22.1.2013

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 15.2.2011 nro 69/2011

Asian aikaisempi käsittely

Tiehallinto on pyytänyt 30.3.2009 julkaistulla rajoitettua menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella osallistumishakemuksia tarkkailusiltojen tarkastuksesta vuosina 2009 - 2013. Hankintayksikkö on saanut yhdeksän osallistumishakemusta. Kaikille ehdokkaille on lähetetty 1.6.2009 päivätty tarjouspyyntö. Tarjouksia on saatu neljä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 195 000 euroa.

Saadut tarjoukset ovat olleet kokonaishinnaltaan 233 540 euroa, 209 810 euroa, 143 352 euroa ja 82 720 euroa, joista Kiratek Oy:n tarjous on ollut halvin.

Hankintayksikkö on lähettänyt Kiratek Oy:lle 14.7.2009 päivätyn selvityspyynnön, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

”Mainitun tarjouskilpailun tarjousten käsittelyssä ilmeni, että antamanne tarjoushinta poikkeaa selvästi tilaajan hinta-arviosta ja työhön käytettäväksi ilmoittamanne työmäärä poikkeaa selvästi muista tarjouksista.

Hankintalain 63 §:n mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen pyydettyään tarjoajalta selvityksen tarjouksen perusteista.

Pyydämme teiltä kirjallisen selvityksen alhaisen tarjoushintanne perusteista tarjouksen hylkäämisen harkintaa varten. Selvityksestä tulee ilmetä seikat, joiden perusteella katsotte voivanne suoriutua asiantuntijapalvelusta tarjouksessa esittämällänne työtuntimäärällä ja hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti. Selvityksestä tulee käydä ilmi työn tarkka sisältö ja tehtävien jakautuminen henkilöiden kesken.

Hyväksyttävät perusteet voivat koskea esim. seuraavia hankintalain 63 §:n 2 momentissa mainittuja seikkoja sovellettuna kilpaillun asiantuntijapalvelun suoritukseen: valmistus- tai rakennusmenetelmän taikka palvelun suorittamisen taloudelliset ja tekniset ratkaisut, poikkeuksellisen edulliset hankinnan toteuttamista koskevat ehdot ja ehdotetun ratkaisun omintakeisuus.

Selvityksestä tulee ilmetä, että tarjoushinnassa on otettu huomioon hankinnan toteuttamispaikan työsuojelua ja työoloja koskevien velvoitteiden noudattaminen.”

Kiratek Oy on esittänyt hankintayksikölle 16.7.2009 päivätyn nelisivuisen selvityksen tarjouksensa perusteista.

Selvityksessä on muun ohella esitetty työmäärän laskennan perustuvan tarjouspyynnössä ja lisäkirjeessä esitettyyn perustarkastuksen sisältöön ja työmäärän koostuvan siltakohtaisesti määräytyvästä työryhmästä ja sen kokoonpanosta. Työryhmä koostuu kahdesta tarkastajasta, siltakurjen kuljettajasta sekä liikenteenohjaajasta niiden siltojen tarkastuksessa, jotka vaativat jatkuvasti yhtä tai useampaa henkilöä liikenteen ohjaamiseen. Työryhmän henkilöiden tehtävät on ilmoitettu jakautuvan siltatyypeittäin ja siltakohtaisten ominaisuuksien ja toimenpiteiden mukaan. Selvityksessä on esitetty myös työryhmän jäsenten toimenkuvat.

Yleistarkastuksen tuntiarvioiksi on esitetty päätarkastajan osalta 1 - 4 tuntia ja toisen tarkastajan osalta 0,5 - 2 tuntia. Yhden sillan näytteenottoon käytettäväksi ajaksi on ilmoitettu tarjouspyynnön mukaisilla määrillä 1 - 4 tuntia riippuen sillan tyypistä ja koosta. Selvityksessä on myös selostettu sitä, mihin yleistarkastuksen ja näytteenoton työmääräarviot perustuvat. Selvityksessä on esitetty myös laskelma sillantarkastustyöryhmän ajankäytöstä henkilöittäin ja tarkastuskausittain sekä selostus laskelman perusteista. Lisäksi on selvitetty palvelun hintaa ja sen muodostumista.

Tiehallinnon keskushallinto on 17.7.2009 päätöksellään 4738/2009/30/9 hylännyt Kiratek Oy:n tarjouksen ja päätöksellään 4738/2009/30/10 päättänyt hankkia tarkkailusiltojen tarkastustyön vuosina 2009 - 2013 Insinööritoimisto Jorma Huura Oy:ltä (nykyisin Huura Oy).

Hankintayksikkö on perustellut Kiratek Oy:n tarjouksen hylkäämistä seuraavasti:

”Tarjouksenne hylätään hankintalain (348/2007) 63 §:ään perustuen alhaisen tarjoushinnan takia. Perustelut tarjoushintanne pitämiseen poikkeuksellisen alhaisena ilmenevät selvityspyynnöstämme. Selvityksessänne ette esittäneet hyväksyttäviä perusteita alhaiselle tarjoushinnalle.

Selvityksestänne käy ilmi, että tarjouksestanne puuttuu kokonaan tarkastuksiin liittyvä oleellinen osa, vuosittain laadittava kirjallinen raportti ja siihen kuluva työaika ja kustannukset. Raporttia on kuvattu tarjouspyynnön liitteenä lähetetyn sopimusluonnoksen kohdissa 6.1 ja 6.4. Näin ollen tarjous hylätään myös hankintalain 46 §:n 1. kohdan perusteella tarjouspyynnön vastaisena.

Tiehallinto katsoo myös perustuen omaan kokemukseensa tarkkailusilloista, ettei selvityksessänne ilmoitetulla henkilömäärällä ja tavalla pystytä hoitamaan tarkastuksia liikenne- ja työturvallisuuden vaarantumatta. Tiehallinnolla tilaajana on oikeus olla hyväksymättä selvityksessänne esittämiänne liikenteenohjausresursseja osana liikennesuunnitelmaa.”

Hankinnasta on 4.9.2009 allekirjoitettu väliaikainen hankintasopimus voittaneen tarjoajan kanssa. Sopimuksessa olevan ehdon mukaan sopimuskausi alkaa 1.9.2009 ja on voimassa, kunnes markkinaoikeus on tehnyt päätöksen asiassa.

Tiehallinto on yhdistynyt 1.1.2010 toimintansa aloittaneeseen Liikennevirastoon.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Kiratek Oy (jäljempänä myös hakija tai yhtiö) on hakemuksessaan markkinaoikeudessa vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä tarkoitetut Tiehallinnon keskushallinnon tekemät päätökset. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 2 632 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Hakija on hakemuksensa perusteina esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakijan esittämä tehtävien määrittely ja tuntiarviot perustuvat monivuotiseen kokemukseen sillantarkastustehtävistä. Vastaavia määrityksiä käyttäen hakijan henkilökunta on suorittanut sillantarkastustoimintaa viimeiset vuodet lukumääräisesti eniten Suomessa. Hankintayksikkö ei ole päätöksessään tarkemmin perustellut tai osoittanut, että hakijan selvityksestä puuttuisi jotain tai että esitetty tehtävän sisältö ei vastaisi tarjouspyyntöä.

