31.12.2012 | Ennakkopäätökset | Korkein hallinto-oikeus

KHO:2012:134

Asiasanat: Ympäristölupa, Muutoksenhaku, Uusi valitusperuste, Ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA-menettely), Yhteysviranomainen, Päätös, Arviointimenettelyn soveltaminen yksittäistapauksessa, Kallionlouhinta-, murskaus- ja asfalttiasematoiminta
Tapausvuosi: 2012
Antopäivä: 31.12.2012
Diaarinumero: 1233/1/11
Taltio: 3746

Louhinta-, murskaus- ja asfalttitoimintaa harjoittavan yhtiön naapurissa asuva henkilö oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhtiön ympäristölupaa koskevan valituksensa johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset ympäristölupa-asiassa oli kumottava myös sillä perusteella, ettei asiassa ole toimitettu YVA-lain mukaista arviointimenettelyä.

Koska ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta ei ollut annettu erillistä päätöstä, josta olisi pitänyt valittaa hallinto-oikeuteen samassa yhteydessä kuin ympäristölupapäätöksestä, ja kun korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty uusi valitusperuste ei ollut muuttanut ratkaistavana olevaa valitusasiaa hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla toiseksi, ympäristölupaa koskeva valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli tutkittava myös tällä uudella perusteella tehtynä.

Hallintolainkäyttölaki 27 § 2 momentti
Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-laki) 4 § 1 ja 2 momentti, 6 § 1 momentti, 17 § 2 momentti ja 19 § 3 momentti
Valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-asetus) 6 § 2 kohta b alakohta ja 11 kohta d alakohta

Ks. myös KHO 2012:78 ja KHO 2012:79.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 21.3.2011 nro 11/0110/3

Asian taustaa

Keski-Suomen ympäristökeskus oli julkipanon jälkeen 9.5.2006 antamallaan, lainvoiman saaneella päätöksellä myöntänyt L Oyj:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan louhinta-, murskaus- ja asfalttiasematoimintaa varten silloisen Jyväskylän maalaiskunnan Palokan kylässä sijaitsevalle, yhtiön omistamalle tilalle Palokan kalliolouhos RN:o 66:1. Asfalttiasemalla varastoitiin ja hyödynnettiin asfaltin valmistuksessa myös jäteasfalttia, jonka määrä oli kasvanut aiempaan vastaavaan toimintaan verrattuna niin, että se oli jatkossa yli 5 000 tonnia vuodessa. Ympäristökeskus oli sittemmin 10.7.2008 antamallaan päätöksellä siirtänyt ympäristöluvan A Oy:lle.

Ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräyksen 2 ensimmäinen kappale kuului seuraavasti:

Louhinta- ja murskausasema saa toimia vuosittain touko - marraskuun välisenä aikana enintään 2 kuukauden jaksossa kerran vuodessa. Työaika saa olla kallionporausten ja räjäytysten sekä iskuvasaran käytön osalta arkisin kello 7.00 - 17.00 ja murskauksen osalta arkisin kello 7.00 - 22.00. Asfalttiasema saa toimia touko - marraskuun välisenä aikana arkisin kello 5.00 - 18.00 ja asfalttiaseman tarvitsemia kuljetuksia saa suorittaa arkisin kello 6.00 - 22.00.

- - - - - -

Jyväskylän maalaiskunnan ympäristölautakunta oli julkipanon jälkeen 17.10.2006 antamallaan, lainvoiman saaneella päätöksellä maa-aineslain 10 §:n 3 momentin nojalla jatkanut L Oyj:lle tilaan Palokan kalliolouhos RN:o 66:1 kuuluvalle noin 6,2 hehtaarin suuruiselle alueelle viimeksi 17.2.2003 myöntämänsä kalliokiviainesten ottamisluvan voimassaoloaikaa sen päättymisestä 30.10.2007 lukien viidellä vuodella. Jatkolupa oli myönnetty 120 000 m ³ :n ottamismäärälle aikaisemman luvan mukaisen ottotoiminnan loppuun saattamiseksi. Alueesta oli louhittu noin puolet. Toiminnanharjoittajalle oli myönnetty ensimmäinen ottamislupa kallionlouhintaan kymmeneksi vuodeksi vuonna 1983.

Jyväskylän kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunta oli julkipanon jälkeen 30.10.2009 antamallaan päätöksellä myöntänyt A Oy:lle 12 vuotta voimassa olevan maa-aineslain mukaisen luvan ottaa kalliokiviaineksia yhteensä 850 000 m ³ yhtiön toimintansa laajentamista varten Jyväskylän kaupungilta vuokraamalta, tilan Palokan kalliolouhos RN:o 66:1 naapuritiloihin Kuntaraitala RN:o 60:1, Huuhankaato I RN:o 66:16 ja Nuutti RN:o 8:128 kuuluvalta noin 7,1 hehtaarin suuruiselta ottamisalueelta. Hämeenlinnan hallinto-oikeus oli lyhentänyt ottamisluvan voimassaoloajan 10 vuodeksi. Päätös on lainvoimainen.

