KHO:2012:119
- Asiasanat
- Kunnallisasia, Takaus, Kunnan toimiala, Kulttuuritoiminta
- Tapausvuosi
- 2012
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 1482/3/10
- Taltio
- 3537
Kunnanvaltuusto oli myöntänyt omavelkaisen takauksen kunnassa toimivan kulttuurisäätiön 950 000 euron suuruiselle lainalle, jolla säätiön oli tarkoitus maksaa takaisin kunnan aiemmin takaaman lainan jäljellä ollut pääoma 344 560,58 euroa sekä helpottaa pääsemistään vapaaehtoiseen velkasaneeraukseen.
Säätiön järjestämillä kansanmusiikkijuhlilla oli huomattava merkitys kunnan tunnettuisuudelle sekä suuri taloudellinen merkitys alueen elinkeinotoiminnalle. Kun kuitenkin otettiin huomioon kunnan jo aiemmin takaaman lainan määrä, uuteen lainatakaukseen säätiön taloudellisen tilan ja riittämättömien vastavakuuksien vuoksi liittyneet suuret taloudelliset riskit sekä kunnan taloudelliset voimavarat, takauksen myöntäminen ei kuulunut kunnan toimialaan.
Kuntalaki 2 §
Päätös, josta valitetaan
Vaasan hallinto-oikeus 25.3.2010 nro 10/0160/3
Asian aikaisempi käsittely
Kaustisen kunnanvaltuusto on 12.11.2009 (§ 101) päättänyt myöntää omavelkaisen takauksen Kansanmusiikkisäätiön 950 000 euron suuruiselle lainalle.
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
A asiakumppaneineen on hallinto-oikeudessa vaatinut, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan ja kunta velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut 100 eurolla.
Muutoksenhakijat ovat lausuneet valituksensa tueksi seuraavaa:
Valtuuston puheenjohtaja B ja valtuutettu C olivat Kansanmusiikkisäätiön hallituksen jäseninä olleet esteellisiä asiassa, mutta kuitenkin osallistuneet päätöksentekoon. Lisäksi B X ry:n toiminnanjohtajana ja C yhdistyksen hallituksen jäsenenä olivat olleet esteellisiä, koska X ry oli maksanut kuntarahaennakkoa Kansanmusiikkisäätiölle.
Lainalla ei ollut vastavakuutta. Kansanmusiikkisäätiön esittämät vastavakuudet eivät olleet kiinnityskelpoisia, koska yrityskiinnityslain 1 §:n mukaan vain kaupparekisteriin merkitty elinkeinotoimintaan kuuluva irtain omaisuus voitiin kiinnittää. Kansanmusiikkisäätiö kuului säätiörekisteriin, joten sen irtainta omaisuutta ei voitu kiinnittää.
Kaustisen kunnanhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:
Kunnanvaltuusto on päätöstä tehdessään ollut tietoinen, että lainan vastavakuudet eivät olleet riittävät ja valtuusto on ottanut tietoisen riskin. Ennen valtuuston kokousta sekä kunnanhallitukselle että valtuutetuille oli annettu perusteellinen ja laaja selvitys Kansanmusiikkisäätiön talouden tilanteesta. Kunnanvaltuustolle oli järjestetty asiasta myös erillinen iltakoulu. Toinen informaatioilta oli järjestetty valtuustoryhmien yhteisessä kokouksessa valtuustokokousta edeltävänä iltana.
Kunnanvaltuuston päätös lainatakauksesta on perustunut sekä nykyiseen että käsittelyssä olevaan kuntastrategiaan, jossa Kaustisen keskeisenä menestystekijänä on kansanmusiikki. Kansanmusiikkijuhlien vaikutuksesta Kaustisen alueen yrityselämään, palvelutuotantoon ja kehitykseen on tehty useita selvityksiä. Esimerkiksi Haaga-Perhon julkaisussa Kaustisen kansanmusiikkifestivaalien taloudelliset vaikutukset (2007) oli todettu, että Kaustisen kansanmusiikkifestivaalin välitön tulovaikutus Kaustisen ja Vetelin kuntien alueille oli 2,8 miljoonaa euroa, yli 350 euroa/asukas.