Hankintayksikön selvityspyynnössä esittämä perustelu tarjoushinnan poikkeamisesta selvästi hankintayksikön hinta-arviosta ei perustu vertailukelpoiseen hintaan perustarkastuksen suorittamisesta, koska perustarkastukset on tähän mennessä tilattu yhdeltä toimittajalta ilman vastaavansisältöistä kilpailutusta. Hakijan tiedon mukaan muihin tarjouksiin sisältyy huomattavasti suuremmat tuntimäärät ja hinnat näytteenottoon, siltakurkipalveluihin ja muihin oheistoimintoihin alihankintana. Palvelun ydin eli sillantarkastus kaikkine kirjauksineen kestää tarjouspyynnön mukaisesti toteutettuna vain yhden tehokkaan viikon. Työmäärä riippuu organisaation kyvystä, tehokkuudesta ja kalustosta.

Perustarkastusten hintatasoa voidaan verrata yleisesti tiedossa oleviin yleis- ja erikoistarkastusten hintoihin, joita kilpailutetaan vuosittain. Perustarkastusten hintatasoa voidaan verrata yleistarkastusten hintatasoon (70 - 220 euroa/silta) lisättynä näytteenotto- ja mittaustoiminnoilla (1 - 4 tuntia/silta) siltakurkea ja tarvittavia liikenteenohjausresursseja apuna käyttäen. Käypä hintataso on 200 - 1 000 euroa/silta sisältäen raportin koonnin. Kaikki matkakulut ja siltarekisterin syötöt sisältyvät yleistarkastuksessa hintaan, kun ne perustarkastuksessa on hinnoiteltu erikseen. Keskikokoisen yksiaukkoisen sillan erikoistarkastus maksaa halvimmillaan noin 5 000 - 6 000 euroa sisältäen kaiken.

Hakijan selvitys liikenteen ohjaukseen käytettävistä resursseista ja tehtävän jaosta perustuu mittavaan kokemukseen lukuisista vaikeissa liikenneolosuhteissa suoritetuista siltojen erikoistarkastuksista. Tarjouspyynnössä ei ollut edellytetty liikenteenohjaussuunnitelmien tekemistä, joten niiden arviointi ei ole merkityksellistä. Väitettä liian vähäisestä henkilömäärästä tai liikenteenohjauksen alimitoituksesta ei ole mitenkään perusteltu. Näiden seikkojen ei siten tulisi olla tarjouksen hylkäämisen perusteina.

Raportointi sisältyy tarjoukseen. Tarjouksessa ei ole esitetty mitään ehtoa, jonka mukaan raportointi ei kuuluisi tarjoukseen. Tarjouksen laadunvarmistusmenettelykuvauksessa raportoinnin todetaan kuuluvan päätarkastajan tehtäviin. Hakijan antaman selvityksen mukaan päätarkastaja vastaa perustarkastuksen suorittamisesta ja raportoinnista. Hakija on sisällyttänyt raportin sisällön tuottamisen päätarkastajan yleistarkastustoimintoon ja koonnin siltarekisteripalveluihin. Tarjouspyynnössä ei ole erityisesti osoitettu raportointia hinnoiteltavaksi ja laskettavaksi omalla rivillään. Raportointi on esitetty yhtenä tehtävänä kenttätarkastuksen ja rekisteripalvelujen kanssa.

Sopimusluonnoksen perusteella hakija on ymmärtänyt, että perustarkastus on pääasiassa tarkastussilloille tehtävä laajennettu yleistarkastus, johon sisällytetään erikoistarkastuselementtejä, kuten näytteiden ottoa, ja että perustarkastuksessa ei laadita erikoistarkastuksen kaltaista laajaa tutkimusselostusta korjaussuunnittelun pohjaksi, vaan lyhyt yhteenveto vaurio- ynnä muiden tietojen muutoksista ja niiden vaikutuksista korjausten ohjelmointiin. Koska tarjouspyynnön mukana ei ollut toimitettu malliraporttia, raportin tekemiseen kuluva tuntimäärä perustuu arvioon. Tämä määrä on niin vähäinen kokonaisuuteen nähden, että raportoinnin tuntimäärät sisältyvät yleistarkastuksen ja siltarekisteripalvelujen tuntimäärään.

Selvityksen liitteenä ollut laskentataulukko ei ole täydellinen tehtäväerittely. Siinä mainitut toiminnot tai niiden puuttuminen eivät tarkoita sitä, että toiminnon suorittamista ei olisi sisällytetty tarjoukseen.

Liikennevirasto on vastineessaan vaatinut markkinaoikeutta hylkäämään hakemuksen sekä hakijan velvoittamista korvaamaan viraston oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Liikennevirasto on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hakijan tarjoushinta on ollut huomattavan alhainen verrattuna muihin tarjoushintoihin. Hakijalta on pyydetty selvitys siitä, sisältääkö hakijan tarjous kaiken tarjouspyynnössä vaaditun. Hankintayksikön hinta-arvio hankinnasta on ollut 195 000 euroa. Palvelun kokonaishinta muodostuu kahdesta osahinnasta, palveluille ja osatoiminnoille annettavista hinnoista. Hankintayksikkö on päättänyt ennen hintakuorien avaamista, että poikkeuksellisen alhaisen hinnan takia pyydetään selvitys, jos palvelujen hinta alittaa 80 000 euroa ja oheistoimintojen hinta 40 000 euroa.

Hakijan hinnaltaan halvin tarjous on sisältänyt muita tarjouksia selvästi vähemmän työtunteja. Hankintayksikkö on arvioinut hakijan tarjouksen työtuntien määrän alimitoitetuksi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan tulee esittää kokonaiskuvaus tarkastuspalvelun läpiviennistä. Hakijan tarjouksessa ei ollut kuvattu tai edes mainittu tarkastusraportin laatimista. Muiden tarjoajien palvelujen kuvauksissa on huomioitu raportin laatiminen.

Hankintayksikkö on pyytänyt hakijalta selvitystä työn tarkasta sisällöstä ja tehtävien jakautumisesta henkilöiden kesken. Hakijan antamasta selvityksestä on kuitenkin puuttunut kokonaan kuvaus tarkastusraportin tekemisestä ja siihen käytettävästä työajasta. Näin ollen hankintayksikkö on arvioinut hakijan tarjouksesta puuttuvan raportointiin kuuluvan osuuden ja katsonut hakijan ilmoittamien työtuntimäärien olevan joka tapauksessa alimitoitettuja suhteessa tarjouspyynnössä esitettyyn tehtävänkuvaukseen ja muiden tarjousten sisältämiin työtunteihin. Perustarkastuksen ohella raportointi on vähintään yhtä tärkeä osa palvelua, koska raportin perusteella voidaan mallintaa siltojen ikäkäyttäytymistä.

Hakija on todennut sisällyttäneensä raportin tuottamisen päätarkastajan henkilötyötunteihin. Raportin sisällön tuottaminen ja koonti olisi tarjouspyynnön mukaan tullut sisällyttää kokonaisuudessaan henkilötyötunteihin. Hankintayksikkö on antanut tarjouksen hintaosioon valmiiksi siltarekisteripalveluihin kuluvan tuntimäärän eli yhteensä 200 tuntia viiden vuoden sopimusjaksolla. Hankintayksikön antaman tämän tuntimäärän perusteella tarjoajan on tullut jakaa viiden vuoden ajalle vuosittainen siltarekisteripalveluihin kuluva työaika ja hinnoitella se.