Nyt kysymyksessä olevaa ympäristölupaa koskeva päätös

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto/ympäristölupavastuualue on julkipanon jälkeen 17.2.2010 antamallaan päätöksellä nro 13/2010/1 myöntänyt A Oy:lle yhtiön 28.10.2009 vireille panemasta hakemuksesta toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan ja osittaisen ympäristönsuojelulain 100 §:n mukaisen toiminnan aloittamista koskevan luvan kallion louhintaa, louheen murskausta ja asfalttiaseman toimintaa sekä jäteasfaltin vastaan ottamista ja hyödyntämistä varten Jyväskylän kaupungin Palokan kylässä sijaitsevilla tiloilla Palokan kalliolouhos RN:o 66:1, Kuntaraitala RN:o 60:1, Huuhankaato I RN:o 66:16 sekä Nuutti RN:o 8:128. Louhintaa ja murskausta tehdään kaikilla edellä mainituilla tiloilla. Jäteasfalttia vastaanotetaan ja asfalttia valmistetaan tilalla Palokan kalliolouhos RN:o 66:1.

Ympäristölupa on myönnetty muun muassa seuraavin lupamääräyksin:

1. Louhintaa suoritetaan Jyväskylän kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan myöntämän maa-ainesottoluvan mukaisesti. Vuosittain alueella saa valmistaa mursketta enintään 300 000 tonnia ja tuoda kiviaineksia alueen ulkopuolelta enintään 12 000 tonnia. Eri asfalttilajikkeita saa valmistaa enintään 140 000 tonnia vuodessa. Jäteasfalttia saa vastaanottaa alueelle, murskata ja hyödyntää uusioasfaltin valmistuksessa enintään 19 900 tonnia vuodessa. Jäteasfalttia saa varastoida alueella korkeintaan kolmen vuoden ajan ennen sen hyödyntämistä.

2. Louhinta- ja murskaustoimintaa saa tehdä 1.9. - 30.5. välisenä aikana enintään 6 kuukauden ajan. Kallionporausta ja räjäytyksiä voidaan tehdä sekä iskuvasaraa käyttää arkipäivisin (maanantai - perjantai) kello 7.00 - 17.00. Murskausta voidaan suorittaa arkipäivisin kello 7.00 - 22.00. Käytettävien louhinta- ja murskausasemien tulee olla Tieliikelaitoksen luokituksen mukaisia B-luokan asemia.

Asfalttiasema saa toimia 1.4. - 15.12. välisenä aikana arkipäivisin kello 5.00 - 18.00 ja kuljetuksia voi suorittaa arkipäivisin kello 6.00 - 22.00. Mikäli asfalttiaseman toimintaa pitää pakottavista tai ennakoimattomista syistä suorittaa näistä ajankohdista tai ajoista poiketen yöllä, tulee siitä ilmoittaa etukäteen valvontaviranomaisille. Yöaikaista asfaltin valmistusta saa suorittaa enintään 30 työvuoron aikana.

3. Räjäytykset on tehtävä suunnitelmallisesti ennalta määriteltyinä ajankohtina ja ne on toteutettava siten, että mahdolliset tärinävaikutukset rajoittuvat mahdollisimman lähelle räjäytysaluetta. Suunnitellusta toiminnasta, räjäytyksistä ja louhinnasta on ilmoitettava kirjallisesti etukäteen ennen kunkin toimintakauden aloittamista valvontaviranomaiselle ja Jyväskylän kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

4. Toiminnoista, liikenne mukaan lukien, aiheutuva melu ei saa ylittää asuntojen piha-alueilla päivällä kello 7.00 - 22.00 melun keskiäänitasoa 55 dB(A) eikä yöllä keskiäänitasoa 50 dB. Loma-asutukseen kuuluvilla alueilla melutaso ei saa ylittää kello 7.00 - 22.00 päiväohjearvoa 45 dB eikä kello 22.00 - 7.00 yöohjearvoa 40 dB. Aseman rakenteilla ja sijoittelulla on pyrittävä siihen, ettei voimakkain ääni lähde asutuksen suuntaan.

Toiminnanharjoittajan on järjestettävä yhdessä alueen muiden toimijoiden kanssa kertaluonteisesti normaalin toiminnan aikaiset melutason mittaukset vuoden 2011 loppuun mennessä. Mittaukset on teetettävä ulkopuolisella asiantuntijalla ja ne on suoritettava ympäristöministeriön ohjeen 1/1995 "Ympäristömelun mittaaminen" mukaisesti. Melunmittaussuunnitelma tulee toimittaa valvontaviranomaisille hyväksyttäväksi ennen mittauksia. Mikäli melun mittaaja arvioi melun olevan kapeakaistaista tai iskumaista, on mittaustulosta korjattava ennen sen vertaamista annettuihin raja-arvoihin lisäämällä siihen 5 dB(A). Toiminnanharjoittajan tulee melumittausten tulosten perusteella ryhtyä toimenpiteisiin meluhaitan vähentämiseksi.

- - - - - -

Valitukset Vaasan hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan vaatinut aluehallintoviraston päätöksen kumoamista kokonaisuudessaan ja yhtiön lupahakemuksen hylkäämistä tai lupapäätöksen muuttamista ainakin siten, että louhinta- ja murskaustoimintaa saa suorittaa vain 1.9. - 30.5. välisenä aikana enintään kahden kuukauden ajan.

