KHO:2012:8

Asiasanat: Asiakirjajulkisuus, Suojelupoliisi, Valtion turvallisuus, Kansainvälinen tiedusteluyhteistyö, Luottamuksellinen tietojenvaihto, Tiedustelupalvelu, Julkisuusperiaate, Vahinkoedellytyslauseke, Salassapito-olettama
Tapausvuosi: 2012
Antopäivä: 8.2.2012
Diaarinumero: 774/1/10
Taltio: 174

Suojelupoliisi oli saanut kansainvälisen tiedusteluyhteistyön yhteydessä haltuunsa niin sanottua Rosenholz-aineistoa ja sen sisältämiä tietoja. Toimittajien asiakirja- ja tietopyyntö kohdistui tähän suojelupoliisin hallussa olevaan tietoaineistoon. Suojelupoliisi hylkäsi toimittajien asiakirja- ja tietopyynnön ja hallinto-oikeus toimittajien valituksen suojelupoliisin päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus perehtyi tietoaineistoon suojelupoliisissa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että aineistolla oli yhä merkitystä valtakunnan turvallisuuden ylläpitämistä koskevan suojelupoliisin tehtävän kannalta.

Korkein hallinto-oikeus lausui myös, että asiakirjojen tietosisällön ohella oli kiinnitettävä huomiota asiakirjojen saantitapaan. Tietoaineisto oli saatu osana tiedustelupalvelujen välillä tapahtuvaa, kansainvälisesti vakiintuneen tavan mukaisesti luottamukselliseksi tarkoitettua tietojenvaihtoa ja se sisälsi aineiston käyttöön liittyviä rajoittavia lausekkeita. Ei voitu edellyttää, että suojelupoliisin olisi asiakirjapyynnön johdosta tullut nimenomaisesti tiedustella yhteistyötaholtaan sen suhtautumista tietojen antamiseen.

Korkein hallinto-oikeus arvioi, että suojelupoliisin hallussa olevan tietoaineiston julkiseksi tuleminen haittaisi suojelupoliisin edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä ja vaikuttaisi kielteisesti muiden turvallisuus- ja tiedustelupalvelujen halukkuuteen luovuttaa suojelupoliisille jatkossa tiedustelutietoja. Tällaisten tietojen saamatta jääminen heikentäisi suojelupoliisin edellytyksiä hoitaa valtakunnan turvallisuuden ylläpitämiseen liittyviä tehtäviään.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei ollut viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeistä, että tiedon antaminen tietoaineistosta ei vaaranna valtion turvallisuutta. Suojelupoliisi oli voinut hylätä toimittajien asiakirja- ja tietopyynnön ja hallinto-oikeus toimittajien valituksen suojelupoliisin päätöksestä.

Kun kysymyksessä oleva tietoaineisto oli viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan perusteella salassa pidettävää, sen salassapidettävyyttä ei korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä ollut tarpeen arvioida suojelupoliisin päätöksessä lisäksi mainittujen momentin 2, 3, 5, 26 ja 32 kohdan kannalta.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momenttiLaki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 § 1 momentti, 9 § 1 momentti, 10 §, 17 § 1 ja 2 momentti, 22 § 1 ja 2 momentti, 24 § 1 momentti 9 kohta sekä 2 momentti
Laki poliisin hallinnosta 10 § 1 momentti

Ks. myös KHO 2003:77 ja KHO 2010:31.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 19.1.2010 nro 10/0022/2

Aikaisemmat asiakirjapyynnöt

Taneli Heikka ja Katja Boxberg ovat 28.8.2007 suojelupoliisille toimittamassaan kirjelmässä pyytäneet saada suojelupoliisin hallussa olevat suomalaisia koskevat Rosenholz-tiedot. Suojelupoliisi on päätöksellään 10.9.2007 hylännyt asiakirjapyynnön.

Katja Boxberg ja Taneli Heikka ovat 25.7.2008 suojelupoliisille sähköpostiviestillä toimittamassaan asiakirjapyynnössä pyytäneet saada niin sanotun Rosenholz-aineiston tiedot. Suojelupoliisi on päätöksellään 5.8.2008 hylännyt asiakirjapyynnön.

Viimeksi mainitun asiakirjapyynnön ja sen johdosta annetun suojelupoliisin päätöksen sisältöä on kuvattu jäljempänä jaksoissa "Nyt kysymyksessä olevan asian käsittely suojelupoliisissa" ja "Suojelupoliisin päätös".

Nyt kysymyksessä olevan asian käsittely suojelupoliisissa

Katja Boxberg ja Taneli Heikka ovat 23.12.2008 suojelupoliisille sähköpostiviestillä toimittamassaan asiakirjapyynnössä pyytäneet uutta päätöstä Rosenholz-aineiston julkisuudesta. Pyynnössä on todettu sen olevan sisällöltään muuten sama kuin Boxbergin ja Heikan edellinen 25.7.2008 päivätty asiakirjapyyntö, johon suojelupoliisi oli antanut kielteisen päätöksen 5.8.2008 (dnro 287/2008), paitsi että pyyntö täsmennetään koskemaan Rosenholz-aineiston tietojen luovuttamisen lisäksi suojelupoliisin hallussa olevien Rosenholz-korttien tai niiden kopioiden luovuttamista.

Boxbergin ja Heikan 25.7.2008 päivätyssä asiakirjapyynnössä oli esitetty muun ohella seuraavaa:

Suojelupoliisi on päätöksellään 10.9.2007 kieltäytynyt luovuttamasta Boxbergille ja Heikalle niin sanotun Rosenholz-aineiston tietoja. Annetun vastauksen jälkeen olosuhteet ovat kuitenkin siinä määrin muuttuneet, että suojelupoliisilta pyydetään uutta ratkaisua asiassa.

Suojelupoliisi vetoaa kielteisessä päätöksessään korkeimman hallinto-oikeuden 7.11.2003 antamaan päätökseen Stasi-aineiston luovuttamista koskevassa asiassa. Helsingin hallinto-oikeus on 24.6.2008 antanut asiassa uuden linjauksen, jossa suojelupoliisin perustelut kumotaan. Hallinto-oikeuden mukaan asiakirjan, niin sanotun Tiitisen listan, luovuttajamaa ei ole edellyttänyt aineistoa salassa pidettäväksi. Hallinto-oikeus on pitänyt ilmeisenä, että asiakirjan luovuttaminen ei vahingoita valtion turvallisuutta ja on päättänyt, että Tiitisen lista on luovutettava sitä pyytäneelle toimittajalle.

Helsingin käräjäoikeus on vedonnut samaan korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen evätessään 25.4.2007 Alpo Rusin editiovaatimuksen Stasi-aineistosta. Käräjäoikeus on rinnastanut Tiitisen listan ja Rosenholz-aineiston salausehtojen osalta. Kun hallinto-oikeus on nyt kumonnut suojelupoliisin Tiitisen listan salaamista koskevat perustelut, myös siihen rinnastettavan Rosenholz-aineiston salausperustelut ovat kumoutuneet.

Suojelupoliisi on päätöksessään 10.9.2007 vedonnut myös siihen, että sillä ei ole kyseistä aineistoa. Suojelupoliisin vastaukseen perustuvassa käräjäoikeuden päätöksessä 25.4.2007 todetaan kuitenkin yksiselitteisesti, että valtiolla on hallussaan niin sanottu Tiitisen lista ja niin sanottu Rosenholz-aineisto. Stasia koskevan aineiston käyttöön liittyvässä sisäasiainministeriön tarkastuskertomuksessa 22.8.2007 on myönnetty, että suojelupoliisilla on hallussaan Rosenholz-aineiston olennainen tietosisältö.

Tasavallan presidentti, pääministeri, ulkoasiainministeri, sisäasiainministeri ja oikeusministeri yhtyivät keväällä 2000 ulkoasiainministeriön Rosenholz-aineiston julkisuutta koskevaan linjaukseen. Tietojen julkisuudella on siis tasavallan korkeimman johdon tuki. Hallituksen muistion 7.4.2000 mukaan Rosenholz-aineiston on oltava käytettävissä viranomaisten tutkinnalliseen käyttöön taikka vakavasti otettaviin tieteellisiin tai muihin yleisen edun kannalta tärkeisiin tarkoituksiin. Tästä linjauksesta on toteutunut vain suojelupoliisin viranomaiskäyttö.

Boxbergin ja Heikan 25.7.2008 päivätyssä asiakirjapyynnössä oli vielä todettu, että aineiston julkisuuteen ei vaikuta se, missä muodossa ja mitä reittiä tiedot on saatu Suomeen. Tasavallan presidentin ja hallituksen edellä todettu avoimuuslinjaus on asiassa oikeudellisesti painavin kannanotto.

Suojelupoliisin päätös

Suojelupoliisi on Boxbergin ja Heikan 23.12.2008 päivätyn asiakirjapyynnön johdosta antamassaan päätöksessä 15.1.2009 (dnro 469/2008) todennut ratkaisuna, että päätös asiakirjapyyntöön suojelupoliisin hallussa olevan Rosenholz-aineiston tietosisällön luovuttamisen osalta mukaan lukien mahdolliset Rosenholz-kortit tai niiden kopiot on kielteinen.

Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Pyydetty aineisto on edelleen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaisesti salassa pidettävää. Aineisto sisältää lisäksi tietoja, jotka ovat mainitun pykälän 1 momentin 2, 3, 5, 26 ja 32 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Pyydetyt asiakirjat eivät ole julkisia eivätkä myöskään sisällä sellaisia julkisia osia, jotka voitaisiin Boxbergille ja Heikalle antaa.

Päätöksessä on lisäksi todettu, että koska kysymys on täsmennyksestä huolimatta tosiasiallisesti samasta tai samankaltaisesta aineistosta kuin Boxbergin ja Heikan aiemmassa asiakirjapyynnössä 25.7.2008, asian arvioinnin ja tarkempien perusteluiden osalta viitataan suojelupoliisin aikaisempaan päätökseen 5.8.2008 (dnro 287/2008).

Suojelupoliisin päätöksen 5.8.2008, jolla Boxbergin ja Heikan 25.7.2008 päivätty niin sanotun Rosenholz-aineiston tietoja koskeva asiakirjapyyntö oli hylätty, perusteluina oli lausuttu muun ohella seuraavaa:

(---)

2. Asian arviointi

2.1. Rosenholz-aineiston tiedot

Suojelupoliisi on todennut edellisessä 10.9.2007 antamassaan asiakirjajulkisuutta koskevassa päätöksessään, jossa on viitattu aineiston määrittelyssä sisäasiainministeriön Stasi-aineistoa koskevaan tarkastuskertomukseen 22.8.2007, että Rosenholz-aineistolla tarkoitetaan Stasin tiedottaja- ja yhteyshenkilökortiston sitä osaa, jonka Yhdysvaltain tiedustelupalvelu sai Rosenholz-nimisellä operaatiolla haltuunsa hieman ennen DDR:n romahtamista.

Saksa neuvotteli vuosituhannen vaihteessa Yhdysvaltojen Rosenholz-aineiston palauttamisesta. Tuolloin Saksa tiedusteli Suomelta, onko sillä oikeus vastaanottaa myös suomalaisia koskevaa tietoa. Suomen ulkoasiainministeriö antoi Saksalle ehdollisen myönteisen vastauksen. Ehdolla varmistettiin, että Saksasta saatavia tietoja voitaisiin käyttää muun muassa tutkinnallisiin ja tieteellisiin tarkoituksiin ja että Suomen kansalaisilla olisi oikeus saada itseään koskevia tietoja arkistosta. Neuvotteluista huolimatta Saksa ei tiettävästi ole saanut haltuunsa Suomea koskevaa Rosenholz-aineistoa.

Koska suomalaisia koskevaa tiedustelutietoa ei ole luovutettu Saksalle, ulkoasiainministeriön asettamat ehdot eivät ole edes Saksan osalta tulleet sovellettavaksi. Ei voida myöskään katsoa, että ottaen huomioon julkisuuslain säännösten sitovuus ja antajan toimivalta, niiden edes olevan osoitettu suojelupoliisille.

Keskusteluun Stasin aineistojen käytöstä liittyy usein myös käsitteellistä sekaannusta. Saksassa on julkisesti käytössä niin sanottu SIRA-rekisteri, joka sisältää luettelon Stasille luovutetuista asiakirjoista ja tiedoista. Ammattitaitoinen tutkija tai toimittaja pystyy siitä selvittämään, millaista materiaalia Stasi on eri maista saanut. Tässä rekisterissä ei kuitenkaan ole tiedonluovuttajien nimiä vaan ainoastaan koodinimet. Henkilöiden nimet löytyvät niin sanotusta Rosenholz-hakemistosta, joka ei ole julkisesta saatavissa.

Suojelupoliisi on saanut eri tiedustelupalveluilta Stasia koskevia tiedustelutietoja useaan otteeseen jo 1990-luvun alkupuolelta lähtien. Tällä tavoin suojelupoliisilla on käytössään aineistoa, joka Suomea koskevilta osin on sisältänyt Rosenholz-aineiston olennaisen tietosisällön. Aineistoa on käsitelty ja tallennettu kuten muutakin tiedusteluaineistoa ja se sisältyy suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään.

Suojelupoliisi katsoo asiakirjapyynnön koskevan tätä suojelupoliisin tietojärjestelmään tallennettua Rosenholz-aineiston tietosisältöä.

2.2. Suojelupoliisin asiakirjojen salassapitosäännökset

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 5 §:n 2 momentin mukaan suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä voi sisältää tietoja, joita on tarpeen käsitellä oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi. Saman lain 45 §:n mukaan rekisteröidyllä ei ole suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään tarkastusoikeutta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999), jäljempänä julkisuuslaki, 24 §:n 1 momentti sisältää säännökset salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Säännöksen kohdassa 9 mainitaan salassa pidettävinä asiakirjoina suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä. Tällaisista voidaan mainita esimerkkinä suojelupoliisin tietojärjestelmät.

Kohdassa 9 mainituista asiakirjoista ei voida antaa tietoa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Tämä vahinkoedellytyslausekkeen muotoilu tarkoittaa, että kohdassa 9 mainittujen asiakirjojen olettamana on salassapito.

Lakia on sanamuodon mukaisesti tulkittava siten, että mikäli on pienikin mahdollisuus, että tietojen antaminen saattaisi vaarantaa säännöksessä suojattua oikeushyvää - valtion turvallisuutta - tietoja ei voida antaa. Tämä asia on viranomaisen itsensä, tässä tapauksessa suojelupoliisin, harkinnassa.

Lain 24 §:n 1 momentin 9 kohtaa sovelletaan ensisijaisesti suojelupoliisin toiminnassa. Suojelupoliisin asiakirjat voivat 9 kohdan lisäksi olla salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n muiden alakohtien perusteella.

Vuonna 1981 valtioneuvosto on tuolloin voimassa olleen julkisuuslain (83/51) mukaan päättänyt, että suojelupoliisin salassa pidettävien asiakirjojen salassapitoaika on 60 vuotta, poiketen muiden viranomaisten asiakirjojen salassapitoajasta, joka yleensä on 25 vuotta.

2.3. Suojelupoliisin tehtävien vaikutus pyydetyn aineiston salassapitoon

Suojelupoliisin tehtävänä on poliisin hallinnosta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Suojelupoliisin tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toiminnan estämiseksi.

Suojelupoliisin tehtävänä on suorittaa esitutkinta muun muassa epäillystä rikoslain 12 (maanpetosrikokset) ja 13 (valtiopetokset) luvuissa tarkoitetuista rikoksista.

Suojelupoliisin Rosenholz-aineiston tietosisältö liittyy julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaan suojelupoliisin tehtävään. Kyseiseen aineistoon liittyy myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohta, jossa salassapitoperusteena on haitta tai vahinko Suomen kansainvälisiin suhteisiin tai edellytyksiin toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Suojelupoliisin tietojen mukaan muissa Euroopan maissa Stasia koskevat kansainvälisen tiedonvaihdon kautta saadut aineistot ovat pääsääntöisesti edelleen salassa pidettäviä eivätkä avoimia edes tutkijoille, lukuun ottamatta Saksaa, joka maan erityisestä historiasta johtuen on saanut erillisluvan sallia pääsy asianosaisille heitä itseään koskeviin tietoihin ja tutkijoille sekä yleisen edun niin vaatiessa ilmeisesti eräille muillekin tahoille. Tiedustelutiedon vaihdon luottamuksellisuudesta johtuen tiettävästi yksikään muu maa ei ole voinut julkistaa haltuunsa saamaansa Stasia koskevaa aineistoa.

Lehdistössä on ollut keväällä 2008 esillä, että Alma Median toimitus on tiedustellut kyseistä aineistoa käyttöönsä myös Yhdysvaltain tiedustelupalvelu CIA:lta. Saapuneessa vastauksessa oli todettu toiveeseen saada kyselyä koskeva aineisto, "jos se olisi olemassa, olisi sijoitettuna operatiiviseen arkistoon", eikä asiakirjajulkisuutta koskeva laki koske sitä. Tämä tarkoittaa, että aineisto on edelleen operatiivisessa käytössä, toteaa artikkelissa tanskalainen tutkija Thomas Wegener-Friis. (Muun muassa Aamulehti ja Satakunnan Kansa 19.4.2008).

Suomessa on toistuvasti esitetty, että Tanskan turvallisuuspoliisin hallussa oleva Stasia koskeva aineisto olisi tutkijoiden käytössä. Asia on kuitenkin huomattavasti monimutkaisempi mitä Suomessa on julkisuudessa esitetty. Tanskassa on vuodesta 2000 ollut käynnissä tutkimusprojekti maan turvallisuuspoliittisesta asemasta ajanjaksolla 1945 - 1991. Projektin yhteydessä Tanskan turvallisuuspoliisi on luovuttanut tutkijoiden käyttöön salaista aineistoa, ei kuitenkaan kansainvälisen tiedonvaihdon kautta saatua Stasi-aineistoa. Esimerkiksi Suomessa mainitun tutkija Thomas Wegener-Friisin tuotannossa ei ole viitteitä Stasille tietoa luovuttaneiden nimiin.