Tarjouspyynnön liitteenä olevassa sopimusluonnoksen kohdassa 6.1 on esitetty siltarekisteripalveluihin kuuluvat tehtävät, joita on tarkennettu tarjouspyynnön lisäkirjeellä. Tarkastusraportin laatiminen ei ole siltarekisteripalvelua vaan siitä erillinen ja oma tehtävänsä. Sitä ei ole näin ollen tullut hinnoitella osana siltarekisteripalvelua.

Hakija ei ole tarjouksessaan tai selvityksessään esitellyt hakemuksessa kuvaamiaan mobiililaitteita tai käytössään olevia ohjelmia. Hankintayksikkö ei siten ole voinut olla niistä tietoinen tarjouksia arvioidessaan. Raportin koostaminen ei kuitenkaan onnistu yksinomaan sillalla tehtävän tarkastuksen yhteydessä. Raportista on tarjouspyynnön mukaan käytävä ilmi perustarkastushistoria, muutokset edelliseen perustarkastukseen, näytteet, näytteenottopaikat ja -tulokset sekä huomiot ylläpidon ja korjaustoiminnan ohjelmoinnista. Sillan tarkastuksessa saatujen arvojen pelkkä liittäminen raporttiin ei ole riittävää, vaan jokaisesta sillasta on tehtävä edellä mainitut tiedot sisältävä analyysi. Laboratoriotulosten liittäminen hakijan esittämällä tavalla sellaisinaan raporttiin ei myöskään onnistu.

Kaikista silloista laaditaan sopimuksen kohtien 6.1 ja 6.4 mukaisesti raportti ja aloituskokouksessa käsitellään ne sillat, joiden erityispiirteiden vuoksi ne on otettava raportoinnissa erityisesti huomioon.

Hankintayksikön arviot tarjoushinnasta ja poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hintarajoista perustuvat pitkäaikaiseen kokemukseen tilaajana toimimisesta ja vastaavantyyppisten kilpailutusten järjestämisestä. Hakijalta saadussa selvityksessä ei ollut mitään mainintaa tarkastusraportista, joten hankintayksikön velvollisuutena on ollut hylätä hakijan tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Huura Oy on antanut lausunnon, jossa yhtiö on muun ohella todennut toimineensa hankintayksikön tarkastussiltaprojektissa konsulttina vuodesta 1992 alkaen. Hankintayksikön edustajalla on ollut mahdollisuus todeta tarkastuksissa tarvittavat henkilöstöresurssit, liikenneturvallisuusjärjestelyt ja siltakurjelle asetettavat vaatimukset. Perustarkastusraportti on niin ikään käyty vuosittain läpi hankintayksikön edustajan kanssa. Yhtiö on vuosittain toimittanut hankintayksikölle tarkastuksiin käytetyistä työtunneista ja kustannuksista erittelyt. Hankintayksikkö on näin ollen voinut kriittisesti arvioida työhön tarvittavia resursseja, liikenne- ja työturvallisuutta sekä työn laatua.

Hakija on vastaselityksessään todennut muun ohella, että perustarkastuksen kustannustason ja työtuntien määrittämiseen ei voida käyttää aikaisempien perustarkastusten hinnoittelua, koska ne on toteutettu ilman kilpailua. Hakijan tarkastajat eivät vaihdu alueittain toisin kuin muiden tarjoajien. Mittava kustannuserä koituu lisäksi oheistoimintojen ostoista, jotka muissa tarjouksissa on otettu huomioon ulkopuolisilta ostettavina palveluina, kun taas hakijan toimintamallissa kyseiset toiminnot toteutetaan oman työryhmän avulla.

Hakija on lisäksi seikkaperäisesti esittänyt, miten raportointi tapahtuu, miten ja missä vaiheessa raportin tiedot kirjataan ja lopuksi muokataan raportiksi. Muiden tarjoajien tarjoukset eivät tältä osin ole hakijan tarjousta tarkempia. Hakija on tulkinnut hankintayksikön vaatiman raportin sisältövaatimukset oikein. Hakijan antamassa selvityksessä on todettu, että päätarkastaja vastaa perustarkastuksen suorittamisesta ja raportoinnista. Tässä yhteydessä perustarkastuksen raportoinnilla ei ole tarkoitettu laatupoikkeamista raportointia, vaan niitä koskevat raportit on kuvattu erikseen. Mobiililla päätelaitteella toimiva tiedonhallintaohjelmisto on osa hakijan kalustoa ja työtapaa. Sanallinen raportti muotoillaan normaalisti toimistotyönä. Hakija on tuonut tämän seikan esille arvioidessaan raportin sisältöä ja sen koostamiseen käytettävää aikaa sekä kustannuksia.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Kiratek Oy:n hakemuksesta Tiehallinnon keskushallinnon 17.7.2009 tekemät päätökset 4738/2009/30/9 ja 4738/2009/30/10 sekä kieltänyt Liikennevirastoa tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta kyseisiä päätöksiä muutoinkaan täytäntöön 20 000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus on velvoittanut Liikenneviraston korvaamaan Kiratek Oy:n oikeudenkäyntikulut 896 eurolla ja hylännyt Liikenneviraston vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintamenettelyn kulku

Hankintayksikkö on pyytänyt 30.3.2009 julkaistulla rajoitettua menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella osallistumishakemuksia tarkkailusiltojen tarkastuksesta vuosina 2009 - 2013. Hankintayksikkö on saanut yhdeksän osallistumishakemusta. Hankintayksikkö on lähettänyt 1.6.2009 päivätyn tarjouspyynnön yhdeksälle ehdokkaalle. Hankintayksikkö on saanut tarjouspyyntöön neljä tarjousta.

Tarjousten jatkokäsittelykokouksen pöytäkirjan 10.7.2009 (4738/2009/30/7) kohdassa ”5 Tarjousten sisällöllinen tarkastus” hankintayksikkö on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei Kiratek Oy:n tarjouksen laadunvarmistusmenettelyn kuvauksen kohdasta ”1. Kokonaiskuvaus sillantarkastuksen läpiviennistä” käy ilmi, sisältyykö työhön tarkastuspyyntöasiakirjoissa mainittu vuosittain laadittu (oikeastaan laadittava) tarkastusraportti.

Edellä mainitun pöytäkirjan kohdassa ”7 Tarjousten laadullisten tekijöitten arviointi” on todettu tilaajan hinta-arvion olevan 130 000 (tarkastuspalvelut) + 65 000 euroa (oheistoiminnot: siltakurki + liikennejärjestelyt). Tarkastuspalveluiden työmääräarvioksi kyseisessä kohdassa on todettu noin 200 työtuntia/vuosi. Lisäksi kohdassa on todettu, että ”tarjouksen hylkäämisen harkinta ja selonotto poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan takia aloitetaan, jos tarjoushinta alittaa 80 000 euroa palveluiden osalta ja 40 000 euroa oheistoimintojen osalta”.