A asiakumppaneineen on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.
Kansanmusiikkisäätiö on antanut hallinto-oikeudelle selityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:
Säätiö toteuttaa Kaustiselta käsin merkittävää kansallista kulttuuritehtävää. Kulttuuri ja kansanmusiikki on luonut Kaustisesta käsitteen ja eräänlaisen brändin. Siitä on muodostunut paikkakunnalle ja lähialueelle merkittävä elinkeino ja työllistäjä. Musiikki ja kansanmusiikki muodostavat keskeisen osan Kaustisen kuntastrategiaa sekä kunnan tulevan menestyksen varmistamista. Säätiön hallituksen jäsenten osallistuminen valtuuston kokoukseen pohjautuu Suomen Kuntaliiton yksiselitteiseen ja kirjallisesti annettuun näkemykseen esteellisyydestä.
Marraskuussa 2008 valmistuneen yksityiskohtaisen talousanalyysin pohjalta on laadittu uskottava tervehdyttämisohjelma ja tehty sitä tukevat vaihtoehtoiset laskelmat. Niillä voidaan osoittaa, että säätiö selviää velvoitteistaan. Keskeinen osa tästä rakentuu takauspäätöksen pohjalle. Tavoitteena oli vapaaehtoinen velkasaneeraus. Tässä osa veloista olisi saatu anteeksi ja osalle olisi tarjottu 1 - 3 vuoden maksuohjelmaa. Koska takauksesta valitettiin, säätiö on jättänyt yrityssaneeraushakemuksen.
Pidemmällä aikajänteellä tarkasteltuna säätiön tuloista keskimäärin 80 prosenttia on hankittu liiketoiminnan kautta.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Esteellisyys
Kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.
Asia ei ole koskenut B:tä eikä C:tä henkilökohtaisesti siitä syystä, että molemmat ovat olleet Kansanmusiikkisäätiön hallituksen jäseniä eikä siitä syystä, että B on ollut X ry:n toiminnanjohtaja ja C hallituksen jäsen. B ja C eivät siten ole olleet esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn valtuuston kokouksessa. Valtuuston päätös ei ole siten tämän vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.
Päätöksen lainmukaisuus muutoin
Kuntalain 2 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.
Kuntalain valmisteluaineistossa, oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa on katsottu, että takaussitoumuksen antaminen kunnan ulkopuoliselle yritykselle voi kuulua kunnan toimialaan lähinnä vain silloin, kun tarkoituksena on työllisyyden turvaaminen kunnassa. Takaukseen liittyvä riski ei kuitenkaan saa olla kunnan kantokykyyn nähden liian suuri eikä saa vaarantaa kunnan toiminnan jatkuvuutta. Kunnan edut tulee turvata edellyttämällä riskit kattavien vastavakuuksien antamista kunnalle.
Kaustisen kunnanvaltuusto on myöntänyt omavelkaisen takauksen Kansanmusiikkisäätiön 950 000 euron suuruiselle lainalle. Lainalla ei ole riskit kattavia vastavakuuksia. Lainaehtojen mukaan lainalla maksetaan pois Kansanmusiikkisäätiön 344 560,58 euron suuruinen laina, jolla on Kaustisen kunnan omavelkainen takaus. Takausvastuu on Kaustisen kunnan kantokykyyn nähden suuri.
Saadun selvityksen mukaan Kansanmusiikkisäätiön taloudellinen asema on erittäin heikko ja lisärahoituksen saaminen on toiminnan kannalta välttämätöntä.
Kansanmusiikkisäätiön toiminta on Kaustisen kunnalle erittäin merkittävä. Kuntastrategia painottaa Kaustista musiikkikuntana ja kansanmusiikki on tehnyt Kaustisen kunnan kansallisesti ja kansainvälisesti tunnetuksi. Kansanmusiikkijuhlilla on myös suuri taloudellinen merkitys Kaustisen kunnalle. Kansanmusiikkisäätiön talouden tervehdyttämisohjelmaan kuuluu se, että kunta nimeää kaksi säätiön kolmesta hallituksen jäsenestä.
Vaikka takaukseen antamiseen liittyvä riski on Kaustisen kunnan kantokykyyn nähden suuri, on riskin suuruutta arvioitava suhteessa niihin menetyksiin, jotka Kaustisen kunnalle koituisivat siinä tapauksessa, että Kansanmusiikkisäätiön toiminta lakkaisi. Taloudellisten menetysten on arvioitu olevan kunnalle tässä tapauksessa vielä suuremmat kuin takausvastuun mahdollinen toteutuminen.
Kunnanvaltuusto on tehnyt takauksen myöntämistä koskevan päätöksen tietoisena niistä riskeistä, jotka takauksen antamiseen liittyvät.
Kansanmusiikkisäätiön toiminta on kulttuuritoimintaa, joka kuuluu kunnan toimialaan. Kannanotot niistä edellytyksistä, joilla kunta voi antaa takauksen yrityksen lainalle, eivät siten ole suoraan sovellettavissa kulttuuritoimintaa harjoittavan säätiön toiminnan tukemiseen takauksin.
Kun otetaan huomioon esitetty selvitys Kansanmusiikkisäätiön toiminnan merkityksestä Kaustisen kunnalle ja kunnan määräysvalta säätiön hallinnossa, takauksen myöntäminen Kansanmusiikkisäätiön lainalle on ollut sellainen itsehallintoon kuuluva asia, joka kuuluu kunnan toimialaan. Kunnanvaltuusto on siten voinut harkintansa mukaan päättää takauksen myöntämisestä. Valtuusto ei ole asiasta päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Kunnanvaltuuston päätös ei mene sen toimivaltaa ulommaksi eikä ole muutoinkaan valituksessa esitetyistä syistä lainvastainen.
Oikeudenkäyntikulut
Erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A asiakumppaneineen saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Kuntalaki 2 §, 52 § ja 90 §
Hallintolainkäyttölaki 74 §
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Kaustisen kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Lisäksi he ovat vaatineet, että Kaustisen kunta määrätään korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa yhteensä 800 eurolla.
Muutoksenhakijat ovat uudistaneet aikaisemmin lausumansa ja esittäneet valituksensa tueksi vielä muun ohessa seuraavaa:
Kunnanvaltuuston varapuheenjohtaja B ja kunnanvaltuuston jäsen C ovat olleet kuntalain 52 §:n, hallintolain 28 §:n ja säätiölain 10 - 14 §:n nojalla esteellisiä osallistumaan asian ratkaisemiseen valtuustossa. B ja C ovat Kansanmusiikkisäätiön hallituksen jäseniä ja tämän asemansa perusteella henkilökohtaisessa vastuussa säätiölain ja Kansanmusiikkisäätiön sääntöjen laiminlyönneistä. B on lisäksi Kansanmusiikkisäätiön yrityssaneeraushakemuksen velkojien luettelossa yhtenä velkojana mainitun X ry:n toiminnanjohtaja ja C hallituksen jäsen.
Hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen tekemisen jälkeen on tullut esiin, että Kansanmusiikkisäätiön hallitus ja hallituksen jäsenet tiesivät, mutta jättivät valtuuston päätöstä tehtäessä kertomatta, että säätiön tilinpäätös vuodelta 2008 oli vahvistamatta ja tilintarkastus suorittamatta. Tilintarkastus on valmistunut vasta vuoden 2010 tammikuussa. B ja C jättivät kertomatta myös Patentti- ja rekisterihallitukselle jätetystä kantelusta, joka saattaa aiheuttaa toimenpiteitä säätiössä.
Säätiön tilinpäätös vuodelta 2008 antaa aivan toisenlaiset tiedot säätiön toiminnasta ja tuloksesta kuin mitä säätiön edustajat päätöksenteon yhteydessä kertoivat. Säätiön edustajat antoivat valheellisia tietoja myös säätiön vuoden 2009 toiminnasta ja tuloksesta ja salasivat maksukyvyttömyyden. Valtuuston päätöksen jälkeen säätiötä on haettu konkurssiin, ja säätiö on jättänyt konkurssihakemuksen vuoksi yrityssaneeraushakemuksen.
