KHO:2012:68
- Asiasanat
- Asiakirjajulkisuus, Viranomaisen sisäisen työskentelyn asiakirja, Ei-asiakirja, Julkisuusperiaatteen toteutuminen, Työyhteisöselvitys, Power point -kalvot
- Tapausvuosi
- 2012
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 747/1/11
- Taltio
- 2220
Kaupungin hallintokeskuksen johtamisjärjestelmän kehittämistä koskeva työyhteisöselvitys perustui Työterveyslaitoksen konsulttien hallintokeskuksen henkilöstölle suorittamiin yksilöhaastatteluihin. Selvitystä oli selostettu suullisesti palautetilaisuudessa, jossa keskustelun tukena ja teemojen havainnollistajana oli käytetty power point -kalvoja. Jatkotyöskentelyn pohjaksi laadittua työyhteisöselvitystä oli pidettävä sellaisena viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ollut liitettävä arkistoon. Kysymys oli siten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) 5 §:n 4 momentissa tarkoitetusta asiakirjasta. Koska tällaiseen asiakirjaan ei mainitun lainkohdan mukaan sovelleta julkisuuslakia, power point -kalvoja pyytäneellä toimittajalla ei ollut oikeutta saada niistä tietoa.
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 § 1 momentti, 5 § 1, 2 ja 4 momentti sekä 9 § 1 momentti
Arkistolaki
Ks. myös KHO 2002:20 ja KHO 7.7.2004 T 1672.
Päätös, josta valitetaan
Turun hallinto-oikeus 2.2.2011 nro 11/0068/2
Asian aikaisempi käsittely
Toimittaja A on 24.2.2010 tekemässään ja 4.3.2010 täydentämässään asiakirjapyynnössä pyytänyt saada nähtäväkseen Porin kaupungin hallintokeskuksen ilmapiirin kehittämisestä tehdyn tutkimuksen.
Porin kaupunginhallitus on päätöksellään 8.3.2010 (§ 214) hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Kaupunginhallituksen päätöksen perusteluina on lausuttu, että koska johtavan konsultin suorittamasta selvityksestä on raportoitu ainoastaan suullisesti sisäistä keskustelua tukevien power point -muistiinpanojen avustamana, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaista asiakirjaa ei ole olemassa, joten myöskään asiakirjapyynnön mukaista luovutuksen kohdetta ei ole.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 2.2.2011 hylännyt A:n valituksen Porin kaupunginhallituksen päätöksestä.
Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuus- tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.
Julkisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.
Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) mukaan asiakirjana pidetään kirjoitetun tai kuvallisen esityksen lisäksi myös sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla. Asiakirjan määritelmä ei siten edellytä, että sen sisältämä viesti olisi välittömästi ymmärrettävissä lukemalla, kuuntelemalla tai katselemalla. Muiden kuin perinteisiin asiakirjoihin sisältyvien tietojen määrittelyssä ei lainkaan ole merkitystä talletusalustalla, vaan sääntely kohdistuu yksinomaan informaatioon. Asiakirja ei laissa tarkoitetussa merkityksessä siis edellytä paperialustaa.
Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan säännöksen tarkoituksena on muun ohella turvata mahdollisuus viranomaisissa toimivien mielipiteenvaihtoon.
Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu ja että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.
Asiassa saatu selvitys
Kaupunginhallituksen 24.8.2009 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta ilmenee, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja on saamansa palautteen takia käynnistänyt hankkeen hallintokeskuksen johtamisjärjestelmän ja johtamisen kehittämiseksi sekä yleisen ilmapiirin parantamiseksi. Hankkeen asiantuntijaksi on neuvottelun ja aikaisemman kokemuksen perusteella valittu Turun työterveyslaitoksen johtava konsultti B. Hankkeeseen liittyvä alkuneuvottelu on pidetty 15.6.2009. Kaupunginhallitus on 24.8.2009 hyväksynyt alkuneuvottelussa laaditun suunnitelman hankkeen toteuttamiseksi. Kaupunginhallitus on samalla oikeuttanut hallituksen puheenjohtajan arvioimaan kirjallisen raportoinnin tarpeen, ja todennut, että jatkotoimenpiteistä päätetään selvityksen jälkeen. Hankkeeseen liittyvä henkilöstöinfo on pidetty 2.9.2009. Lokakuussa 2009 on toteutettu vajaat 30 yksilöhaastattelua. Marraskuussa 2009 on pidetty suullinen palautetilaisuus kaupunginjohtajalle ja kaupunginhallituksen puheenjohtajille. Lisäksi on pidetty hallintokeskuksen palautekeskustelu, johon ovat osallistuneet haastatellut, kaupunginhallituksen puheenjohtajisto ja konsultit. Tilaisuudessa on esitetty suullinen yhteenveto. Keskustelun tukena ja teemojen havainnollistajana on käytetty power point -kalvoja.
Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle 12.5.2010 antamasta lausunnosta ilmenee, että niitä haastateltuja, jotka olivat estyneitä osallistumasta palautekeskustelutilaisuuteen, ja muuta kaupunginhallitusta varten jätettiin kaupunginhallituksen puheenjohtajan ja henkilöstöpäällikön muistin tukemiseksi paperikopio power point -kalvoista. Lausunnon mukaan edellä kerrottujen vaiheiden jälkeen kaupunginhallitus päätti jatkotoimenpiteinä oikeuttaa henkilöstöpäällikön tilaamaan Turun työterveyslaitokselta johdon kehittämis- ja konsultointipalveluja hallintokeskuksen johtamisjärjestelmän kehittämiseksi Porin kaupungin hankintaohjeiden mukaisesti. Näihin jatkotoimenpiteisiin esitettiin kuuluvaksi kehittämiskeskusteluja kaupunkitason johtoryhmän kanssa ja kaupungintalon koko työyhteisön kanssa sekä kaupunginjohtajalle valmennusta hänen oman toiveensa mukaisesti. Jatkotoimenpiteet ovat lausunnon antamisaikana olleet edelleen meneillään.
Kaupunginhallitus on liittänyt lausuntoonsa johtavan konsultin selvityksen ja todennut sen johdosta, että palaute/väliraportti annettiin suullisesti ja että kalvot tai kalvojäljennökset eivät sisällä esitystä kokonaisuudessaan. Irrotettuina varsinaisesta esityksestä kyseiset 22 kalvoa ovat monitulkintaisia ja epäselviä. Näin ollen myöskään kopiot power point -kalvoista eivät muodosta itsenäistä asiakirjaa, joka voitaisiin esittää irrallaan siitä noin kolmen tunnin suullisesta esityksestä, jonka tueksi ja havainnollistamiseksi kyseiset kalvot on laadittu. Mikäli suullisen väliraportin antaminen olisi videoitu, kyseinen videotallenne muodostaisi asiakirjan.
Kaupunginhallitus on todennut, että kyseessä on projektin osana viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu väliraportti, jonka tarkoitus on viranomaisen sisäisen työilmapiirin ja johtamisjärjestelmien parantaminen. Tällainen kehittämishanke on rinnastettavissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 3 momentissa mainittuun sisäiseen koulutukseen. Kehittämishanke on kesken eikä siitä ole luovutettu eteenpäin mitään tietoa/asiakirjaa esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Sikäli kuin meneillään oleva hanke päätyttyään johtaa nimenomaisiin kaupunginhallituksen päätöksiin, niin päätösten liitteet ovat viranomaisen asiakirjoja ja julkisuuslain 24 §:n puitteissa julkisia.
Kaupunginhallitus on vielä todennut, että mikäli suullisen väliraportin power point -esityksineen katsotaan olevan viranomaisen asiakirja, se on julkisuuslain 24 §:n 29 kohdan perusteella salassa pidettävä, koska yksilöhaastatteluin toteutettu työyhteisöselvitys sisältää henkilöiden ominaisuuksista ja persoonallisuudesta tietoja, jotka ovat rinnastettavissa mainitun lainkohdan tarkoittamiin soveltuvuuskokeisiin ja henkilöarviointeihin. Selvitystä tilatessaan kaupunginhallituksen puheenjohtajisto sitoutui haastatteluissa esitettyjen asioiden luottamukselliseen käsittelyyn työyhteisöön ja haastateltaviin nähden. Kehittämishankkeen ollessa keskeneräinen luottamuksellisen tutkimusaineiston julkaiseminen vie perustan kehittämistyöltä.