Edelleen pöytäkirjan kohdasta ”8 Tarjousten hintaosien avaaminen” käy ilmi, että tarjousten hintaosat on avattu peräkkäin tarjouskirjeiden avaamisjärjestyksessä 13.7.2009 klo 14.00 alkaen. Kiratek Oy:n tarjous on tällöin todettu hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiseksi.

Hankintayksikkö on selvityspyynnöllä 14.7.2009 (4738/2009/30/6) pyytänyt Kiratek Oy:ltä selvitystä alhaisen tarjoushinnan perusteista. Selvityspyynnön mukaan selvityksestä on tullut ilmetä seikat, joiden perusteella tarjoaja on katsonut voivansa suoriutua asiantuntijapalvelusta tarjouksessa esitetyllä työtuntimäärällä ja hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti. Selvityksestä on myös tullut käydä ilmi työn tarkka sisältö ja tehtävien jakautuminen henkilöiden kesken. Selvityspyynnön mukaan hyväksyttävät perusteet alhaiselle hinnalle ovat voineet koskea esimerkiksi hankintalain 63 §:n 2 momentissa mainittuja seikkoja sovellettuna kysymyksessä olevan asiantuntijapalvelun suorittamiseen. Näitä seikkoja ovat selvityspyynnön mukaan voineet olla valmistus- tai rakennusmenetelmän taikka palvelun suorittamisen taloudelliset ja tekniset ratkaisut, poikkeuksellisen edulliset hankinnan toteuttamista koskevat ehdot ja ehdotetun ratkaisun omintakeisuus. Selvityksestä on lisäksi tullut käydä ilmi, että tarjoushinnassa on otettu huomioon hankinnan toteuttamispaikan työsuojelua ja työoloja koskevien velvoitteiden noudattaminen.

Hakija on toimittanut hankintayksikölle 16.7.2009 päivätyn selvityksen.

Hankintayksikkö on 17.7.2009 tekemällään päätöksellä (4738/2009/30/9) hylännyt hakijan tarjouksen. Päätöksessä hakijan tarjouksen hylkäämistä on perusteltu seuraavasti:

”Tarjouksenne hylätään hankintalain (348/2007) 63 §:ään perustuen alhaisen tarjoushinnan perusteella. Perustelut tarjoushintanne pitämiseen poikkeuksellisen alhaisena ilmenevät selvityspyynnöstämme. Selvityksessänne ette ole esittäneet hyväksyttäviä perusteita alhaiselle tarjoushinnalle.

Selvityksestänne käy ilmi, että tarjouksestanne puuttuu kokonaan tarkastuksiin liittyvä olennainen osa, vuosittain laadittava kirjallinen raportti ja siihen liittyvä työaika ja kustannukset. Raporttia on kuvattu tarjouspyynnön liitteenä lähetetyn sopimusluonnoksen kohdissa 6.1 ja 6.4. Näin ollen tarjous hylätään myös hankintalain 46 § 1. kohdan perusteella tarjouspyynnön vastaisena.

Tiehallinto katsoo myös perustuen omaan kokemukseensa tarkkailusilloista, ettei selvityksessänne ilmoitetulla henkilömäärällä ja tavalla pystytä hoitamaan tarkastuksia liikenne- ja työturvallisuuden vaarantumatta. Tiehallinnolla tilaajana on oikeus olla hyväksymättä selvityksessänne esittämiänne liikenteenohjausresursseja osana liikennesuunnitelmaa.”

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön kohdassa 1 ”Toimeksiannosta solmittavan sopimuksen sisältö ja ehdot” on todettu, että sopimusluonnos, josta ilmenevät suoritettava tehtävä ja solmittavaa sopimusta koskevat ehdot, on tarjouspyynnön liitteenä 1. Kohdassa 2 on todettu muun ohella, että tarjouksen tulee perustua tarjouspyyntökirjeeseen sekä tarjouspyyntöasiakirjoihin, joista tarjouspyyntökirjeen liitteenä on todettu olevan muun ohella sopimusluonnos 1.6.2009.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 ”Tarjouksen tekeminen” on muun ohella todettu seuraavaa: ”Tarjousten sisällön arviointia varten tulee esittää: A. Määrämuotoinen kuvaus tarkkailusiltojen perustarkastuspalvelua suoritettaessa noudatettavista laadunvarmistusmenettelyistä. Kuvauksen sisällysluettelon tulee olla seuraava:
1. Kokonaiskuvaus tarkkailusiltojen tarkastuspalvelun läpiviennistä, josta selviävät myös näytteidenotto ja nostokalusto.
2. Vastuunjako ja projektinohjaus
3. Päätarkastajan rooli
4. Laadunvarmistus sillantarkastusvaiheessa
5. Laadunvarmistus Siltarekisterin tietosisällön päivittämisvaiheessa
6. Laadunvarmistuksessa havaittujen virheiden korjaus
7. Työturvallisuus
8. Häiriöiden ennakointi
9. Vuorovaikutus tilaajan kanssa."

Tarjouspyynnön liitteenä olevan asiakirjan ”Tarkkailusiltojen tarkastukset 2009 - 2013, Sopimusluonnos” kohdan 6. ”Palvelun kuvaus” alakohdassa 6.1 ”Yleistä” on todettu muun ohella, että tarkkailusiltojen tarkastustehtävään kuuluu muun ohella ”tarkastuskohtaisen sanallisen tarkastusraportin laatiminen, josta ilmenevät muutokset edelliseen perustarkastukseen sekä kunkin sillan osalta esitys niistä asioista, joihin tilaajan tulisi erityisesti kiinnittää huomiota ylläpidon ja korjaustoiminnan ohjelmoinnissa”. Kohdassa 6.4 ”Raportointi” on tämän lisäksi todettu seuraava: ”Tarkastuskauden tarkastuksista laaditaan tiepiirikohtaisesti tarkastuskohtainen sanallinen raportti, josta ilmenevät perustarkastushistoria, muutokset edelliseen perustarkastukseen, näytteet, näytteenottopaikat ja -tulokset sekä kunkin sillan osalta esitys niistä asioista, joihin tilaajan tulisi erityisesti kiinnittää huomioita ylläpidon ja korjaustoiminnan ohjelmoinnissa. Raporttia laaditaan kuusi kappaletta, kolme ao. tiepiirille, kaksi Tiehallinnon keskushallintoon ja yksi toimittajalle säilytettäväksi.”

Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenee, että raportointi on osa hankittavaa palvelua. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan edellytetty, että tarjoajien on annettava tarjouksessaan erillinen selvitys tai kuvaus tarkastusraportin laatimisesta.

Hakijan tarjouksen liitteen ”Siltojen perustarkastukset, Laadunvarmistusmenettely 2009 - 2013” kohdasta ”Päätarkastajan rooli” ilmenee muun ohella, että päätarkastajat toimivat myös sillantarkastajina. Kohdassa on lisäksi todettu, että tarkkailusiltojen tarkastusohjelmassa on määritelty tarkastusten kenttätöiden ajankohdat silloittain, välitavoitteet ja tiedon siirto ja raportointi.