Ruotsissa turvallisuuspoliisi Säpo on ilmoittanut, ettei aio julkistaa tiedossaan olevia noin 50 henkilöä, joilla väitetään olleen yhteyksiä Stasiin. Ruotsissa yksi tietojen pyytäjistä valitti Säpon päätöksestä hallinto-oikeuksia vastaavaan kammarrätteniin, mutta oikeus hylkäsi valituksen. Ylin kansallinen oikeusaste, korkeinta hallinto-oikeutta vastaava tuomioistuin regeringsrätten, ei joulukuussa 2007 myöntänyt asiassa valituslupaa. Kielteiset päätökset asiakirjapyyntöihin perustuivat sekä turvallisuuspoliisin toimintaa ja valtion turvallisuutta että yksityishenkilöiden henkilökohtaisia oloja koskeviin salassapitosäännöksiin.

Suomessa valtioneuvoston päätöksen 16.6.1981 mukaan suojelupoliisin salassa pidettävät asiakirjat ovat salaisia 60 vuoden ajan. Ruotsissa vastaava aika on pääsääntöisesti vielä pitempi eli 70 vuotta. Teoriassa Ruotsissa salassapitoaika voi olla eräissä tapauksissa jopa 150 vuotta. (Ks. www.sakerhetspolisen.se).

Suojelupoliisin valtion turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvään ennalta estävään turvallisuustyöhön kuuluu olennaisesti yhteydenpito muiden maiden turvallisuuspoliiseihin ja tiedustelupalveluihin. Aineisto on saatu suojelupoliisille sen tehtäviin ja toimialaan liittyvässä tarkoituksessa, osana suojelupoliisin tehtäviin kuuluvaa luottamuksellista tiedonvaihtoa kansainvälisiltä tietolähteiltä. Siitä huolimatta, että jokaisen asiakirjan julkisuutta on aina arvioitava erikseen, on mahdollisuutta antaa tietoja suojelupoliisin tällaisessa tehtävässä saadusta asiakirjasta arvioitava myös siltä kannalta, miten tietojen antaminen vaikuttaa suojelupoliisin mahdollisuuteen hoitaa valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa tehtäväänsä.

Suojelupoliisin näkemyksen mukaan olennaista kyseisen aineiston salassapidolle ja sitä kautta suojelupoliisin toimintaedellytyksille ja edelleen valtion turvallisuuden vaarantumiselle on se, että suojelupoliisi on saanut aineiston sen tehtäviin liittyvän kansainvälisen luottamuksellisen tiedonvaihdon kautta. Korostettakoon, että ulkomaalaisilta turvallisuus- ja tiedusteluviranomaisilta saatuja tietoja koskee kansainväliseen vakiintuneeseen tapaoikeuteen perustuva käyttötarkoitussidonnaisuuslauseke, joka estää tietojen luovuttamisen kolmannelle osapuolelle ilman luovuttajamaan nimenomaista suostumusta. Suojelupoliisi on kansainvälisessä toiminnassaan sitoutunut noudattamaan tätä sopimuslauseketta.

Tällaisen tiedon julkiseksi tuleminen haittaisi suojelupoliisin edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä ja saattaisi johtaa siihen, että muut palvelut suhtautuisivat jatkossa pidättyväisesti tietojen luovuttamiseen suojelupoliisille. Samalla käytännössä vaarannettaisiin suojelupoliisin tosiasiallinen mahdollisuus käyttää hyödyksi kansainvälisessä yhteistoiminnassa saatavia muiden turvallisuuspalveluiden hallussa olevia tietoja turvallisuusuhkista. Suojelupoliisin ja muiden valtioiden vastaavien elinten välisen tiedonvaihdon luottamuksellisuus huomioon ottaen ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevista asiakirjoista ei vaarantaisi valtion turvallisuutta.

Korkein hallinto-oikeus on Stasi-aineiston (niin sanottu Tiitisen lista) luovuttamista koskevassa päätöksessään 7.11.2003 arvioinut edellä mainitun lain tulkinnan toteamalla muun muassa seuraavaa: Siitä huolimatta, että julkisuuslain mukaan jokaisen asiakirjan julkisuutta on aina harkittava erikseen, on mahdollisuutta antaa tietoja suojelupoliisin tällaisessa tehtävässä saadusta asiakirjasta arvioitava myös siltä kannalta, miten tietojen antaminen asiakirjasta vaikuttaa suojelupoliisin mahdollisuuteen hoitaa valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa tehtäväänsä. Kun asiakirjaa näin arvioidaan osana suojelupoliisin tehtäviin kuuluvaa luottamuksellista tiedonvaihtoa, asiaa ei voida ratkaista yksinomaan kysymyksessä olevan yksittäisen asiakirjan sisällön perusteella eikä asiakirjassa olevan luettelon sisältämillä nimillä tai luettelon iällä ole näin ollen olennaista merkitystä. Kysymyksessä oleva asiakirja liittyy julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaan suojelupoliisin tehtävään. Suojelupoliisin ja muiden valtioiden vastaavien elinten välisen tiedonvaihdon liittyminen valtion turvallisuuden ylläpitämiseen ja tiedonvaihdon luottamuksellisuus huomioon ottaen ei asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ole ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevasta asiakirjasta ei vaarantaisi valtion turvallisuutta. Korkein hallinto-oikeus päätyi siihen, ettei tietoja voida luovuttaa.

Salassapitosäännösten ja niiden tulkinnan, suojelupoliisin lakisääteisen tehtävän ja toimintaedellytysten sekä kansainvälisen yhteistyön kannalta tilanne ei korkeimman hallinto-oikeuden neljä vuotta sitten antaman Stasi-aineistoa (niin sanottu Tiitisen lista) koskevan ratkaisun jälkeen ole muuttunut.

Lisäksi nyt puheena oleva aineisto sisältää muun muassa tietoa suojelupoliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä, joiden salassapidosta on säädetty julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa.

Suojelupoliisin toimintaympäristö on luonteeltaan sellainen, että yksittäisillä operatiivisilla tiedoilla voi olla suhteellisesti suurempi merkitys kuin asiakirjasta voisi päätellä. Näitä tietoja kerätessä ja analysoidessa saadaan tietoa suojelupoliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä, kiinnostuksen kohteista sekä kansainvälisestä toiminnasta ja tietojen vaihdon luonteesta. Tietojen salassapidolla turvataan keskeisesti suojelupoliisin toimintaedellytyksiä valtion turvallisuuden ylläpitoon liittyvässä tehtävässä.

2.4. Yksityiselämän suoja pyydetyn aineiston salassapitoon

Valtion intressi on myös suojata henkilön yksityiselämää. Pyydetty aineisto sisältää vihjetyyppistä tietoa, jonka perusteella kansalaisia saatetaan epäilyksenalaiseksi ilman kattavia perusteita.

Perustuslakivaliokunta on julkisuuslakia koskevassa kannanotossaan todennut, että hallitusmuodon 8 §:n 1 momentissa turvatun henkilön kunnian johdosta on julkisuuslailla tähdätty siihen, ettei julkinen valta saata yleisesti saataville sellaisia asiakirjoja ja tietoja, joissa esitetään täysin perättömiä syytöksiä yksilöä kohtaan tai joiden avulla voidaan esittää hänestä vihjauksia.

Aineiston julkisuus merkitsisi oikeudetonta puuttumista aineistossa mainittujen henkilöiden yksityiselämän piiriin. Aineiston sisältämä vihjetieto on - kuten muukin suojelupoliisin eri lähteistä saama vihjetieto - salassa pidettävää. Valtion velvoite suojella henkilön yksityisyyttä ja tutkintaan liittyvien henkilötietojen julkisuus sekä siitä aiheutuneet kärsimykset ja vahingot ovat keskeisesti esillä myös oikeudenkäynnissä, jossa Helsingin käräjäoikeus on antanut ratkaisun 8.11.2007 (Alpo Rusin vahingonkorvausoikeudenkäynti Suomen valtiota vastaan).

Aineisto sisältää näin ollen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 3, 26 ja 32 kohdissa tarkoitettua tietoa.

2.5. Esille otetut perusteet uudelle päätökselle samassa asiassa

Pyynnössä viitataan Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen niin sanotussa Tiitisen lista -asiassa ja rinnastetaan niin sanotun Rosenholz-aineiston julkisuuskysymys tämän päätöksen uuteen linjaukseen. Suojelupoliisi ei katso asiakirjojen olevan näin yksiselitteisesti rinnastettavissa julkisuusasiassa tehtävien ratkaisujen osalta. Suojelupoliisi toteaa, että hallinto-oikeuden päätös niin sanotussa Tiitisen lista -asiassa ei ole lainvoimainen. Suojelupoliisi on valittanut päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Suojelupoliisi pitää Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä virheellisenä muun muassa siltä osin, kun se arvioi, että asiakirjan luovuttajamaa ei ole edellyttänyt aineistoa salassa pidettäväksi ja että asiakirjan luovuttaminen ei vahingoita valtion turvallisuutta.

Pyynnössä on viitattu myös siihen, että ylin valtiojohto on yhtynyt keväällä 2000 ulkoasiainministeriön Rosenholz-aineiston julkisuutta koskevaan linjaukseen. Suojelupoliisi viittaa tässä asiassa 2.1. kohdan toiseen ja kolmanteen kappaleeseen.

3. Suojelupoliisin ratkaisu

Pyydetyn suojelupoliisin määräämisvallassa olevan Rosenholz-aineiston tietosisältö koskee edellä mainituin perustein eri tavoin valtion turvallisuuden ylläpitämistä. Aineiston tietojen osalta valtion turvallisuuden vaarantuminen tulee selkeästi esille siinä, että suojelupoliisin toimintaa koskevien tietojen tuleminen julkiseksi vaarantaisi eri tavoin suojelupoliisin toimintaedellytyksiä ja tätä kautta valtion turvallisuutta.

