29.5.2012

Päätös, josta valitetaan

Kouvolan hallinto-oikeus 14.10.2010 nro 10/0635/2

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole 8.7.2009 tekemällään päätöksellä myöntänyt Venäjän federaation kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta hänen 17.1.2008 tekemästään ilmoituksesta.

Suomen kansalaisen tai entisen Suomen kansalaisen jälkeläinen on oikeutettu saamaan Suomen kansalaisuuden ilmoitusmenettelyllä, jos jompikumpi hänen vanhemmistaan on tai on ollut Suomen kansalainen ja on saanut kansalaisuuden muulla tavalla kuin kansalaistamalla. Jos vanhempi on menettänyt Suomen kansalaisuutensa, edellytetään, että hän on menettänyt sen 1.1.1928 jälkeen.

Maahanmuuttoviraston Kansallisarkistosta saaman tiedon mukaan hakijan isä on ollut syntyessään vuonna 1903 Suomen kansalainen. Hakijan isän perhe siirtyi Venäjälle kirjoille vuonna 1908 ja menetti Suomen kansalaisuutensa.

Käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja hänelle myönnetään Suomen kansalaisuus.

A:n henkilöllisyys on selvitetty. A:n isä (s. 15.4.1903) on ollut Suomen kansalainen. A:n isä kuoli 14.2.1950 Tosnenskissa Venäjällä. A:n syntymäaktimerkinnän nro 13 (päiväys 6.6.1945) mukaan A:n isän kansallisuus on ollut suomalainen.

A pani vireille Leningradin alueen Kingiseppin liittovaltiollisessa kaupunginoikeudessa kansallisuusmerkintäaktin muutoshakemuksen, jossa hän vaati syntymäaktimerkintään korjauksen kansallisuuteensa. Leningradin alueen Kingiseppin liittovaltiollisen kaupunkioikeuden 20.8.1998 antamalla päätöksellä A:n syntymää koskevaan merkintään (syntymäaktimerkintä nro 13, 6.6.1945) tehtiin lisäys, että hän on kansallisuudeltaan suomalainen. Päätöksestä ilmenee, että A:n isä pidätettiin poliittisista syistä suomalaisena elokuussa 1944. Kuolintodistuksen mukaan hän kuoli 14.12.1950 ja kuolinsyynä oli jäljettömiin katoaminen.

A:n isällä olisi ollut oikeus saada Suomen kansalaisuus takaisin entisenä Suomen kansalaisena. Samalla perusteella A:lla, joka on entisen Suomen kansalaisen jälkeläinen, on oikeus saada Suomen kansalaisuus.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.

A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n Maahanmuuttoviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut säännökset

Kansalaisuuslain 60 §:n mukaan entinen Suomen kansalainen saa Suomen kansalaisuuden ilmoituksesta, jos hän on ennen tämän lain voimaantuloa menettänyt Suomen kansalaisuuden:
1) Suomen kansalaisuuden menettämisestä annetun lain (181/1927) 1 §:n 1 momentin;
2) Suomen kansalaisuuden saamisesta ja menettämisestä annetun lain (325/1941) 10 §:n;
3) kansalaisuuslain (401/1968) 8 §:n; tai
4) kansalaisuuslain muuttamisesta annetun lain (584/1984) 8 §:n perusteella.

Ulkomaalainen, joka on täyttänyt 18 vuotta, saa Suomen kansalaisuuden ilmoituksesta, jos hänen:
1) vanhempansa on saanut Suomen kansalaisuuden muulla tavoin kuin kansalaistamalla; ja
2) vanhempansa oli Suomen kansalainen tämän lain tullessa voimaan taikka jos vanhempi on ennen tämän lain voimaantuloa kuollut, mutta oli kuollessaan Suomen kansalainen; tai
3) vanhemmallaan olisi oikeus saada Suomen kansalaisuus 1 momentin nojalla taikka jos kuolleen vanhemman osalta 1 momentin edellytykset Suomen kansalaisuuden takaisin saamiseksi täyttyisivät.

Suomen kansalaisuutta ei kuitenkaan saa 2 momentissa tarkoitettu henkilö, jos hän on entinen Suomen kansalainen, joka on hakemuksestaan vapautettu Suomen kansalaisuudesta.

Edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitettu ilmoitus on tehtävä viiden vuoden kuluessa tämän lain voimaantulosta.

Suomen kansalaisuuden menettämisestä annetun lain (181/1927) 1 §:n mukaan Suomen kansalainen, joka tulee toisen maan kansalaiseksi, menettää Suomen kansalaisuuden, jos hänen kotipaikkansa on ulkopuolella Suomen tai jos hän muuttaa maasta.

Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan kyseinen laki on tullut voimaan 1.1.1928.

Saman pykälän 3 momentin mukaan, joka aikaisemmin on menettänyt Suomen kansalaisuuden tulematta toisen maan kansalaiseksi, katsotaan tämän lain tultua voimaan Suomen kansalaiseksi.

Suomen kansalaisuuden saamisesta ja menettämisestä annetun lain (325/1941) 10 §:n mukaan Suomen kansalainen, joka hakemuksesta otetaan vieraan maan kansalaiseksi, menettää Suomen kansalaisuuden. Kun Suomen kansalainen muulla tavoin tulee vieraan maan kansalaiseksi, menettää hän Suomen kansalaisuuden, jos hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on Suomen ulkopuolella; jos hän asuu Suomessa, menettää hän Suomen kansalaisuuden muuttaessaan maasta.

Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Asiassa saatu selvitys, säännösten soveltaminen ja johtopäätökset

Muutoksenhakijan isä on syntynyt Suomen kansalaiseksi 15.4.1903. Hän on muuttanut perheensä mukana Venäjälle 1908. Hän on kuollut 14.12.1950 Neuvostoliitossa. Muutoksenhakija on syntynyt 21.5.1945 ja on ollut Neuvostoliiton ja sittemmin Venäjän federaation kansalainen.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole tullut selvyyttä siitä, onko ja milloin muutoksenhakijan isä mahdollisesti menettänyt Suomen kansalaisuutensa. Selvyyttä ei ole myöskään saatu siitä, onko A:n isä ollut kuollessaan edelleen Suomen kansalainen. Asiassa ei ole merkitystä Neuvostoliiton asiakirjojen kansalaisuusmerkinnöillä, jotka osoittavat etnistä kansallisuutta, eivät sitä minkä maan kansalainen kyseinen henkilö on ollut. Näin ollen muutoksenhakijalle ei voida myöntää kansalaisuutta ilmoituksella kansalaisuuslain 60 §:n mukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset ja palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle kansalaisuuden myöntämistä varten.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden perusteluja

Kansalaisuuslain 60 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan entinen Suomen kansalainen saa Suomen kansalaisuuden ilmoituksesta, jos hän on ennen tämän lain 1.6. 2003 tapahtunutta voimaantuloa menettänyt Suomen kansalaisuuden Suomen kansalaisuuden menettämisestä annetun lain (181/1927) 1 §:n 1 momentin perusteella.

Kansalaisuuslain 60 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalainen, joka on täyttänyt 18 vuotta, saa Suomen kansalaisuuden ilmoituksesta, jos
1) hänen vanhempansa on saanut Suomen kansalaisuuden muulla tavoin kuin kansalaistamalla; ja
2) hänen vanhempansa on ennen tämän lain voimaantuloa kuollut, mutta oli kuollessaan Suomen kansalainen; tai
3) hänen vanhemmallaan olisi oikeus saada Suomen kansalaisuus 1 momentin nojalla taikka jos kuolleen vanhemman osalta 1 momentin edellytykset Suomen kansalaisuuden takaisin saamiseksi täyttyisivät.

Suomen kansalaisuuden menettämisestä annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalainen, joka tulee toisen maan kansalaiseksi, menettää Suomen kansalaisuuden, jos hänen kotipaikkansa on ulkopuolella Suomen tai jos hän muuttaa maasta.

Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan kyseinen laki on tullut voimaan 1.1.1928. Saman pykälän 3 momentin mukaan, joka aikaisemmin on menettänyt Suomen kansalaisuuden tulematta toisen maan kansalaiseksi, katsotaan tämän lain tultua voimaan Suomen kansalaiseksi.

Voimassa olevaa lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) 60 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälässä annettaisiin mahdollisuus Suomen kansalaisuuden takaisin saamiseen henkilölle, joka on menettänyt sen saatuaan hakemuksesta tai siihen verrattavalla tavalla vieraan valtion kansalaisuuden. Lisäksi säännöksen mukaan ulkomaalaisella, joka ei itse olisi ollut Suomen kansalainen, olisi mahdollisuus tietyin edellytyksin saada Suomen kansalaisuus, jos hänen vanhempansa olisi tai olisi ollut Suomen kansalainen. Säännöksen perustana olisi tältä osin toteuttaa kansalaisuuden saaminen periytymisperiaatteen mukaan.

Edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan pykälän 2 momentin mukainen oikeus Suomen kansalaisuuteen perustuisi vanhemman lain voimaan tullessa olemassa olevaan Suomen kansalaisuuteen tai vanhemman entiseen 1 momentin perusteella tälle palautettavissa olevaan Suomen kansalaisuuteen. Vastaavin periaattein myös henkilöllä, jonka vanhempi olisi kuollut lain tullessa voimaan, olisi oikeus saada ilmoituksesta Suomen kansalaisuus. Säännöksen perustelujen mukaan ilmoitukseen oikeutetun ulkomaalaisen ei edellytettäisi itse olleen aikaisemmin Suomen kansalainen. Ilmoitukseen 2 momentin mukaan oikeutetun vanhemman olisi tullut saada Suomen kansalaisuus muulla tavoin kuin kansalaistamalla, koska periytymisperiaatteen toteutuminen edellyttää vanhemman olleen Suomen kansalainen 2 momentissa tarkoitetun henkilön syntyessä tai olevan oikeutettu Suomen kansalaisuuteen 1 momentin mukaisesti.

Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

Asiassa on kiistatonta, että A:n Suomessa 15.4.1903 syntynyt ja Tosnenskissa Venäjällä/Neuvostoliitossa 14.12.1950 kuolleeksi merkitty isä on ollut syntyperäinen Suomen kansalainen. A, joka itse on Neuvostoliitossa syntynyt Venäjän federaation kansalainen, on näin ollen sellaisen entisen Suomen kansalaisen jälkeläinen, jonka vanhempi on saanut Suomen kansalaisuuden muulla tavoin kuin kansalaistamalla. Riidatonta on myös, että A:n isän kotipaikka on hänen Suomesta muutostaan lähtien ollut Suomen ulkopuolella.

Asiaa ratkaistaessa on keskeistä sen arvioiminen, onko A:n isä menettänyt Suomen kansalaisuutensa ja jos näin on, milloin ja millä perusteella hän on sen menettänyt. Mikäli A:n isä ei koskaan ole menettänyt Suomen kansalaisuuttaan, hänen tyttärellään A:lla on kansalaisuuslain 60 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla ja samassa momentissa tarkoitetun ilmoituksen perusteella oikeus saada Suomen kansalaisuus. Mikäli A:n isä on menettänyt Suomen kansalaisuutensa Suomen kansalaisuuden menettämisestä annetun lain (181/1927) 1.1.1928 tapahtuneen voimaantulon jälkeen mainitun lain 1 §:n 1 momentin mukaisesti sillä perusteella, että hän on tullut toisen maan kansalaiseksi, on A:lla niin ikään oikeus Suomen kansalaisuuteen ilmoituksesta voimassa olevan kansalaisuuslain 60 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 2 momentin 3 kohdan nojalla. Mikäli A:n isä on menettänyt Suomen kansalaisuuden ennen vuoden 1927 lain voimaantuloa 1.1.1928, on ratkaistava, estääkö tämä A:ta saamasta Suomen kansalaisuuden ilmoituksen perusteella, kuten Maahanmuuttovirasto on katsonut.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Sillä seikalla, että A:n syntymäaktimerkinnän mukaan hänen isänsä on ollut kansallisuudeltaan suomalainen, ei ole merkitystä isän kansalaisuuden kannalta. Merkitystä ei ole myöskään sillä, että syntymäaktimerkintään tehdyn lisäyksen mukaan A itse on kansallisuudeltaan suomalainen. Sen sijaan asian oikeudellisessa arvioinnissa on keskeistä 1.1.1928 voimaan tulleen Suomen kansalaisuuden menettämisestä annetun lain (181/1927) ja sen vaikutusten tulkinta suhteessa A:n isän kansalaisuuteen. Koska kysymys on tulkinnanvarainen, on perusteltua tarkastella paitsi lain esitöitä myös sitä, miten lakia on sen säätämisajankohtana tai pian sen jälkeen tulkittu tuon ajan oikeuskirjallisuudessa.