Myöskään muissa tarjousvertailuun otetuissa tarjouksissa ei ole esitetty olennaisesti hakijan tarjoukseen nähden yksityiskohtaisempaa kuvausta vuosittain laadittavasta kirjallisesta raportista eikä siihen kuluvasta työajasta tai kustannuksista. WSP Finland Oy:n tarjouksessa on raportoinnin toteuttamisen osalta todettu, että tarkastuksista laaditaan vuosittain tiepiirikohtainen raportti sopimusluonnoksen mukaisesti. Huura Oy:n tarjouksen kohdassa ”Perustarkastusraportin laatiminen” on lueteltu laadittavasta raportista ilmenevät tiedot. Destia Oy:n tarjouksen kohdassa ”Tarkastusraportin laatiminen” on kuvattu raportointi lähes sananmukaisesti tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimusluonnoksen tekstiä vastaavalla tavalla.

Hakija on tarjouksessaan tarjoutunut suorittamaan tarjouspyyntöasiakirjoissa määritellyn tarkkailusiltojen tarkastuspalvelun 82 720 euron arvonlisäverottomalla kokonaishinnalla. Hakijan tarjouksessa ei ole esitetty hankinnan kohteena olevan palvelun toteuttamista koskevia varaumia tai ehtoja eikä hakijan tarjouksen perusteella ole ollut muutoinkaan ymmärrettävissä, ettei tarjouspyynnössä edellytetty raportointi sisältyisi hakijan tarjoamaan palveluun. Hakijan tarjous ei näin ollen ole raportoinnin osalta ollut tarjouspyynnön vastainen, eikä hankintayksikkö ole voinut sulkea hakijan tarjousta tällä perusteella tarjouskilpailusta.

Poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu pyyntö voi koskea erityisesti esimerkiksi palvelun suorittamisen taloudellisia ratkaisuja, poikkeuksellisen edullisia hankinnan toteuttamista koskevia ehtoja, ehdotetun ratkaisun omintakeisuutta, hankinnan toteuttamispaikan työsuojelua ja työoloja koskevien velvoitteiden noudattamista tai tarjoajan saamaa valtiontukea. Hankintayksikön on tarkistettava tarjouksen pääkohdat selvityksen perusteella.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 108 - 109) on edellä mainitun pykälän 1 momentin kohdalla todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön olisi pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön olisi annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen. Hankintayksikkö ei siten voisi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jätettäessä, vaan sen tulisi tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Hakijan tarjouksen arvonlisäveroton kokonaishinta on ollut 82 720 euroa. Muiden tarjousten vastaavat kokonaishinnat ovat olleet 143 352 euroa, 209 810 euroa ja 233 540 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoituksensa mukaan laskenut tarjousten hintaosioissa annettujen hintojen perusteella tarjouksiin sisältyvät työtunnit. Hankintayksikön ilmoittaman mukaan hakijan tarjous on sisältänyt viiden vuoden sopimusjaksona noin 97 - 140 henkilötyötuntia vuosittain, kun taas muissa tarjouksissa vuosittaiset henkilötyötunnit ovat vaihdelleet noin 170 - 290 tunnin välillä.

Hakija on hankintayksikön kirjallisesta pyynnöstä esittänyt 16.7.2009 sille kirjallisen selvityksensä tarjouksensa työn sisällöstä, työmäärän laskemisesta ja palvelun hinnoittelusta.

Markkinaoikeus toteaa, että suuretkaan hintaerot eivät välttämättä merkitse, ettei tarjoajan ole mahdollista toteuttaa tarjoamallaan hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyn mukaista hankintaa. Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua esimerkiksi yritysten välisistä tehokkuuseroista. Asiassa on myös huomattava, ettei hankintayksiköllä ole asiassa esitetyn perusteella ollut kokemusta hankinnan kohteena olevan palvelun kilpailullisesta hintatasosta.

Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksikkö on perustellut kantaansa hakijan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta osaltaan sillä, että hakijan tarjoukseen sisältyneiden työtuntien määrä on hankintayksikön arvion mukaan ollut alimitoitettu. Hakijan tarjous on kuitenkin ollut tarjouspyynnössä edellytetyn mukainen, eikä hankintayksikkö siten ole voinut käyttää hakijan tarjouksen hylkäämisen perusteena tarjouksissa olevia henkilötyötuntien tai henkilömäärien välisiä eroja.

Hankintayksikkö ei ole muutoin tarkemmin perustellut, miksi se on hakijan selvityksen perusteella katsonut, ettei hakija ole esittänyt hyväksyttäviä perusteita tarjoushinnalleen. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole hakijan esittämän selvityksen perusteella eikä muutenkaan ilmennyt aihetta epäillä, ettei hakija kykenisi tarjoamallaan hinnalla toteuttamaan kysymyksessä olevaa palvelua tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hakijaa kohtaan syrjimättömästi ja tasapuolisesti hylätessään sen tarjouksen sillä perusteella, että hankittavaa palvelua ei voitaisi toteuttaa hakijan tarjouksen mukaisella hinnalla.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailun ulkopuolelle. Asiassa on näin ollen harkittava mainitussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat allekirjoittaneet hankintasopimuksen, joka ehtojensa mukaan on voimassa, kunnes markkinaoikeus on tehnyt päätöksen asiassa. Hankintapäätös sekä päätös hakijan tarjouksen hylkäämisestä voidaan näin ollen kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Liikennevirasto aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana 1.6.2009 päivätyn tarjouspyynnön perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousten vertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut. Hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Kiratek Oy on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos-Kokkonen, Pasi Yli-Ikkelä ja Matti Vedenkannas (eri mieltä) .

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liikennevirasto on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Kiratek Oy velvoitetaan korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 1 317 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 280 eurolla viivästyskorkoineen.

Liikennevirasto on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on antanut hankintalain mukaisesti Kiratek Oy:lle tilaisuuden osoittaa mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen pyytämällä yhtiöltä selvitystä sen alhaisen tarjoushinnan perusteista. Selvityksen on edellytetty sisältävän seikat, joiden perusteella tarjoaja katsoo voivansa suoriutua asiantuntijapalveluista tarjouksessa esitetyllä tuntimäärällä ja hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti. Selvitystä on pyydetty lisäksi työn tarkasta sisällöstä ja tehtävien jakautumisesta henkilöiden kesken.

Kiratek Oy:ltä saadun selvityksen pohjalta hankintayksikkö on arvioinut, ettei tarjoajan ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjoamallaan hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksiköllä on useiden vuosien kokemus tarkkailusiltojen tarkastamispalveluiden järjestämisestä ja siitä, minkälaisilla henkilöresursseilla palvelu on mahdollista järjestää.