A on antamassaan vastaselityksessä todennut, että sillä, että power point -esitys on monitulkintainen ja epäselvä, ei ole merkitystä arvioitaessa, onko kyseessä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tarkoitettu asiakirja. Julkisuutta ei voi rajata sillä perusteella, että viranomainen itse kokee, että sen hallussa oleva asiakirja ei ole täydellinen tai lopullinen. Kyseessä on työyhteisön ilmapiiriä kartoittavan työn ensimmäinen raportti, joka on laadittu asiakirjan tunnusmerkit täyttävään muotoon. Tätä itsenäistä asiakirjaa on esitelty laajalle joukolle eikä heille ole asetettu salassapitovelvollisuutta.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset
Porin kaupungin hallintokeskuksen johtamisjärjestelmän kehittämistä koskeva työyhteisöselvitys perustuu Turun työterveyslaitoksen johtavan konsultin ja kehittämiskonsultin henkilöstölle suorittamiin yksilöhaastatteluihin. Selvitystä on selostettu suullisesti 17.11.2009 pidetyssä palautetilaisuudessa. Keskustelun tukena ja teemojen havainnollistajana on käytetty power point -kalvoja. Kun asiakirja ei julkisuuslaissa tarkoitetussa merkityksessä edellytä paperialustaa, kyseinen power point -esitys on sinänsä julkisuuslain 5 §:n 1 momentin mukainen asiakirja. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että jatkotyöskentelyn pohjaksi laadittua työyhteisöselvitystä on pidettävä sellaisena viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ole liitettävä arkistoon. Kyse on siten sellaisesta asiakirjasta, johon julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan ei sovelleta julkisuuslakia. Porin kaupunginhallituksen päätöksen lopputulosta ei näin ollen ole syytä muuttaa.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan Turun hallinto-oikeuden päätöksestä vaatinut muutosta hallinto-oikeuden päätökseen ja lausunut muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeus vetoaa arkistolainsäädäntöön ja katsoo, että sen perusteella kysymyksessä olevaa työyhteisöselvitystä ei ole tarpeen liittää arkistoon, eikä asiakirja näin ollen olisi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) soveltamisalan piirissä. Ottaen huomioon myös sananvapausnäkökulmien toteutuminen asiassa tulee kuitenkin soveltaa ensisijaisesti julkisuuslakia. Arkistolainsäädännöllä ei voida ohittaa julkisuuslain periaatteita, joilla turvataan viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen julkisuus.
Kysymyksessä on julkisuuslaissa tarkoitettu asiakirja, johon tulee soveltaa julkisuuslakia. Mikäli työyhteisöselvitys sisältää julkisuuslain perusteella salassa pidettäviä tietoja, asiakirja voidaan luovuttaa niin sanottuna peitettynä versiona.
Hallinto-oikeus ei päätöksessään myöskään totea yksiselitteisesti, miten se suhtautuu työyhteisöselvityksestä tehdyn power point -esityksen julkisuuteen. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ottaa kantaa myös tähän kysymykseen.
Porin kaupunginhallitus on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään. Kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:
Porin kaupunginhallituksen puheenjohtaja käynnisti kesällä 2009 hankkeen Porin kaupungin hallintokeskuksen johtamisjärjestelmän ja johtamisen kehittämiseksi sekä yleisen työilmapiirin parantamiseksi. Hankkeen asiantuntijaksi valittiin Turun työterveyslaitoksen johtava konsultti.
Hanketta koskevassa alkuneuvottelussa todettiin, että työyhteisön tilanne tulee selvittää. Selvityksen tavoitteeksi asetettiin nykytilanteen selvittely yksilöhaastatteluin sekä tarkoituksenmukaisten toimintatapojen löytäminen johtamisjärjestelmän ja johtamisen kehittämiseksi sekä työilmapiirin parantamiseksi.