Suojelupoliisi on tätä päätöstä tehdessään ja siihen liittyviä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä soveltaessaan ottanut huomioon, mitä julkisuuslain 17 §:ssä edellytetään. Tässä tapauskohtaisessa harkinnassa suojelupoliisi on päätynyt siihen, että ei ole ilmeistä, että nyt kysymyksessä olevan aineiston luovuttaminen ei vaarantaisi valtion turvallisuutta.

Edellä mainituilla perusteilla suojelupoliisi katsoo, että kyseessä oleva suojelupoliisin aineisto on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaisesti salassa pidettävää. Kyseinen aineisto sisältää lisäksi tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2, 3, 5, 26 ja 32 kohdan perusteella salassa pidettäviä.

Näin ollen kysymyksessä olevat asiakirjat eivät ole julkisia eivätkä myöskään sisällä sellaisia julkisia osia, jotka edellä esitetty huomioon ottaen voitaisiin Boxbergille ja Heikalle antaa.

Päätös asiakirjapyyntöön on suojelupoliisin hallussa olevan Rosenholz-aineiston olennaisen tietosisällön luovuttamisen osalta kielteinen.

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

Katja Boxberg ja Taneli Heikka ovat valituksessaan suojelupoliisin 15.1.2009 tekemästä päätöksestä vaatineet, että päätös kumotaan ja suojelupoliisi velvoitetaan luovuttamaan pyydetty aineisto valittajien käyttöön.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Suojelupoliisi on vedonnut ensimmäisessä kielteisessä päätöksessään 10.9.2007 korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 7.11.2003 Stasi-aineiston luovuttamista koskevassa asiassa. Tämän päätöksen jälkeen Helsingin hallinto-oikeus on 24.6.2008 antanut asiassa uuden linjauksen, jossa suojelupoliisin perustelut kumotaan. Hallinto-oikeuden mukaan asiakirjan, niin sanotun Tiitisen listan, luovuttajamaa ei ole edellyttänyt aineistoa salassa pidettäväksi. Hallinto-oikeus pitää ilmeisenä, että asiakirjan luovuttaminen ei vahingoita valtion turvallisuutta ja on päättänyt, että Tiitisen lista on luovutettava sitä pyytäneelle toimittajalle.

Helsingin käräjäoikeus on vedonnut korkeimman hallinto-oikeuden ensiksi mainittuun päätökseen evätessään 25.4.2007 Alpo Rusin editiovaatimuksen Stasi-aineistosta. Käräjäoikeus on rinnastanut Tiitisen listan ja Rosenholz-aineiston salausehtojen osalta. Kun Helsingin hallinto-oikeus on kumonnut suojelupoliisin Tiitisen listan salaamista koskevat perustelut, myös siihen rinnastettavan Rosenholz-aineiston salausperustelut ovat kumoutuneet.

Tasavallan presidentti, pääministeri, ulkoasiainministeri, sisäasiainministeri ja oikeusministeri yhtyivät keväällä 2000 ulkoasiainministeriön Rosenholz-aineiston julkisuutta koskevaan linjaukseen. Hallituksen muistion 7.4.2000 mukaan Rosenholz-aineiston on oltava käytettävissä viranomaisten tutkinnalliseen käyttöön taikka vakavasti otettaviin tieteellisiin tai muihin yleisen edun kannalta tärkeisiin tarkoituksiin. Tietojen saatavuudella on siis tasavallan korkeimman johdon tuki. Tästä linjauksesta on toteutunut vain suojelupoliisin viranomaiskäyttö. Tähän linjaukseen myös suojelupoliisi antoi suostumuksensa päällikkönsä Seppo Nevalan ja osastopäällikkö Hannu Moilasen kirjeessä 9.3.2000 ulkoasiainministeriön linjanjohtaja Anneli Puura-Märkälälle.

Suojelupoliisi on kielteisessä päätöksessään vedonnut valtion intressiin suojata henkilön yksityiselämää. Suojelupoliisin mukaan julkisuuslailla on tähdätty siihen, ettei julkinen valta saata yleisesti saataville sellaisia asiakirjoja ja tietoja, joissa esitetään täysin perättömiä syytöksiä yksilöä kohtaan tai joiden avulla voidaan esittää hänestä vihjauksia. On kuitenkin katsottava, että hallitus on tämän asian edellä mainitussa linjauksessaan jo ratkaissut.

Suojelupoliisin perustelut kuvastavat myös sen yksioikoista käsitystä tiedotusvälineiden toiminnasta. Tiedotusvälineet punnitsevat haltuunsa saamansa tiedon julkistamisessa aina sekä tiedon yhteiskunnallista painoarvoa että yksityisyyden suojaa. Tietojen luovuttaminen tiedotusvälineille ei siis mekaanisesti johda niiden julkaisemiseen. Näin on toimittu esimerkiksi Tanskassa, jossa tutkijat eivät ole julkistaneet haltuunsa saamia Stasi-nimiä niiden vähäisen yhteiskunnallisen merkittävyyden vuoksi. On myös pantava merkille, että ainoa taho, joka tähän mennessä on vuotanut Stasi-kontakteista epäillyn nimen laittomasti julkisuuteen, on suojelupoliisi, mistä se on määrätty vahingonkorvauksiin.

Suojelupoliisi on kielteisessä päätöksessään vedonnut siihen, että vain Saksa on saanut erillisluvan sallia asianosaisille, tutkijoille ja muille tahoille pääsyn Rosenholz-tietoihin. Saksassa asia ratkaistiin poliittisen johdon linjauksella. On katsottava, että Suomen ulkoasiainministeriön esittelemä ja tasavallan korkeimman johdon hyväksymä linjaus (muistio 7.4.2000) on tällaiseksi erillisluvaksi luokiteltava päätös Suomessa. Aineiston julkisuuteen ei vaikuta se, missä muodossa ja mitä reittiä tiedot on saatu Suomeen. Tasavallan presidentin ja hallituksen linjauksen suojelupoliisin hallussa olevista Rosenholz-tietojen, arkistokorttien tai niiden kopioiden käytöstä on oltava oikeudellisesti painavin linjaus asiassa.

Suojelupoliisi on lausunnossaan uudistanut päätöksissä 5.8.2008 ja 15.1.2009 esitetyt perustelut ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Boxberg ja Heikka ovat vaatineet suojelupoliisia luovuttamaan heille suojelupoliisin hallussa olevat niin sanotun Rosenholz-aineiston tiedot sekä itse aineiston tai kopioita siitä. Sikäli kuin suojelupoliisilla olisi tai ei olisi jotain mainittuun aineistoon liittyvää hallussaan, ei sellaisen olemassaoloa aina voitaisi salassapitointressejä vaarantamatta julkisesti edes vahvistaa tai kiistää. On selvää, että valituksessa kuvatun kaltainen aineisto olisi voimassa olevan lainsäädännön mukaan salassa pidettävää. Suojelupoliisi viittaa päätöksessään 5.8.2008 esitettyihin suojelupoliisin tietoja koskeviin salassapitosäännöksiin.

Kansainvälisen yhteistyön kautta saadun aineiston julkisuuden osalta suojelupoliisi viittaa sisäasiainministeriön tarkastuskertomuksen 22.8.2007 kappaleessa 3.2.2. esitettyyn.

Valituksessa on vedottu siihen, että koska Helsingin hallinto-oikeus on 24.6.2008 antamallaan päätöksellä päätynyt siihen, että niin sanottua Tiitisen listaa koskevat tiedot eivät olisi salassa pidettäviä, niin myös niin sanotun Rosenholz-aineiston tiedot olisivat tähän rinnastettavana aineistona julkisia. Mitään perustetta tällaiselle rinnastukselle ei ole esitetty. Valituksessa ei ole edes kyetty selkeästi yksilöimään, mitä aineistoa halutaan julkiseksi.

Hallinto-oikeuden päätös niin sanotussa Tiitisen listaa koskevassa asiassa ei ole lainvoimainen, sillä suojelupoliisi on valittanut päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Suojelupoliisi pitää hallinto-oikeuden päätöstä virheellisenä muun muassa siltä osin, kun se arvioi, että asiakirjan luovuttajamaa ei ole edellyttänyt aineistoa salassa pidettäväksi ja että asiakirjan luovuttaminen ei vaaranna valtion turvallisuutta.

Niin sanotun Rosenholz-aineiston olennaisen tietosisällön julkisuutta koskeva kysymys tulee käsitellä oikeudellisesti Tiitisen listasta riippumattomana erillisenä asiana.

Valituksessa on vedottu siihen, että tietojen saatavuudella olisi valtion korkeimman johdon tuki ja että suojelupoliisi antoi suostumuksensa tähän julkisuuslinjaukseen. Asia on kuitenkin koskenut tässä yhteydessä vain sitä, voiko Yhdysvallat luovuttaa ja millä ehdoilla Saksan viranomaisille Suomea ja Suomen kansalaisten toimintaa koskevia tietoja samalla, kun se luovuttaa Saksalle kyseistä maata ja sen kansalaisia koskevaa aineistoa. Tältä osin Suomi ei ole pitänyt asiaa ongelmallisena. On täysin Yhdysvaltain viranomaisten harkinnassa, millä ehdoin ja kenelle mainittu maa luovuttaa tai on luovuttamatta hallussaan olevaa aineistoa. Tiettävästi Yhdysvallat ei ole luovuttanut Suomea tai Suomen kansalaisia koskevia tietoja Saksalle.