Hankintayksikkö on katsonut, ettei Kiratek Oy:n tarjous ole täyttänyt kaikkia tarjouspyynnössä palvelulle asetettuja edellytyksiä. Vaikka oletettaisiin, että tarjous olisi sisältänyt kaikki tarjouspyynnössä edellytetyt hankinnan kohteeseen liittyvät tehtävät, antaa hankintalaki hankintayksikölle harkintavallan sen arvioimiseen, pystyykö tarjoaja antamallaan hinnalla toteuttamaan hankinnan tarjouspyynnössä asetettujen ehtojen ja laatuvaatimusten mukaisesti. Hankintalain 63 §:n esitöiden mukaan hankintayksiköllä on oikeus arvioida tarjoajan antamaa tarjousta ja selvitystä myös siltä kannalta, mihin tarjoajien väliset hintaerot perustuvat. Kun Kiratek Oy ei ole pystynyt hankintayksikölle vakuuttavasti selvittämään, mihin suuret hintaerot ja sitä kautta suuret henkilötyömääräerot perustuvat, ei hankintayksikkö ole voinut pitää Kiratek Oy:n tarjousta hyväksyttävänä.

Kiratek Oy:n tarjouksen hylkäämispäätös ei ole perustunut pelkästään tarjousten välisiin suuriin hintaeroihin vaan Kiratek Oy:n tarjoushinnan poikkeukselliseen alhaisuuteen ja tarjottujen henkilötuntien poikkeuksellisen alhaiseen määrään. Tätä käsitystä on tukenut muiden tarjoajien ja ennen kaikkea hankintayksikön itsensä tekemä arvio hankinnan kohteen tarjouspyynnön mukaisen täyttämisen edellyttämästä työmäärästä.

Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty antamaan hinta palvelulle, johon sisältyy henkilötyön tuntihinnat, materiaali- ja näytteenoton kulut ja siltarekisteripalvelun tuntihinta sekä hinta oheistoiminnoille, joihin kuuluu siltakurjesta ja liikenteen järjestelystä aiheutuvat kulut. Hankintayksikön arvio hankinnan hinnaksi oli noin 195 000 euroa.

Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta, joiden hinnat ovat olleet 82 720 euroa, 143 352 euroa, 209 810 euroa ja 233 540 euroa.

Hankintayksikkö on määritellyt ennen tarjousten hintakuorten avaamista tietyn tason, minkä alle meneviä tarjouksia arvioidaan poikkeuksellisen alhaisina tarjouksina. Nämä rajat ovat olleet palvelun osalta 80 000 euroa ja oheistoimintojen osalta 40 000 euroa. Kiratek Oy:n tarjous on jäänyt lähes 40 000 euroa alle tämän rajan.

Hankintayksikön käsityksen mukaan hankintalain 63 §:ssä annetaan hankintayksikölle nimenomainen harkintavalta ja oikeus arvioida oman ammattitaitonsa ja kokemuksensa pohjalta sitä, onko tarjoajan mahdollista, sillä tavalla kuin hankintayksikkö on tarjouspyyntöön hankinnan kohteen ja sisällön määritellyt, toteuttaa hankinta sillä tarjoushinnalla, jonka tarjoaja tarjouksessaan antaa. Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen.

Kiratek Oy:n tarjouksen hintaero muihin tarjouksiin nähden on huomattavan suuri. Hankintayksikkö on laskenut kaikkien tarjoajien kohdalla hintaliitteelle annettujen palvelun tuntihintojen ja palvelun kokonaishinnan perusteella tarjoukseen sisältyneet työtunnit. Kiratek Oy:n tarjous on sisältänyt vuosittain 97 - 140 henkilötyötuntia. Muiden tarjoajien tarjouksissa vuosittaisia henkilötyötunteja on ollut 170 - 290. Kiratek Oy:n ja muiden tarjoajien tarjousten vuosittaisten henkilötyötuntimäärien väliset erot ovat hankintayksikön näkemyksen mukaan huomattavat. Kiratek Oy:n tarjoushinnalla ja työtuntimäärällä ei ole mahdollista toteuttaa hankintaa sillä tavalla ja siinä laajuudessa kuin se on tarjouspyynnössä määritelty.

Tarjouspyynnössä ei ole esitetty arviota siitä, minkälaisella kokonaistyömäärällä tai kustannuksilla hankinta olisi mahdollista toteuttaa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin määritelty siltarekisteripalveluiden kiinteäksi enimmäistuntimääräksi viiden vuoden jaksolle 200 tuntia. Tarjoajat ovat voineet jakaa tämän sopimusjaksolle.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa sopimusluonnoksessa on lueteltu tehtävät, jotka kuuluvat hankittavaan tarkkailusiltojen tarkastustehtävään. Luettelon tehtävistä osa liittyy nimenomaan siltarekisteripalveluihin, jotka ovat sisältyneet hankintayksikön 200 tunnin arvioon. Samassa kohdassa on kuvattu yhdeksi palveluun kuuluvaksi, mutta siltarekisteripalvelusta erilliseksi tehtäväksi, tarkastuskohtaisen sanallisen tarkastusraportin laatiminen. Tarjouspyynnön lisäkirjeellä 30.6.2009 on vielä tarkennettu, ettei tarkastusraportin laatiminen ole siltarekisteripalvelua.

Kiratek Oy on tarjouksessaan esittänyt, että tarkastusraportin laatiminen sisältyy yleistarkastukseen ja siltarekisteripalveluiden tuntimäärään. Se seikka, että Kiratek Oy on osittain sisällyttänyt tarkastusraportin laatimisen siltarekisteripalveluille annettuun tuntimäärään, antaa jo itsessään hankintayksikölle aiheen olettaa, että Kiratek Oy:n tarjouksen mukaiset työtunnit ovat tältäkin osin alimitoitettuja.

Muiden kuin siltarekisteripalveluihin kuuluvien töiden sisällyttäminen siltarekisteripalveluiden työtunteihin on ollut kiellettyä, minkä lisäksi siltarekisteripalveluiden osalta hankintayksikön antama arvio 200 tunnista on sellainen, minkä alle ei työhön kuluva aika voi jäädä. Tämänkin takia on erikoista, että Kiratek Oy on arvioinut sisällyttävänsä näihin tunteihin jotain muuta kuin sopimuksessa eriteltyjä siltarekisteripalveluita.

Koska Kiratek Oy on sisällyttänyt tarkastusraportin toteuttamisen ainakin osittain siltarekisteripalveluiden tuntimäärään, kuvannut tarkastusraporttia lyhyeksi yhteenvedoksi eikä ole tarjouksessaan tai toimittamassaan selvityksessä antanut kuvausta tarkastuksista syntyvän raportin tekemisestä tai arviota sen tekemiseen käytettävästä ajasta, on hankintayksikön mukaan ilmeistä, ettei Kiratek Oy ole ymmärtänyt tarkastusraportin merkitystä. Yhtiön tarjous on perustunut mahdollisesti ajatukseen siitä, että vuoden työt tulevat tehdyiksi sillantarkastuksen yhteydessä maastossa, mikä ei ole mahdollista.

Hankinnassa on kysymys siltojen mallintamiseen liittyvästä pitkäkestoisesta projektista, jonka tuloksia käytetään suoraan siltojen ikäkäyttäytymisen (rappeutumisen) mallintamiseen ja sitä kautta arvioon tarvittavista toimenpiteistä. Hankintayksikkö on pitänyt kohtuuttomana riskinä sitä, että tarjoajan antaman liian alhaisen hinnan ja työtuntiarvion johdosta ajaudutaan joko tilanteeseen, jossa palvelun laatu ei vastaa tarjouspyynnössä ja sopimuksessa edellytettyä, tai valittu toimittaja ei pysty saavuttamaan edellytettyä laadun tasoa antamallaan hinnalla, ja hankintayksikkö joutuu ottamaan vastatakseen riittämättömästä tarjoushinnasta aiheutuvan taloudellisen riskin. Vaarana on, että tehtävien tarkastusten laatu heikkene, koska tutkimustuloksia ei ole analysoitu.

