14.12.2012

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 3.9.2010 nro 385/2010

Asian aikaisempi käsittely

Inarin kunnan liikelaitos Tilapalvelut (hankintayksikkö) on 7.10.2009 julkaistuilla rajoitettua menettelyä koskevilla kansallisilla hankintailmoituksilla pyytänyt osallistumishakemuksia muun ohella Inarin koulun sekä Inarin entisen asuntolan peruskorjaus- ja muutostöitä koskevaan tarjouskilpailuun.

Hankintayksikkö on lähettänyt 6.10.2009 päivätyt tarjouspyynnöt tarjoajille. Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä koulurakennuksen edellä tarkoitetuista rakennusteknisistä töistä viisi ja asuntolan rakennusteknisistä töistä neljä tarjousta. Näiden lisäksi hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta, joihin kaikkiin on sisältynyt kokonaistarjous edellä tarkoitettujen molempien kohteiden rakennusteknisistä töistä.

Inarin kunnan Tilapalvelut liikelaitoksen johtokunta on päätöksellään 17.11.2009 (§ 28) valinnut Skanska Talonrakennus Oy:n kokonaistarjouksen, joka on sisältänyt sekä koulun että asuntolan rakennustekniset työt.

Hankintayksikkö on allekirjoittanut hankintaa koskevan urakkasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 17.12.2009.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on asuntolan osalta ollut 2 524 000 euroa ja koulun osalta 2 640 000 euroa eli yhteensä 5 164 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Rakennus-Sompio Oy:n hankintapäätöksestä tekemän hakemuksen ja velvoittanut Inarin kunnan korvaamaan Rakennus-Sompio Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 573 eurolla.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hankintamenettely

Hankinnan arvo ja hankintailmoituksen julkaiseminen

Hankintayksikkö on rajoitettua menettelyä koskevilla kansallisilla hankintailmoituksilla 7.10.2009 pyytänyt osallistumishakemuksia Inarin koulun sekä Inarin entisen asuntolan peruskorjaus- ja muutostöitä koskevaan tarjouskilpailuun. Kysymys on ollut siten julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 5 §:n 2 kohdassa tarkoitetusta rakennusurakasta.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan Inarin koulun peruskorjaus- ja muutostyön sekä Inarin entisen asuntolan peruskorjaus- ja muutostyön urakkakilpailu on käyty samanaikaisesti ja toteutettu jaettuna urakkana. Hankinnan arvonlisäveroton ennakoitu arvo on asuntolan osalta ollut 2 524 000 euroa ja koulun osalta 2 640 000 euroa. Kilpailutuksen jälkeen hankinnan kokonaisarvoksi on muodostunut asuntolan osalta 2 803 074 euroa ja koulun osalta 2 451 465 euroa.

Hankintalain 15 §:n 3 kohdassa (348/2007) rakennusurakoille säädetty kansallinen kynnysarvo on vuodelle 2009 ollut 100 000 euroa ja 16 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetty EU-kynnysarvo 5 150 000 euroa.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Hankintalain 20 §:n mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan ennakoidun arvon laskemisessa lähtökohtana pidetään ennakoitua arvoa hankintamenettelyn aloittamishetkenä ja että ennakoitu arvo on laskettava huolellisesti käytettävissä olevien tietojen perusteella.

Hankintayksikkö on esitetyn selvityksen perusteella arvioinut vuoden 2009 talousarviossa hankinnan asuntolan peruskorjaus- ja muutostöiden arvoksi 2 524 000 euroa ja koulun peruskorjaus- ja muutostöiden arvoksi 2 640 000 euroa.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainitun perusteella, että hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa hankintayksikön olisi tullut ottaa huomioon hankinnan vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja laskea näin ollen molempien urakoiden arvot yhteen. Urakoiden ennakoitu kokonaisarvo on tällöin ollut 5 164 000 euroa, mikä määrä ylittää hankintalain rakennusurakoille asettaman EU-kynnysarvon.

Kun lisäksi otetaan huomioon, että myös hankintayksikön ilmoittama hankinnan lopullinen arvonlisäveroton kokonaisarvo 5 254 539 euroa ylittää selvästi hankintalain 16 §:n 1 momentin 3 kohdassa rakennusurakoille vuodelle 2009 säädetyn EU-kynnysarvon 5 150 000 euroa, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole perustellusti voinut arvioida, että hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo alittaa EU-kynnysarvon.

EU-kynnysarvot ylittäviin rakennusurakoihin sovellettavan hankintalain 35 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistaviksi ennakkoilmoitus ja hankintailmoitus, suunnittelukilpailua koskeva ilmoitus, käyttöoikeusurakkaa koskeva ilmoitus sekä jälki-ilmoitus siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (jäljempänä myös hankinta-asetus) 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, puitejärjestelyllä, neuvottelumenettelyllä tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankintalain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävästä tavarahankinnasta, hankintalain liitteen A palveluhankinnasta ja rakennusurakasta.