A Oy on valituksessaan vaatinut aluehallintoviraston päätöksen kumoamista siltä osin kuin toiminnan aloittamiselle muutoksenhausta huolimatta ei ole myönnetty lupaa sekä lupamääräyksen 2 ensimmäisen virkkeen muuttamista kuulumaan seuraavasti: "Louhinta- ja murskaustoimintaa saa tehdä 15.8. - 15.6. välisenä aikana enintään 6 kuukauden ajan".

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, sikäli kuin nyt on kysymys, jättäen tutkimatta B:n vastineessaan esittämän väitteen Jyväskylän rakennus- ja ympäristölautakunnan mahdollisesta toimivallan ylityksestä maa-aineslupaa myönnettäessä ja vaatimuksen A Oy:n velvoittamisesta maksamaan korvauksia haitta-alueen asukkaille, hyväksynyt valitukset osittain ja muuttanut lupamääräyksiä 2 ja 4 sekä päätöksen täytäntöönpanoa koskevaa määräystä. Muutoin hallinto-oikeus on hylännyt valitukset.

Lupamääräykset 2 ja 4 ja kohta "Päätöksen täytäntöönpano" kuuluvat hallinto-oikeuden päätöksellä muutettuina seuraavasti (muutokset kursiivilla ):

2. Louhinta- ja murskaustoimintaa saa tehdä 15.8. - 15.6. välisenä aikana enintään 6 kuukauden ajan. Kallionporausta ja räjäytyksiä voidaan tehdä sekä iskuvasaraa käyttää arkipäivisin (maanantai-perjantai) kello 7.00 - 17.00. Murskausta voi suorittaa 1.9. - 30.5. välisenä aikana arkipäivisin kello 7.00 - 22.00 ja 1. - 15.6. sekä 15.8. - 30.8. välisenä aikana arkipäivisin kello 7.00 - 17.00. Käytettävien louhinta- ja murskausasemien tulee olla Tieliikelaitoksen luokituksen mukaisia B-luokan asemia.

Asfalttiasema saa toimia 1.4. - 15.12. välisenä aikana arkipäivisin kello 5.00 - 18.00 ja kuljetuksia voi suorittaa arkipäivisin kello 6.00 - 22.00. Mikäli asfalttiaseman toimintaa pitää pakottavista tai ennakoimattomista syistä suorittaa näistä ajankohdista tai ajoista poiketen yöllä, tulee siitä ilmoittaa etukäteen valvontaviranomaisille. Yöaikaista asfaltinvalmistusta saa suorittaa enintään 30 työvuoron aikana.

Alueella tulee tehdä alkukartoitus niiden kiinteistöjen osalta, joiden voidaan arvioida olevan räjäytyksistä aiheutuvalle tärinälle alttiilla alueella. Räjäytyssuunnitelmiin on sisällytettävä suunnitelma tärinämittauksista, jotka toteutetaan ensimmäisen toimintakauden aikana. Mittaukset uusitaan tarvittaessa myöhemmin.

Päätöksen täytäntöönpano

Toiminta saadaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta aluehallintoviraston päätöstä hallinto-oikeuden siihen tekemine muutoksineen noudattaen, mikäli hakija asettaa 4.000 euron vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle. Louhintaa ja murskausta saa ennen tämän päätöksen lainvoimaisuutta harjoittaa enintään siinä laajuudessa, mitä asfalttiaseman toiminta edellyttää .

Hallinto-oikeus on perustellut käsittelyratkaisujaan, sikäli kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

- - - - - -

Maa-aineslupa ja ympäristölupa ovat erillisiä ja toisistaan riippumattomia lupia. Ympäristölupaa koskevan valituksen tutkimisen yhteydessä ei tämän vuoksi voida ottaa huomioon mahdollisia maa-aineslupaan liittyviä epäselvyyksiä. Se, että nyt kysymyksessä oleva toiminta sinänsä edellyttää sekä maa-aines- että ympäristölupaa, ei vaikuta asiaan.

Ympäristöluvassa ei voida antaa etukäteismääräystä viihtyvyyshaitan tai kiinteistöjen arvon alenemisen korvaamisesta.

Sovelletut oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti
Ympäristönsuojelulaki 97 § 1 momentti 1 kohta

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan pääasiassa ja toiminnan aloittamislupaa koskevalta osalta seuraavasti:

Vuosittaisen toiminta-ajan rajoittaminen

Asiassa on kyse A Oy:n olemassa olevan louhinta- ja murskaustoiminnan laajentamisesta siten, että vuosittainen toiminta-aika pitenee kahdesta kuuteen kuukauteen ja maa-ainesten ottamistoiminta ulotetaan entisen toiminta-alueen naapurikiinteistöille.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että haitalliset ympäristövaikutukset ehkäistään ennakolta tai, milloin haitallisten vaikutusten syntymistä ei voida kokonaan ehkäistä, rajoitetaan ne mahdollisimman vähäisiksi. Kyseinen periaate ei estä toiminnan ajallista laajentamista, vaan toiminta-aikojen rajoittaminen B:n edellyttämällä tavalla edellyttäisi, että toiminnasta aiheutuu sellaista ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa, joka ei ole lupamääräyksin hallittavissa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan toiminta-alueen liikenne kulkee yleisiä teitä pitkin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yleisen tien liikennettä ei voida ympäristöluvassa rajoittaa, koska kaikilla on oikeus käyttää yleisiä teitä. Asiassa ei ole ilmennyt syytä poiketa vallitsevasta tulkintalinjasta.

Hakemusasiakirjoihin liitetyn melumallinnuksen mukaan toiminta-alueella tapahtuvan toiminnan aiheuttama melutaso tulee alittamaan melulle asetetut raja-arvot lähimpien häiriintyvien kohteiden kohdalla. Melumallinnuksesta ilmenee, että siinä on oletettu kaikkien alueen toimintojen olevan samanaikaisesti käynnissä kello 7 - 22 välisenä aikana, mikä mallinnusraportin mukaan ei kuitenkaan tulle käytännössä toteutumaan. Mallinnuksessa ei ole otettu huomioon tuotekasojen tai pintamaista rakennettavien meluvallien melua vaimentavaa vaikutusta. Tämän perusteella ei ole odotettavissa, että toiminnasta aiheutuisi sellaista meluhaittaa, jonka perusteella vuosittaista toiminta-aikaa olisi lyhennettävä.

Hakemuksiin liitettävien selvitysten tekeminen tai teettäminen on hakijan asia. Tämän vuoksi melumallinnusta ei voida pitää epäluotettavana pelkästään siitä syystä, että se on hakijan teettämä. Asiassa ei ole ilmennyt syitä epäillä, että mallinnus olisi epäluotettava.

Kun otetaan huomioon, että lähimmät asuinkiinteistöt sijaitsevat noin 300 metrin päässä toiminta-alueesta, on pölyämistä koskevia lupamääräyksiä pidettävä riittävinä pölyhaitan ehkäisemiseksi.

Edellä esitetyn perusteella aluehallintoviraston päätöstä ei ole perusteltua kumota tai vuosittaisia toimiaikoja rajoittaa melun ja pölyn aiheuttaman yleisen asuinviihtyvyyden vähentymisen perusteella. Toiminta-aikojen rajoittamiselle ei ole ilmennyt muitakaan perusteita.

Vuosittaisen toiminta-ajan laajentaminen

Yhtiö on hakenut ympäristölupaa ympärivuotiseen louhintaan ja murskaukseen arkipäivisin kello 7 - 22 kuitenkin siten, että toimintaa on korkeintaan kuusi kuukautta vuodessa. Aluehallintoviraston päätöksen mukaan toimintaa saa harjoittaa ajalla 1.9. - 30.5. korkeintaan kuusi kuukautta vuodessa siten, että kallionporausta ja räjäytyksiä voidaan tehdä sekä iskuvasaraa käyttää arkipäivisin kello 7 - 17 ja murskausta arkipäivisin kello 7 - 22. Aluehallintovirasto on lausunnossaan esittänyt, että muistutusten mukaan melu aiheuttaa alueen asukkaille haittaa etenkin kesäisin.

Vaikka melutaso asuinkiinteistöjen kohdalla ei ylitä raja-arvoja, voidaan melu sen luonteesta johtuen kuitenkin kokea niin häiritsevänä, että se aiheuttaa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Kesäaikaan oleskellaan paljon ulkona. Näistä syistä toiminnan rajoittaminen kesällä on sinällään perusteltua. Melumallinnuksen perusteella ei meluhaittaa kuitenkaan voida pitää niin suurena, että kesäaikaista toimintaa olisi perusteltua rajoittaa niin paljon kuin aluehallintovirasto on päätöksessään tehnyt. Yhtiö on esittänyt, että kesäaikainen toiminta liittyisi yksittäisiin urakoihin. Hallinto-oikeus on tämän perusteella muuttanut lupamääräystä 2 siten, että louhinta- ja murskaustoimintaa saa harjoittaa ajalla 15.8. - 15.6. Ottaen huomioon, että toiminnan aiheuttama melu vähentää asumisviihtyvyyttä, on hallinto-oikeus kohtuuttoman rasituksen ehkäisemiseksi kuitenkin rajoittanut vuorokausikohtaisia toiminta-aikoja siten, että kesä- ja elokuussa myös murskaustoiminta on lopetettava kello 17.

Melumittaukset

Hallinto-oikeus on tarkentanut melumittauksista annettua määräystä, jotta voidaan varmistua, ettei toiminnasta aiheudu asetettujen melutason raja-arvojen ylittymistä toiminnan siirtyessä lähemmäs Nuutin asuinaluetta.

Toiminnan aloittaminen muutoksenhausta huolimatta

Ympäristönsuojelulain 101 §:n mukaan lupaviranomainen voi luvan hakijan pyynnöstä perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, sallia luvassa tarkoitetun toiminnan aloittamisen muutoksenhausta huolimatta.

Hakemusasiakirjoihin on liitetty 24.10.2009 päivätty aloittamislupahakemus, jossa ei ole esitetty perusteltua syytä toiminnan aloittamiselle. Hakemuksen perusteella on kuitenkin selvää, että kyse on olemassa olevan toiminnan jatkamisesta ja laajentamisesta, mikä voi olla perusteltu syy aloittamisluvan myöntämiselle.

