KHO:2012:127
- Asiasanat
- Valtion virkamies, Irtisanominen, Päätöksen perusteleminen, Taloudelliset ja tuotannolliset syyt, Yhteistoimintaneuvottelut
- Tapausvuosi
- 2012
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 1961/3/10
- Taltio
- 3687
K:n irtisanomista koskeva päätös sisälsi sovellettavan säännöksen sisällön, mutta siitä ei ilmennyt, mitkä seikat ja selvitykset olivat vaikuttaneet ratkaisuun. Päätökseen ei myöskään ollut liitetty asiakirjoja, joista päätöksen tosiasiaperustelut olisivat käyneet ilmi. Näin ollen päätöksen perustelut eivät täyttäneet hallintolain 45 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia.
Harkittaessa sitä, oliko irtisanomispäätös kumottava mainitulla perusteella, oli otettava huomioon asiassa käydyt yhteistoimintaneuvottelut. Asiakirjoista ilmeni, että yliopisto oli aloittanut henkilöstön edustajien kanssa käydyt yhteistoimintaneuvottelut 28.11.2008 ja neuvottelut olivat päättyneet 9.1.2009. K:n kanssa oli käyty 10.12.2008 ja 22.1.2009 henkilökohtaiset keskustelut. Keskustelut olivat liittyneet yliopistossa käynnissä olleisiin yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain mukaisiin neuvotteluihin. Menettelyn yhteydessä henkilöstön edustajille oli annettu 28.11.2008 päivätyt kirjalliset esitykset suunnitelluista toimenpiteistä. Yliopiston mukaan kyseinen K:ta koskeva esitys, kuten myös henkilökohtaisista keskusteluista kirjatut muistiot, olivat olleet pyynnöstä hänen käytettävissään. Vaikka työnantajan esityksestä ja neuvotteluista laadittuja asiakirjoja ei ollut liitetty irtisanomispäätökseen, K oli asiaa kokonaisuutena tarkastellen ja myös oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen saanut yhteistoimintaneuvottelujen yhteydessä riittävästi tietoa niistä perusteista, jotka olivat sittemmin johtaneet hänen irtisanomiseensa.
Korkein hallinto-oikeus katsoi toisin kuin virkamieslautakunta, että irtisanomispäätöstä ei ollut syytä kumota pelkästään sen vuoksi, että päätöstä ei ollut perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.
Suomen perustuslaki 21 § 2 momentti
Valtion virkamieslaki 27 § ja 66 § 1 momentti
Hallintolaki 2 §, 43 §, 44 § ja 45 §
Päätös, jota valitus koskee
Virkamieslautakunta 12.2.2010 nro 13/2010
Asian aikaisempi käsittely
Lappeenrannan teknillinen yliopisto on päätöksellään 27.1.2009 irtisanonut toimistosihteeri K:n virkasuhteen päättymään tuotannollisista ja taloudellisista syistä valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella.
K on oikaisuvaatimuksessaan virkamieslautakunnalle vaatinut, että yliopiston päätös kumotaan.
Irtisanomispäätöksessä ei ole mainittu tarkemmin, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet asian ratkaisuun eikä se muutoinkaan sisällä sellaisia perusteluja kuin hallintolain 45 §:ssä päätökseltä edellytetään. Irtisanomisilmoituksesta ei käy ilmi, millä tavalla tuotannolliset ja taloudelliset syyt ovat vaikuttaneet K:n tehtäviin tai yliopiston mahdollisuuksiin tarjota K:lle tehtäviä suoritettavaksi. Pelkkä lain sanamuodon kirjaaminen asiakirjaan ei riitä täyttämään perusteluvelvollisuutta.
K on tehnyt luonteeltaan pysyviä ja yliopiston normaaliin, jatkuvaan toimintaan liittyviä töitä. Yliopisto ei ole mitenkään selvittänyt, mitkä seikat olisivat vaikuttaneet yliopiston mahdollisuuksiin tarjota K:lle aiemman tehtäväkuvauksensa ja työkokemuksensa mukaista työtä. Selvitystä ei myöskään ole esitetty siitä, miksi K:ta ei voitaisi sijoittaa uudelleen tai kouluttaa uusiin tehtäviin siinä tapauksessa, että hänen aiemmin tekemänsä työt olisivat vähentyneet.