Vuoden 1927 laki (181/1927) oli itsenäisen Suomen ensimmäinen kansalaisuuden menettämistä yleisesti koskeva laki. Lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 84/1925 vp) todetaan, että tuolloin voimassa olleessa oikeudessa oli vain niukkoja säännöksiä Suomen kansalaisuuden menettämisestä. Hallitusmuodon 31 §:n mukaan tasavallan presidentillä oli valta anomuksesta vapauttaa Suomen kansalaisuudesta. Esityksessä viitataan myös perintökaaren 15 luvun 7 §:ään, joka "edellyttää, että Suomen kansalainen, joka on luopunut kotimaastaan ja asettunut 'kokonansa elämään ja asumaan vieraan vallan alle; on menettänyt Suomen kansalaisuutensa". (s. 1). Tosiasiassa mainitussa perintökaaren pykälässä ei viitattu kansalaisuuden menettämiseen, vaan siihen, että säännöksessä tarkoitetulla ulkomaille muuttaneella Suomen kansalaisella ei ole "suurempaa oikeutta hänelle tässä valtakunnassa sittemmin tulevaan perintöön, kuin saman paikkakunnan muillakaan ulkomaisilla perillisillä". Näin ollen pysyvästi maasta muuttanut on säännöksessä rinnastettu ulkomaalaiseen perintöoikeudellisessa mielessä. Sitä seikkaa, että hallituksen esitystä laadittaessa ei pysyvänkään ulkomaille muuttamisen ainakaan yksiselitteisesti katsottu johtavan kansalaisuuden menettämiseen, osoittaa saman hallituksen esityksen sivulla 2 oleva toteamus, jonka mukaan on epävarmaa, "menettääkö nykyään Suomen kansalainen, joka siirtolaisena muuttaa maasta, kansalaisoikeutensa, vaikkakin hän vuosikausiksi jää asumaan maan ulkopuolelle".

Lainvalmisteluasiakirjojen valossa ei ole selvää, että edes toisen maan kansalaisuuden saaminen olisi ennen 1.1.1928 voimaan tullutta lakia johtanut automaattisesti Suomen kansalaisuuden menettämiseen. Lainvalmistelukunnan laatimassa ehdotuksessa lainsäädännöksi Suomen kansalaisuuden menettämisestä ym. tosin todetaan yleiseksi kansalaisuuden menettämisperusteeksi se, että henkilö on otettu toisen maan kansalaiseksi ja viitataan tältä osin oikeusvertaileviin näkökohtiin. Tämän jälkeen mietinnössä todetaan, että Suomessakin "lienee ...periaatteen katsottava olevan voimassa, vaikkakaan siitä ei ole olemassa mitään nimenomaista säännöstä" (Lainvalmistelukunnan julkaisuja 1925 n:o 1, s. 12).

Suomen kansalaisuuden menettämistä koskevaa kysymystä on käsitelty yhden aikansa johtavan valtiosääntöoikeusasiantuntijan, Kaarlo Kairan vuodelta 1930 olevassa teoksessa ”Suomen kansalaisuuden saamisesta ja menettämisestä”, joka esipuheen mukaan oli laadittu viranomaistahojen toivomuksesta opastukseksi erityisesti viranomaistoiminnassa sekä yhtenäisen käytännön vakiinnuttamiseksi. Kaira kuvaa 1.1.1928 voimaan tullutta lakia edeltänyttä oikeustilaa ja lain tuomaa muutosta edellä mainitussa kirjassaan seuraavasti (s. 58 - 59):

"Sen sijaan, että ennen nykyisen lainsäädännön voimaanastumista sääntönä vallitsi periaate, että ne oikeudelliset siteet, mitkä liittävät yksilön hänen kotivaltioonsa, voidaan katkoa vain siten, että asianomainen nimenomaan vapautetaan kansalaisvelvollisuuksistaan, jota vastoin kansalaisoikeuden menettäminen suoraan lain nojalla oli poikkeuksena, on nykyinen oikeutemme, useimmista valtioista saadun esimerkin mukaan, periaatteessa asettunut sille kannalle, että Suomen kansalaisuus yleensä menetetään ipso iure , suorastaan laissa määrättyjen edellytysten vallitessa. Tärkein tapaus on kansalaisuuden menettäminen sen takia, että asianomainen on saanut toisen valtion kansalaisoikeuden. Tästä säätää L 1927 1 § 1 mom.:

'Suomen kansalainen, joka tulee toisen maan kansalaiseksi, menettää Suomen kansalaisuuden, jos hänen kotipaikkansa on ulkopuolella Suomen tai jos hän muuttaa maasta.'

Kaira kirjoittaa (s. 61 - 62) uuden lain vaikutuksista lisäksi muun muassa seuraavaa:

"Kun uusi kansalaisuuden menettämislaki astui voimaan vasta vuoden 1928 alusta, on nykytärkeä merkitys kysymyksellä, miten on arvosteltava tapauksia, joissa vieraan kansalaisuuden saavuttaminen on tapahtunut ennen lain voimaantuloa. Kun vieraan valtion kansalaisuuden saavuttaminen ei aikaisemmin aiheuttanut Suomen kansalaisoikeuden menettämistä, oli uuden lain voimaan tullessa verraten runsaasti tapauksia, joissa Suomen kansalainen oli tullut vieraan maan kansalaiseksi pysyen kuitenkin edelleen Suomen kansalaisena. Lain tarkoituksen mukaista ilmeisesti on, että nämä lain voimaan tullessa ovat lakanneet olemasta Suomen kansalaisia, edellyttäen, että lainkohdan toinen edellytys, ulkomaalla vakituisesti asuminen, on olemassa."

Kaira sivuaa teoksessaan (s. 18) nimenomaisesti myös juuri A:n isän kaltaisten, lain voimaan tullessa Venäjällä asuneiden suomalaisten asemaa todeten lain heidän kohdallaan merkinneen huomattavaa muutosta:

"Ajatelkaamme esim. Neuvosto-Venäjällä asuvaa Suomen kansalaista. Kun häneltä on L:lla 1927 (2 §) määrättyjen edellytysten vallitessa otettu Suomen kansalaisoikeus, ja hänet siten saatettu kansalaisuudettomaksi ja pakotettu rupeamaan Venäjän kansalaiseksi, merkitsee L 1927 ratkaisevaa muutosta hänen elämässään."

Kairan esitys heijastaa käsitystä, jonka mukaan ulkomailla asuminen tai edes mahdollinen vieraan valtion kansalaisuuden saaminen ei ole ennen 1.1.1928 automaattisesti merkinnyt Suomen kansalaisuuden menettämistä. Edellä mainituista lain esitöistä ei ole löydettävissä sellaista, joka antaisi aihetta toisiin päätelmiin. Näin ollen tulkinnassa voidaan lähteä siitä, että A:n isä ei ole menettänyt Suomen kansalaisuutta ennen vuoden 1927 lain voimaantuloa ainakaan, mikäli hän ei ole saanut ennen kysymyksessä olevaa ajankohtaa Venäjän/Neuvostoliiton kansalaisuutta. Tästä taas ei ole muita viitteitä kuin se, että hänen Venäjällä syntyneet veljensä ovat saaneet Venäjän/Neuvostoliiton kansalaisuuden. Mainitusta seikasta ei kuitenkaan ole mahdollista tehdä päätelmiä Suomessa syntyneen A:n isän osalta.

Siinäkin tapauksessa, että A:n isä on saanut mainitun vieraan maan, Venäjän, Neuvosto-Venäjän tai Neuvostoliiton, kansalaisuuden ennen vuoden 1927 lain voimaantuloa, hän on tuon lain nojalla, sellaisena kuin Kaarlo Kaira on sitä lain tarkoitukseen viitaten tulkinnut, menettänyt Suomen kansalaisuuden vasta lain voimaan tullessa eli 1.1.1928. Lain esitöissä tai sen 1 §:n sanamuodossa ei ole mitään, mikä olisi ristiriidassa Kairan esittämän tulkinnan kanssa. Sekä siinä tapauksessa, että A:n isä ei ole lainkaan menettänyt Suomen kansalaisuutta, että siinä tapauksessa, että kansalaisuuden menetys on tapahtunut 1.1.1928, on A:lla oikeus saada Suomen kansalaisuus ilmoituksen perusteella kansalaisuuslain 60 §:n nojalla. Sama oikeus hänellä olisi, mikäli A:n isä olisi menettänyt Suomen kansalaisuuden 1.1.1928 jälkeen sillä perusteella, että hän on saanut toisen maan kansalaisuuden. Näissä olosuhteissa ja kun ei ole osoitettu, että A:n isä olisi menettänyt Suomen kansalaisuuden ainakaan ennen 1.1.1928, ei ole tarpeen ottaa kantaa siihen, miten kansalaisuuslain 60 §:ää olisi tulkittava olettaen, että A:n isä olisi menettänyt Suomen kansalaisuuden ennen 1.1.1928.

Edellä esitetyillä perusteilla Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle asianmukaisia toimenpiteitä varten.

Oikeusapu

Lahden oikeusaputoimisto on 11.8.2009 myöntänyt A:lle oikeusapua ilman perusomavastuuta. Hänen avustajakseen on määrätty varatuomari Jorma Patronen, joka on vaatinut palkkiona 369 euroa.

Varatuomari Patroselle maksetaan valtion varoista oikeusapulain 18 §:n 1 momentin nojalla oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 ja 6 §:n mukaisena kolmen työtunnin perusteella laskettuna palkkiona 300 euroa. Kokonaispalkkioksi, joka sisältää arvonlisäveron 69 euroa, muodostuu siten 369 euroa. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Timo Viherkenttä, Eija Siitari-Vanne ja Kristina Björkvall. Asian esittelijä Camilla Sandström.