KHO:2012:54
- Asiasanat
- Valtion virkamieslaki, Perusoikeusmyönteinen tulkinta, Valituskielto, Viran muuttaminen, Vaativuustaso, Viran nimi, Tehtävät, Valtion virkamies
- Tapausvuosi
- 2012
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 1431/3/10
- Taltio
- 1867
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan sijaisen päätöksillä hankepäällikön viran vaatimustasoa oli alennettu, viran nimi oli muutettu ja viranhaltijalle oli annettu erityisasiantuntijan tehtävämääräys. Kysymys oli jo virassa olevan virkamiehen aseman muuttamisesta eli tilanteesta, jossa valituskiellon on tulkittu olevan perustuslain kanssa sopusoinnussa vain verraten ahtaissa rajoissa.
Kysymyksessä olevat, viraston ylijohtajan sijaisen tekemät päätökset hankepäällikön viran nimen ja vaatimustason muuttamisesta sekä tehtävämääräyksestä kuuluivat sinänsä valtion virkamieslain 58 §:ssä tarkoitetun valituskiellon piiriin. Valituskiellon perustuslainmukaisuutta arvioitaessa näitä päätöksiä ja niiden vaikutuksia oli tarkasteltava kokonaisuutena. Viranhaltijan asemaan kohdistuvat muutokset olivat sisällöltään ja vaikutuksiltaan sellaisia, että niitä ei voitu pitää perustuslain edellyttämän valitusoikeuden ulkopuolelle jäävinä työnjohdollisina toimenpiteinä.
Valtion virkamieslain 58 §:n valituskiellon soveltaminen kyseisessä tilanteessa olisi johtanut siihen, ettei viranhaltijalla olisi ollut käytettävissään mitään oikeussuojakeinoa, vaikka tehdyt päätökset vaikuttivat välittömästi hänen etuihinsa tai oikeuksiinsa. Tällaisessa tulkinnallisesti epäselvässä tilanteessa valituskieltosäännöksen alaa oli tulkittava perusoikeusmyönteisesti eli tässä tapauksessa suppeasti. Tämän vuoksi valtion virkamieslain 58 §:ssä ei voitu katsoa kielletyn valittamasta sellaisista päätöksistä, jotka kokonaisuutena arvioiden edellä mainitulla tavalla vaikuttivat viranhaltijan asemaan ja palkkaukseen eikä viranhaltija ollut antanut niihin suostumustaan.
Valtion virkamieslaki 5 § 1 momentti ja 58 §
Suomen perustuslaki 21 §, 22 § ja 106 §
Ks. myös KHO 2008:25 ja 2011:39.
Päätös, josta valitetaan
Helsingin hallinto-oikeus 18.3.2010 nro 10/0246/2
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ratkaisut
1. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen johtokunta on 18.12.2007 vahvistanut viraston työjärjestyksen.
2. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtaja on 24.1.2008 määrännyt ryhmien päälliköt.
Päätöksessä on muun ohella määrätty rahoitusryhmän päälliköksi X nimikkeellä rahoituspäällikkö 1.2.2008 alkaen 31.12.2010 saakka.
3. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan sijainen on 28.5.2008 päättänyt muuttaa A:n hankepäällikön viran (vaativuustaso 11) nimen erityisasiantuntijan viraksi (vaativuustaso 10).
4. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan sijainen on 1.6.2008 antanut A:lle erityisasiantuntijan tehtävämääräyksen.
5. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen johtaja on 19.6.2008 päivätyllä kirjeellä vastannut A:n kirjeeseen.
Vastauskirjeessä on muun ohella todettu, että edellä mainittuun viran nimen muuttamista koskevaan päätökseen 28.5.2008 ei saa valtion virkamieslain 58 §:n mukaan hakea muutosta valittamalla ja että siihen ei ole siten tullut liittää valitusosoitusta.
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
A on hallinto-oikeuteen tekemässään valituksessa vaatinut, että Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan ja ylijohtajan sijaisen päätökset on kumottava. Ylijohtajan määräystä 24.1.2008 ryhmien päälliköistä on muutettava siten, että oikeustieteen kandidaatti X:n määrääminen rahoituspäälliköksi kumotaan.
A on lausunut valituksessaan muun ohella seuraavaa:
Päätökset ovat lainvastaiset, koska ylijohtaja on esteellisenä osallistunut asian käsittelyyn.