Kaupunginhallitus päätti käynnistää edellä esitetyn mukaisen kehittämishankkeen 24.8.2009. Kaupunginhallitus oikeutti kaupunginhallituksen puheenjohtajan arvioimaan kirjallisen raportoinnin tarpeen. Edelleen kaupunginhallitus totesi, että jatkotoimenpiteistä päätetään selvityksen jälkeen.
Henkilöstölle pidettiin 2.9.2009 informaatiotilaisuus, jonka jälkeen tehtiin yksilöhaastattelut. Yksilöhaastattelujen jälkeen konsultit antoivat työyhteisön nykytilanteesta suullisen palautteen ensin kaupunginhallituksen puheenjohtajistolle, sen jälkeen kaupunginjohtajalle ja kaupunginhallituksen puheenjohtajistolle sekä tämän jälkeen kaikille haastatelluille ja kaupunginhallituksen puheenjohtajistolle. Palautetilaisuus/raportointi suoritettiin suullisena yhteenvetona, jossa keskustelun tukena ja esitettyjen teemojen havainnollistajana käytettiin power point -kalvoja.
Tämän jälkeen kaupunginhallitus päätti jatkotoimenpiteenä oikeuttaa henkilöstöpäällikön tilaamaan Turun työterveyslaitokselta johdon kehittämis- ja konsultointipalveluja hallintokeskuksen johtamisjärjestelmän kehittämiseksi.
Kalvot olivat vain osa konsultin esittämää yhteenvetoa ja sen yhteydessä käytyä keskustelua, eivätkä ne sisällä kokonaisuudessaan suullisesti annettua palautetta/väliraporttia. Irrotettuna varsinaisesta esityksestä kalvot ovat monitulkintaisia ja epäselviä, eivätkä ne rikkonaisuutensa vuoksi muodosta itsenäistä asiakirjaa, joka voidaan esittää irrallaan suullisesta esityksestä. Kysymyksessä oleva materiaali ei muodosta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) 5 §:n 1 momentin mukaista asiakirjaa.
Kysymyksessä on viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittu väliraportti, osa projektia, jonka tarkoitus on viranomaisen sisäisen työilmapiirin ja johtamisjärjestelmien parantaminen. Tällainen jatkotyöskentelyn pohjaksi laadittu työyhteisöselvitys on julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettu viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja, jota ei arkistolainsäädännön mukaan ole liitettävä arkistoon, ja johon ei siten sovelleta julkisuuslakia.
Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus katsoisi kysymyksessä olevan julkisuuslaissa tarkoitetun viranomaisen asiakirjan, kaupunginhallitus on todennut, että psykologisia testejä ja henkilöarviointeja koskevia tietoja sisältävät asiakirjat kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin, koska ne sisältävät yleensä yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia tietoja henkilön ominaisuuksista ja persoonallisuudesta. Kysymyksessä on yksilöhaastatteluin toteutettu työyhteisöselvitys, jonka työyhteisöpalautteen yhteydessä käydyissä ryhmäkeskusteluissa tarkennettiin haastatteluissa esiin nousseita teemoja ja työhypoteeseja tarkoituksenmukaisten jatkotoimenpiteiden suunnittelemiseksi. Lopputulos sisältää tietoja, jotka ovat rinnastettavissa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitettuihin soveltuvuuskokeisiin ja henkilöarviointeihin eli tietoja henkilöiden ominaisuuksista ja persoonallisuudesta. Kaupunginhallitus on vielä korostanut, että selvitystä tilatessaan kaupunginhallituksen puheenjohtajisto sitoutui työyhteisölle ja haastateltaville haastatteluissa esitettyjen asioiden luottamukselliseen käsittelyyn.
Vielä kaupunginhallitus on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen KHO 2002:20, jossa on katsottu, että työvoima- ja elinkeinokeskusten henkilöstöbarometri oli julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettu viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja, johon julkisuuslakia ei sovellettu.
A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
Perustelut
Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät Turun hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.