Linjaus ei millään tavoin koske eri yhteyksissä suojelupoliisille mahdollisesti tiedustelutietona luovutetun tiedon julkistamista, jonka osalta tietojen luovuttaja tosiasiallisesti aina erikseen päättää, millä ehdoilla tietoja kulloinkin luovutetaan tai ollaan luovuttamatta. Ulkoasiainministeriön linjauksessa ei ole ollut kyse siitä, tulisiko suojelupoliisin luovuttaa hallussaan olevaa tiedustelutietoa ulkopuolisille.

Boxbergille ja Heikalle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpano on 16.11.2009 käynyt suojelupoliisin tiloissa perehtymässä suojelupoliisin hallussa olevaan niin sanotun Rosenholz-aineiston olennaiseen tietosisältöön.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 19.1.2010 hylännyt Katja Boxbergin ja Taneli Heikan valituksen suojelupoliisin päätöksestä 15.1.2009.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Rosenholz-aineisto ja Rosenholz-aineiston olennainen tietosisältö

Rosenholz-aineistolla tarkoitetaan Stasin tiedottaja- ja yhteyshenkilökortiston sitä osaa, jonka Yhdysvaltain tiedustelupalvelu sai Rosenholz-nimisellä operaatiolla haltuunsa hieman ennen Saksan demokraattisen tasavallan (DDR) romahtamista. Asiassa saadun selvityksen mukaan Saksa on neuvotellut vuosituhannen vaihteessa Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa Rosenholz-aineiston palauttamisesta Saksan viranomaisille. Tähän liittyen silloinen Suomen ulkopoliittinen johto on asettanut edellytyksiä suomalaisia koskevien tietojen luovuttamisesta Saksan viranomaisille. Suojelupoliisi on ilmoittanut käsityksenään, että Saksa ei neuvotteluista huolimatta ole saanut Suomea koskevaa Rosenholz-aineistoa.

Suojelupoliisin mukaan suojelupoliisilla on käytössään niin sanotun Rosenholz-aineiston olennainen tietosisältö. Ilmoituksensa mukaan suojelupoliisi on saanut eri tiedustelupalveluilta Stasia koskevia tiedustelutietoja useaan otteeseen jo 1990-luvun alkupuolelta lähtien. Aineistoa on käsitelty ja tallennettu kuten muutakin tiedusteluaineistoa ja se sisältyy suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään. Nämä asiakirjat muodostavat Rosenholz-aineiston olennaisen tietosisällön.

Hallinto-oikeus katsoo, että valituksessa mainituilla Suomen valtion asianomaisten viranomaisten Saksan valtion asianomaiselle viranomaiselle vuonna 2000 esittämällä kannanotolla, Helsingin käräjäoikeuden päätöksellä tai Helsingin hallinto-oikeuden päätöksellä 24.6.2008 numero 08/0794/2 ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa suojelupoliisin sen hallussa olevan Rosenholz-aineiston tietosisällön julkisuutta koskevan päätöksen lainmukaisuutta.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Poliisin hallinnosta annetun lain 10 §:n 1 momentin (110/1992) mukaan suojelupoliisin tehtävänä on torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Sen tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toiminnan estämiseksi.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan sellainen suojelupoliisin asiakirja, joka koskee valtion turvallisuuden ylläpitämistä, on pidettävä salassa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen siitä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Lainkohta sisältää siten salassapito-olettamaan perustuvan vahinkoedellytyslausekkeen eli tällaiset suojelupoliisin asiakirjat ovat lähtökohtaisesti salassa pidettäviä.

Suojelupoliisi on katsonut, että asiakirjapyynnön kohteena oleva Rosenholz-aineisto liittyy julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaan tehtävään ja että se on saatu osana suojelupoliisin tehtäviin kuuluvaa luottamuksellista tiedonvaihtoa. Aineisto on katsottu salassa pidettäväksi.

Hallinto-oikeus on perehtynyt niin sanotun Rosenholz-aineiston olennaiseen tietosisältöön kokonaisuudessaan. Aineistosta on todettavissa, että sen tiedot on saatu kansainvälisen tiedonvaihdon kautta. Aineistosta on myös todettavissa, että sen tietoihin liittyy pääsääntöisesti käyttöä ja luovuttamista rajoittavia ehtoja. Näin ollen kyseisen aineiston salassapidettävyyttä voidaan arvioida myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella. Mainitun lainkohdan mukaan asiakirjat ovat salassapidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Suojelupoliisin valtion turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvään ennalta estävään turvallisuustyöhön kuuluu olennaisesti yhteydenpito muiden maiden turvallisuuspoliiseihin ja tiedustelupalveluihin. Suojelupoliisin mukaan kansainvälisesti vakiintuneen tavan mukaan ulkomaalaisilta turvallisuus- ja tiedusteluviranomaisilta saatuja tietoja koskee käyttötarkoitussidonnaisuuslauseke, joka estää tietojen luovuttamisen kolmannelle osapuolelle ilman luovuttajamaan nimenomaista suostumusta. Tietoja välitetään lähtökohtaisesti ainoastaan turvallisuuskäyttöön.

Julkisuuslain periaatteiden mukaan asiakirjojen julkisuus on pääsääntö ja jokaisen asiakirjan salassapitoperustetta on harkittava erikseen. Korkein hallinto-oikeus on suojelupoliisin asiakirjojen julkisuutta koskevassa ratkaisussaan 7.11.2003 taltionumero 2729 kuitenkin katsonut, että suojelupoliisin hallussa olevan, julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaan suojelupoliisin tehtävään liittyvän asiakirjan salassapitoa ei voitu ratkaista yksinomaan kysymyksessä olevan yksittäisen asiakirjan perusteella. Korkein hallinto-oikeus on tässä ratkaisussa samoin kuin ratkaisussaan 23.6.2009 taltionumero 1607 katsonut, että suojelupoliisin asiakirjojen julkisuutta on arvioitava myös siltä kannalta, miten tietojen antaminen vaikuttaa suojelupoliisin mahdollisuuteen hoitaa valtion turvallisuuden ylläpitämistä.

Kun otetaan huomioon se, että pääsääntöisesti suojelupoliisin Rosenholz-aineiston tietoihin liittyy käyttöä ja luovuttamista rajoittavia ehtoja ja kun asiassa ei muutoinkaan ole syytä epäillä sitä, etteikö kansainvälinen tiedustelu olisi suojelupoliisin päätöksen mukaisesti luottamuksellista, hallinto-oikeus pitää ilmeisenä, että Rosenholz-aineistoon sisältyvien tietojen ja asiakirjojen julkiseksi tuleminen haittaisi suojelupoliisin edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä ja johtaisi siihen, että suojelupoliisin tiedonsaanti muilta turvallisuuspalveluilta vaikeutuisi. Näin myös suojelupoliisin mahdollisuus saada tietoja ulkomaisten turvallisuuspalveluiden tiedossa olevista turvallisuusuhkista vaikeutuisi. Hallinto-oikeus katsoo, että suojelupoliisin hallussa oleva niin sanotun Rosenholz-aineiston olennainen tietosisältö liittyy julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun suojelupoliisin valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaan tehtävään. Suojelupoliisin ja muiden valtioiden vastaavien elinten välisen tiedonvaihdon liittyminen valtion turvallisuuden ylläpitämiseen ja tiedonvaihdon luottamuksellisuus huomioon ottaen ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevista asiakirjoista ei vaarantaisi valtion turvallisuutta. Edellä mainitusta syystä ei ole tarpeen erikseen arvioida, aiheuttaisiko tietojen antaminen Rosenholz-aineistosta joltakin osin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa. Kun kysymyksessä oleva aineisto on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan nojalla salassa pidettävä, ei ole myöskään tarpeen arvioida aineiston salassapitoa suojelupoliisin valituksenalaisessa päätöksessään mainitsemien julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3, 5, 26 ja 32 kohdan kannalta.

Suojelupoliisi ei ole rajoittanut tietojen saantia ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on ollut tarpeellista. Suojelupoliisin päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi julkisuuslain 17 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Katja Boxberg ja Taneli Heikka ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden ja suojelupoliisin päätökset kumotaan ja pyydetty aineisto luovutetaan heidän käyttöönsä. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden ratkaisu on kestämätön ja oikeudellisesti puutteellisesti perusteltu. Aineistolla on laajaa yhteiskunnallista merkitystä. Asiakirjajulkisuus on tärkeä periaate. Rosenholz-tiedot muodostavat merkittävän arkistoaineiston, joka Suomea koskevalta osin toisi lisävaloa poliittiseen lähihistoriaan. Korkeimman hallinto-oikeuden tehtävänä on ratkaista, saadaanko Suomessa kylmän sodan historian pesänselvitykseen avuksi arkistotietoja, joita esimerkiksi Saksassa on päästy käyttämään jo vuosia.

Kun Rosenholz-aineiston ja sitä koskevien hallituksen linjausten olemassaolo Suomessa tuli yleiseen tietoon kesällä 2008, suojelupoliisi ensin kiisti aineiston olemassaolon. Kun suojelupoliisi lopulta myönsi aineiston olemassaolon, on se kieltäytynyt luovuttamasta tietoja.

Saksa on julkistanut Rosenholz-aineiston tietyin ehdoin tutkijoiden, lehtimiesten ja asianosaisten käyttöön. Suojelupoliisi vetoaa kielteisessä päätöksessään siihen, että vain Saksa on saanut erillisluvan sallia asianosaisille, tutkijoille ja muille tahoille pääsyn Rosenholz-tietoihin. Saksassa asia ratkaistiin poliittisen johdon linjauksella. Suomen ulkoasiainministeriön esittelemä ja tasavallan korkeimman johdon hyväksymä linjaus on tällaiseksi erillisluvaksi luokiteltava päätös.

Suomen hallitus hyväksyi Saksan käytäntöä vastaavat Rosenholz-aineiston käytön linjaukset (muistio hallitukselle 7.4.2000), joihin suojelupoliisi kirjeellään yhtyi (suojelupoliisin päällikön Seppo Nevalan ja osastopäällikkö Hannu Moilasen kirje ulkoasiainministeriön linjanjohtaja Anneli Puura-Märkälälle 9.3.2000).

Hallituksen muistion mukaan Rosenholz-aineiston on oltava käytettävissä viranomaisten tutkinnalliseen käyttöön taikka vakavasti otettaviin tieteellisiin tai muihin yleisen edun kannalta tärkeisiin tarkoituksiin. Tasavallan presidentti, pääministeri, ulkoasiainministeri, sisäasiainministeri ja oikeusministeri yhtyivät keväällä 2000 ulkoasiainministeriön Rosenholz-aineiston käsittelyä koskevaan linjaukseen. Tästä linjauksesta on toteutunut vain suojelupoliisin viranomaiskäyttö.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei perustella, miksi hallituksen linjaus Rosenholz-aineiston julkisuusehdoista ei koske suojelupoliisia. Oikeuden ratkaisu on yksityiskohtaisesti perusteltava tai poliittista linjausta on noudatettava. Hallituksen periaatelinjauksen sitovuus ei riipu siitä, kenelle se on osoitettu, kenen hallussa aineisto päätöksen tekohetkellä oli ja mitä reittiä aineisto on Suomeen tullut. Suojelupoliisin hallussa on aineisto, jonka käsittelyn periaatteista hallitus on antanut selkeät ohjeet. Ohjeiden perusteella ja julkisuuslain hengessä suojelupoliisin tulee pyrkiä aineiston julkistamiseen, ei sen salaamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden onkin syytä varmistua siitä, onko suojelupoliisi tehnyt kaiken mahdollisen esimerkiksi tiedustellakseen aineiston luovuttajamaalta mahdollisuutta Rosenholz-aineiston luovuttamiseksi valittajille. Ellei tämä ole johtanut tulokseen, on kysyttävä, onko suojelupoliisi toiminut saksalaisten tapaan ja kääntynyt poliittisen vallan puoleen saadakseen apua neuvotteluissa luovuttajamaan kanssa. Korkeimman hallinto-oikeuden on lisäksi varmistettava, ovatko suojelupoliisin toimintaa valvovat tahot olleet riittävän informoituja aineistosta voidakseen edistää julkisuuslain ja hallituksen linjauksen toteutumista.

Saksan esimerkki osoittaa, että tiedusteluaineiston julkistaminen historian kipukohtien selvittämiseksi on mahdollista. Myös muista maista tunnetaan vastaavia esimerkkejä, esimerkiksi Tanskan kylmän sodan historiaa selvittäneestä tutkimuskomissiosta. Suomessa tämä työ ei ole päässyt vielä kunnolla alkuun.

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että Rosenholz-aineiston tietoihin liittyy pääsääntöisesti käyttöä ja luovuttamista rajoittavia ehtoja. Ratkaisusta ei kuitenkaan käy ilmi, mitä ehdot ovat ja mitä osia aineistosta ehdot koskevat. Laajaa aineistoa ei voida salata ”pääsäännön” pohjalta. Julkisuuslain pääsääntö on julkisuus, ja kaikki poikkeamat siitä on perusteltava yksityiskohtaisesti.

Hallinto-oikeuden valituksenalaista päätöstä on myös syytä verrata sen päätökseen niin sanotusta Tiitisen listasta. Suojelupoliisi on pyrkinyt salaamaan Tiitisen listan samoin perustein kuin Rosenholz-aineiston. Hallinto-oikeus on kuitenkin kumonnut suojelupoliisin salauspäätöksen Tiitisen listasta muun muassa sillä perusteella, että Tiitisen lista - kuten Rosenholz-aineisto - liittyy valtioon, jota ei enää ole. Näin ollen myös Rosenholz-aineiston salaamisen valtion turvallisuudelle vaarallisena voidaan katsoa olevan perusteetonta, koska aineiston luonutta valtiota ei enää ole.

Hallinto-oikeus ei Tiitisen listaa arvioidessaan myöskään pitänyt uskottavana suojelupoliisin väitettä, että se ei ole saanut lupaa puheena olevan asiakirjan luovuttamiseksi. Hallinto-oikeus ei pitänyt tuolloin uskottavana, että suojelupoliisi olisi tiedustellut asiaa luovuttajataholta. Korkeimman hallinto-oikeuden tulisi varmistua siitä, onko suojelupoliisi tälläkään kertaa tiedustellut aineiston luovuttajalta lupaa aineiston tai sen osien luovuttamiseen.

Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin päätyy ratkaisuun, että hallituksen linjaus Rosenholz-aineiston julkisuudesta ei koske suojelupoliisia, on hallinto-oikeuden ratkaisu kumottava niiltä osin kuin se on julkisuuslain 10 §:n vastainen. Suojelupoliisin on eriteltävä, mitkä nimenomaiset osat Rosenholz-aineistosta ovat käyttöä ja luovuttamista koskevan erityisen ehdon piirissä, ja luovutettava muut osat valittajille.

Suojelupoliisi on vedonnut kielteisessä päätöksessään myös valtion intressiin suojata henkilön yksityiselämää. Suojelupoliisin mukaan julkisuuslailla on tähdätty siihen, ettei julkinen valta saata yleisesti saataville sellaisia asiakirjoja ja tietoja, joissa esitetään täysin perättömiä syytöksiä yksilöä kohtaan tai joiden avulla voidaan esittää hänestä vihjauksia. On kuitenkin katsottava, että hallitus on tämän asian edellä mainitussa linjauksessaan jo ratkaissut pitäessään Rosenholz-aineistoa julkaisukelpoisena tieteellisiin tai muihin yleisin edun kannalta tärkeisiin tarkoituksiin, mihin tarkoituksiin vapaissa yhteiskunnissa luetaan journalismi.

Suojelupoliisi on lausunnossaan uudistanut päätöksissään 5.8.2008 ja 15.1.2009 sekä hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Valittajat ovat esittäneet näkemyksenään, että aineistolla on laajaa yhteiskunnallista merkitystä, minkä vuoksi se tulisi saattaa julkisuuteen tutkimus- ja journalistiseen sekä asianosaisten käyttöön Suomen poliittisen lähihistorian valottamiseksi. Lisäksi valittajat ovat vedonneet siihen, että näin olisi toimittu muun muassa Saksassa ja joltain osin myös Tanskassa.

Vaikka asialla olisikin tällaista yhteiskunnallista ja poliittista kiinnostavuutta, asiaa ei voida ratkaista yksinomaan tällaisilla perusteilla. Tällaisten seikkojen mahdollista merkitystä on arvioitava ainoastaan julkisuuslain säännösten kannalta.

Suojelupoliisin hallussa oleva Stasin toimintaa koskeva aineisto on pääosin muodostunut siten, että suojelupoliisi on saanut eri lähteistä tiedustelutietoja useaan otteeseen jo 1990-luvun alkupuolelta lähtien. Aineistoa on käsitelty ja tallennettu kuten muutakin tiedusteluaineistoa ja se sisältyy suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään.

Kaikki tällainen aineisto on selkeästi suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään sisältyvää tietoa, jonka salassapitoajaksi on laissa ja valtioneuvoston päätöksessä säädetty 60 vuotta.

Valittajat ovat vedonneet siihen, että tietojen saatavuudella olisi valtion korkeimman johdon tuki ja että myös suojelupoliisi olisi kirjeellään antanut suostumuksensa julkisuuslinjaukseen.

Valittajat ovat tältä osin irrottaneet esittämänsä kohdat niiden alkuperäisestä asiayhteydestä. Mainitussa suojelupoliisin kirjeessä on ollut kysymys yksinomaan siitä, voiko Yhdysvallat luovuttaa ja millä ehdoin Saksan viranomaisille Suomea ja sen kansalaisten toimintaa koskevaa tietoa samalla kun se luovuttaa Saksalle mainittua maata ja sen kansalaisia koskevaa aineistoa. Tiettävästi Suomea tai Suomen kansalaisia koskevia tietoja ei ole luovutettu Yhdysvalloista Saksaan. Asia on katsottava tässä suhteessa lähinnä rauenneeksi.

Näin ollen tässä sinänsä täysin eri menettelyä koskevassa yksittäisasiassa annettu kannanotto ei voi olla ratkaisuperusteena, kun arvioidaan suojelupoliisille tiedustelutietona luovutetun tiedon salassapitoa tai sen mahdollista luovuttamista ulkopuoliselle.