Yliopisto on oikaisuvaatimukseen antamassaan vastineessa muun ohella todennut, että K:n irtisanominen oli osa yliopistossa toteutettua yhteistoimintamenettelyä. Työnantaja neuvotteli henkilöstön kanssa yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain mukaisesti. Neuvottelut alkoivat 28.11.2008 ja päättyivät 9.1.2009. Työnantajan ja henkilöstön edustajien välisiä neuvotteluja käytiin yhteensä 27 kertaa. Henkilöstön edustajille annettiin 28.11.2008 perustellut kirjalliset esitykset suunnitelluista toimenpiteistä. Nämä esitykset olivat koko yhteistoimintamenettelyn ajan irtisanomisen kohteena olleita henkilöitä koskevin osin pyynnöstä heidän käytettävissään. Yhteistoimintamenettelyn päättymisen yhteydessä 9.1.2009 yliopisto vahvisti irtisanomiset ja niiden perusteet. K:n kanssa käytiin yhteistoimintamenettelyn aikana eli ennen irtisanomista keskustelu 10.12.2008, jossa hänelle esitettiin irtisanomisperusteet suullisesti ja tarkennettiin hänen osaamisprofiilinsa mahdollisten uudelleensijoittamisvaihtoehtojen selvittämiseksi. Lisäksi hänen kanssaan käytiin toinen keskustelu yt-neuvottelujen päättymisen jälkeen, mutta ennen irtisanomista 22.1.2009, jolloin irtisanomisen perusteita tarkennettiin ja käytiin läpi mahdolliset uudelleensijoittamis- tai kouluttamisvaihtoehdot. Yliopisto laati molemmista keskusteluista kirjallisen muistion, joka oli pyynnöstä henkilöstön edustajien sekä keskusteluun osallistuneen henkilön käytettävissä. Irtisanomispäätös siis perusteltiin K:lle kahdessa keskustelussa ja työnantajan esitys kuten myös keskusteluista tehdyt muistiot olivat muutoksenhakijan käytettävissä.
K on antanut vastaselityksen.
Virkamieslautakunnan ratkaisu
Virkamieslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt K:n oikaisuvaatimuksen ja kumonnut yliopiston päätöksen perusteluvelvollisuuden laiminlyömisen johdosta.
Virkamieslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat säännökset ja niiden tulkintaperiaatteet
Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
Hallintolain 2 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä.
Saman pykälän 2 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan valtion viranomaisissa, kunnallisissa viranomaisissa ja itsenäisissä julkisoikeudellisissa laitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presidentin kansliassa.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Hallituksen esityksessä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) on 45 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujen täsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta.
Edelleen perusteluissa on todettu, että perusteluvelvollisuuden merkitys yleisenä oikeusturvaperiaatteena on viimeisten vuosien aikana selvästi korostunut. Tähän on vaikuttanut osaltaan perusoikeusuudistus, jonka yhteydessä oikeus perusteltuun päätökseen saatettiin voimaan perusoikeutena. Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan tämä oikeus kuuluu niihin oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeisiin, jotka edellytetään turvattavan lailla. Perusteluvelvollisuuden kannalta merkitystä on ollut myös Euroopan yhteisön oikeudella. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ainakin yksityisten oikeussubjektien kannalta merkittävät päätökset on perusteltava. Perusteluvelvollisuus konkretisoituu erityisesti silloin, kun yhteisön oikeutta koskeva päätös on yksityisen kannalta kielteinen tai jollain tavoin oikeuksia rajoittava. Perusteluvelvollisuus edellyttää riittävän tiedon antamista, jotta päätöksen kohteena oleva yksilö voi pyrkiä toteuttamaan oikeuttaan.
Oikeudellinen arviointi
Virkamiesoikeudelliset asiat, kuten virkasuhteen irtisanominen tuotannollisin ja taloudellisin perustein, ovat hallintolain mukaisia hallintoasioita, jotka käsitellään hallintoviranomaisissa hallintolakia noudattaen, jollei lain soveltamista ole jossakin tapauksessa nimenomaisella säännöksellä suljettu pois. Valtion virkamieslain 66 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteen irtisanominen on tehtävä kirjallisesti. Virkamieslaissa ei sen sijaan ole erityisiä säännöksiä virkamiesoikeudellisten päätösten perustelemisesta. Näin ollen päätös virkasuhteen irtisanomisesta taloudellisin ja tuotannollisin perustein on tullut perustella hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaisesti.