Hankintayksikkö on pitänyt lisäriskinä toimittajan työntekijöiden ja muiden tiellä liikkujien turvallisuuden vaarantumista. Kiratek Oy on arvioinut liikenteenohjauksen vuosittaisen kokonaishinnan erittäin pieneksi, eikä hankintayksikkö katso sillä hinnalla olevan mitenkään mahdollista täyttää vaadittua turvallisuustasoa. Hankintayksikkö edellyttää kaikilta tiellä ja radoilla liikkuvilta työntekijöiltä Tieturva- ja rataturvakurssien suorittamista. Jo näiden kurssien perusteella tarjoajan olisi pitänyt tietää, mitä liikennejärjestelyiltä työkohteessa edellytetään. Kiratek Oy:n ilmoituksen mukaisella henkilömäärällä ja henkilötyötunneilla ei pystytä hoitamaan tarkkailusiltojen tarkastuksia liikenne- ja työturvallisuuden vaarantumatta.

Hankintayksikkö ei ole toiminut syrjivästi tai hankintalain vastaisesti eikä se ole ylittänyt harkintavaltaansa.

Kiratek Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Liikenneviraston valitus hylätään ja Liikennevirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Yhtiö on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on aukottomasti todistanut pystyvänsä toteuttamaan hankinnan. Hankintayksikön selvityspyyntöön on vastattu käyttämällä erittelyssä pitkäaikaiseen kokemukseen perustuvia todellisia/toteutuneita työmenekkejä sellaisista siltatarkastustehtävissä, jotka ovat vertailukelpoisia suhteessa kilpailutettuihin tarkastuksiin. Huomiota on kiinnitetty myös todennettavaan ammatilliseen osaamiseen siltatarkastuksista sekä hankintaan liittyviin ehtoihin ja ratkaisuihin, jotka ovat poikkeuksellisen edullisia muihin tarjoajiin verrattuna. Sillantarkastuksiin erikoistuneen työryhmän jokaisen jäsenen monipuolinen toimenkuva tarkastuskohteessa, korkea rutiinitaso kenttätöissä ja raporttien koostamisessa, edullinen vuokrasopimus nostokonevuokraamon kanssa sekä koko Suomen kattava toiminta-alue mahdollistavat erityisen kustannustehokkaan toiminnan. Hankintayksikön olisi tullut ottaa paremmin huomioon yritysten väliset tehokkuuserot.

Hankintayksiköllä ei ole ollut kokemusta hankinnan kohteena olevan palvelun kilpailullisesta hintatasosta tai työmenekeistä kilpailullisessa työympäristössä, koska kyseessä olevaa perustarkastustoimintaa ei ole aikaisemmin kilpailutettu. Tietoisuus vallitsevasta kustannustasosta ja työmenekin laskennasta sekä kehittymisestä muodostuu ensisijaisesti niitä suorittavissa yrityksissä ja niissä voi olla käytettävien resurssien, osaamisen, työmenetelmien, kaluston ja alihankintojen osalta huomattavia eroja.

Kilpailutilanteessa syntyy lähes aina merkittävää hajontaa tarjoushinnoissa, vaikka huomioitaisiinkin vain normaalit markkinoiden ja yritysten sisäiset vaihtelut. Kyseisen tarjouskilpailun asetelma on ollut kuitenkin vielä oleellisesti tavallista herkempi vaihteluille, koska siltatutkimuksiin erikoistuneet yritykset pääsivät ensimmäisen kerran tekemään tarjouksensa nyt kysymyksessä olevista tarkastuksista. Painetta tarjoushinnan alentamiseen muille kuin valitulle tarjoajalle on aiheuttanut tarjouspyyntö, jossa laatupisteytyksessä merkittävä painoarvo on annettu kokemukselle ja osaamiselle erityisesti perustarkastusreferensseistä sekä tarkastajien henkilökohtaisessa laatupisteytyksessä että organisaatiotason laatupisteytyksessä. Valitun tarjoajan osittainen etulyöntiasema tarjouskilpailun laatupisteytyksessä on pakottanut muut tarjoajat tehostamaan toimintamalliaan entisestään.

Hankintayksikön näkemys työmäärästä ja hintatasosta perustuu sen kokemukseen perustarkastusten aikaisemmasta suorittamisesta valitun tarjoajan toimesta. Näin asetettu hintataso ja työmääräarviot eivät vastaa todellisuutta kilpailutilanteessa tuotettuna, eikä niitä voida pitää työmäärän laadun ja laajuuden yksiselitteisinä mittareina.

Hankintayksikkö kiistää yhtiön esittämän vastaavien siltatarkastusten markkinahintatason ja alalla eniten siltatarkastuksia suorittavan yrityksen kyvyn mitoittaa ja hinnoitella työnsä. Yhtiö on toteuttanut toiminnassaan liikennejärjestelyjä myös hankintayksikölle ilman aikaisempia huomautuksia.

Yhtiö on toteuttanut pitkälti yli 200 erikoistarkastusta Tiehallinnossa hyväksyttyine liikennejärjestelyineen sekä yhteensä tuhansia muita siltatarkastuksia. Yhtiö on kuvannut raportoinnin ja muiden tarkastusprosessien ydintoimintojen nivoutumisen toisiinsa vähintään yhtä hyvin kuin muutkin tarjoajat.

Tarkastusraportin laatiminen ei ole siltarekisteripalvelua tarjouksessa esitettyjen hintojen ja määrien kohdalla, jossa työt on hinnoiteltu. Selvityksen liitteenä oleva xls-laskentataulukko ei ole täydellinen tarjoushinnan muodostava tehtäväerittely eikä tarjouksen liite, vaan se on annettu pikaisen selvityksen liitteenä kokonaishinnan kuvaamiseksi. Käytännössä kyseessä olevien työtehtävien suorittaminen tarkastajalla tapahtuu lomittain. Vauriotietojen vertailu rekisteriin, uusien vaurioiden ja havaintojen poimiminen ynnä muu tietojen koonti raporttia varten tapahtuu siltarekisteristä, kun tietoja syötetään, eli raportin kokoaminen tapahtuu paljolti siltarekisterin kautta. Yleistarkastusten vauriokirjaukset ynnä muu päivitys ovat eriteltynä osa siltarekisteripalvelua.

Huura Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selvityksen antamiseen.

Liikennevirasto on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa:

Tarkkailusiltatarkastukset on aloitettu kokeiluluontoisesti vuonna 1990 ja vakituisesti vuonna 1994. Tarkkailusiltojen tarkastustiedoista laaditut ikäkäyttäytymismallit vastaavat koko sillastoa ja niitä käytetään kuvaamaan sillaston kunnon kehittymistä. Liikenneviraston asiantuntijat ovat sillantarkastustoiminnan alusta asti osallistuneet siltojen tarkastamiseen esimerkiksi tarkistamalla samat sillat kuin valittu palveluntuottaja, jonka jälkeen tarkastusten tuloksia verrataan toisiinsa ja mahdolliset poikkeamat käsitellään.