Valittajat ovat todenneet, että hallinto-oikeuden ratkaisusta ei käy ilmi, mitkä ehdot rajoittavat aineiston luovuttamista, ja esittäneet näkemyksenään, että julkisuuslain pääsäännön mukaisesta julkisuudesta poikkeaminen tulisi erikseen perustella.

Asiassa on otettava huomioon, että toisin kuin suurimmassa osassa julkisuuslain säännöksistä, suojelupoliisin asiakirjoja koskeva julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohta sisältää salassapito-olettaman. Säännöstä tulkittaessa lähtökohtana on suojelupoliisin asiakirjojen salassapito, jollei ole ilmeistä, että valtion turvallisuus ei vaarannu. Myöskään luovutusta rajoittavia ehtoja ei voida tietojen, tietolähteiden ja tiedustelumaailman toimintamenetelmien salassapitoa vaarantamatta tämän tarkemmin yksilöidä.

Valittajat ovat vedonneet Helsingin hallinto-oikeuden niin sanottua Tiitisen listaa koskevaan ratkaisuun ja rinnastaneet nyt kysymyksessä olevan asian tähän tapaukseen. Hallinto-oikeuden päätös asiassa ei ole vielä lainvoimainen, koska suojelupoliisi on valittanut asiasta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Molemmat asiat koskevat tiedustelutietona saadun aineiston salassapitoa. Salassapidon tulisi suojelupoliisin näkemyksen mukaan olla sinänsä kiistatonta molemmissa tapauksissa. Tapauksissa on kuitenkin niin paljon toisistaan poikkeavia seikkoja, että niitä ei voida oikeudellisesti täysin rinnastaa toisiinsa.

Edellä esitetyillä perusteilla suojelupoliisi katsoo, että asiassa ei ole esitetty sellaisia oikeudellisia tai muitakaan perusteita, joiden nojalla kysymyksessä olevan aineiston sisällöstä voitaisiin miltään osin antaa tietoja valittajille.

Kuten suojelupoliisi on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, asiassa ei voida tarkkarajaisesti määritellä sitä aineistoa tai edes julkisesti vahvistaa tai kiistää sellaisen aineiston mahdollista olemassaoloa, josta asiassa olisi kysymys.

Suojelupoliisin tietojen mukaan muissa Euroopan maissa Stasia koskevat kansainvälisen tiedonvaihdon kautta saadut aineistot ovat pääsääntöisesti edelleen salassa pidettäviä eivätkä avoimia edes tutkijoille lukuun ottamatta Saksaa, jossa asianosaiset ovat maan erityisestä historiasta johtuen saaneet erillisluvan aineistoon pääsyyn siltä osin kuin siinä on heitä itseään koskevaa tietoa. Erillislupia on lisäksi myönnetty joillekin tutkijoille ja ilmeisesti eräille muillekin tahoille yleisen edun perusteella. Julkisuudessakin olleiden tietojen mukaan esimerkiksi Ruotsissa Stasia koskevat tiedot ovat pysyneet salaisina myös hallintotuomioistuimien päätöksillä.

Suojelupoliisi korostaa sitä, että kansainvälisenä tiedonvaihtona saadun tiedustelutiedon julkiseksi tuleminen haittaisi vakavasti suojelupoliisin edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä ja saattaisi johtaa siihen, että tietojen saanti ulkomaiden palveluilta vaikeutuisi. Kysymys on siis viime kädessä suojelupoliisin toiminta- ja tiedonsaantiedellytysten turvaamisesta ja sitä kautta valtion turvallisuudesta.

Suojelupoliisi esittää, että korkein hallinto-oikeus tutustuisi aineistoon, mikäli katsoo sen asian ratkaisun kannalta tarpeelliseksi.

Katja Boxberg ja Taneli Heikka ovat vastaselityksessään uudistaneet valituksessaan esittämänsä ja esittäneet muun ohella seuraavaa:

Suojelupoliisin lausunnosta ei ilmene mitään asiallisesti uutta, vaan se ainoastaan korostaa suojelupoliisin ratkaisun jo aiemmin nähtävissä olleita oikeudellisia ja loogisia aukkoja.

Suojelupoliisin mukaan valittajat yrittävät irrottaa hallituksen Rosenholz-aineistoa koskevan avoimuuslinjauksen sen alkuperäisestä asiayhteydestä. Laajemmassa tarkastelussa käy kuitenkin selväksi, että suojelupoliisi yrittää irrottaa hallussaan olevan Rosenholz-aineiston sen alkuperäisestä asiayhteydestä, Rosenholz-aineiston kokonaisuudesta, josta neuvoteltaessa hallitus linjauksensa teki. Asian ratkaisun kannalta on olennaista, että Suomen hallitus on hyväksynyt kirjeellään Saksan mallin mukaiset toimintaperiaatteet, joiden mukaan Suomen kansalaisten Rosenholz-tietoja käsiteltäisiin. Nämä ehdot puoltavat aineiston antamista asianosaisten, tutkijoiden ja lehdistön käyttöön. On selvää, että periaatteet eivät voi olla toisenlaiset, kun aineisto on nyt Suomessa suojelupoliisin hallussa.

Suojelupoliisi yrittää lausunnossaan marginalisoida Saksan esimerkin Stasi-aineiston käsittelyssä. Vähättelyn sijaan siitä tulisi ottaa oppia. Se on erinomainen malli, jossa oikeusvaltio on löytänyt linjakkaan tavan toimia turvallisuuspoliisin hallussa olevan tiedusteluaineiston käsittelyssä. Hallituksen linjaus keväällä 2000 vahvisti, että Suomen valtionjohto piti Saksan toimintaperiaatteita kannatettavina Suomen kansalaisten kohdalla.

On olennaista selvittää, miten suojelupoliisi on selvittänyt valvojiensa - eduskunnan valiokuntien - tahtotilan hallituksen avoimuuslinjauksen toteuttamisessa. On huomionarvoista, että suojelupoliisi sivuuttaa tämän asian lausunnossaan täysin. Onkin oletettavissa, että eduskunnan valiokunnan ohjeita Rosenholz-aineiston julkistamiseen hallituksen tahdonilmaisun mukaisesti ei ole edes kysytty. Ilman tämän asian selvittämistä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu jää puutteelliseksi.

Suojelupoliisi antaa myös ristiriitaisia perusteluja aineiston salaamiseksi. Sen mukaan jo pelkkä puhe jostain salassa pidettävästä aineistosta vaarantaa suojelupoliisin kansainväliset yhteistyösuhteet. Tästä huolimatta suojelupoliisi on itse puhunut avoimesti Rosenholz-aineistosta, esimerkiksi lehtihaastatteluissa ja käräjäoikeuden kirjallisessa lausunnossa.

Suojelupoliisin mainitsema ehdoton 60 vuoden salassapitoaika ei käytännössä ole ehdoton, sillä suojelupoliisilla on varsin laajat mahdollisuudet, tarvittaessa yhdessä poliittisen valvojansa kanssa, julkistaa aineistojaan. Saksan esimerkki todistaa, että tämä on mahdollista myös tiedusteluyhteistyössä saadun aineiston osalta. Suomen hallituksen linjaus vahvistaa, että toimintamalli hyväksyttiin myös Suomessa.

Suojelupoliisi tulkitsee julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan salassapito-olettamaa julkisuuslain hengen ja nykytulkinnan mukaan hyvin ongelmallisella tavalla, kun se ilmoittaa, ettei se aio perustella korkeimmalle hallinto-oikeudelle Rosenholz-aineiston salassapitoa. Salassapito-olettama ei voi tarkoittaa suojelupoliisin kohdalla sitä, että se itse määrittelee ilman perusteluvelvollisuutta, milloin ei ole ilmeistä, että valtion turvallisuus ei vaarannu. Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että suojelupoliisista on tullut valtio valtiossa, jonka toimintamenetelmiä edes korkein oikeusaste ei voi tutkia tai kyseenalaistaa, saati parlamentaarinen valvoja valvoa.

On samoin selvää, että suojelupoliisin on kerrottava korkeimmalle hallinto-oikeudelle, onko Rosenholz-aineiston luovuttaja asettanut aineistolle nimenomaisia julkistamista rajoittavia ehtoja ja onko luovuttajalta tiedusteltu aineiston julkaisulupaa. Tälle on osoitettava kirjalliset todisteet kuten muillekin tämän tason sopimuksille.

Suojelupoliisi esittää, että Tiitisen listaa koskeva päätös ei ole rinnastettavissa Rosenholz-aineistoa koskevaan päätökseen, koska niissä on niin paljon toisistaan poikkeavia seikkoja. Lausunnolle ei voida antaa oikeudellista arvoa, koska suojelupoliisi ei kerro, mitä nuo toisistaan poikkeavat seikat ovat.

Rinnastusta onkin tulkittava suojelupoliisille tyypillisenä harhautuksena. Siltä varalta, että yhteneviä seikkoja kuitenkin olisi, suojelupoliisi on esittänyt uuden, ensin mainitsemalleen perustelulle ristiriitaisen lisäperustelun: Päätös Tiitisen listasta ei ole lainvoimainen. Maininta lienee tarpeeton, jos tapaukset eivät ole rinnastettavissa.