Lappeenrannan teknillisen yliopiston mukaan irtisanomisperusteet on esitetty K:lle henkilökohtaisissa keskusteluissa, joista oli pidetty pöytäkirjaa ja lisäksi perusteet on todettu 28.11.2008 päivätyissä kirjallisissa esityksissä yhteistoimintaneuvotteluissa suunnitelluista toimenpiteistä.
K:n kanssa on edellä todetusti 10.12.2008 ja 22.1.2009 käyty yliopiston esittämien muistioiden mukaisesti henkilökohtaiset keskustelut. Muistioista ilmenee, että keskustelut ovat liittyneet yliopistossa käynnissä olleisiin yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain mukaisiin neuvotteluihin (yhteistoimintaneuvottelut). Yliopisto on aloittanut henkilöstön edustajien kanssa käydyt yhteistoimintaneuvottelut 28.11.2008 ja neuvottelut ovat päättyneet 9.1.2009. Menettelyn yhteydessä henkilöstön edustajille on annettu 28.11.2008 päivätyt kirjalliset esitykset suunnitelluista toimenpiteistä. Yliopiston mukaan kyseinen K:ta koskeva esitys, kuten myös henkilökohtaisista keskusteluista kirjatut muistiot, ovat olleet pyynnöstä hänen käytettävissään.
Kun otetaan huomioon, että virkamieslaki edellyttää virkasuhteen irtisanomisen tapahtuvan kirjallisesti, eivät yhteistoimintaneuvottelujen yhteydessä ennen irtisanomispäätöksen tekemistä suullisesti esitetyt perustelut täytä hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaista perusteluvelvollisuutta. Edellä todettuja asiakirjoja ei ole myöskään liitetty irtisanomispäätökseen.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Lappeenrannan teknillinen yliopisto on perustellut päätöstä viittaamalla ainoastaan valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohtaan. Perusteluista ei sen sijaan ilmene, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Pelkkä viittaaminen päätöksenteon perusteena olevaan lainkohtaan ei ole hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaisen perusteluvelvollisuuden kannalta riittävää. Päätös ei siten ole hallintolain 45 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla perusteltu ja se on lainvastaisena kumottava.
Koska yliopiston päätös on kumottu edellä todetulla perusteella, raukeaa enemmän lausunnon antaminen niistä muista valitusperusteista, joista ei ole edellä lausuttu.
Sovelletut oikeusohjeet
Suomen perustuslaki 21 § 2 momentti
Valtion virkamieslaki 66 § 1 momentti
Hallintolaki 2 §, oikeastaan 2 § 1 momentti ja 2 momentti ja 45 §, oikeastaan 45 § 1 momentti
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Lappeenrannan teknillinen yliopisto on valituksessaan vaatinut, että virkamieslautakunnan päätös kumotaan.
Valituksensa perusteluina yliopisto on lausunut muun ohella seuraavaa.
Ensisijaisesti yliopisto on katsonut, että hallintolain säännös päätöksen perustelemisesta ei sovellu virkamiehen irtisanomiseen, jossa on kysymys työnantajan oikeudesta irtisanoa työntekijä tiettyjen edellytysten täyttyessä eikä julkisen vallan käytöstä. Valtion virkamieslaki ja laki yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa ovat erityislakeja suhteessa hallintolakiin.
Yhteistoimintaneuvottelut on käyty perusteellisesti ajalla 28.11.2008 - 9.1.2009. Henkilöstön edustajia on tavattu 27 kertaa ja irtisanomisuhan alla olevien henkilöiden kanssa on käyty yksi tai kaksi henkilökohtaista keskustelua. Irtisanominen on tapahtunut kirjallisesti ja muutoinkin kaikkia soveltuvia lakeja noudattaen.