Kallion louhintaa ei voida suorittaa ilman lainvoimaista maa-aineslupaa riippumatta siitä, onko ympäristöluvan mukainen toiminta sallittu ennen ympäristölupapäätöksen lainvoimaisuutta. Edellä esitetyn perusteella maa-ainesluvan lainvoiman puuttuminen ei estä toiminnan aloittamisluvan myöntämistä ympäristöluvan osalta. Ympäristöluvan tarkoituksena ei sinänsä ole maa-ainesten fyysisen ottamisen säänteleminen, vaan tällaiseen toimintaan liittyvän ympäristöhaitan säänteleminen. Koska kalliokiviainesten fyysinen ottaminen on maa-ainesluvan varassa, ei toiminnan aloittamisen salliminen sinänsä tee muutoksenhakua hyödyttömäksi.

Aluehallintoviraston myöntämän osittaisen toiminnan aloittamisluvan mukaan yhtiö voi jatkaa asfalttiasematoimintaa tilalla Palokan kalliolouhos. Asfalttiasema tarvitsee toimintansa raaka-aineeksi kivenmursketta. Yhtiö on selvittänyt, että tilan Palokan kalliolouhos kiviainesvarat ovat loppumassa, minkä vuoksi toiminnan tarvitsema kivi on tuotava muualta, mikä lisää kuljetuksia ja aiheuttaa siten ympäristöhaittaa.

Edellä esitetyn perusteella on olemassa perusteltu syy sallia toiminnan aloittaminen myös uusien alueiden osalta siltä osin kun toiminta on tarpeen asfalttiaseman toiminnan jatkamisen kannalta.

- - - - - -

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 1 §:n 4 kohta, 4 §:n 1 momentin 1 kohta, 42 §:n 1 momentti, 101 § ja 101 a §
Laki eräistä naapuruussuhteista 17 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätösten kumoamista kokonaisuudessaan sekä välitöntä toimenpidekieltoa. Toissijaisesti B on vaatinut lupamääräystä 2 muutettavaksi siten, että louhintaa ja murskausta saadaan harjoittaa vain 1.9. - 30.5. välisenä aikana enintään kahden kuukauden ajan ja että murskaustoimintaa ei 1.9. - 30.5. välisenä aikana saa harjoittaa lainkaan kello 17.00 - 7.00 välisenä aikana.

B on vaatimustensa tueksi viitannut 9.5.2006 annetun ympäristöluvan lupamääräykseen 2 ja esittänyt seuraavaa:

Lähinnä melusta ja pölystä haittaa kärsivien määrä on kaksinkertaistunut verrattuna ympäristöluvan antamisajankohtaan 9.5.2006 ja kymmenkertaistunut louhinnan alkamisajankohtaan vuonna 1983 verrattuna. Koska aluehallintoviraston myöntämä ympäristölupa ainakin kolminkertaistaa yhtiön toiminnasta johtuvan ympäristön pilaantumisen, toiminta-ajan laajentamista kahdesta kuukaudesta kuuteen kuukauteen ei voida hyväksyä.

Yhtiö oli jo alueellisen ympäristökeskuksen vuonna 2006 myöntämää ympäristölupaa koskeneessa hakemuksessaan arvioinut toimintansa edellyttävän 20 - 40 raskaan liikenteen käyntiä/vuorokausi. Aluehallintoviraston myöntämän ympäristöluvan kolminkertaistaessa yhtiön tuotantokapasiteetin raskaan liikenteen käyntikertojen määrä on arviolta 50 - 120/vuorokausi. Lupaa myönnettäessä on ympäristönsuojelulain 1 §:n 4 kohdan vastaisesti sivuutettu toimintaan liittyvän raskaan liikenteen huomattavasta kasvusta aiheutuva pilaantuminen ja perusteettomasti oikeuskäytäntöön viittaamalla katsottu, ettei yleisen tien liikennettä voida ympäristöluvalla rajoittaa.

Yhtiö tuskin kuljettaa muualta kiviainesta asfalttiasemalle, koska murskaus- ja asfalttiasemat ovat nopeasti paikasta toiseen siirrettäviä yksiköitä, ja yhtiö voi tarvittaessa siirtää asfalttiaseman toiseen paikkaan. Toiminta-aikojen ja tuotantomäärien laajentaminen alueellisen ympäristökeskuksen 9.5.2006 antamassa luvassa hyväksytyltä tasolta on perusteetonta tästäkin syystä.

Murskaus on ympäristönsuojelulain vastaisesti sallittu 1.9. - 30.5. arkipäivisin kello 7.00 - 22.00, vaikka kallionporaus, räjäytykset ja iskuvasaran käyttö on rajoitettu kello 7.00 - 17.00 väliseen aikaan. Kuitenkin murskauksesta aiheutuu enemmän melua kuin iskuvasaroinnista tai porauksesta. C Oy:n hakijan toimeksiannosta laatimassa laskennallisessa toiminnan melumallinnuksessa murskauslaitoksen äänitehotasona oli käytetty 125 dB:iä, iskuvasaran 121 dB:iä ja porauksen 120 dB:iä. Äänenvoimakkuuden yksikön desibelin (dB) asteikko on logaritminen. Tällöin äänitehon kaksinkertaistuessa tapahtuu 3 dB:n äänenvoimakkuuden nousu, eli 3 dB:n kasvu äänenvoimakkuudessa aiheuttaa meluhaitan kaksinkertaistumisen. Siten tässä tapauksessa murskaus aiheuttaa yli kaksi kertaa suuremman meluhaitan kuin iskuvasarointi tai poraus.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto/ympäristölupavastuualue on lausunnossaan viitannut lausuntoonsa hallinto-oikeudelle, johon aluehallintovirastolla ei ole lisättävää, sekä esittänyt valituksen hylkäämistä perusteettomana.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus/ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on lausunnossaan viitannut lausuntoonsa hallinto-oikeudelle ja huomauttanut, että luvassa tarkoitettu asfalttiasema on kiinteä.

Jyväskylän kaupungin ympäristöjohtaja on lausunnossaan viitannut lausuntoonsa hallinto-oikeudelle ja rakennus- ja ympäristölautakunnan lausuntoon aluehallintovirastolle yhtiön ympäristölupahakemuksesta sekä esittänyt valituksen hylkäämistä. Lautakunnan lausunnossa esitetyt seikat on pääosin otettu luvassa huomioon. Hallinto-oikeuden lupaan tekemät muutokset ovat vähäisiä eivätkä ole ympäristövaikutuksiltaan ristiriidassa alkuperäisen luvan kanssa.

Jyväskylän kaupungin perusturvalautakunnan ympäristöterveysjaosto on lausunnossaan esittänyt, että aluehallintovirasto lupamääräyksillään ja hallinto-oikeus niihin tekemillään muutoksilla ovat riittävästi ottaneet huomioon toiminnan vaikutukset myös ympäristöterveyden kannalta. Murskausta voidaan suorittaa 1.9. - 30.5. kello 7 - 19 välisenä aikana. Jyväskylän kaupungin perusturvajohtajan esitys perusturvalautakunnan lausunnoksi oli, että aluehallintovirasto lupamääräyksillään ja hallinto-oikeus niihin tekemillään muutoksilla ovat riittävästi ottaneet huomioon toiminnan vaikutukset myös ympäristöterveyden kannalta.

A Oy on selityksessään viitannut hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin, esittänyt valituksen hylkäämistä perusteettomana ja hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Asukkaiden lukumäärän kolminkertaistuminen toiminnan vaikutusalueella ei merkitse, että myös ympäristöhaitat samalla kolminkertaistuisivat. Samoin toiminta-ajan laajeneminen osittain kesälomakuukauteen eli 1.6 - 15.6. ja 15.8. - 30.8. ei merkitse, että toimintaa tosiasiassa harjoitetaan koko tämä aika. Murskauskin on rajoitettu kesäaikana vain kello 7 - 17 välille. Aikaprioriteettisäännön mukaan hakijan harjoittama, jo olemassa oleva toiminta nauttii suojaa paikalle myöhemmin tulleita naapureita vastaan. Hakija on harjoittanut alueella louhintaa paljon ennen sitä ajankohtaa, jolloin alueen asutus oli alkanut kasvaa, eikä louhinnan laajeneminen ole ollut yllätys asukkaille.

Toiminnasta voi tosin aiheutua melua, joka ei kuitenkaan C Oy:n 16.7.2009 päivätyn melumallinnuksen perusteella ylitä valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen (993/1992) mukaisia ohjearvoja. Toiminnan päiväajan keskiäänitasot asuinkiinteistöillä ovat toiminnan alkuvaiheessa 25,6 - 51,0 dB _LAeq ja toiminnan loppuvaiheessa 35,9 - 52,0 dB _LAeq . Melumallinnuksessa on jätetty huomiotta laskenta-alueen metsäaukeiden, rakennusten, toiminnan seurauksena syntyvien tuotekasojen ja meluvallien melua vaimentava vaikutus. Melupäästölähteiden toimintatehokkuuden on mallinnuksessa oletettu lisäksi olevan lähes 100 prosenttia päivittäisestä työajasta. Käytännössä tällainen toimintatehokkuus ei voi toteutua, vaan todelliset äänitasot ovat mallinnuksen mukaisia äänitasoja alhaisemmat.

Lähimmät asuintalot ovat pohjoisen suunnalla noin 300 metrin etäisyydellä asfalttiasemasta ja suunnitellun louhosalueen länsipuolella noin 370 metrin etäisyydellä. Välimatka vaimentaa melua. Lisäksi murskaus tapahtuu toiminta-alueen keskellä siten, että melua estävät varastokasat on mahdollista sijoittaa murskausaseman ja asutuksen väliin.

B:n mukaan murskauksesta aiheutuu enemmän melua kuin porauksesta. Aluehallintovirasto on yhtiön hakemuksen mukaisesti myöntänyt yhtiölle luvan murskata kello 7 - 22. Hallinto-oikeus ei ole muuttanut murskausaikaa muutoin kuin kesäajan osalta. Luvan mukainen murskaustoiminta ei ole ympäristönsuojelulain vastaista, koska toiminnan melutaso jää kiistatta valtioneuvoston antamien ohjearvojen alapuolelle. Oikeudellisia edellytyksiä poikkeavien raja-arvojen määräämiseen murskauksen osalta ei ole.

Yhtiö on lupahakemuksessaan ilmoittanut toiminnan edellyttävän noin 20 - 50 raskaan liikenteen käyntiä/vuorokausi. Vanhan asfaltin vastaanotto tapahtuu pääsääntöisesti meno-paluu-kuljetuksin, jolloin toiminnan laajeneminen ei lisää liikennettä. Kysymyksessä on kiinteä, ei siirrettävä asfalttiasema.

B on vastaselityksessään esittänyt aluehallintoviraston päätöksen olevan lainvastainen myös sillä perusteella, että hankkeen johdosta ei ollut toimitettu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaista arviointimenettelyä. Aluehallintoviraston päätöksessä ei myöskään ole ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaisesti otettu huomioon aluetta koskevia kaavamääräyksiä, joiden mukaan asfalttiasema ja murskausasema kiinteinä rakennelmina vaativat rakennusluvan.

Muutoin B on viitannut Jyväskylän perusturvalautakunnan ympäristöterveysjaoston korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon päivittäisen murskausajan osalta, uudistanut aiemmin lausumansa sekä valitustaan selventäen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Jyväskylän maalaiskunnan myydessä keväällä 2007 muutoksenhakijalle tontin myyjän edustaja oli todennut A Oy:n louhinta- ja murskaustoiminnan päättyvän muutamassa vuodessa murskattavan kiviaineksen loppuessa. Yhtiön toiminnan laajentuminen olikin tullut asukkaille yllätyksenä. Ympäristönsuojelulaki ei edes tunne aikaprioriteetin käsitettä.

Yhtiö on pyrkinyt harhauttamaan lupaviranomaisia liian alhaisilla liikennemäärillä perustelemalla niitä muun muassa vanhan asfaltin meno-paluu -kuljetuksilla. Verrattaessa keskenään niitä liikenne- ja tuotantomääriä/vuorokausi ja tuotantomääriä/vuosi, jotka hakija oli ilmoittanut hakiessaan vuonna 2006 alueelliselta ympäristökeskukselta ja vuonna 2010 aluehallintovirastolta ympäristölupaa, asfaltin tuotanto ja vanhan asfaltin vastaanottomäärät ovat molemmissa luvissa lähes samat. Sen sijaan kalliomurskeen ja louheen tuotantomäärät kolminkertaistuvat aluehallintoviraston vuonna 2010 myöntämässä luvassa alueellisen ympäristökeskuksen vuonna 2006 myöntämään lupaan verrattuna. Niiden osalta kuljetuksia ei voi perustella meno-paluu -kuljetuksilla. Liikennemäärät todellisuudessa kolminkertaistuvat.

Hallinto-oikeus on päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen perusteluin, ettei liikennettä voida ympäristöluvassa rajoittaa, koska kaikilla on oikeus käyttää yleisiä teitä, joita pitkin toiminta-alueen liikenne kulkee. Toisaalta hallinto-oikeus on samalla perusteella muutoksenhakijan vahingoksi ja yhtiön eduksi sallinut toiminnan aloittamisen mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. On selvitettävä ristiriita, miksi asfaltintuotantoon toimitettavan enintään 19 900 tonnin vuotuisen kiviaineksen kuljetuksesta aiheutuu liikenteellistä ympäristöhaittaa, jota taas ei aiheudu toiminta-alueelta pois vietävän 300 000 tonnin kiviaineksen kuljetuksista. Ympäristölupaa koskevien valitusasioiden oikeuskäytännössä on otettu huomioon hakijan toiminnasta aiheutuva liikenne ympäristön pilaantumista arvioitaessa.

Vaikka melumallinnuksen laskennalliset melutasoarvot jäävätkin valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen ohjearvojen alapuolelle, toiminnasta aiheutuu silti meluhaittaa ja ympäristöhäiriöitä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta

2. Lausuminen B:n esittämästä täytäntöönpanokiellon määräämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan valitusperusteen vireilläolo korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (jäljempänä YVA-laki) 17 §:n 2 momentin mukaan se, jolla muutoin on oikeus hakea päätökseen valittamalla muutosta, voi valituksessaan vedota siihen, ettei arviointimenettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osin puutteellisesti.

YVA-lain 19 §:n 3 momentin mukaan mainitun lain 6 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn päätökseen arviointimenettelyn soveltamisesta mainitun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen ei saa muutoin erikseen hakea valittamalla muutosta. YVA-lain 17 §:n 2 momentissa tarkoitetut tahot saavat kuitenkin hakea muutosta päätökseen, jolla on katsottu, ettei arviointimenettelyn soveltaminen ole tarpeen, samassa järjestyksessä ja yhteydessä kuin 4 §:ssä tarkoitettua hanketta koskevasta muun lain mukaisen lupa-asian ratkaisusta tai hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä valitetaan.

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa ei ole tehty YVA-lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettua ratkaisua siitä, onko yhtiön nyt kysymyksessä olevaan kallionlouhinta-, murskaus- ja asfalttiasematoimintaan, jossa käsitellään myös alueelle muualta toimitettavaa jäteasfalttia, sovellettava mainitun lain mukaista menettelyä. Toimintaa varten on siis ilman tällaista menettelyä myönnetty ympäristölupa aluehallintoviraston 17.2.2010 antamalla päätöksellä ja toimintaan kuuluvaa kallionlouhintaa varten maa-aineslain mukainen maa-aineslupa Jyväskylän kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan 30.10.2009 antamalla päätöksellä. Viimeksi mainittu lupapäätös on saanut lainvoiman.

B on korkeimmassa hallinto-oikeudessa valituksensa johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava myös sillä perusteella, ettei asiassa ole toimitettu YVA-lain mukaista arviointimenettelyä. Korkeimman hallinto-oikeuden on otettava tähän valitusperusteeseen kantaa nyt puheena olevaa ympäristölupa-asiaa koskevassa ratkaisussaan.