Liikennevirasto on vuodesta 1990 tehnyt mittavaa kehitystyötä Huura Oy:n, Destia Oy:n ja VTT:n kanssa sillantarkastustoiminnan, siltojen mallintamisen ja erilaisten sillantarkastuksen ohjeiden laadinnassa. Liikennevirastolla on pitkä, ajantasainen ja vankka oma tietämys sekä kokemus siltojen tarkastamisesta, tarkastustyön sisällöstä ja vaatimuksista sekä siltojen tarkastamispalveluiden hankkimisesta.

Vaikka palveluntuottajaa ei ole aikaisemmin valittu tarkkailusiltojen tarkastustehtäviin julkisen tarjouskilpailun kautta, on hankintayksiköllä erittäin pitkä kokemus muun muassa siltojen yleis- ja erikoistarkastusten hankkimisesta julkisella tarjouskilpailulla. Näiden hankintojen kustannustietoja on käytetty palvelujen samankaltaisten toimintojen osalta hankinnan hinnan arvioinnissa. Tarkkailusiltojen tarkastukset eroavat yleistarkastuksista pääasiassa näytteenoton, tarkastusraportin laadinnan sekä liikennejärjestelyiden osalta. Kaikki nämä seikat on otettu huomioon hinta-arvioita tehtäessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Liikenneviraston valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

2. Liikenneviraston vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Liikennevirasto velvoitetaan korvaamaan Kiratek Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 029 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Liikennevirastolle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kiratek Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus määrää Liikenneviraston hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla korvaamaan Kiratek Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Lauri Jääskeläinen. Asian esittelijä Saija Laitinen.

Äänestyslausunto ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Alice Guimaraes-Purokoski yhtyi:

”Kumoan markkinaoikeuden päätöksen ja hylkään Kiratek Oy:n hakemuksen.

Perustelut

Katson kuten markkinaoikeus, että Kiratek Oy:n tarjous ei ole ollut raportoinnin osalta tarjouspyynnön vastainen eikä hankintayksikkö ole siten voinut tällä perusteella sulkea Kiratek Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta.

Näin ollen ratkaistavana on kysymys siitä, onko hankintayksikkö voinut hylätä Kiratek Oy:n tarjouksen sen vuoksi, että tarjous on ollut julkisista hankinnoista annetun lain 63 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen eikä Kiratek Oy ole esittänyt hankintayksikölle riittävää selvitystä tarjouksensa varteenotettavuudesta (vertaa unionin tuomioistuimen tuomiot yhdistetyissä asioissa C-285/99 ja C-286/99, Impresa Lombardini, 46 - 49 kohta sekä asiassa C-599/10, SAG ELV Slovako, 28 kohta).

Hankintayksikön asiassa esittämän selvityksen mukaan sen asiantuntijat ovat osallistuneet tarkkailusiltatarkastustoimintaan. Hankintayksikön mukaan se on lisäksi tehnyt kehitystyötä kahden muun tarjouskilpailuun tarjouksen jättäneen yrityksen sekä VTT:n kanssa sillantarkastustoiminnan, siltojen mallintamisen ja erilaisten sillantarkastuksen ohjeiden laadinnassa. Selvityksen mukaan hankintayksiköllä on lisäksi kokemusta muun muassa siltojen yleis- ja erikoistarkastusten hankkimisesta julkisella tarjouskilpailulla.

Hankintayksikön mukaan hankinnan hinnan sekä työmäärän arvioinnissa on käytetty hyväksi sen kokemusta tarkkailusiltojen tarkastustyöstä sekä muiden sillantarkastushankintojen kustannustietoja palvelujen samankaltaisten toimintojen osalta. Selvityksen mukaan tarkkailusiltojen tarkastukset eroavat yleistarkastuksesta pääasiassa näytteidenoton, tarkastusraportin laadinnan ja liikennejärjestelyjen osalta, jotka on otettu huomioon arviota tehdessä.

Hankintayksiköllä ei ole ollut kokemusta tarkkailusiltojen tarkastustoiminnan kilpailullisesta hintatasosta. Lisäksi eri yritysten veloittamat tuntihinnat voivat poiketa huomattavastikin toisistaan johtuen esimerkiksi niiden toimintatapoihin liittyvästä tehokkuuserosta. Hankintayksiköllä on ollut kuitenkin kokemusta muusta sillantarkastustoiminnan kilpailullisesta hintatasosta. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään sekä hankintaa koskevassa sopimusluonnoksessaan määritellyt tarkkailusiltatarkastustoiminnan sisällöllisesti kokemuksensa perusteella. Hankintayksiköllä voidaan siten katsoa olleen perusteltu näkemys tarkkailusiltatarkastustoiminnan työn sisällöstä ja sen edellyttämästä työmäärästä siten, että työ tehdään laadukkaasti.

Kiratek Oy:n tarjouksen hintaeroa jo toiseksi halvimpaan tarjoukseen nähden voidaan pitää huomattavana. Ero erityisesti oheistoimintojen hintojen osalta on huomattava. Myös hankintayksikön laskemien palvelun henkilötyötuntien määrällinen ero on huomattava Kiratek Oy:n ja muiden tarjousten välillä. Kiratek Oy:n työtuntimäärät ovat vuositasolla lähes puolet pienemmät Huura Oy:n ja Destia Oy:n työtuntimääristä eron ollessa vielä suurempi WSP Finland Oy:n tarjouksen työtuntimääriin nähden. Kiratek Oy:n hintaero selittyykin osaltaan hiukan halvemmilla tuntihinnoilla kahteen muuhun tarjoajaan nähden mutta suurimmaksi osaksi huomattavasti pienemmillä työtuntimäärillä kaikkiin muihin tarjoajiin verrattuna.

Vaikka Kiratek Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, liittyy tarjouksen mukainen työmäärä sen arvioimiseen, pystyykö tarjoaja toteuttamaan palvelun tarjouspyynnössä edellytetysti. Kiratek Oy:n hankintayksikölle selvityksessään esittämät seikat eivät ole olleet sellaisia, että ne olisivat sellaisenaan selittäneet työmääriä ja niihin liittyviä hintoja koskevat erot hankintayksikön omaan tarkastussiltatoiminnan edellyttämän työmäärän arvioon ja muiden tarjoajien tarjouksiin nähden. Katson, että Kiratek Oy:n selvityksestä huolimatta hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy epäillä Kiratek Oy:n hankinnan toteuttamismahdollisuuksia tarjotulla hinnalla ja sen sisältämällä työmäärällä tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksiköllä on ollut siten hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen liittyvien riskien välttämiseksi oikeus hylätä Kiratek Oy:n tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Edellä lausutun perusteella Liikennevirasto ei ole menetellyt hankintalain 76 §:ssä tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti hylätessään Kiratek Oy:n tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava ja Kiratek Oy:n markkinaoikeudelle tekemä hakemus on hylättävä.

Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikuluja koskevasta vaatimuksesta enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samalla kannalla kuin enemmistö.”

Asian esittelijän Saija Laitisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto.