipäästöt ovat 506 kilogrammaa tonnilta. Jos lasijäte ohjataan maarakentamiseen, hiilidioksidipäästöjen määrä on 2,74 kilogrammaa tonnilta.

Kaupunginhallituksen vastineen kantava ajatus on suosia A Oy:n kanssa kilpailevaa yritystä, mikä loukkaa yhdenvertaisuutta.

A Oy on sittemmin luopunut tuhkan käytöstä massanvaih­dos­sa. Massanvaihtoon käy­tettävät materiaalit ovat huonosti liukenevia. Tämän vuoksi massanvaihto on sallittavissa A Oy:n esittä­mällä tavalla.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luon­non­varat -vastuualue on antanut vastaselityksen A Oy:n se­lityksen johdosta.

A Oy on antanut vastaselityksen elinkeino-, liikenne- ja ym­päristökeskuksen se­lityksen johdosta. Yhtiö on viitannut diplomi-insinöö­ri Markku Raimo­vaaran 23.3.2012 päivättyyn selvitykseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut B Oy:n valituksen ja hyl­kää sen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä A Oy:n valituksista. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainituista syistä Hämeen ympäristökeskuksen asiassa antama päätös ei koske B Oy:n oikeutta tai etua ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi yhtiön valitus ympäristökeskuksen päätöksestä on tullut jättää tutkimatta.

2. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A Oy:n valituk­sesta ratkaistavana, voidaanko yhtiön ja sen yhteistyökump­paneiden käyt­töön suun­nitellun välivarasto­kentän massanvaihdossa ja kapillaarisen vedennousun es­tävässä kerroksessa käyttää jätteitä. Hämeen elinkeino-, lii­ken­ne- ja ympäristökeskuksen valituksesta on lisäksi ky­symys kenttäalueen jakavassa kerroksessa käytettävän lasimurskeen määrästä.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan noin kolmen hehtaarin suuruinen varastokenttäalue rakennettaisiin suoalueelle, jossa peh­meiden maa-ainesten paksuus vaihtelisi yhdestä kahdeksaan metriin. Pehmeät maalajit korvattai­siin lähes suurimpaan mahdolliseen kerros­paksuuteen betoni-, tiili-, lasi- ja rengasjätteillä. Vaihtoehtoisesti täyt­tö suoritettaisiin laadultaan varmiste­tulla ja palakooltaan 150 milli­metriä olevalla lasi-, betoni- ja tiilijätteellä sekä ka­pillaarisen veden­nousun estävällä rengasrouheella. Maanrakennushanke kestäisi noin viisi vuotta.

Näin suurelle massan­vaih­dolle ei ole esitetty kentän tulevaan käyttö­tar­koi­tukseen eikä maaperän kantavuuteen liittyvää pe­rus­teltua syytä. Kun otetaan huomioon jätteiden suuri määrä, rakennus­hank­keen tavan­omais­ta pitempi toteuttamisaika sekä riittämätön selvitys käytet­tävien jätteiden soveltumisesta hyötykäyttöön kyseisellä suo­alueella, jät­teiden käyttö ei ole mahdollista kenttäalueen mas­san­vaih­dossa eikä kapillaarisen vedennousun estävässä kerroksessa. Tältä osin maa­nrakennuksessa on käy­tettävä puhtaita maa-aineksia, kuten louhetta ja mursketta.

Ympäristönsuojelulain 45 §:n 1 momentin (934/2003) mukaan ympäristöluvassa on muun ohella annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi. Jätteen laitos- tai ammattimaista hyödyntämistä tai käsittelyä koskeva lupa voidaan pykälän 2 momentin (86/2000) mukaan rajoittaa tietynlaisen jätteen hyödyntämiseen tai käsittelyyn.

Kenttäalueen jakavassa kerroksessa saa lupamääräyksen 11 mukaan käyttää ainoastaan kierrätykseen kelpaamatonta lasimursketta. Tällaisella murskeella ei näin sijoitettuna ole ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuja haitallisia ympäristövaikutuksia. Mainitunlainen jätteen loppukäsittely ei myöskään ole vastoin asiassa ympäristönsuojelulain 45 §:n 1 momentin nojalla sovellettavan jätelain (1072/1993) 6 §:stä ilmeneviä yleisiä hyödyntämisvelvollisuuksia, eikä se myöskään olisi vastoin 1.5.2012 voimaan tulleen jätelain (646/2011) 8 §:ssä säädettyä jätteenkäsittelyn etusijajärjestystä. Näistä syistä murskeen määrän rajoittamiselle 5 000 tonniin ei ole ympäristönsuojelullista eikä myöskään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksessa tarkoitettua jätehuollollista perustetta.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 1 momentin (86/2000) mukaan luvanvaraisen jätteen hyödyntämis- ja käsittelypaikan luvassa on otettava huomioon jätelain (1072/1993) 40 §:n mukaiset jätesuunnitelmat, eli muun ohella mainitun vanhan jätelain 40 §:n 1 momentissa tarkoitettu valtakunnallinen jätesuunnitelma. Suunnitelman, jolla ei ole ympäristölupaharkinnassa oikeudellisesti sitovaa vaikutusta, huomioon ottaminenkaan ei luo asiassa perustetta lasimurskeen määrän rajoittamiselle.

Näistä syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Taina Nystén. Asian esittelijä Petri Leinonen.