Koska ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta ei ole annettu erillistä päätöstä, josta olisi pitänyt valittaa hallinto-oikeuteen samassa yhteydessä kuin ympäristölupapäätöksestä (KHO 2012:78), ja kun korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty uusi valitusperuste ei muuta ratkaistavana olevaa valitusasiaa hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavoin toiseksi, valitus on tutkittava myös tällä uudella perusteella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltaminen kysymyksessä olevaan hankkeeseen

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen (jäljempänä YVA-asetus) 6 §:ssä on luettelo hankkeista, joihin sovelletaan arviointimenettelyä YVA-lain 4 §:n 1 momentin nojalla. YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdan nojalla lain 4 §:n 1 momentin mukaista arviointimenettelyä sovelletaan kiven, soran tai hiekan ottoon, kun louhinta- tai kaivualueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai otettava ainesmäärä on vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa.

YVA-asetuksen 6 §:n 11 kohdan d alakohdan mukaan muut kuin pykälän 11 kohdan a tai c kohdassa tarkoitettujen jätteiden kaatopaikat, jotka on mitoitettu vähintään 50 000 tonnin vuotuiselle jätemäärälle, ovat arviointivelvollisia lain 4 §:n 1 momentin nojalla.

Nyt kysymyksessä oleva louhinta-alue tiloilla Kuntaraitala RN:o 60:1, Huuhankaato I RN:o 66:16 ja Nuutti RN:o 8:128 on pinta-alaltaan 7,2 hehtaaria ja otettava kiviainesmäärä 850 000 m ³ /10 vuotta eli vuotuinen otto on 85 000 m ³ . Jäteasfalttia saa tilalla Palokan kalliolouhos RN:o 66:1 vastaanottaa, murskata ja hyödyntää asfaltinvalmistuksessa enintään 19 000 tonnia/vuosi. Kysymyksessä ei siten ole YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu hanke.

YVA-lain 4 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan myös hankkeeseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne ja tarkasteltava erityisesti niitä tekijöitä, jotka luetellaan YVA-asetuksen 7 §:ssä.

Saadun selvityksen mukaan eri toiminnanharjoittajille on myönnetty samalla alueella ympäristölupia muun ohella seuraavasti: jätteenkäsittelylaitosta varten D Oy:lle 27.11.2006, E Oy:lle 2.10.2009, F Oy:lle 30.10.2009 ja maankaatopaikkaa varten Jyväskylän kaupungille 22.6.2010. Kysymyksessä olevat toiminnanharjoittajat ovat sellaisia A Oy:n lähistöllä olevia yrityksiä, joiden ympäristöluvassa on maininta yhteisestä melumittauksesta alueen muiden toimijoiden, muiden ohella A Oy:n kanssa. Tehty melumallinnus osoittaa melun päiväajan L _Aeq -tason toiminnan alkuvaiheessa vaihtelevan lähimmissä häiriintyvissä kohteissa välillä 25,6 - 51,0 ja loppuvaiheessa samoissa kohteissa välillä 35,9 - 52,0 dB, eikä toiminnasta mallinnuksen mukaan aiheudu missään vaiheessa valtioneuvoston päätöksen 993/1992 mukaisia melutason päiväajan ohjearvot ylittäviä äänitasoja.

Kun otetaan huomioon alueella vuosittain louhittavan kalliokiviaineksen ja sinne toimitettavan jäteasfaltin määrä, arviot toiminnasta aiheutuvan melun tasosta ja melun mittaamista koskevat lupamääräykset sekä alueen luonto-olot, yhtiön hankkeesta ei myöskään voida arvioida aiheutuvan laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia, merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Koska arviointimenettelyä ei tämän vuoksi ole tarpeen suorittaa myöskään YVA-lain 4 §:n 2 momentin nojalla, B:n valitus on tällä perusteella tehtynä hylättävä.

Ympäristöluvan muut edellytykset

Saadun selvityksen mukaan hanke täyttää etukäteen arvioiden ympäristöluvan myöntämisen edellytykset aluehallintoviraston päätöksestä ilmenevin lupamääräyksin ja hallinto-oikeuden lupamääräyksiin 2 ja 4 tekemin muutoksin. Toiminnasta ei myöskään ole odotettavissa aiheutuvan sellaista ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 1, 2 tai 5 kohdissa tarkoitettua melun muodossa ilmenevää pilaantumista, että vuosittaista toimintajaksoa olisi B:n vaatimin tavoin lyhennettävä. Aluehallintovirastolla on mahdollisuus tarvittaessa ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin nojalla antaa lupamääräyksen 4 mukaisten melumittausten perusteella täydentäviä määräyksiä melun rajoittamisesta.

Tämän ympäristölupaa koskevan valituksen yhteydessä ei voida ratkaista asfalttiaseman ja murskausaseman rakennusluvan tarvetta.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä sovelletut oikeusohjeet, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei muiltakaan osin ole perusteita hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen valituksessa esitettyjen näkökohtien johdosta.

2. Kun asia on tällä päätöksellä lopullisesti ratkaistu, ei ole tarvetta lausua päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori ja hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Lauri Jääskeläinen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.