B ja C ovat pyrkineet voimakkaasti vaikuttamaan kunnanvaltuuston päätöksentekoon. Lainatakauksella oli tarkoitus siirtää vastuu holtittomasta rahankäytöstä ja siitä heille mahdollisesti tulevasta vastuusta sekä tilivelkakatastrofista Kaustisen kunnan vastuulle säätiön ajautuessa konkurssiin.
Kaustisen kunnanhallitus, joka esitti kunnanvaltuustolle, ettei takausta myönnettäisi, ja kunnanhallituksessa esittelijänä toiminut talousjohtaja ovat toimineet erikoisesti tukiessaan vastoin aiempaa kantaansa hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa takauksen myöntämistä. Informaatio, jota kunnanhallituksen mukaan valtuustolle oli annettu, on osoittautunut virheelliseksi ja erittäin puutteelliseksi. Takaus on Kaustisen kunnalle jälkeenpäin saatujen tietojen perusteella liian suuri riski, kun otetaan huomioon säätiön velat ja maksukyvyttömyys. Säätiötä ei voida pelastaa toiminnan tuotoilla ja avustuksilla, minkä vuoksi takaus tulisi kunnan maksettavaksi.
X ry:n tiedotuslehdestä elokuulta 2009 ilmenee, että hallinto-oikeustuomari Jaakko Kellosalo on toiminut X ry:n rahoittaman hankkeen konsulttina ja lakiasiantuntijana. Kellosalon riippumattomuus osallistua asian käsittelyyn Vaasan hallinto-oikeudessa on tämän vuoksi saattanut vaarantua.
Kaustisen kunnanhallitus on viitannut aiemmin esittämäänsä ja lausunut muun ohessa seuraavaa:
Oikeuskäytännössä on lähdetty siitä, että valtuuston itsensä on yleensä arvioitava, onko valmistelu ollut riittävää eli onko valtuutetuilla ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot. Valtuutetut ja kunnanhallituksen jäsenet ovat saaneet perusteellisen ja laajan selvityksen Kansanmusiikkisäätiön taloudellisesta tilanteesta. Valituksessa esitetyt väitteet tietojen salailusta ovat perusteettomia.
Valtuutetun esteellisyysperusteet valtuuston kokouksessa ovat rajoitetummat kuin muihin luottamushenkilöihin sovellettavat perusteet. Valtuutettu ei tule esteelliseksi sillä perusteella, että herää epäilyjä hänen puolueettomuutensa tai riippumattomuutensa vaarantumisesta. Valtuutetun esteellisyys edellyttää, että asia koskee häntä henkilökohtaisesti eli asialla on konkreettisia, välittömiä vaikutuksia valtuutetun asemaan. Spekulatiivinen intressi ei tee valtuutettua esteelliseksi.
Kunnanvaltuuston päätöksen laillisuuden kannalta ei ole oikeudellista merkitystä sillä, että kunnanhallituksen esittelijä ja kunnanhallituksen enemmistö olivat aikanaan esittäneet valtuustolle, ettei takausta myönnettäisi, mutta sittemmin hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittäneet valituksen hylkäämistä. Kunnanhallitus on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon kunnan voimassa olevan hallintosäännön mukaisesti valtuuston puolesta.
A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja Kaustisen kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.
2. Kaustisen kunta määrätään korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 800 eurolla.
Perustelut
1.1. Hallinto-oikeustuomari Kellosalon esteellisyyttä koskeva valitusperustelu
Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa tarkoitettuja seikkoja, joiden perusteella hallinto-oikeustuomari Kellosalo olisi ollut esteellinen käsittelemään asiaa.
1.2. Kunnanvaltuuston päätökseen kohdistuvat valitusperustelut
Kunnanvaltuuston päätöstä on ensinnä vaadittu kumottavaksi esteellisyyteen liittyvällä valitusperustelulla. Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden perusteluihin ja toteaa, että kunnanvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.
Kuntalain 2 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.
Kuntalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 192/1994 vp) annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä HaVM 18/1994 vp todetaan muun ohessa seuraavaa:
”Kuntien elinkeinopolitiikkaan ei sovellu varsinaisen yritysriskin ottaminen. Takauksia ja muita vakuuksia yksittäiselle kunnan ulkopuoliselle yritykselle annettaessa on oltava entistä pidättyvämpi. Takauksen antamiseen liittyy arvioitavissa oleva riski, jonka on oltava järkevässä suhteessa kunnan kantokykyyn. Takausriski ei saa toteutuessaan vaarantaa kunnan toiminnan jatkuvuutta. Takauksia ja muuta suoraa taloudellista tukea tulisi yleensä antaa vain sellaisille yhteisöille, jotka ovat kunnan määräämisvallassa tai joiden toiminta läheisesti liittyy kunnan omaan toimintaan.”
Kansanmusiikkisäätiö on 2000-luvun taitteesta alkaen järjestänyt Kaustisella Kaustinen Folk Music Festival -kansanmusiikkijuhlat, joiden järjestämisestä oli ennen Kansanmusiikkisäätiötä vastannut Kaustisen kansanmusiikkijuhlien kannatusyhdistys ry.
Kaustisen kuntastrategiassa vuosille 2006 - 2009 ja 2010 - 2015 yhtenä keskeisistä menestystekijöistä on mainittu kansanmusiikki. Kaustisen kansanmusiikkifestivaalien taloudellisista vaikutuksista vuonna 2007 tehdyn selvityksen mukaan Kaustisen kansanmusiikkifestivaalien välitön tulovaikutus Kaustisen ja Vetelin kuntien alueella oli tuolloin 2,8 miljoonaa euroa eli yli 350 euroa/asukas.
Kaustisen kunnanvaltuusto on 12.11.2009 päättänyt myöntää omavelkaisen takauksen Kansanmusiikkisäätiön 950 000 euron suuruiselle lainalle. Takaukselle ei ole tarjottu riskit kattavia vastavakuuksia, eivätkä säätiön tarjoamat takauksen määrään nähden vähäiset vastavakuudet ole olleet kiinnityskelpoisia.
Kansanmusiikkisäätiön tarkoituksena on ollut maksaa uudella lainalla pois vuonna 2007 otettu 400 000 euron suuruinen laina, jolle Kaustisen kunnanvaltuusto oli lainaa otettaessa antanut omavelkaisen takauksen. Tämän lainan jäljellä oleva pääoma oli uutta takausta haettaessa 344 560,58 euroa. Uudella lainalla säätiö tavoitteli myös niin sanottua vapaaehtoista velkasaneerausta, jossa osa säätiön veloista olisi saatu anteeksi ja osalle olisi tarjottu yhdestä kolmeen vuoteen kestävä maksuohjelma.
Säätiön taloudellinen tilanne on kunnanvaltuuston päätöstä tehtäessä ollut erittäin heikko, minkä vuoksi riski takauksen realisoitumisesta on ollut suuri. Kun Kaustisen kunnan vuoden 2008 tilinpäätöksessä on aiemmilta vuosilta kertynyttä ylijäämää ollut jäljellä vain 38 211 euroa, 950 000 euron suuruisen takauksen antamiseen liittyvä taloudellinen riski on ollut suuri myös Kaustisen kunnan kantokykyyn nähden.
Kaustisen kunnassa järjestetyillä kansanmusiikkijuhlilla on ollut huomattava merkitys kunnan tunnettavuudelle. Juhlilla on ollut suuri taloudellinen merkitys myös alueen elinkeinotoiminnalle. Kun kuitenkin otetaan huomioon kunnan jo aiemmin takaaman Kansanmusiikkisäätiön lainan määrä, uuteen lainatakaukseen liittyvät suuret taloudelliset riskit ja lainan käyttötarkoitus sekä kunnan taloudelliset voimavarat, ei Kansanmusiikkisäätiön toiminnalle takauksen muodossa annettavan tuen voida katsoa kuuluvan kunnan toimialaan. Kunnanvaltuusto on näissä oloissa päättäessään takauksen myöntämisestä Kansanmusiikkisäätiön lainalle ylittänyt toimivaltansa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kuntalain 2 § sekä 90 §, kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava.
2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A ja hänen asiakumppaninsa joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Kaustisen kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Eija Siitari-Vanne, Tuomas Lehtonen ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Pia Repo.