Nimittämiskirjan mukaan A on otettu hankepäälliköksi ja palkan määräytymisperuste on vaativuustaso 11. Virkatehtävät ovat osa virkaa ja niiden vuoksi A on aikanaan virkaa hakenut. Täytettynä olevan viran oleellinen muuttaminen ei voi tapahtua perusteetta.
Työnantajan päätökset ovat virkamieslain ja sen tarkoituksen vastaisia, koska päätösten seurauksena vakituisen virkamiehen A:n tehtävät, nimike ja palkka on muutettu perusteetta eli virkamiehen virka on muutettu toiseksi viraksi. Työtehtäviä on muutettu oleellisesti muun muassa siksi, että vaativuustaso ja palkka ovat laskeneet.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksessa on tehty organisaatiomuutos uuden työjärjestyksen perusteella 1.2.2008. Valtion asuntorahasto ei virastona kuitenkaan ole lakannut olemasta eivätkä viraston tehtävät ole vähentyneet tai oleellisesti muuttuneet. Mitään todellista organisaatiomuutosta ei ole tapahtunut eivätkä virassa olleiden päälliköiden tehtävät ole merkittävästi muuttuneet, joten irtisanomisperustetta ei ole ollut. Kaikki hankepäällikön virkaan liittyvät tehtävät ja hankeyksikön henkilöstö on siirretty sellaisenaan uuteen virastoon. A:n tehtävät eivät ole lakanneet virastossa.
A:lla on oikeus valittaa edellä mainituista päätöksistä, koska ne koskevat hänen oikeuksiaan, velvollisuuksiaan ja etuaan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hän on viitannut muun ohella Suomen perustuslain 21 ja 106 §:n säännöksiin sekä korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun 2008:25.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus on antanut selityksen.
A on antanut vastaselityksen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt A:n valituksen tutkimatta. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Valtion virkamieslain 2 §:n mukaan lain tavoitteena on turvata valtion tehtävien hoitaminen tuloksellisesti, tarkoituksenmukaisesti ja oikeusturvavaatimukset täyttäen sekä turvata virkamiehelle oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan.
Valtion virkamieslain 4 §:n 2 momentin mukaan säännökset virkojen perustamisesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta annetaan valtioneuvoston asetuksella. Nyt ei ole kysymys lain 4 §:ssä tähän säädetyistä poikkeuksista.
Valtion virkamiesasetuksen 3 §:n mukaan muun kuin asetuksen 2 §:ssä tarkoitetun viran perustamisesta ja lakkauttamisesta ja viran muuttamisesta samoin kuin viran siirtämisestä samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu, päättää asianomainen virasto. Nyt ei ole kysymys asetuksen 3 §:ssä tähän säädetyistä poikkeuksista. Mainitun asetuksen 4 §:n mukaan viran nimeä ei saa muuttaa siten, että virkaan nimitetty virkamies ei täytä nimeltään muutettuun virkaan säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia.
Valtion virkamieslain 58 §:n mukaan viranomaisen tai virkamieslautakunnan mainitun lain nojalla antamaan virkamiestä koskevaan muuhun kuin 46 a, 52, 53, 53 a, 54, 54 a ja 56 §:ssä sekä 57 §:n 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Valtion asuntorahaston johtokunta on vahvistanut Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen työjärjestyksen 18.12.2007. Työjärjestyksessä on määrätty muun muassa kehittämiskeskuksen organisaatiosta, ohjauksesta ja johtamisesta, virkamiesten tehtävistä ja nimityksistä. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtaja on työjärjestyksen mukaisesti nimittänyt kehittämiskeskuksen ryhmien päälliköt 1.2.2008 lukien kunkin tehtävän osalta erikseen mainittuun päättymisajankohtaan saakka.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan sijainen on 28.5.2008 viran nimen muuttamiseksi otsikoidulla päätöksellä muuttanut hankepäällikön (vaativuustaso 11) viran, haltijana A, erityisasiantuntijan viraksi (vaativuustaso 10). Ylijohtajan sijainen on 1.6.2008 antamallaan tehtävämääräyksellä sijoittanut A:n viraston rakentamisen ohjauksen ryhmään ja määrännyt hänen työtehtävänsä.