Suojelupoliisi on kutsunut korkeimman hallinto-oikeuden tutustumaan Rosenholz-aineistoon suojelupoliisin tiloihin. Tämä tutustuminen on välttämätön, mutta vain yksi puoli asian ymmärtämisestä. Saadakseen riittävän käsityksen siitä, millaisesta kokonaisuudesta suojelupoliisin haltuun päätynyt aineisto on peräisin, korkeimman hallinto-oikeuden on välttämätöntä tutustua myös Berliinissä sijaitsevan Stasi-arkiston (BStU) Rosenholz-aineistoon. Sen asiantuntijat auttavat korkeinta hallinto-oikeutta asettamaan suojelupoliisin kertomuksen aineistosta neutraaliin yhteyteen ja välttämään ne virheet, jotka suojelupoliisi teki omassa Rosenholz-aineistoon perustuvassa tulkinnassaan ja siihen perustuvassa syyttämättäjättämispäätökseen päättyneessä rikostutkinnassaan. Asiantuntijat pystyvät myös kertomaan, millaiseen käytäntöön on päädytty, kun Suomenkin hallituksen hyväksymää linjausta on käytännössä noudatettu. On tärkeää, että tässä asiassa ei tukeuduta vain lausumaan, jonka suojelupoliisi lausuu osallisena oikeusprosessissa ja jonka se on lausunut myös epäiltynä rikosprosessissa.

Rosenholz-aineistoa ei voida ymmärtää ja sen julkisuudesta tehdä ratkaisuja ilman sitä alkuperäistä kansainvälistä kontekstia, josta se on osa. Suomessa julkisessa keskustelussa esiintyvät monet väärinkäsitykset perustuvat siihen, että suojelupoliisi on suodattanut julkisuuteen yksipuolista tietoa. Oikeuden ratkaisut (Tiitisen lista, Rusin tapaus) ja yleinen mielipide ovat muuttuneet sitä mukaa, kun asia on alettu ymmärtää oikeassa yhteydessään.

Merkitään , että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpano on 26.9.2011 käynyt suojelupoliisin tiloissa perehtymässä suojelupoliisin hallussa olevaan Rosenholz-aineistoon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain ( julkisuuslaki ) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.

Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä lain 17 §:ssä säädetään.

Julkisuuslain 17 §:ssä säädetään tiedonsaantioikeuksien huomioon ottamisesta päätöksenteossa. Pykälän 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista ( vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös ) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella ( julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös ) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia ( salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös ).

Poliisin hallinnosta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan suojelupoliisin tehtävänä on torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Sen tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toiminnan estämiseksi.

Asiakirja- ja tietopyynnön kohde

Rosenholz-aineistolla tarkoitetaan Saksan demokraattisen tasavallan (DDR) turvallisuusministeriön (Stasi) tiedottaja- ja yhteyshenkilökortiston sitä osaa, jonka Yhdysvaltain tiedustelupalvelu oli saanut Rosenholz-nimisellä operaatiolla haltuunsa hieman ennen DDR:n romahtamista. Suojelupoliisi on sittemmin saanut tätä aineistoa ja sen sisältämiä tietoja haltuunsa kansainvälisen tiedusteluyhteistyön yhteydessä. Boxbergin ja Heikan asiakirja- ja tietopyynnön on katsottava kohdistuvan tähän suojelupoliisin hallussa olevaan tietoaineistoon.

Tietoaineistoon tutustuminen

Korkein hallinto-oikeus on perehtynyt asiakirja- ja tietopyynnön kohteena olevaan tietoaineistoon suojelupoliisissa. Boxberg ja Heikka ovat katsoneet, että saadakseen riittävän käsityksen siitä, millaisesta kokonaisuudesta suojelupoliisin haltuun päätynyt aineisto on peräisin, korkeimman hallinto-oikeuden olisi välttämätöntä tutustua myös Berliinissä sijaitsevan Stasi-arkiston (BStU) Rosenholz-aineistoon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on kysymys suojelupoliisin hallussa olevan kansainvälisen tiedusteluyhteistyön yhteydessä saadun aineiston julkisuudesta. Tämän kysymyksen ratkaiseminen ei edellytä valituksessa tarkoitettuun Stasi-arkistoon tutustumista.

Ulkoasiainministeriön kannanoton merkitys

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Saksan liittotasavalta on neuvotellut vuosituhannen vaihteessa Yhdysvaltain viranomaisten kanssa Rosenholz-aineiston palauttamisesta Saksan viranomaisille. Tuolloin Saksan liittokanslerinvirasto on tiedustellut Suomen viranomaiskantaa siihen, onko Saksalla oikeus vastaanottaa myös suomalaisia koskevaa tietoa. Tässä yhteydessä ulkoasiainministeriö on antanut (muistio 7.4.2000) ehdollisesti myönteisen vastauksen, jossa on edellytetty muun ohella, että Saksa sitoutuu antamaan Suomea tai Suomen kansalaisia koskevia Rosenholz-hakurekisterien sisältämiä tietoja vain toimivaltaisten viranomaisten tutkinnalliseen käyttöön taikka vakavasti otettaviin tieteellisiin tai muihin yleisen edun kannalta tärkeisiin tarkoituksiin ja että Suomen kansalaisella tulisi olla oikeus saada itseään koskevia tietoja arkistosta. Suojelupoliisi on ilmoittanut käsityksenään, että Saksa ei neuvotteluista huolimatta ole saanut Suomea tai Suomen kansalaisia koskevaa Rosenholz-aineistoa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ulkoasiainministeriön muistiosta 7.4.2000 ilmenevällä kannanotolla ei näissä olosuhteissa ole välillistäkään merkitystä arvioitaessa suojelupoliisin hallussa olevan tietoaineiston julkisuutta.

Tietoaineiston julkisuutta koskeva oikeudellinen arviointi

Suojelupoliisi on saanut kysymyksessä olevan tietoaineiston kansainvälisen tiedusteluyhteistyön yhteydessä ja on todettavissa, että aineistolla on yhä merkitystä valtakunnan turvallisuuden ylläpitämistä koskevan suojelupoliisin tehtävän kannalta. Tietoaineisto koskee julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitetulla tavalla valtion turvallisuuden ylläpitämistä.

Mainitussa lainkohdassa ei suojelupoliisin asiakirjoja säädetä ehdottomasti salassa pidettäviksi. Vaikka asiakirjat ovat vahinkoedellytyslausekkeen mukaisesti lähtökohtaisesti salassa pidettäviä, ne voivat olla joissakin tapauksissa julkisia. Vahinkoedellytyslauseketta sovellettaessa on arvioitava, voiko asiakirjan julkiseksi tulo konkreettisesti vaarantaa sen intressin, jota salassapitosäännöksellä on tarkoitus suojata. Julkisuuslain esitöiden mukaan lainkohdalla on tarkoitus suojata valtion turvallisuutta (HE 30/1998 vp., s. 87). Esillä olevassa tapauksessa on siten tältä kannalta ja lainkohdan sanamuodonkin mukaan arvioitava, onko ilmeistä, ettei puheena olevan tiedustelutietoa sisältävän tietoaineiston julkiseksi tuleminen vaaranna valtion turvallisuutta.

Viranomaisen edellytetään arvioivan asiakirjakohtaisesti tiedon antamisesta aiheutuvaa haittaa. Kun otetaan huomioon, että olettamana on mainitun suojelupoliisin hallussa olevan tietoaineiston salassapito, asiakirjakohtainen harkinnanvara jää kuitenkin vähäiseksi. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan on oltava ilmeistä, ettei tiedon antaminen asiakirjasta vaaranna suojattavana etuna olevaa valtion turvallisuutta.

Asiakirjojen tietosisällön ohella on kiinnitettävä huomiota asiakirjojen saantitapaan. Suojelupoliisin valtakunnan turvallisuuden ylläpitoon liittyvään tehtävään kuuluu yhteydenpito muiden valtioiden vastaavia tehtäviä hoitaviin toimielimiin. Nyt kysymyksessä oleva tietoaineisto on saatu osana tiedustelupalvelujen välillä tapahtuvaa, kansainvälisesti vakiintuneen tavan mukaisesti luottamukselliseksi tarkoitettua tietojenvaihtoa ja se sisältää aineiston käyttöön liittyviä rajoittavia lausekkeita. Ei voida edellyttää, että suojelupoliisin olisi Boxbergin ja Heikan asiakirjapyynnön johdosta tullut nimenomaisesti tiedustella yhteistyötaholtaan sen suhtautumista tietojen antamiseen.

Korkein hallinto-oikeus arvioi, että nyt kysymyksessä olevan suojelupoliisin hallussa olevan tietoaineiston julkiseksi tuleminen haittaisi suojelupoliisin edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä ja vaikuttaisi kielteisesti muiden turvallisuus- ja tiedustelupalvelujen halukkuuteen luovuttaa suojelupoliisille jatkossa tiedustelutietoja. Tällaisten tietojen saamatta jääminen heikentäisi suojelupoliisin edellytyksiä hoitaa valtakunnan turvallisuuden ylläpitämiseen liittyviä tehtäviään.

Edellä lausutun perusteella ei ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan vahinkoedellytyslausekkeessa tarkoitetulla tavalla ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevasta tietoaineistosta ei vaaranna valtion turvallisuutta.

Kun kysymyksessä oleva tietoaineisto on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan perusteella salassa pidettävää, ei ole tarpeen arvioida aineiston salassapidettävyyttä suojelupoliisin päätöksessään mainitsemien julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2, 3, 5, 26 ja 32 kohdan kannalta.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Eija Siitari-Vanne. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.