17.10.2013

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 27.4.2010 nro 10/0367/2

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Yhtiö A (jäljempänä myös yhtiö), on tehnyt hallinto-oikeudelle hakemuksen, jonka mukaan Turun kaupunki on sopimuksen perusteella ostanut yhtiöltä mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja. Kaupunki on jättänyt yhtiön 1.1.2007 alkaen tuottamista palveluista 28.10.2008 mennessä maksamatta 250 740,95 euroa. Yhtiö on vaatinut, että Turun kaupunki velvoitetaan suorittamaan sille 250 740,95 euroa laskujen mukaisine viivästyskorkoineen laskujen eräpäivistä laskettuna. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Hakemuksen mukaan Turun kaupunki on ostanut yksityisenä palveluntuottajana toimineelta yhtiöltä mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja osapuolten välisen vakiintuneen sopimussuhteen perusteella. Yhtiö on 1.1.2007 lähtien jakanut mielenterveyskuntoutujat kolmeen hoitoluokkaan, jotka perustuvat asukkaiden kuntoutussuunnitelmiin. Hoitoluokkien käyttöönoton myötä kunkin hoitokodin asukkaan osalta laskutettava päivähinta on määräytynyt hoitoluokan mukaan. Yhtiö on ilmoittanut kaupungille palvelujensa maksuperusteiden muuttamisesta ensimmäisen kerran jo 16.1.2006. Kaupunki ei kuitenkaan ole lukuisista pyynnöistä huolimatta suostunut neuvottelemaan yhtiön kanssa hoitoluokkiin perustuvasta hinnoittelusta. Yhtiö on toimittanut 20.11.2006 kaupungille "Ostopalvelusopimus"-nimellä sopimusehdotuksen, jossa on 1.1.2007 alkaen sovellettavien palvelun hintojen ohella ilmoitettu, että yhtiö noudattaa sopimusta 1.1.2007 lähtien, ellei kaupunki ole kirjallisesti muuta ilmoittanut. Kaupunki ei ole missään vaiheessa ilmoittanut, että se ei hyväksyisi sopimuksessa esitettyjä hintoja tai muita ehtoja.

Turun sosiaalilautakunta on kokouksessaan 31.5.2007 päättänyt ilmoittaa yhtiölle, että sosiaalikeskuksen talousarviot vuosille 2007 - 2008 eivät mahdollista yhtiön esittämiä hinnankorotuksia ja että tästä syystä sosiaalikeskuksen erityissosiaalitoimisto ostaa vuonna 2007 vain hoitoluokan 1 palveluja. Kuntoutuskodissa hoitoluokkiin 2 ja 3 sijoitettujen turkulaisten asukkaiden osalta sosiaalikeskus maksaa 1.6.2007 alkaen 10 prosenttia hoitoluokan 1 hoitohintaa korkeampaa hintaa siihen asti, kunnes asukkaat saadaan sijoitettua muihin asumispalveluyksiköihin.

Mainitun päätöksensä perusteella kaupunki on 1.1.2007 - 31.12.2007 maksanut yhtiöltä tilaamistaan palveluista liian alhaista hintaa, joka ei vastaa hoitoluokkiin 2 ja 3 sijoitettujen henkilöiden hoidontarvetta eikä kata näiden tarvitseman hoidon kuluja. Kaupunki on 1.6.2007, 30.6.2007, 27.9.2007 ja 1.11.2007 tekemillään päätöksillä siirtänyt yhdeksän hoitoluokkiin 2 ja 3 kuuluvaa asukasta toisiin kuntoutuskoteihin. Yhtiön hoitokotiin on kuitenkin jäänyt 12 hoitoluokan 2 ja 10 hoitoluokan 3 asukasta, joiden osalta kaupunki on vuonna 2007 jättänyt maksamatta hoitomaksuja saaden näin perusteetonta etua.

Turun kaupunki on antamassaan selityksessä vaatinut, että yhtiön vaatimukset hylätään tai jätetään tutkimatta ja että hallinto-oikeus vahvistaa, että Turun kaupungin sosiaalihuollon viranomaisen yksityiselle kuluttajalle myöntämässä sellaisessa toimeentulotuen muodossa, jossa annetaan maksusitoumus asumispalvelukustannuksiin, ei ole kysymys ostopalvelusopimuksesta Turun kaupungin ja yhtiön välillä. Kaupunki on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Kaupungin ja yhtiön välillä ei ole sopimussuhdetta. Kaupunki on antanut yhtiön asunnoissa asuville yksityishenkilöille toimeentulotukena maksusitoumuksen asumiskustannusten omavastuuosuuden ylittävään osuuteen. Sopimus asumispalveluista on tehty palveluntuottajan ja asumispalvelun käyttäjän välillä. Palvelun käyttäjä vastaa palveluntuottajaan nähden omista elantokustannuksistaan. Asumispalvelun käyttäjä voi siirtää palveluntuottajalle kaupungin maksusitoumukseen perustuvan saamisoikeutensa kaupungilta ainoastaan maksusitoumuksesta ilmenevään määrään asti. Sen ylittävästä osasta maksusitoumuksen antaja ei vastaa.

Yhtiö on tehnyt 17.11.2006 päivätyn esityksen kaupungille ostopalvelusopimuksen solmimisesta. Sosiaalilautakunta on 21.3.2007, 31.5.2007 ja 19.6.2007 hylännyt yhtiön tarjouksen, eikä sopimusta näin ollen ole syntynyt. Yhtiön 27.8.2007 lähettämän uuden tarjouksen lautakunta on hylännyt 26.9.2007. Mikäli hallinto-oikeus katsoisi, että Turun kaupungin ja yhtiön välillä on sopimussuhde, niin yhtiöllä ei ole oikeutta yksipuolisesti muuttaa sopimussuhteen ehtoja. Yhtiön 17.11.2006 tekemän tarjouksen tultua hylätyksi sopimussuhde on jatkunut joko entisin ehdoin taikka sosiaalilautakunnan tekemän uuden tarjouksen mukaisin ehdoin, kunnes sopimukset ovat kunkin asukkaan osalta erikseen päättyneet.

Mikäli sopimussuhteen arvioidaan olevan olemassa, niin sosiaalilautakunta on 19.6.2007 (§ 884) irtisanonut sopimussuhteen ja velvoittanut erityissosiaalitoimiston järjestämään asiakkaiden siirrot muihin asumispalveluyksiköihin viipymättä ja viimeistään 31.8.2007 mennessä. Lautakunta on tehnyt uuden, samansisältöisen päätöksen 26.9.2007 ja samalla päättänyt, että (irtisanomisaikana) palveluntuottajan hoitoluokkiin 2 ja 3 sijoittamien henkilöiden osalta voidaan maksaa 1.6.2007 alkaen 10 prosenttia hoitoluokan 1 hintaa korkeampaa hoitohintaa. Kaupunki on näin tehnyt kyseisten henkilöiden osalta uuden tarjouksen. Yhtiö on hiljaisesti hyväksynyt tarjouksen, koska se on ottanut maksut huomautuksetta vastaan ja tuottanut sanotuille henkilöille palvelua eikä ole irtisanonut sopimussuhdetta.

Kaupunki on kiistänyt kaikki yhtiön tosiseikkoina esittämät seikat ja vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä, mikäli jokin seikka on vielä jatkossakin riitainen.

Mikäli sopimussuhteen arvioidaan olevan olemassa ja hintaa ja laatua koskevia sopimusehtoja katsotaan muutetun kaupunkia sitovalla tavalla, kaupungilla on oikeus hinnanalennukseen, koska yhtiö ei ole näyttänyt tuottaneensa väittämäänsä tehostettua palveluasumista, vaikka laskuttaa siitä. Yhtiöllä ei ole ollut riittävää henkilökuntaa tuottamaan tehostettua palveluasumista. Hinnanalennuksena kaupunki vaatii samaa määrää kuin mitä yhtiö vaatii kaupungilta.

Jos kaupungin ja yhtiön välillä katsotaan olevan sopimussuhde, niin sopimushinnan ja laadun korottamista koskeva sopimusehdon muutos on joka tapauksessa mitätön, koska korotettu hinta sisältää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan mukaista ja siinä tarkoitettua kiellettyä valtiontukea. Kansallisella tuomioistuimella ei ole oikeutta panna täytäntöön perustamissopimuksen vastaista toimenpidettä.

Kaupunki ei ole velvollinen maksamaan yhtiölle viivästyskorkoa, koska sellaisesta ei ole sovittu eikä vaatimus perustu lakiin.

Yhtiö A on vastaselityksessään uudistanut hakemuksessa esittämänsä ja kiistänyt kaikki kaupungin selityksessään esittämät vaatimukset ja väitteet. Yhtiö on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä kaikkien riitaisiksi katsottavien seikkojen osalta.

Turun kaupunki on hallinto-oikeuden pyynnöstä liittänyt asiakirjoihin toimeentulotukipäätökset kaikkien yhtiön kuntoutuskodissa asuneiden turkulaisten asiakkaiden osalta ajalta 1.1.2007 - 28.10.2008. Hallinto-oikeus on lisäksi pyytänyt kaupungilta selvityksen siitä, 1) miten asiakkaiden omavastuuosuus on määräytynyt, jos sitä ei ole toimeentulotukipäätöksessä mainittu euromääräisenä, 2) ovatko asukkaat maksaneet jotain suoraan yhtiölle tai asiakasmaksuna kaupungille ja 3) millainen sopimus asukkaan ja yhtiön välillä on tehty vai onko sopimusta tehty lainkaan. Kaupunki on vastauksessaan todennut, että omavastuuosuus on määräytynyt toimeentulotuesta annetun lain mukaan ja että päätöksissä on noudatettu sosiaalilautakunnan hyväksymää hinnoittelua. Kaupunki on lisäksi ilmoittanut, ettei se tiedä, mitä asiakas on maksanut yhtiölle, ellei se näy toimeentulotukihakemuksesta. Asiakkaat eivät ole maksaneet asiakasmaksua kaupungille, vaan heille on maksettu toimeentulotukea asumispalvelun kustannuksiin. Kaupunki on vielä ilmoittanut, ettei se tiedä, millaisen sopimuksen asiakas on tehnyt yhtiön kanssa.

Yhtiö A on antanut vastauksen. Asiakkaat ovat suorittaneet yhtiölle ainoastaan toimeentulotukipäätöksessä määritellyn omavastuuosuuden määrän. Yhtiön ja asiakkaiden kanssa ei ole tehty minkäänlaista erillistä sopimusta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään

1) hylännyt Turun kaupungin ja yhtiön vaatimukset suullisen käsittelyn toimittamisesta,

2) hylännyt hakemuksen sekä

3) hylännyt vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1) Hallintolainkäyttölain mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Turun kaupungin ja yhtiö A:n omasta aloitteestaan ja hallinto-oikeuden täydennyspyynnön johdosta esittämä laaja kirjallinen selvitys huomioon ottaen suullinen käsittely ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2) Sosiaalihuoltolain mukaan kunnan on huolehdittava sosiaalipalvelujen, muun muassa asumispalvelujen, järjestämisestä asukkailleen.

Asiassa saatu selvitys

Turun kaupunki on järjestänyt sosiaalihuollon alaan kuuluvat mielenterveyskuntoutujien asumispalvelut muun muassa hankkimalla palveluja yhtiö A:lta usean vuoden ajan niin, että kaupunki on antanut mielenterveyskuntoutujalle toimeentulotukena maksusitoumuksen yhtiö A:n henkilöltä perimien asumispalvelukustannusten omavastuuosuuden ylittävään osaan. Kaupungin hallinto-oikeudelle antaman selityksen vuosia 2004 - 2006 koskevista liitteistä ilmenee, että yhtiö A ja muut asumispalveluja järjestävät yksiköt ovat ilmoittaneet Turun sosiaalilautakunnalle asumispalvelujensa seuraavan vuoden hinnankorotuksista. Sosiaalilautakunta on vuosia 2004 - 2006 koskevissa päätöksissään merkinnyt asumispalveluyksiköiden hinnankorotukset tiedokseen. Yhtiö A:ssa hoitovuorokauden hinta on ollut 72 euroa vuonna 2003, 75 euroa vuonna 2004 ja 79 euroa vuonna 2005. Vuonna 2006 hoitovuorokauden hinta on ollut 82,63 euroa, josta asumisen osuus on ollut 12,60 euroa, aterioiden osuus 11,73 euroa ja palvelun osuus 58,30 euroa.

Vuoden 2007 osalta yhtiö A on toimittanut Turun kaupungin erityissosiaalitoimistolle 26.11.2006 päivätyn ostopalvelusopimukseksi nimetyn asiakirjan. Sen mukaan asukkaat jaetaan hoitoisuutensa perusteella kolmeen eri hoitoluokkaan. Vuorokausihinta on I hoitoluokassa 86,82 euroa, II hoitoluokassa 118,82 euroa ja III hoitoluokassa 140,02 euroa. Sosiaalilautakunta on käsitellyt korotusesitystä kokouksessaan 21.3.2007 ja todennut muun muassa, että yhtiö A ei ole esittänyt mitään selvitystä siitä, että asukkaiden hoidon tarpeessa olisi tapahtunut jotain muutosta vuoteen 2006 verrattuna. Sosiaalilautakunta on 21.3.2007 merkinnyt asumispalveluyksiköiden hinnankorotusesitykset tiedokseen ja samalla edellyttänyt neuvottelujen käynnistämistä yhtiö A:n kanssa hoitoluokkien II ja III osalta. Lautakunta on hyväksynyt hoitoluokan I vuorokausihinnan 86,82 euroa, josta asumisen osuus on 12,60 euroa, aterioiden osuus 11,73 euroa ja palvelun osuus 62,49 euroa.

Sosiaalilautakunta on kokouksessaan 31.5.2007 käsitellyt yhtiö A:n esittämiä II - III-luokan hinnankorotuksia. Lautakunta on muun muassa todennut, että alle 65-vuotiaitten mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja koskevat hintaneuvottelut eri palveluntuottajien kanssa järjestetään Turun sosiaalitoimessa kerran vuodessa ja että neuvottelut ajoittuvat helmikuuhun. Kyseisiä asumispalveluja sosiaalitoimi ostaa maksusitoumusmenettelyllä eikä voimassa olevaa ostopalvelusopimusta ole kenenkään palveluntuottajan kanssa. Helmikuun 2007 hintaneuvotteluissa asia on selvitetty yhtiö A:n toimitusjohtajalle. Lautakunta on 31.5.2007 päättänyt ilmoittaa yhtiö A:lle, että sosiaalikeskuksen talousarviot vuosille 2007 ja 2008 eivät mahdollista kuntoutuskodin esittämiä hinnankorotuksia ja että erityissosiaalitoimisto ostaa vuonna 2007 vain I hoitoluokan palveluja vuorokausihintaan 86,82 euroa tai vuorokausihintaan 82,63 euroa, jolloin hintaan on sisällytetty paljousalennus. Sosiaalilautakunta on vielä todennut, että mikäli yhtiö A saattaa toimintansa sosiaali- ja terveysministeriön ja lääninhallituksen esittämän suosituksen tasolle, voidaan yhteistyössä neuvotellen sopia maksusitoumusten myöntämisestä asiakkaiden palvelusuunnitelmien mukaisesti myös muihin maksuluokkiin.

Sosiaalilautakunta on 19.6.2007 päättänyt ilmoittaa yhtiö A:lle, että lautakunnan 21.3.2007 ja 31.5.2007 tekemien päätösten mukaisesti sosiaalikeskuksen erityissosiaalitoimisto ostaa vuonna 2007 vain I hoitoluokan palveluja vuorokausihintaan 86,82 tai 82,63 euroa. Samalla lautakunta on päättänyt, että erityissosiaalitoimisto ei osta II ja III hoitoluokan palveluja. Lautakunta on velvoittanut erityissosiaalitoimiston tekemään asiakkaiden siirrot muihin asumispalveluyksiköihin viipymättä ja viimeistään 31.8.2007 mennessä. Lautakunta on vielä päättänyt, että II:een ja III:een hoitoluokkaan sijoitettujen turkulaisten asukkaiden osalta sosiaalikeskus maksaa 1.6.2007 alkaen 10 prosenttia korkeamman hoitohinnan kuin mitä I luokan hinta on eli 91,16 tai 86,76 euroa vuorokaudessa siihen asti, kunnes asukkaat saadaan sijoitettua muihin asumispalveluyksiköihin.

Yhtiö A on tehnyt oikaisuvaatimuksen sosiaalilautakunnan 19.6.2007 tekemästä päätöksestä. Lautakunta on kokouksessaan 1.8.2007 päättänyt velvoittaa sosiaalikeskuksen käymään vielä neuvotteluja yhtiö A:n kanssa tilanteen selventämiseksi. Neuvottelu hinnankorotuksista on käyty 22.8.2007. Neuvottelussa yhtiö A on tarkentanut aiempaa esitystään ja sosiaalikeskus on tehnyt uuden esityksen. Jatkoneuvotteluja on käyty sähköpostitse, ja 27.8.2007 yhtiö A on toimittanut korjatun esityksensä neuvotteluratkaisuksi. Sosiaalikeskuksen asumispalvelujen kustannusvaikutuksista tekemän laskelman perusteella sosiaalilautakunta on 26.9.2007 hylännyt yhtiö A:n oikaisuvaatimuksen ja samalla päättänyt asumispalvelujen ostamisesta vastaavalla tavalla kuin 19.6.2007 tekemässä päätöksessään. Lisäksi lautakunta on velvoittanut erityissosiaalitoimiston toteuttamaan asiakkaiden siirrot yhtiö A:n kuntoutuskodista muihin asumispalveluyksiköihin mahdollisista oikaisuvaatimuksista huolimatta. Yhtiö A on tehnyt oikaisuvaatimuksen lautakunnan 26.9.2007 tekemästä päätöksestä. Lautakunta on 14.11.2007 hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Yhtiö A on valittanut Turun sosiaalilautakunnan 26.9.2007 ja 14.11.2007 tekemistä päätöksistä Turun hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus on 28.3.2008 antamillaan päätöksillä 08/0094/1 ja 08/0095/1 jättänyt valitukset tutkimatta. Jälkimmäisen päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että sosiaalilautakunta on 14.11.2007 tekemällään päätöksellä pelkästään vahvistanut yhtiö A:lta ostettavat asumispalvelut ja niistä maksettavat hinnat. Päätöksellä ei ole ratkaistu millä tavoin ja missä laajuudessa kaupunki järjestää sosiaalihuoltolain mukaisia asumispalveluja. Lautakunnan päätöksellä ei myöskään ole ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista sitä, millä tavoin ja missä yhtiö A:n kuntoutuskodissa asuvien turkulaisten henkilöiden asumispalvelut järjestetään, vaan asia ratkaistaan näitä henkilöitä koskevilla yksilöpäätöksillä.

Yhteenveto ja johtopäätökset

Turun kaupunki on vuosien ajan hankkinut yhtiö A:lta mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja antamalla kuntoutujalle maksusitoumuksen asumiskustannusten omavastuuosuuden ylittävään määrään. Kaupungin ja yhtiön välillä ei ole ollut kirjallista ostopalvelusopimusta. Yhtiö A on toimittanut kaupungille 26.11.2006 päivätyn ostopalvelusopimukseksi nimetyn asiakirjan, jossa kuntoutujat on jaettu hoitoisuutensa perusteella kolmeen hoitoluokkaan. Sopimusehdotuksen mukaan aiemman yhden hoitovuorokausihinnan asemesta sovellettavaksi tulisi vuoden 2007 alusta kolme eri vuorokausihintaa. Sopimusta ei ole kaupungin puolelta allekirjoitettu. Sen sijaan kaupungin ja yhtiö A:n välillä on vuonna 2007 käyty useita neuvotteluja yhtiön hintaesityksistä ja sosiaalikeskuksen tekemistä vastaesityksistä. Ne eivät kuitenkaan ole johtaneet yhteisymmärrykseen. Sosiaalilautakunta on edellä selostetulla tavalla käsitellyt asiaa vuoden 2007 aikana useassa kokouksessaan. Lautakunnan asiassa tekemät päätökset on annettu tiedoksi yhtiö A:lle. Kun Turun kaupungin ja yhtiö A:n välillä ei ole ollut kirjallista ostopalvelusopimusta ja kun kaupunki ei ole sosiaalilautakunnan 21.3.2007, 31.5.2007, 19.6.2007, 26.9.2007 ja 14.11.2007 tekemien päätösten mukaan myöskään hiljaisesti hyväksynyt yhtiö A:n hintaesityksiä hoitoluokkien II ja III osalta, kaupunki ei ole saanut yhtiö A:n kustannuksella perusteetonta etua maksamalla yhtiön yksipuolisesti asiakkaidensa palveluntarpeesta tekemien arvioiden perusteella hoitoluokkiin II ja III sijoittamien asukkaiden osalta alempaa korvausta kuin mitä yhtiö on vaatinut.

3) Hallintolainkäyttölain mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Yhtiö A:n hakemus on hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että yhtiö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Vaikka yhtiö A:n hakemus on hylätty, se ei kuitenkaan ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut jäävät sen vahingoksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 37 § ja 38 §

Sosiaalihuoltolaki 13 § ja 17 §

Hallintolainkäyttölaki 74 § ja 75 § 2 momentti

Oikeudenkäymiskaari 21 luku 7 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Paula Olenius, Pirkko Rinne ja Hannele Sarell, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Turun kaupunki velvoitetaan suorittamaan yhtiölle 211 422,27 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen 1.1.2009 lukien sekä 31.12.2008 mennessä erääntynyttä viivästyskorkoa 31 235,97 euroa. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että sen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korvataan viivästyskorkoineen.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä ja esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Yhtiön toimialana on tuottaa kuntoutuskodeissaan asumispalveluja psyykkisten tai muiden vastaavien syiden vuoksi kokonaan tai osittain toimintakykynsä menettäneille henkilöille. Yhtiö tuottaa kuntoutuskodeissaan tehostettua asumispalvelua henkilöille, jotka ovat oikeutettuja saamaan korvatuksi palveluasumisensa kustannukset sosiaalihuoltolain ja siihen liittyvien säännösten nojalla. Turun kaupunki on mainittujen säännösten nojalla velvollinen maksamaan kyseisten henkilöiden palveluasumisen kustannuksia.

Käytännössä palveluasumisen kustannusten korvaamista koskeva asia on käynnistynyt siten, että yhtiö on toimittanut Turun kaupungin sosiaalikeskukselle yleiset perusteet palvelunsa hinnoittelulle. Sosiaalikeskus on ottanut epävirallisesti esimerkiksi puhelimitse yhteyttä yhtiöön, jolloin sosiaalikeskus on ilmoittanut, että tietty henkilö halutaan mahdollisesti sijoittaa yhtiön hoitokotiin. Asukas on saapunut hoitokotiin pian sen jälkeen, kun yhtiö on hyväksynyt asukkaan sijoittamisen. Heti asukkaan saapumisen jälkeen hoitokodissa on laadittu yksilöllinen kuntoutussuunnitelma sekä hinnoittelu palvelun kustannuksista, mikä on toimitettu heti tiedoksi Turun sosiaalikeskukselle sekä asukkaalle tai asukkaan edunvalvojalle. Turun kaupunki on antanut maksusitoumuksen palveluasumisen kustannusten suorittamisesta siten, että yhtiö on saanut maksusitoumuksen tiedoksi 1 - 2 kuukauden kuluttua asukkaan saapumisesta hoitokotiin. Maksusitoumus on käsittänyt kustannusten korvauksen tietyn maksusitoumuksessa mainitun omavastuuosuuden ylittävältä osalta. Maksusitoumuksen hakijana on ollut asukas tai asukkaan edunvalvoja, joilla on oikeus hakea muutosta maksusitoumusta koskevaan Turun kaupungin päätökseen. Yhtiöllä ei ole oikeutta hakea muutosta mainittuun päätökseen.

Tapahtumien kulku on riidatonta. Turun kaupunki on laiminlyönyt suorittaa yhtiölle mielenterveyskuntoutujien kustannuksia Turun kaupungin antamista maksusitoumuksista huolimatta. Yhtiö oli 1.1.2007 lukien jakanut mielenterveyskuntoutujat kolmeen hoitoluokkaan. Luokitus on perustunut kunkin asukkaan yksilölliseen kuntoutussuunnitelmaan. Hoitokodin asukkaan laskutettava päivähinta on määräytynyt hoitoluokan mukaan. Yhtiö on ilmoittanut Turun kaupungille hyvissä ajoin ja viimeksi marraskuussa 2006 laskutusperusteidensa muuttumisesta. Kaupunki ei ollut nimenomaisesti hyväksynyt hinnoitteluperusteiden muuttumista. Osapuolet eivät ole myöskään missään vaiheessa päässeet sopimukseen palvelun hinnasta. Kaupunki on maksanut yhtiön tuottamasta palvelusta aikavälillä 1.1.2007 - 31.12.2007 liian alhaista hintaa sekä käytännössä kieltäytynyt suorittamasta yhtiölle hoitoluokkiin 2 ja 3 sijoitettujen asukkaiden vaativammasta yksilöllisestä hoidosta aiheutuneita korkeampia kustannuksia. Kaupunki ei ole missään vaiheessa ennen hallinto-oikeudessa vireille tullutta oikeudenkäyntiä reklamoinut yksilöllisiä kuntoutussuunnitelmia vastaan eikä yhtiön tuottaman palvelun laatua vastaan. Kaupunki ei myöskään ole huomauttanut yhtiön laskutuksen olleen ylimitoitettua yhtiön tuottamaan palveluun nähden. Myöskään asukkaat eivät ole tehneet reklamaatioita yhtiön tuottamista palveluista tai niiden hinnoista.

Turun kaupungin antamien maksusitoumusten sisältö on toisaalta ollut määrällisesti avoin siten, että sitoumuksissa ei ollut määritelty hoidolle minkäänlaista vuorokausihintaa. Toisaalta asiaan liittyvissä maksusitoumuksissa kaupunki oli määritellyt yhtiön tuottamalle palvelulle kiinteän vuorokausihinnan. Yhtiön kaupungilta velkoma pääoma on yhteensä 211 422,27 euroa sekä viivästyskorko 31.12.2008 mennessä on 31 235,97 euroa siltä osin, kuin vaatimus perustuu kaupungin antamiin avoimiin maksusitoumuksiin. Viivästyskorko on laskettu laskujen eräpäivästä lukien käyttäen laskuihin merkittyä viivästyskorkokantaa.

Asiassa on näin ollen syntynyt kaksi erillistä sopimussuhdetta. Yhtiö on toimittanut hoitokodin asukkaalle tai asukkaan edunvalvojalle yksilöllisen kuntoutussuunnitelman sekä hinnoittelun palvelun kustannuksista. Sopimus on syntynyt asukkaan ja yhtiön välillä, koska asukas on jäänyt asumaan hoitokotiin reklamoimatta kuntoutussuunnitelmaa ja hinnoittelua vastaan. Sopimus on syntynyt yhtiön ja asukkaan välillä sen sisältöisenä kuin mainittu yksilöllisen kuntoutussuunnitelman ja hinnoittelun käsittävä asiakirja osoittaa. Kukin asukas on velvollinen suorittamaan yhtiölle palveluasumisen kustannukset sen suuruisina kuin asiakirjassa on määritelty. Tätä suoritusvelvollisuutta vähentävät mahdolliset kaupungin maksusitoumuksiin perustuvat suoritukset yhtiölle.

Yhtiön ja Turun kaupungin välille on syntynyt sopimussuhde siinä yhteydessä, kun kuntoutuskoti on osoitettu asukkaan asuinpaikaksi ja maksusitoumus on annettu tiedoksi yhtiölle. Tämän sopimuksen sisällön mukaan kaupunki on velvollinen suorittamaan yhtiölle sen määrän, joka kussakin asukkaan hyväksi annetussa maksusitoumuksessa on yksilöity. Tällä perusteella Turun kaupunki on velvollinen suorittamaan koko sen määrän, minkä kaupunki on antamissaan avoimissa maksusitoumuksissa sitoutunut suorittamaan yhtiölle viivästyskorkoineen. Suoritusvelvollisuuden määrä on kunkin asukkaan osalta määritelty yksilöllisen kuntoutussuunnitelman ja hinnoittelun käsittävässä asiakirjassa. Yhtiön Turun kaupungilta velkoma määrä on perustunut mainitun asiakirjan sisältöön. Kaupungilla ei ole ollut edes juridista kompetenssia reklamoida yhtiön tuottaman palvelun sisältöä tai sen hinnoittelua vastaan, koska kaupunki ei ole ollut kyseisen sopimuksen osapuoli. Kaupunki on osallisena vain maksusitoumuksiin liittyvissä sopimuksissa, joissa sopijapuolena on ollut yhtiö. Nämä sopimukset ovat olleet kuhunkin asukkaaseen liittyen yksilöllisiä ja määräaikaisia siten kuin kustakin maksusitoumuksesta ilmenee.

Turun kaupunki on antanut selityksen. Valitus tulee jättää tutkimatta tai hylätä. Toissijaisesti Turun kaupunki on vaatinut hinnanalennusta saman määrän kuin mitä valituksessa on vaadittu korvausta. Yhtiö tulee velvoittaa korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Lisäksi kaupunki on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista riitaisten tosiseikkojen kuten osapuolten välisen viestinnän ja sen sisällön selvittämiseksi.

Turun kaupunki on kiistänyt valituksessa esitetyt vaatimukset sekä perusteeltaan että määrältään ja uudistanut kaiken hallinto-oikeudessa asiassa lausumansa.

Tapahtuminen kulusta Turun kaupunki on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on tarjonnut asumispalveluita henkilöille, jotka ovat olleet Turun kaupungin sosiaalitoimiston asiakkaita. Sosiaalitoimistosta on myönnetty toimeentulotukea yhtiön asukkaina olevien henkilöiden asumispalvelu- ja muihin elantokustannuksiin. Päätös tuen määrästä on perustunut toimeentulotuen saajan hakemushetkellä viranomaiselle ilmoittamiin tuloihin ja menoihin. Toimeentulotukipäätöksiä on tehty ennakkoon jopa vuoden pituiseksi ajaksi. Kaupunki on toimeentulotukena antanut toimeentulotuen saajalle maksusitoumuksen asumispalveluista aiheutuviin saajan omavastuuosuuden ylittäviin kustannuksiin. Toimeentulotuen saaja on antanut tämän kaupungilta saamansa maksusitoumuksen omalle palveluntuottajalleen eli yhtiölle, joka lähettämällä maksusitoumuksen edelleen kaupungille on voinut laskuttaa sen perusteella asukkaalta olevaa saatavaansa suoraan kaupungilta.

Yhtiön tuottamien asumispalvelujen hinta on sen sosiaalilautakunnalle tekemän ilmoituksen mukaan vuonna 2006 ollut 82,63 euroa vuorokaudessa ja kaikki asiakkaat ovat olleet samassa hoitoluokassa, jolloin kuukausihinta on ollut 2 478,90 euroa.

Yhtiö on 20.11.2006 tehnyt esityksen ostopalvelusopimuksen solmimisesta ja hinnoittelun muuttamisesta 1.1.2007 alkaen siten, että hinta olisi

- hoitoluokassa 1: 86,82 euroa (paljousalennuksella 82,63 euroa)

- hoitoluokassa 2: 118,82 euroa (hoitoluokan 1 uuteen hintaan lisäys 32 euroa)

- hoitoluokassa 3: 140,02 euroa (hoitoluokan 1 uuteen hintaan lisäys 53,20 euroa).

Turun kaupungin erityissosiaalitoimisto ei ole ennen 20.11.2006 eikä sosiaalilautakunta ennen 21.3.2007 saanut valittajalta mitään ilmoitusta tai ennakkotietoa tulevista hinnankorotuksista tai tarjottavan hoidon sisällön muutoksista. Nyt kysymyksessä olevat toimeentulotukipäätökset on pääasiassa annettu ennen hinnankorotuksia koskevaa ilmoitusta.

Vuotuisissa hintaneuvotteluissa palveluntuottajat ovat kerran vuodessa ilmoittaneet seuraavan kalenterivuoden hintansa, jotka sosiaalilautakunta on merkinnyt tiedokseen. Palveluntuottajien kanssa on myös sitä ennen käyty hintaneuvotteluja.

Yhtiö on joka vuosi ilmoittanut tällä tavalla tulevat hinnanmuutoksensa ja se on ollut myös mukana mainituissa neuvotteluissa. Kaupunki ja yhtiö ovat kumpikin noudattaneet edellä kuvattua vakiintunutta menettelytapaa myös vuonna 2007. Yhtiön kanssa on käyty 8.2.2007 neuvottelu vuoden 2007 hinnoista ja silloin on otettu esille se seikka, ettei palveluntuottaja voi yksipuolisesti määritellä asiakkaiden palvelutarvetta uudelleen.

Sosiaalilautakunta on käsitellyt vuoden 2007 hintoja ensimmäisen kerran 21.3.2007, jolloin hinnat on merkitty tiedoksi ja edellytetty neuvottelujen käymistä kuntoutuskodin hoitoluokissa 2 ja 3 palvelutarpeen selvittämiseksi ja hinnan määrittelemiseksi.

Yhtiö on ensimmäisen kerran laskuttanut hoitoluokan 2 ja 3 lisämaksua 11.4.2007 tai 30.4.2007 päivätyillä laskuillaan, joissa se on takautuvasti tammi-maaliskuun ajalta ryhtynyt veloittamaan lisämaksua. Siihen asti yhtiö oli laskuttanut pelkästään perusmaksua. Yhtiö ei siis ollut ottanut uusia hintojaan käyttöön eikä laskuttanut niitä ennen kuin sosiaalilautakunnan päätös 21.3.2007 oli annettu ja hinnat olivat tulleet riitaisiksi.

Asia ei ole riitainen hoitoluokan 1 maksun osalta, vaan kaupunki on koko ajan maksanut vuonna 2007 yhtiölle sen vuodelle 2007 ilmoittaman hoitoluokan 1 mukaista maksua. Kuntoutuskodin hoitoluokkiin 2 ja 3 sijoittamien turkulaisten asukkaiden osalta on 1.6.2007 alkaen maksettu 10 prosenttia korkeampaa hintaa.

Yhtiölle on vuodelta 2007 maksettu yhteensä 610 128,09 euroa. Turkulaisia asukkaita on ollut 27, joista 22:n laskutus on riitainen korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Osa asiakkaista on siirtynyt muualle lokakuusta 2007 alkaen. Asia on riitainen siltä osin kuin yhtiö velkoo hoitoluokkien 2 ja 3 lisämaksuja, joissa korotukset vuodelle 2007 olisivat olleet 38 ja 69 prosenttia.

Toimeentulotukiasiakkaalle palveluja tuottaneen veloittamia hoito- ja asumismenoja ei ole maksettu siltä osin, kuin niitä on pidetty kohtuuttomina. Palveluntuottaja ei ole esittänyt selvitystä siitä, että asiakkaiden hoidontarpeessa olisi tapahtunut olennaista muutosta, mikä olisi perusteena edellä mainitun suuruisille hinnankorotuksille.

Yhtiö olisi taloudellisen vahingon välttämiseksi pystynyt irrottautumaan palvelujen tuottamisesta. Se on sen sijaan pyrkinyt eri tavoin estämään asiakkaiden siirtymisen muualle.

Turun kaupunki on perustellut vaatimustaan valituksen tutkimatta jättämisestä sosiaalihuoltolain 49 §:n ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 4 momentin säännöksillä. Koska asiassa on kysymys siitä, ovatko asiakkaat olleet palveluasumisen vai tehostetun palveluasumisen tarpeessa, hallinto-oikeuden päätökseen ei saa sosiaalihuoltolain 49 §:n 1 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla.

Valittajan vaatimukset perustuvat myös kaupungin antamiin maksusitoumuksiin, joiden perusteella toimeentulotukea on toimeentulotuesta annetun lain 16 §:n 2 momentin nojalla maksettu tuensaajan sijasta yhtiölle. Asianosaisilla on eri käsitys toimeentulotukena myönnetyn tuen määrästä. Yhtiö ei ole toimeentulotuen saaja eikä siten lainkaan asianosainen asiassa. Jos yhtiö kuitenkin katsottaisiin asianosaiseksi, tulee asiassa edellyttää valituslupaa sosiaalihuoltolain 49 §:n 2 momentin, hallintolainkäyttölain 13 §:n 4 momentin ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön (KHO 16.2.2007 taltio 351) mukaisesti.

Valitusluvan myöntämiselle ei ole perusteita, koska asialla ei ole tulevaa oikeuskäytäntöä ohjaavaa vaikutusta. Vastaavan palvelun antaminen järjestetään nykyään joko julkisena hankintana kilpailuttamalla, jolloin halvin palveluntuottaja tulee valituksi, tai palveluseteliä käyttäen, mistä on oma lainsäädäntönsä. Maksusitoumusmenettely on siten poistumassa käytöstä, eikä sitä enää sovelleta turkulaisten mielenterveyspotilaiden asumispalveluissa.

Siinäkin tapauksessa, että asia tutkittaisiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa kaupungin ja yhtiön välistä hankintasopimusta koskevana, valitus tulee jättää tutkimatta siltä osin kuin se perustuu toimeentulotukeen tai maksusitoumukseen.

Valituksen hylkäämistä koskevan vaatimuksensa tueksi kaupunki on edellä asian taustasta ilmenevän ohella esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Asiassa on hallinto-oikeudessa ollut kysymys siitä, onko Turun kaupungin ja yhtiön välillä ostopalvelusopimus, jossa kaupunki asumispalvelujen tilaajana hankkii yhtiöltä palveluja. Turun kaupungin nimissä tai lukuun ei tällaisesta ole sovittu. Se, että sosiaalihuollon viranhaltijat ovat avustaneet toimeentulotuen saajia antamalla saatavilla olevia palveluja koskevaa neuvontaa ja ohjausta, ei johda kaupungin vastuuseen toimeentulotukiasiakkaiden sitoumuksista.

Osapuolten välillä ei ole tehty suullista eikä kirjallista sopimusta palvelun ostamisesta. Valittaja on kuitenkin syksyllä 2006 tehnyt ostopalvelusopimukseksi nimetyn tarjouksen tällaisen sopimuksen tekemisestä, mikä on tullut hylätyksi. Asiasta on neuvoteltu, mutta neuvottelut eivät ole johtaneet valittajan nyt vaatimaan lopputulokseen.

Siinäkään tapauksessa, että jonkinlaisen sopimussuhteen katsottaisiin olevan olemassa, yhtiöllä ei ole oikeutta yksipuolisesti muuttaa sopimussuhteen ehtoja.

Yhtiö ei ole voinut kaupunkia sitovasti yksipuolisesti korottaa sopimushintoja eikä määritellä asukkaiden palvelutarvetta uudelleen siten, että asukkaille tarjotaan kalliimpaa palvelua kuin mitä palvelun rahoitusta eli toimeentulotukea annettaessa on edellytetty.

Toimeentulotukiasiakkaalle myönnetty toimeentulotuki ei tarkoita sitä, että hänelle tai hänen palveluntuottajalleen olisi annettu niin sanottu avoin valtakirja, jolla asiakkaan kaikki menot katetaan. Toimeentulotukea on myönnetty vain toimeentulotukilaskelmassa huomioituihin ja hyväksyttyihin, kohtuullisiin sekä tarpeellisiksi harkittuihin asumis- ja terveydenhuoltomenoihin.

Toimeentulotuen hakijoille on myönnetty toimeentulotukea asumismenoihin yhtiön kuntoutuskodissa käsittäen tukea asumiseen, aterioihin ja hoivapalveluihin. Tuen määrää ei ole viran puolesta muutettu sen johdosta, että yhtiö on ilmoittanut asumiskustannusten muutoksesta Turun kaupungille, vaan aiemmin annetut toimeentulotukipäätökset ovat olleet voimassa. Kun ennen hinnan muutosilmoitusta annettujen toimeentulotukipäätösten voimassaolo on lakannut, on uusissa toimeentulotukipäätöksissä tuen määrää kohtuullistettu siten, ettei se kata kaikkia asiakkaan asumis- ja hoivamenoja sen suuruisina kuin mitä palveluntuottaja on ilmoittanut niistä vaativansa, vaan ainoastaan osan niistä.

Turun kaupungilla on ollut oikeus pitää aiemmat toimeentulotukipäätöksensä sellaisenaan voimassa eikä sillä ole ollut velvollisuutta muuttaa niitä kolmannen osapuolen antamien ilmoitusten johdosta.

Kaupungilla on julkisen hallinnon roolissaan velvollisuus kohdella palveluntuottajia ja muita asianosaisia yhdenvertaisesti, eikä se voi käydä yhden palveluntuottajan kanssa eriaikaisia ja erisisältöisiä neuvotteluja kuin muiden vastaavien taloudellisten toimijoiden kanssa, koska tällaista menettelyä pidetään oikeuskäytännössä muita palveluntarjoajia syrjivänä.

Toissijaisen, hinnanalennusta koskevan vaatimuksensa tueksi kaupunki on esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Yhtiön henkilökuntamitoitus ei ole vastannut sitä, mitä sen laskuttamalta hintaluokalta voidaan edellyttää. Yhtiöllä on ollut vuoden 2007 ensimmäisen vuosipuoliskon aikana liian vähän henkilökuntaa, jotta se olisi voinut laskuttaa tehostetun palveluasumisen hintaa aiemmin sovelletun tavallisen palveluasumisen hinnan sijasta. Yhtiö ei ole edes kyennyt toimittamaan sellaista palvelua, jollaista se on itse yksipuolisesti määritellyt turkulaisten asukkaidensa tarvitsevan. Asumispalvelujen laatu on koko ajan ollut keskustelun kohteena.

Mikäli kaupungin katsottaisiin olevan velvollinen rahoittamaan yhtiön tuottamia palveluja sen vaatimalla tavalla, tämä maksusuoritus olisi velvoitteena pätemätön siltä osin kuin se sisältää EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua kiellettyä valtiontukea. Tuomioistuin ei siten voi velvoittaa viranomaista suorittamaan lainvastaista tukea valittajalle.

Kaupungin hallinto-oikeudelle toimittamasta kirjallisesta todisteesta ilmenee, että valittajayrityksen tilikauden 2007 liikevoitto on ollut 16,2 prosenttia, kun se toimialalla keskimäärin on samana aikana ollut 9 prosenttia. Vastaavasti yritykseen sijoitetun pääoman tuotto on kysymyksessä olevalla tilikaudella ollut 33 prosenttia, kun se toimialalla keskimäärin on ollut 12,9 prosenttia. Toimialan muiden yritysten ilmoittamat palveluhinnat Turun markkina-alueella ovat olleet 65,60 - 110 euroa vuorokaudelta. Tähän nähden vaadittu hinta sisältäisi kiellettyä valtiontukea.

Korkovaatimus tulee joka tapauksessa hylätä, koska korkolain 1 §:n mukaan lakia ei sovelleta julkisoikeudellisesta perusteesta johtuvaan velkasuhteeseen. Toimeentulotuen saajalla ei ole lakiin perustuvaa oikeutta saada viivästyskorkoa toimeentulotuelle. Koska toimeentulotuen saajalla ei ole tällaista oikeutta, ei sitä ole myöskään hänen siirronsaajallaan. Missään tapauksessa viivästyskorkoa ei voi tulla maksettavaksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä edeltävältä ajalta.

Yhtiö A on antanut vastaselityksen. Se on korjannut vaatimuksensa määrän 205 312,05 euroksi sekä 31.12.2008 mennessä erääntyneen viivästyskoron määräksi 30 442,68 euroa.

Vaatimukset perustuvat Turun kaupungin ja yhtiön väliseen sopimussuhteeseen. Valituksen tutkimatta jättämiselle ei ole perusteita.

Yhtiö on useita kertoja ilmoittanut laskutusperusteidensa muuttumisesta 1.1.2007 alkaen. Asiaa koskeva asiakirja on viimeksi postitettu kaupungin erityissosiaalitoimistoon 20.11.2006, mitä seikkaa voidaan pitää riidattomana.

Turun kaupunki on toimittanut avoimet maksusitoumukset tiedoksi suoraan kuntoutuskodille. Kaupunki väittää virheellisesti, että toimeentulotuen saaja olisi antanut maksusitoumuksen yhtiölle. Avoimet maksusitoumukset on päivätty suurelta osin 20.11.2006 jälkeen. Kaupunki on ilmoittanut kuntoutuskodille suorittavansa asukkaan asumispalvelukustannukset omavastuuosuuden ylittäviltä osin. Turun kaupungin ja yhtiön välille on syntynyt maksusitoumuksessa ilmoitetun sisältöinen sopimus.

Kaupunki on väittänyt huomauttaneensa palvelun laadusta jo ennen asian hallinto-oikeuskäsittelyä. Hintaneuvottelut tai sosiaalilautakunnan päätökset, joihin tässä yhteydessä on vedottu, eivät täytä reklamaation vaatimuksia.

Asukkaita koskevilla toimeentulotukilaskelmilla ei ole tässä asiassa merkitystä, koska tässä asiassa on kysymys ainoastaan kaupungin ja yhtiön välisestä sopimussuhteesta.

Turun kaupungin ja yhtiön välinen oikeussuhde ei ole korkolaissa tarkoitettu julkisoikeudellinen oikeussuhde.

Yhtiö on asiakirjatodisteilla kyennyt näyttämään toteen oikeustosiseikkaväitteensä. Mikäli vastapuoli edelleen kiistää yhtiön väitteet, korkeimman hallinto-oikeuden tulee toimittaa asiassa suullinen käsittely.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiö A:n ja Turun kaupungin vaatimukset suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Yhtiö A:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Yhtiö A:n ja Turun kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen asian selvittämiseksi.

2.

2.1 Asian käsitteleminen hallintoriita-asiana

Esillä oleva asia koskee yhtiö A:n (yhtiö) ja Turun kaupungin välistä riitaa siitä, onko Turun kaupunki velvollinen maksamaan yhtiölle sen vaatimia suorituksia yhtiön tuottamista mielenterveyskuntoutujien asumispalveluista. Riitaisuudessa on kysymys mielenterveyskuntoutujien asumispalvelujen oikeasta hinnasta 1.1.2007 lukien.

Ennen kuin korkein hallinto-oikeus voi ottaa kantaa esitettyihin vaatimuksiin, asiassa on selvitettävä, onko hallinto-oikeus voinut tutkia yhtiön hallinto-oikeudelle tekemässä hakemuksessa tarkoitetun riidan hallintoriita-asiana.

Sovellettavat oikeusohjeet

Sosiaalihuoltolain 13 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan sosiaalihuoltoon kuuluvina tehtävinä kunnan on huolehdittava sen sisältöisinä ja siinä laajuudessa kuin kulloinkin säädetään sosiaalipalvelujen järjestämisestä asukkailleen.

Saman lain 17 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava sosiaalipalveluiden, muun muassa kotipalveluiden ja asumispalveluiden järjestämisestä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin (1309/2003) mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät muun ohella: 1) hoitamalla toiminnan itse tai 4) hankkimalla palveluja muun ohella yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai 5) antamalla palvelunkäyttäjälle palvelusetelin, jolla kunta sitoutuu maksamaan palvelun käyttäjän kunnan hyväksymältä yksityiseltä palvelujen tuottajalta hankkimat palvelut kunnan päätöksellä asetettuun setelin arvoon asti.

Pykälän 4 momentin mukaan kunta on velvollinen suorittamaan 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulle yksityiselle palvelujen tuottajalle korvausta vain osoittamiensa henkilöiden käyttämistä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista ja momentin 5 kohdassa tarkoitetulle palvelujen tuottajalle enintään palvelusetelin arvoon saakka.

Hallintolain 3 §:n 1 momentin mukaan sanottua lakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) hallintolain 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että ehdotuksen mukaan hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että julkisen hallintotehtävän hoitamista koskevia hallintosopimuksia ovat muun ohella kuntien ja palvelujen tuottajien väliset ostopalvelusopimukset sosiaali-, terveys- ja kouluhallinnon aloilla.

Hallintolain 66 §:n mukaan hallintosopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus. Pykälän 2 momentin mukaan hakemus, jolla hallintoriita pannaan vireille, on toimitettava hallinto-oikeudelle. Hakemuskirjelmässä on mainittava toimenpide, jota vaaditaan, sekä vaatimuksen perusteet.

Oikeudellinen arviointi

Yhtiö on hakemuksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Turun kaupunki velvoitetaan suorittamaan yhtiölle 250 740,95 euroa viivästyskorkoineen yhtiön tuottamista mielenterveyskuntoutujien asumispalveluista. Yhtiö on hakemuksensa tueksi vedonnut siihen, että yhtiön ja Turun kaupungin välille olisi syntynyt sopimus mielenterveyskuntoutujien asumispalvelujen järjestämisestä. Yhtiö on vedonnut myös siihen, että Turun kaupungin on joka tapauksessa katsottava hankkineen yhtiöltä sanottuja palveluita ja Turun kaupungin on muutoinkin katsottava olevan sanottujen palveluiden johdosta maksuvelvollinen.

Turun kaupunki huolehtii lakisääteisistä tehtävistään sosiaali- ja terveydenhuollon alalla järjestäessään mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja. Yhtiö on perustanut Turun kaupunkiin kohdistamansa vaatimukset tämän tehtävän hoitamista koskevaan vakiintuneeseen sopimussuhteeseen kaupungin ja yhtiön välillä. Turun kaupunki on kiistänyt sopimussuhteen olemassaolon. Kaupungin kannan mukaan se on vain antanut toimeentulotukiasiakkaille maksusitoumuksia asumiskustannuksiin yhtiön kuntoutuskodeissa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Turun kaupungin ja lakisääteisiä mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja turkulaisille tuottavan palvelujen tuottajan välistä oikeussuhdetta on pidettävä julkisoikeudellisena oikeussuhteena siitä riippumatta, katsotaanko, että niiden välillä on hallintosopimukseen perustuva ostopalvelusuhde vai vain maksusitoumuksiin perustuva muunkaltainen oikeussuhde. Hallinto-oikeuden on hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin nojalla tullut tutkia yhtiön hallinto-oikeudelle tekemä hakemus riidan ratkaisemiseksi hallintoriita-asiana.

2.2 Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin (1309/2003) mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät muun ohella hankkimalla palveluja muun ohella yksityiseltä palvelujen tuottajalta.

Pykälän 4 momentin mukaan kunta on velvollinen suorittamaan 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulle yksityiselle palvelujen tuottajalle korvausta vain osoittamiensa henkilöiden käyttämistä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista.

Sosiaalihuoltolain 22 §:n mukaan asumispalveluilla tarkoitetaan palvelu- ja tukiasumisen järjestämistä. Lain 23 §:n mukaan asumispalveluja annetaan henkilölle, joka erityisestä syystä tarvitsee apua tai tukea asunnon tai asumisensa järjestämisessä.

Sosiaalihuoltoasetuksen 10 §:n mukaan asumispalveluja järjestetään palveluasunnoissa ja tukiasunnoissa, joissa henkilön itsenäistä asumista tai siirtymistä itsenäiseen asumiseen tuetaan sosiaalityöllä ja muilla sosiaalipalveluilla.

Asiassa saatu selvitys

Turun kaupunki on myöntänyt useille turkulaisille mielenterveyskuntoutujille toimeentulotukea asumispalvelukustannuksiin valittajana olevan yhtiön kuntoutuskodeissa asiakkaan mahdollisen omavastuuosuuden ylittävälle osalle. Kaupunki on antanut tätä vastaavan maksusitoumuksen palvelujen tuottajalle. Asumispalvelun hinta ei ole nimenomaisesti ilmennyt toimeentulotukipäätöksistä eikä maksusitoumuksista. Kaupunki ei ole perinyt asiakkailta maksuja asumispalveluista.

Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että Turun kaupunki ja valittajana oleva yhtiö olisivat nimenomaisesti sopineet yhtiölle palvelujen tuottajana maksusitoumusten perusteella vuonna 2007 suoritettavien korvausten määristä. Asiassa on esitetty selvitystä siitä, miten korvausten perustana olleet hoitovuorokausien hinnat ovat määräytyneet vuosina 2004 - 2006. Noudatetun käytännön mukaan asumispalveluja tuottavat yhtiöt ja yksiköt ovat käytyään alkuvuodesta hintaneuvotteluja Turun sosiaalikeskuksen kanssa ilmoittaneet Turun sosiaalilautakunnalle asumispalvelujensa hinnankorotuksista kyseiselle vuodelle. Sosiaalilautakunta on vuosia 2004 - 2006 koskevissa päätöksissään merkinnyt asumispalveluyksiköiden hinnankorotukset tiedokseen. Sosiaalilautakunnan kunkin vuoden päätöksen liitteestä ovat ilmenneet asumispalveluyksiköiden hoitovuorokausihinnat kyseisenä vuotena. Nyt kysymyksessä olevan yhtiön järjestämissä asumispalveluissa hoitovuorokauden hinta on ollut 72 euroa vuonna 2003, 75 euroa vuonna 2004 ja 79 euroa vuonna 2005. Vuonna 2006 hoitovuorokauden hinta on ollut 82,63 euroa, josta asumisen osuus on ollut 12,60 euroa, aterioiden osuus 11,73 euroa ja palvelun osuus 58,30 euroa.

Vuotta 2007 koskien yhtiö on vuonna 2006 pyrkinyt neuvotteluyhteyteen Turun sosiaalikeskuksen kanssa hinnoitteluperusteiden muuttamiseksi, asukkaiden jakamiseksi kolmeen hoitoluokkaan sekä ostopalvelusopimuksen solmimiseksi. Neuvotteluyhteyttä ei ole syntynyt. Marraskuussa 2006 yhtiö on toimittanut Turun kaupungin erityissosiaalitoimistolle 17.11.2006 päivätyn ostopalvelusopimukseksi nimetyn asiakirjan, jonka mukaan asukkaat jaetaan hoitoisuutensa perusteella kolmeen eri hoitoluokkaan. Asiakirjasta ilmenee myös, miten asiakkaiden sijoittaminen eri hoitoluokkiin tapahtuisi ja mikä olisi hoitovuorokauden hinta eri hoitoluokissa.

Vuotta 2007 koskeneet hintaneuvottelut eri palvelujen tuottajien kanssa on järjestetty 7. ja 8.2.2007. Hintaneuvotteluja koskevasta muistiosta ilmenee yhtiön ilmoittamat hinnat vuonna 2007 eri hoitoluokissa. Yhtiö on tuonut esille kaupungille postittamansa ostopalvelusopimuksen. Muistiosta ilmenee, että kaupunki ei tee ostopalvelusopimuksia alle 65-vuotiaiden mielenterveyskuntoutujien osalta, vaan palvelu on ostettu maksusitoumuksella. Kaupungin puolelta on myös otettu esille, ettei palveluntuottaja voi yksipuolisesti määritellä asiakkaan hoitoluokkaa eikä muuttaa maksuluokkaa.

Sosiaalilautakunta on kokouksessaan 21.3.2007 käsitellyt mielenterveyskuntoutujien asumispalveluiden hintoja vuonna 2007. Asian taustan kuvauksessa todetaan muun muassa, että yhtiön kuntoutuskodin kahden yksikön vastaavat hoitajat ovat sijoittaneet Turun sosiaalitoimen asiakkaat hoitoluokkiin 2 ja 3 omien arvioittensa perusteella ja että mainittujen asiakkaiden palvelutarpeen selvittämistä jatketaan yhdessä Turun psykiatrian, erityissosiaalitoimiston ja palveluntuottajan edustajien kanssa. Esitykset hinnoista todetaan tuotavan sosiaalilautakuntaan. Päätöksenään sosiaalilautakunta on 21.3.2007 merkinnyt liitteen mukaiset asumispalveluyksiköiden hinnankorotukset tiedokseen ja samalla edellyttänyt neuvottelujen käynnistämistä palveluntuottajan kanssa yhtiön kuntoutuskodin hoitoluokissa 2 ja 3 asuvien yksityiskohtaisemman palvelutarpeen selvittämiseksi ja hinnan määrittelemiseksi. Liitteeseen on otettu yhtiön kuntoutuskodin maksuluokan 1 hinnat.

Sosiaalilautakunta on kokouksessaan 31.5.2007 käsitellyt yhtiön kuntoutuskodin hinnankorotuksia vuonna 2007. Asian taustan kuvauksessa todetaan muun muassa, että alle 65-vuotiaitten mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja koskevat hintaneuvottelut eri palveluntuottajien kanssa on järjestetty Turun sosiaalitoimessa kerran vuodessa ja että hintaneuvottelut ovat ajoittuneet helmikuuhun. Kyseisiä asumispalveluja sosiaalitoimi on ostanut maksusitoumusmenettelyllä, eikä voimassa olevaa ostopalvelusopimusta ole minkään palveluntuottajan kanssa. Helmikuun 2007 hintaneuvotteluissa asia on selvitetty yhtiön toimitusjohtajalle. Lautakunta on 31.5.2007 päättänyt ilmoittaa yhtiön kuntoutuskodille, että sosiaalikeskuksen talousarviot vuosille 2007 ja 2008 eivät mah­dollista kuntoutuskodin esittämiä hinnankorotuksia ja että sosiaali­keskuksen erityissosiaalitoimisto ostaa vuonna 2007 vain hoitoluokan 1 palveluja hoitovuorokausihintaan 86,82 euroa tai hoitovuorokausihintaan 82,63 euroa, jolloin hintaan on sisällytetty paljousalennus. Lautakunta on vielä päättänyt, että mikäli yhtiön kuntoutuskoti saattaa toimintansa sosiaali- ja terveysministeriön ja lääninhallituksen esittämän suosituksen tasolle, voidaan yhteistyössä neuvotellen sopia maksusitoumusten myöntämisestä asiakkaiden palvelusuunnitelmien mukaisesti myös muihin maksuluokkiin.

Sosiaalilautakunta on 19.6.2007 päättänyt ilmoittaa yhtiön kuntoutuskodille, että lautakunnan päätösten 21.3.2007 ja 31.5.2007 mukaisesti sosiaalikeskuksen erityissosiaalitoimisto ostaa vuonna 2007 vain hoitoluokan 1 palveluja vuorokausihintaan 86,82 tai 82,63 euroa. Samalla lautakunta on päättänyt, että erityissosiaalitoimisto ei osta hoitoluokkien 2 ja 3 palveluja. Lautakunta on velvoittanut erityissosiaalitoimiston tekemään asiakkaiden siirrot muihin asumispalveluyksiköihin viipymättä ja viimeistään 31.8.2007 mennessä. Lautakunta on lisäksi päättänyt, että yhtiön kuntoutuskodin hoitoluokkiin 2 ja 3 sijoittamien turkulaisten asukkaiden osalta sosiaalikeskus maksaa 1.6.2007 alkaen 10 prosenttia korkeamman hoitohinnan kuin hoitoluokan 1 hinta on eli 91,16 tai 86,76 euroa vuorokaudessa siihen asti, kunnes asukkaat saadaan sijoitettua muihin asumispalveluyksiköihin.

Yhtiö on tehnyt oikaisuvaatimuksen sosiaalilautakunnan päätöksestä 19.6.2007. Lautakunta on kokouksessaan 1.8.2007 päättänyt velvoittaa sosiaalikeskuksen käymään vielä neuvotteluja yhtiön kanssa asian selventämiseksi. Neuvottelu hinnankorotuksista on käyty 22.8.2007. Jatkoneuvotteluja on käyty sähköpostitse. Sosiaalilautakunta on 26.9.2007 hylännyt oikaisuvaatimuksen ja samalla päättänyt hoitoluokan 1 asumispalvelujen ostamisesta sekä yhtiön hoitoluokkiin 2 ja 3 sijoittamien asukkaiden hoitohinnan väliaikaisesta korottamisesta vastaavalla tavalla kuin 19.6.2007. Päätöksen mukaan hoitoluokkien 2 ja 3 palveluja erityissosiaalitoimisto ei pääsääntöisesti osta, tarvittaessa yksittäisiä asukkaita koskevia päätöksiä valmistellaan lautakunnan päätettäväksi yksilöpäätöksinä yhteistyössä erityissosiaalitoimiston ja yhtiön kuntoutuskodin kanssa. Lisäksi lautakunta on velvoittanut erityissosiaalitoimiston toteuttamaan asiakkaiden siirrot muihin asumispalveluyksiköihin mahdollisista oikaisuvaatimuksista huolimatta.

Oikeudellinen arviointi

Turun kaupunki on järjestänyt asumispalveluja mielenterveyskuntoutujille hankkimalla niitä yksityisiltä palvelujen tuottajilta, muiden ohella valittajana olevan yhtiön kuntoutuskodeista, sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Esillä oleva riita koskee sitä palvelujen hintaa, jonka perusteella lasketaan korvaus, joka kaupungin on antamiensa maksusitoumusten perusteella suoritettava yhtiölle sen tuottamista palveluista vuoden 2007 alusta lukien. Esillä olevassa yhtiön ja kaupungin välisessä riidassa ei ole kysymys sosiaalihuollon asiakkaiden toimeentulotuen määrästä eikä toimeentulotuen maksamisesta asiakkaan sijaan palvelujen tuottajalle eikä myöskään siitä, millaista asumispalvelua sosiaalihuollon asiakkaille tulee järjestää.

Yhtiön käsityksen mukaan kaupungin tulee maksaa palveluista hinta, joka määräytyy yhtiön kaupungille ilmoittamien hinnoitteluperusteiden mukaisesti. Yhtiö vetoaa myös siihen, että kaupunki on antanut avoimia maksusitoumuksia myös saatuaan tiedon yhtiön uusista hinnoitteluperusteista ja hinnoista. Kaupunki puolestaan vetoaa siihen, että hintojen muuttumisen suhteen on ollut käytössä vakiintunut menettelytapa, josta valittaja on ollut tietoinen. Kaupungin käsityksen mukaan maksusitoumuksia ei voi pitää määrältään avoimina, vaan maksusitoumusten perustana olleista toimeentulotukilaskelmista on ilmennyt, minkä suuruisina asumismenot on laskelmissa otettu huomioon.

Kaupunki ja yhtiö eivät ole nimenomaisesti sopineet yhtiön kaupungille tuottamien palvelujen hinnoista. Hintaa tai enimmäishintaa ei ole nimenomaisesti määritelty myöskään kaupungin antamissa maksusitoumuksissa. Asiassa esitetystä selvityksestä on kuitenkin käynyt ilmi, että korvaukset, joita kaupunki on maksusitoumusten perusteella maksanut palvelujen tuottajille, ovat aikaisempina vuosina perustuneet hintoihin, jotka palvelujen tuottajat ovat hintaneuvottelujen jälkeen ilmoittaneet kaupungille ja jotka sosiaalilautakunta on vahvistanut merkitsemällä ne tiedoksi. Tällä tavoin ovat määräytyneet myös korvaukset, joita kaupunki on maksanut valittajana olevalle yhtiölle sen kuntoutuskodeissa maksusitoumusten perusteella annetuista palveluista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että palvelujen tuottajille maksusitoumusten perusteella maksettujen korvausten suuruus on määräytynyt vakiintuneesti sosiaalilautakunnan tiedokseen merkitsemien hintojen perusteella. Maksusitoumusten avoimuudella ei siten voi katsoa olevan tässä asiassa merkitystä. Myös hinnankorotuksia koskevat menettelytavat olivat vakiintuneet. Valittajana oleva yhtiö ei ole yksipuolisesti voinut muussa menettelyssä kaupunkia sitovasti korottaa hintojaan. Kaupungin passiivisuus reagoimisessa yhtiön neuvottelualoitteisiin ja ilmoituksiin ei johda siihen, että kaupunki olisi tullut sidotuksi yhtiön sille ilmoittamiin hintoihin.

Näin ollen yhtiön hallinto-oikeudelle tekemä hakemus on tullut hylätä.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian lopputulos huomioon ottaen yhtiölle ja asian laatuun nähden Turun kaupungille, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.