Hallinto-oikeus katsoo, että viraston työjärjestyksen vahvistamista ja ryhmäpäälliköiden määräämistä koskevat päätökset ovat hallinnon sisäisiä määräyksiä. Tällaisia päätöksiä ei lähtökohtaisesti pidetä valituskelpoisina hallintopäätöksinä. Viran nimen muuttamista ja virkatehtävien määräämistä koskevissa päätöksissä on kyse sellaisista valtion virkamieslain mukaisista päätöksistä, joihin ei sanotun lain 58 §:n mukaan saa hakea muutosta valittamalla.
Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on samalla arvioinut, koskevatko valituksenalaiset päätökset A:n oikeuksia ja velvollisuuksia sillä tavoin, että hänen tulisi saada asiansa valituksena ratkaistavaksi ottaen huomioon edellä mainittu perustuslain säännös.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetun lain (71/2007) 6 §:n 2 momentin mukaan Valtion asuntorahaston virka- ja työsuhteinen henkilöstö siirtyi lain voimaan tullessa Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen palvelukseen. Asiassa saadun selvityksen mukaan valituksenalaiset päätökset liittyvät Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen organisaatiouudistukseen. Ottaen huomioon edellä mainitun sekä valtion virkamieslain 2 ja 4 §:n, valtion virkamiesasetuksen 3 ja 4 §:n ja sen, mitä Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetun lain 6 §:n 2 momentissa henkilöstön siirtymisestä on säädetty, hallinto-oikeus katsoo, että valituksenalaiset päätökset eivät koske perustuslain 21 §:ssä tarkoitetuin tavoin A:n oikeuksia ja velvollisuuksia. Valituskielto ei ole perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ristiriidassa perustuslain kanssa.
( - - - )
Vaatimuksien jäätyä tutkittavaksi ottamatta ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Hallinto-oikeuslaki 3 §
Hallintolainkäyttölaki 5 §, 6 §, 51 § 2 momentti ja 74 §
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista varten. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine korkoineen. Vaatimustensa tueksi hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:
A on ollut virkasuhteessa Valtion asuntorahastossa hankepäällikkönä 1.5.2005 lukien. Hänen tehtävänsä on määritelty vaativuustasolle 11.
Valtion asuntorahasto jakautui 1.1.2008 rahastoksi ja virastoksi. Viraston nimeksi tuli Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (jäljempänä ARA). Muutoksen yhteydessä asuntorahaston koko henkilökunta siirtyi ARA:an vanhoina työntekijöinä. Valtion asuntorahaston kaikki tehtävät siirtyivät ARA:n tehtäviksi ja lisäksi ARA:lle tuli joitakin uusia, lähinnä kehittämiseen liittyviä tehtäviä.
ARA:n uusi työjärjestys vahvistettiin siten, että muutokset tulivat voimaan 1.2.2008. Työjärjestyksellä kaikkien päälliköiden virat muuttuvat enintään viisi vuotta kestäviksi määräaikaisiksi tehtäviksi. Nämä tehtävät julistettiin haettaviksi.
A haki uutta ryhmäpäällikön tehtävää, jonka työtehtävät vastasivat hänen virkansa mukaisia tehtäviä. Häntä ei valittu tehtävään. Tehtävään valitulle henkilölle osoitetut, A:n aikaisemmin hoitamat tehtävät, jouduttiin jakamaan siten, että osa tehtävistä siirtyi kokonaan talon ulkopuolelta palkatulle henkilölle.
A:n viran nimi muutettiin 28.5.2008 hankepäälliköstä (vaativuustaso 11) erityisasiantuntijaksi (vaativuustaso 10). Samalla virasta maksettava palkka aleni.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys on valitusoikeudesta. Ennen kaikkea kyse on virkamiehen oikeussuojasta viran muuttamistilanteessa, jossa viran muuttaminen tapahtuu ilman hänen suostumustaan ja seurauksin, että hänen palkkansa alenee.
Asiassa tehdyt päätökset ovat koskeneet A:n oikeutta perustuslain 21 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Päätökset ovat koskeneet häntä myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Hänen virkatehtäviään on muutettu ja ennen kaikkea viran ehtoja on heikennetty hänen suostumuksettaan. A:lla on oltava oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon. Mikäli katsotaan, että päätökset ovat sellaisia kuin valtion virkamieslain 58 §:ssä tarkoitetaan, tulee lainkohta jättää tässä tapauksessa perustuslain 106 §:n ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan nojalla soveltamatta.