Toissijaisesti yliopisto on katsonut, että perustelujen ilmoittaminen irtisanomisilmoituksessa on ollut hallintolain 45 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Yksityiskohtaiset perustelut sekä seikat ja selvitykset, joihin irtisanominen on perustunut, on esitetty K:lle tämän kanssa käydyissä henkilökohtaisissa keskusteluissa 10.12.2008 ja 22.1.2009, joita koskevat muistiot on liitetty yliopiston valitukseen, sekä luottamusmiehille 28.11.2008 jaetussa esityksessä. Yksityiskohtaiset perusteet olisivat olleet pyynnöstä K:n käytettävissä myös kirjallisessa muodossa, mutta hän ei ole pyytänyt perusteluja. Koska K:lla on ollut tiedossaan ja käytössään kaikki tarvittavat tiedot, irtisanomispäätöksen perusteleminen on ollut ilmeisen tarpeetonta.
Irtisanomispäätöksen kumoaminen muotovirheen vuoksi johtaa kohtuuttomuuteen, koska yliopisto joutuu maksamaan irtisanomisajan palkan lisäksi useiden kuukausien palkan henkilölle, joka on tiennyt irtisanomisen perusteet ja jolla ei ole ollut työssäolovelvollisuutta enää tammikuun 2009 jälkeen. Lisäksi asiassa on otettava huomioon, että yliopistot eivät ole enää olleet osa valtiota uuden yliopistolain voimaantulosta 1.1.2010 lähtien, jolloin virkasuhde on muuttunut työsuhteeksi.
Virkamieslautakunta on lausunnossaan viitannut päätökseensä.
K on selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä. Hän on asiassa aikaisemmin esittämänsä uudistaen viitannut virkamieslautakunnan päätökseen ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa.
Valtion virkamieslaissa ei ole säännöksiä virkamiesoikeudellisten päätösten perustelemisesta. Sovellettavaksi tulee tällöin päätöksen perustelemista koskeva hallintolain 45 §:n 1 momentti. Päätös virkasuhteen irtisanomisesta taloudellisin ja tuotannollisin perustein on tullut perustella hallintolain mukaisesti. K:n asiana ei yliopiston katsomin tavoin ole ollut pyytää kirjallisia perusteluja. Yhteistoimintaneuvottelujen yhteydessä ja siten ennen irtisanomispäätöksen tekemistä suullisesti esitetyt perustelut eivät myöskään täytä hallintolain vaatimuksia.
Perustelujen ilmoittaminen irtisanomisilmoituksessa ei ole ollut yliopiston katsomin tavoin ilmeisen tarpeetonta ottaen huomioon perustelujen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Koska oikeus saada perusteltu päätös on perustuslaissa turvattu perusoikeus, perustelujen puuttumista sallivaa säännöstä on tulkittava suppeasti.
Henkilöstön edustajien käsityksen mukaan yhteistoimintaneuvottelut ovat lähinnä olleet muodollisuus, koska yliopiston hallinnossa oli käytännössä jo etukäteen päätetty irtisanottavista henkilöistä. Näiden henkilöiden uudelleensijoittamista tai -kouluttamista ei ole riittävällä tavalla selvitetty. Neuvottelujen aikana K:lle ei ole tarjottu minkäänlaista uudelleenkoulutusvaihtoehtoa.
Kohtuullisuusharkinnassa tulee ottaa huomioon yliopiston palveluksessa yli 20 vuotta palvelleen virkamiehen asema ja hänen perustuslaissa turvatut oikeutensa. K on irtisanottu summaariseksi luonnehdittavassa menettelyssä selvittämättä perusteellisesti hänen uudelleensijoittamis- ja kouluttautumisvaihtoehtojaan. Hän on täyttänyt 60 vuotta ennen irtisanomisajan päättymistä, joten tosiasialliset mahdollisuudet uuden työpaikan saamiseen ovat nykyisessä työllisyystilanteessa käytännössä olemattomat. Palvelussuhteen päättyminen ennen henkilökohtaista eläkeikää tarkoittaa myös käytännössä pysyvää heikennystä vanhuuseläketurvaan. Virkamieslautakunnan päätös ei johda kohtuuttomuuteen vaan on pikemminkin varsin kohtuullinen ratkaisu tilanteessa, jossa yliopisto on menetellyt lainvastaisesti.
Lappeenrannan teknillinen yliopisto on vastaselityksessään lausunut, että K:n uudelleensijoittumisvaihtoehdot ja sitä kautta myös uudelleenkoulutusmahdollisuudet on tutkittu yhteistoimintamenettelyn aikana perusteellisesti, mutta yliopistolla ei ole ollut tarjota K:lle työtehtäviä.
Lappeenrannan teknillisen yliopiston vastaselitys on annettu K:lle tiedoksi.
K:lle on vielä varattu tilaisuus antaa selityksensä siltä varalta, että hänen oikaisuvaatimuksessaan esittämänsä uudelleensijoittamista ja -kouluttamista koskeva vaatimus tulee suoraan korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavaksi.
K on selityksessään uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja todennut muun ohella, etteivät toimistotyöt ole vähentyneet siten kuin valtion virkemieslain 27 §:ssä edellytetään. Hänelle ei ole myöskään tarjottu minkäänlaista mahdollisuutta uudelleenkouluttamiseen yhteistoimintaneuvottelujen kuluessa. Vaikka K:lla ei irtisanomisilmoituksen mukaan ollut työssäolovelvoitetta, on hän tosiasiassa työskennellyt helmikuun 2009 opintotoimistossa olleen työruuhkan vuoksi. Muutoinkaan työt eivät ole pysyvästi vähentyneet, vaan yliopisto on hakenut syksyllä 2012 neljää uutta toimistotyöntekijää. Asiassa olisi tullut ottaa huomioon inhimillisenä näkökohtana se, että K on irtisanomisajan päättyessä täyttänyt 60 vuotta ja henkilökohtaisen eläkeiän täyttämiseen on siten vain muutama vuosi. K:n ikäisen henkilön on vaikea työllistyä. Irtisanomisesta seuraa pysyvä heikennys vanhuuseläketurvaan. K:n irtisanomisessa on kysymys yhteiskunnassa vallitsevasta latentista ikäsyrjinnästä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus kumoaa yliopiston valituksesta virkamieslautakunnan päätöksen ja ottaa viivytyksen välttämiseksi K:n oikaisuvaatimuksen tutkittavaksi. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen. Lappeenrannan teknillisen yliopiston päätös jää siis voimaan.
Perustelut
Sovellettavat säännökset
Valtion virkamieslain 27 §:n mukaan viranomaisella on oikeus irtisanoa virkamies, jos:
1) virasto tai se yksikkö, jossa virkamies työskentelee, lakkaa; tai
2) virkamiehen tehtävät tai viraston mahdollisuudet tarjota virkamiehelle tehtäviä suoritettaviksi olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähenevät.
Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perustetta irtisanomiseen ei katsota olevan ainakaan silloin, kun
1) irtisanomista on edeltänyt tai seurannut uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin eikä viraston toimintaedellytyksissä ole vastaavana aikana tapahtunut muutoksia;
2) irtisanomisen syyksi ilmoitetut tehtävien uudelleenjärjestelyt eivät tosiasiallisesti vähennä virastossa tarjolla olevia tehtäviä tai muuta tehtävien laatua;
(. . .)
Pykälän 4 momentin mukaan viranomaisella ei kuitenkaan ole oikeutta irtisanoa virkamiestä 1 momentissa säädetystä syystä, jos virkamies voidaan samassa virastossa ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa uudelleen tai kouluttaa uusiin tehtäviin taikka jos virka 5 §:n nojalla siirretään toiseen virastoon.
Valtion virkamieslain 66 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteen irtisanominen ja purkaminen on tehtävä kirjallisesti.
Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
Hallintolain 2 §:n mukaan mainitussa laissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Hallintolakia sovelletaan valtion viranomaisissa, kunnallisissa viranomaisissa ja itsenäisissä julkisoikeudellisissa laitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presidentin kansliassa (viranomainen). Hallintolakia sovelletaan valtion liikelaitoksissa, julkisoikeudellisissa yhdistyksissä sekä yksityisissä niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.
Hallintolain 43 §:n mukaan hallintopäätös on annettava kirjallisesti. Päätös voidaan antaa suullisesti, jos se on välttämätöntä asian kiireellisyyden vuoksi. Suullinen päätös on viipymättä annettava myös kirjallisena oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen. Määräaika oikaisuvaatimuksen tekemiseen tai muutoksenhakuun alkaa kirjallisen päätöksen tiedoksisaannista siten kuin siitä erikseen säädetään.
Hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi:
1) päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta;
2) asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu;
3) päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu; sekä
4) sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä.
Pykälän 2 momentin mukaan annettaessa suullinen päätös asianosaiselle on ilmoitettava, miten asia on ratkaistu, ja selostettava ratkaisun perustelut.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:
1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;
2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;
3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;
4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka
5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.
Pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.
Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 44 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta, että perustelut voidaan ottaa myös päätöksen liitteeksi. Tällaista liitettä voidaan pitää hallintopäätöksen kiinteänä osana, vaikka kysymyksessä olisikin muodollisesti erillinen asiakirja.
Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi 45 §:n osalta perusteluvelvollisuudella olevan keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Esityksessä viitataan hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin asettamaan vaatimukseen tosiasiaperustelujen ja oikeudellisten perustelujen esittämisestä. Tosiasiaperusteluina päätöksessä on käytävä ilmi ne selvitetyiksi katsottavat tosiseikat, joille asian ratkaisu perustuu. Oikeudellisena perusteena on ilmoitettava ratkaisun perusteena olevat lain tai asetuksen säännökset sekä mahdolliset yleiset oikeusperiaatteet.
Hallituksen esityksessä korostetaan perusteluvelvollisuuden merkitystä yleisenä oikeusturvaperiaatteena ja hyvän hallinnon takeena. Perusteluvelvollisuuden tärkeyden ja sen lisääntyneen merkityksen vuoksi 45 §:ssä ehdotettiin vahvistettavaksi yleinen periaate, jonka mukaan viranomainen olisi velvollinen perustelemaan tekemänsä päätöksen ja mainitsemaan sovellettavien säännösten lisäksi myös, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet asian ratkaisuun. Hallituksen esityksen mukaan hallintolain 45 §:n 1 momentti vastaisi keskeisiltä osiltaan hallintolainkäyttölain 53 §:n perusteluvelvollisuutta koskevia säännöksiä. Perustuslain 21 §:n 2 momentissa mainittu vaatimus päätösten perustelemisesta on yksittäistapauksissa kaventanut hallintomenettelylain perusteluvelvollisuutta koskevien poikkeussäännösten soveltamisalaa. Hallintolakiin ehdotettiin otettavaksi soveltamisalaltaan jossain määrin hallintomenettelylain 23 §:n 2 momenttia rajoitetummat säännökset perusteluvelvollisuudesta poikkeamisesta.
Vielä hallituksen esityksessä todetaan 45 §:n 2 momentin 5 kohdan mahdollistavan perusteluvelvollisuudesta poikkeamisen hallintomenettelylain 23 §:n 2 momentin 1 kohtaa vastaavalla tavalla tilanteissa, joissa perusteluvelvollisuutta voidaan pitää muusta syystä ilmeisen tarpeettomana. Perusteluvelvollisuuden tarpeellisuutta voidaan arvioida tapauskohtaisesti asianosaisen oikeusturvan ja tiedontarpeen kannalta.
Oikeudellinen arviointi
Virkasuhteen irtisanomista koskevan päätöksen perusteleminen
Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, että virkasuhteen irtisanomista koskeva päätös on oikeudelliselta luonteeltaan hallintolaissa tarkoitettu hallintopäätös.
Asiassa on ensiksi ratkaistavana kysymys siitä, onko virkasuhteen irtisanomista koskeva päätös kumottava sen vuoksi, että päätöksestä eivät ilmene sen tekemisen perusteet.
K:n irtisanomista koskeva päätös sisältää sovellettavan säännöksen sisällön, mutta siitä ei ilmene, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Päätökseen ei myöskään ole liitetty asiakirjoja, joista päätöksen tosiasiaperustelut kävisivät ilmi. Näin ollen päätöksen perustelut eivät täytä hallintolain 45 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia.
Harkittaessa sitä, onko irtisanomispäätös kumottava mainitulla perusteella, on otettava huomioon asiassa käydyt yhteistoimintaneuvottelut. Asiakirjoista ilmenee, että yliopisto on aloittanut henkilöstön edustajien kanssa käydyt yhteistoimintaneuvottelut 28.11.2008 ja neuvottelut ovat päättyneet 9.1.2009. K:n kanssa on käyty 10.12.2008 ja 22.1.2009 henkilökohtaiset keskustelut. Keskustelut ovat liittyneet yliopistossa käynnissä olleisiin yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain mukaisiin neuvotteluihin. Menettelyn yhteydessä henkilöstön edustajille on annettu 28.11.2008 päivätyt kirjalliset esitykset suunnitelluista toimenpiteistä. Yliopiston mukaan kyseinen K:ta koskeva esitys, kuten myös henkilökohtaisista keskusteluista kirjatut muistiot, ovat olleet pyynnöstä hänen käytettävissään.
Vaikka työnantajan esityksestä ja neuvotteluista laadittuja asiakirjoja ei ole liitetty irtisanomispäätökseen, K on asiaa kokonaisuutena tarkastellen ja myös oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen saanut yhteistoimintaneuvottelujen yhteydessä riittävästi tietoa niistä perusteista, jotka ovat sittemmin johtaneet hänen irtisanomiseensa.
Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin virkamieslautakunta, että irtisanomispäätöstä ei ole syytä kumota sen vuoksi, että päätöstä ei ollut perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla.
Korkein hallinto-oikeus on viivytyksen välttämiseksi ja asian laatu huomioon ottaen ottanut K:n oikaisuvaatimuksessaan esittämät taloudellisia ja tuotannollisia irtisanomisperusteita sekä uudelleensijoittamista ja -kouluttamista koskevat oikaisuvaatimusperusteet välittömästi tutkittavaksi.
Taloudelliset ja tuotannolliset irtisanomisperusteet
K on oikaisuvaatimuksessaan todennut, ettei työnantaja ole irtisanomisen yhteydessä mitenkään selvittänyt, mitkä seikat ovat vaikuttaneet yliopiston mahdollisuuksiin tarjota K:lle aiemman tehtävänkuvauksensa ja työkokemuksensa mukaista työtä. Esimerkiksi selvityksiä opiskelijamäärien vähentymisestä taikka muista seikoista, joilla voisi olettaa olevan vaikutusta K:n tehtäväkuvauksessa mainittujen työtehtävien määrään, ei ole esitetty.
K:n henkilökohtaista neuvottelua koskevassa muistiossa 10.12.2008 on todettu perusteet teknis-taloudellisen tiedekunnan toimistotehtävien keskittämiselle tiedekuntatasolla sekä tästä keskittämisestä johtuva resurssitarpeen vähenemä 4,5 henkilötyövuodesta 3 henkilötyövuoteen. Tehtävissä tarvittavien valmiuksien on todettu edellyttävän kielitaitoa ja talousasioiden osaamista. K:n tehtäviin on todettu sisältyvän opintoasioihin liittyviä tehtäviä. Nämä tehtävät ovat siirtyneet osaston toimistosihteeriltä tiedekunnan opintosihteerille. K on todennut, ettei hän ole nykyisessä tehtävässään käsitellyt laskuja eikä käyttänyt Rondoa.
Kun huomioon otetaan asiassa esitetty selvitys toimistotehtävien keskittämisestä johtuneesta resurssitarpeen vähenemisestä, joka on kohdistunut K:n tehtäviin, sekä näiden tehtävien siirtyminen opintosihteerille, on K:n tehtävien katsottava vähentyneen virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Uudelleen sijoittamis- ja kouluttamisvelvollisuus
Henkilökohtaista neuvottelua koskevassa muistiossa 22.1.2009 on käsitelty K:n uudelleensijoittamista. Muistiosta ilmenee, että K:n tehtävän lisäksi irtisanomisen kohteena on kolme toimistopalveluihin sijoittuvaa tehtävää ja yksi opintopalveluihin sijoittuva tehtävä. Yksi näistä henkilöistä pystytään sijoittamaan määräaikaiseen tehtävään, jossa tarvitaan henkilöstöhallinnollista osaamista ja englannin kielen taitoa. K on virkamieslautakunnalle antamansa vastaselityksen liitteessä tuonut muun ohella esille, ettei hänellä ole vaadittavaa kielitaitoa.
K ei ole yksilöinyt, eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt sellaisia avoimena olevia tehtäviä, joihin yliopisto olisi voinut hänet virkamieslain 27 §:n 4 momentin mukaan hänen ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa uudelleen tai kouluttaa. Yliopistolla on siten ollut laissa tarkoitettu peruste K:n irtisanomiseen.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Lauri Jääskeläinen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.