A:n tosiasiallinen tilanne rakenneuudistuksessa on ollut se, että hänen työtehtävänsä ovat muuttuneet samalla, kun hänen vanhoja tehtäviään hoitamaan on määrätty toinen virkamies, ja osin niitä hoitamaan on myös palkattu kokonaan uusi henkilö. Käytännössä kyse näyttääkin olevan, huolimatta organisaatiomuutoksesta, viran siirtämisestä. Tällainen siirto puolestaan on lähtökohtaisesti mahdollinen vain virkamiehen suostumuksella. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2008:25 osoittaa, että valituskieltoja tulee nykyisin tarkastella perusoikeusmyönteisesti ja viime kädessä jättää valituskielto perustuslain 106 §:n nojalla soveltamatta.
Korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainittu ratkaisu koski viran siirtämistä valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Nyt käsillä olevassa tapauksessa päätösten luonteet eivät ole aivan yksinkertaisesti selvitettävissä. Hallinto-oikeus on pitänyt niitä hallinnon sisäisinä määräyksinä. Ottaen huomioon päätösten tosiasiallinen merkitys ja niiden seuraukset, on vaikea nähdä päätösten olevan pelkästään hallinnon sisäisiä määräyksiä. Tosiasiassa tilanne näyttää vastaavan viran siirtämistä. Joka tapauksessa päätöksillä on olennaisesti puututtu A:n virkasuhteen ehtoihin.
Lisäksi kysymys on tarkoitussidonnaisuudesta. A:n hoitamat tehtävät ovat tosiasiallisesti säilyneet uudessa organisaatiossa.
Perustuslain 21 §:ää tulee tarkastella myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamiskäytännön valossa. Vaikka 6 artiklan soveltamisala virkamiesoikeuteen on ollut ihmisoikeustuomioistuimessa varsin pidättyväistä, on ratkaisukäytäntö tältä osin jatkuvasti väljentynyt. Viran muuttamisen siten, että samalla muutetaan tehtävien vaativuustasoa ja palkkausta, on katsottava koskevan henkilön oikeutta perustuslaissa ja ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetulla tavalla.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on viitattu hallinto-oikeudelle annettuun lausuntoon. Lausunnossa on lisäksi esitetty muun ohella, että A:n valituksen taustalla olevat järjestelyt liittyvät viraston organisaation uudistamiseen. A on alun perin nimitetty hankepäällikön virkaan, joka on ollut viraston yhteinen. Hänen sijoituspaikkansa uudessa organisaatiossa on määräytynyt virkamieslainsäädännön, virkaehtosopimusten ja viraston normaaliin työnjohto-oikeuteen kuuluvien menettelyjen mukaisella tavalla. A:n virkaa koskevat järjestelyt eivät koske hänen oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan tavalla, josta seuraisi muutoksenhakuoikeus perustuslain 21 §:n tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan nojalla. Valitus tulee hylätä.
A on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Valitus hylätään siltä osin kuin kysymys on viraston työjärjestyksen vahvistamisesta ja ryhmäpäälliköiden määräämisestä. Hallinto-oikeuden päätöstä ei näiltä osin muuteta.
2. Siltä osin kuin on kysymys viran nimen muuttamista ja tehtävämääräystä koskevista Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan sijaisen ratkaisuista, hallinto-oikeuden päätös kumotaan. A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus tutkitaan näiltä osin välittömästi ja hylätään.
3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Perustelut
1. Valituksen hylkääminen
Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus näiltä osin tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen, valituksen tutkiminen ja hylkääminen
Sovellettavat säännökset
Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhakuoikeus ja muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan lailla.
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.
Valtion virkamieslain 2 §:n mukaan lain tavoitteena on turvata valtion tehtävien hoitaminen tuloksellisesti, tarkoituksenmukaisesti ja oikeusturvavaatimukset täyttäen sekä turvata virkamiehelle oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan.
Valtion virkamieslain 4 §:n 2 momentin mukaan säännökset virkojen perustamisesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta annetaan valtioneuvoston asetuksella.
Valtion virkamiesasetuksen 3 §:n mukaan muun kuin asetuksen 2 §:ssä tarkoitetun viran perustamisesta ja lakkauttamisesta ja viran muuttamisesta samoin kuin viran siirtämisestä samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu, päättää asianomainen virasto.
Mainitun asetuksen 4 §:n mukaan viran nimeä ei saa muuttaa siten, että virkaan nimitetty virkamies ei täytä nimeltään muutettuun virkaan säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia.
Valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaan virka voidaan siirtää samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu sekä muu kuin valtion talousarviossa eriteltävä virka myös toiseen virastoon. Jos virka ei ole avoinna, virka voidaan siirtää vain virkamiehen suostumuksella.
Valtion virkamieslain 58 §:n mukaan viranomaisen tai virkamieslautakunnan mainitun lain nojalla antamaan virkamiestä koskevaan muuhun kuin 46 a, 52, 53, 53 a, 54, 54 a ja 56 §:ssä sekä 57 §:n 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetun lain (71/2007) 5 §:n mukaan keskuksen henkilöstöstä, virkojen täyttämisestä ja kelpoisuusvaatimuksista sekä asioiden ratkaisemisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella.
Mainitun lain 6 §:n 2 momentin mukaan valtion asuntorahaston virka- ja työsuhteinen henkilöstö siirtyy lain tullessa voimaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen palvelukseen.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 240/2006 vp) yleisperusteluissa todetaan muun muassa, että nykyisen valtion asuntorahaston henkilöstö siirtyisi rahoitus- ja kehittämiskeskuksen palvelukseen vanhoina työntekijöinä, joten tällä hallituksen esityksellä sinällään ei ole henkilöstövaikutuksia. Jo aiemmin on osana ympäristöministeriön hallinnonalan tuottavuusohjelmaa päätetty kymmenen viran vähentämisestä asuntorahastosta kehyskauden 2007 - 2011 aikana.
Tosiseikat
Valtion asuntorahasto jakautui 1.1.2008 rahastoksi ja virastoksi. Viraston nimeksi tuli Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus. Valtion asuntorahaston koko henkilökunta siirtyi Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetun lain 6 §:n nojalla Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskukseen, eikä ketään irtisanottu. Toimipaikka sijoitettiin Lahteen. Rahaston palveluksessa ei ole lainkaan työntekijöitä. Vanhojen tehtävien lisäksi Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen hoidettavaksi on säädetty eräitä kehittämiseen liittyviä tehtäviä.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan sijainen on 28.5.2008 päättänyt muuttaa A:n hankepäällikön viran (vaativuustaso 11) nimen erityisasiantuntijan viraksi (vaativuustaso 10).
Ylijohtajan sijainen on 1.6.2008 tekemällään päätöksellä antanut A:lle erityisasiantuntijan tehtävämääräyksen.
Oikeudellinen arviointi
A:n oikeus valittaa ylijohtajan sijaisen päätöksistä
Asiassa on ensinnä ratkaistavana, kohdistuuko A:n valitus sellaisiin valtion virkamieslain 58 §:ssä tarkoitettuihin päätöksiin, joihin ei saa hakea muutosta valittamalla.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan sijaisen päätöksillä A:n hoitaman hankepäällikön viran vaatimustasoa on alennettu, viran nimi on muutettu ja A:lle on annettu erityisasiantuntijan tehtävämääräys. On selvää, että kysymyksessä ei ole nimittäminen valtion virkaan, jota koskevaa valtion virkamieslain 59 §:n mukaista valituskieltoa ei ole oikeuskäytännössä pidetty perustuslain 21 §:n vastaisena (KHO 2011:39). Sen sijaan kysymys on jo virassa olevan virkamiehen aseman muuttamisesta eli tilanteesta, jossa edellä tarkoitetun valituskiellon on viime aikoina sekä oikeuskäytännössä (KHO 2008:25) että perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä (PeVL 51/2010 vp) tulkittu olevan perustuslain kanssa sopusoinnussa vain verraten ahtaissa rajoissa.
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan sijainen on 25.8.2008 viran nimen muuttamiseksi otsikoidulla päätöksellä muuttanut hankepäällikön (vaativuustaso 11) viran, haltijana A, erityisasiantuntijan viraksi (vaativuustaso 10). Ylijohtajan sijainen on 1.6.2008 antamallaan tehtävämääräyksellä sijoittanut A:n viraston rakentamisen ohjauksen ryhmään ja määrännyt hänen työtehtävänsä. Kysymyksessä olevat, viraston ylijohtajan sijaisen tekemät päätökset hankepäällikön viran nimen ja vaatimustason muuttamisesta sekä tehtävämääräyksestä kuuluvat sinänsä valtion virkamieslain 58 §:ssä tarkoitetun valituskiellon piiriin.
Valituskiellon perustuslainmukaisuutta arvioitaessa näitä päätöksiä ja niiden vaikutuksia on tarkasteltava kokonaisuutena. A:n asemaan kohdistuvat muutokset ovat sisällöltään ja vaikutuksiltaan sellaisia, että niitä ei voida pitää perustuslain edellyttämän valitusoikeuden ulkopuolelle jäävinä työnjohdollisina toimenpiteinä (PeVL 51/2010 vp). Kysymys on jo virassa olevan virkamiehen oikeusaseman muuttamisesta tavalla, joka vaikutuksiltaan on verrattavissa valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuun viran siirtämiseen samassa virastossa muuhun yksikköön. Tällainen siirtäminen edellyttää saman lainkohdan mukaan virkamiehen suostumusta. Myös vaativuustason muutosta koskeva päätös on tehty ilman virkamiehen suostumusta ja koskee hänen perustuslain 15 §:ssä suojattuja taloudellisia intressejään.
Valtion virkamieslain 58 §:n valituskiellon soveltaminen tässä tilanteessa johtaisi siihen, ettei A:lla olisi käytettävissään mitään oikeussuojakeinoa, vaikka tehdyt päätökset vaikuttavat välittömästi hänen etuihinsa tai oikeuksiinsa. Tällaisessa tulkinnallisesti epäselvässä tilanteessa valituskieltosäännöksen alaa on tulkittava perusoikeusmyönteisesti eli tässä tapauksessa suppeasti. Tämän vuoksi valtion virkamieslain 58 §:ssä ei voida katsoa kielletyn valittamasta sellaisista päätöksistä, jotka kokonaisuutena arvioiden edellä mainitulla tavalla vaikuttavat viranhaltijan asemaan ja palkkaukseen eikä viranhaltija ole antanut niihin suostumustaan.
Näillä perusteilla hallinto-oikeuden olisi tullut valituskiellon estämättä tutkia A:n Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ylijohtajan sijaisen päätöksistä tekemä valitus. Enemmän viivytyksen välttämiseksi ja asian selvitettyyn tilaan nähden asia on perusteltua tutkia välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Päätösten lainmukaisuuden arviointi ja lopputulos
Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.
Hallintolain 28 §:n 2 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.
A on valituksessaan hallinto-oikeudelle todennut, että ylijohtaja on ollut esteellinen osallistumaan A:n asian käsittelyyn, koska A on kannellut ylijohtajan mahdollisesta väärinkäytöksestä.
Päätökset, joita koskevilta osin A:n valitus tutkitaan, on tehnyt ylijohtajan sijainen. Luottamus virkamiehen puolueettomuuteen ei hallintolain 28 §:ssä tarkoitetulla tavalla muutoinkaan vaarannu yksin sillä perusteella, että muutoksenhakija on kannellut tämän mahdollisesta väärinkäytöksestä.
Asiassa saadun selvityksen mukaan valituksenalaiset päätökset liittyvät Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen organisaatiouudistukseen. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetun lain 6 §:n 2 momentin mukaan valtion asuntorahaston virka- ja työsuhteinen henkilöstö on siirtynyt lain voimaan tullessa Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen palvelukseen. Organisaatiouudistuksen yhteydessä ketään ei ole irtisanottu.
Organisaation muutoksen yhteydessä työt ovat jakaantuneet uudelleen, eikä A:n hoitaman hankepäällikön viran tehtäviä enää sellaisenaan ole ollut uudessa organisaatiossa. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus on voinut näissä oloissa muuttaa A:n hoitaman hankepäällikön viran erityisasiantuntijan viraksi. Viraston palkkausjärjestelmän mukaan vain esimiestehtävät sijoitetaan vaativuustasolle 11. Vaativuusarviointia koskeva asia voidaan myös saattaa erikseen ratkaistavaksi valtion virkaehtosopimuksen mukaisessa neuvottelumenettelyssä.
Kun otetaan huomioon edellä mainittu sekä valtion virkamieslain 2 ja 4 §, ja valtion virkamiesasetuksen 3 ja 4 §, A:n hallinto-oikeudelle ylijohtajan sijaisen päätöksistä 28.5. ja 1.6.2008 tekemä valitus on hylättävä.
3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Timo Viherkenttä, Eija Siitari-Vanne ja Kristina Björkvall. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.