Hankintayksikön on hankinta-asetuksen 15 §:n 1 momentin (614/2007) mukaan toimitettava EU-ilmoitukset julkaistaviksi www.hankintailmoitukset.fi-Internet-osoitteen kautta kauppa- ja teollisuusministeriön (nykyisin työ- ja elinkeinoministeriön) ilmoittamalle taholle, jonka on lähetettävä ilmoitukset edelleen Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimistoon ja merkittävä ilmoituksiin lähettämispäivä.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevaa hankintaa koskeva hankintailmoitus on julkaistu 7.10.2009 kansallisena hankintailmoituksena työ- ja elinkeinoministeriön ylläpitämässä HILMA-palvelussa. Hankintayksiköt ovat näin ollen julkaisseet (oikeastaan hankintayksikkö on julkaissut) hankinnasta vain hankintalain 68 §:ssä ja hankinta-asetuksen 2 luvussa tarkoitetun kansallisen hankintailmoituksen mutta eivät (oikeastaan ei) hankintalain 35 §:ssä (348/2007) ja hankinta-asetuksen 3 luvussa tarkoitettua EU-hankintailmoitusta.

Tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on esittänyt, että ainoastaan vaihtoehtoisten tarjousten jättämisen mahdollisuutta ei ole ollut kysymyksessä olevissa hankintailmoituksissa, ja voittanut tarjous olisi tältä osin tarjouspyynnön vastainen.

Hankintalain 40 §:n 2 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua. Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksissa on ilmoitettu, että vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä.

Kysymyksessä olevissa koulun ja asuntolan erillisissä urakkatarjouspyynnöissä on esitetty, että tarjoukset on annettava käyttäen kummankin tarjouspyynnön liitteenä olevaa tarjouskaavaketta.

Tarjouspyynnöissä esitetyn lisäksi tarjouspyyntöjen liitteenä olleiden urakkaohjelmien kohdassa 15.3 ”Vaihtoehtotarjoukset” on ilmoitettu, että tarjouspyynnön mukaisen tarjouksentekomenettelyn lisäksi urakoitsija voi antaa myös vaihtoehtotarjouksen.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut tekevänsä urakkatarjouksensa ainoastaan vaihtoehtoisesti kokonaisurakkana. Voittanut tarjoaja ei ole näin ollen laatinut tarjoustaan tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on toiminut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on hyväksynyt voittaneen tarjoajan ainoastaan yhdistettynä kokonaisurakkana laaditun tarjouksen tarjousten vertailuun, vaikka tarjouspyynnöissä ja hankintailmoituksissa esitetyn perusteella tämä ei ole ollut mahdollista.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt edellä todetuin tavoin hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti hankintailmoituksen julkaisemisen ja tarjousten vertailun osalta. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi seuraamuksen määrääminen.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheen laatu ja jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hakemuksessa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksessä tarkoitetun hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 17.12.2009, joten ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi tulla kysymykseen hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa (348/2007) tarkoitetun hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) todetaan hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Hyvitysmaksu voidaan määrätä vain molempien edellytysten täyttyessä.

Hankintayksikkö ei ole tehnyt hankinnasta hankintasäännösten mukaista EU-hankintailmoitusta. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt lähettäneensä tarjouspyynnöt suoraan hankkeesta kiinnostuneille Pohjois-Suomessa toimiville urakoitsijoille.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevassa hankinnassa Pohjois-Suomea ei voida pitää potentiaalisten tarjoajien toimipaikan tai tavallisen toiminta-alueen kannalta ainoana merkityksellisenä alueena. Ottaen huomioon rakennusalan kansallisesti toimivien yritysten määrä, osin kansainvälinen luonne ja toimialalle ilmeisen ominainen EU-hankintojen suurempi kiinnostavuus suurten rakennusyhtiöiden piirissä on vaikea arvioida, millaisia tarjouksia hankintayksikkö olisi saanut ilman EU-hankintailmoituksen laatimisen laiminlyöntiä.

Saapuneista tarjouksista on havaittavissa, että voittanut tarjoaja on ollut kokoluokaltaan muita tarjouskilpailuun osallistuneita yrityksiä suurempi. Lisäksi voidaan todeta, että saapuneet Inarin koulun sekä entisen asuntolan peruskorjaus- ja muutostöitä koskevat yhteistarjoukset ovat kokonaishinnaltaan olleet suunnilleen yhtä korkeita.

Asiassa ei siten ole mahdollista todeta, millaiseksi tarjouskilpailu olisi kokonaisuudessaan muodostunut virheettömässä menettelyssä eikä sitä, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakijan hyvitysmaksuvaatimus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintamenettelyssä tapahtuneiden virheiden perusteella ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, markkinaoikeus katsoo, että Inarin kunta on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Rakennus-Sompio Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Rakennus-Sompio Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Rakennus-Sompio Oy:n korvaamaan Inarin kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 350 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Hankintamenettelyn oikeellisuuden arviointi

1.1 Erilliset hankintailmoitukset ja tarjouspyynnöt samalla tontilla sijaitsevista kohteista

Hankintamenettelyn kohteena ovat olleet Inarin koulun sekä Inarin entisen asuntolan peruskorjauksen ja muutostöiden rakennustekniset työt. Molemmista rakennusurakoista on julkaistu samana päivänä erilliset kansalliset hankintailmoitukset.

Inarin entisen asuntolan peruskorjaus- ja muutostöitä koskevassa hankintailmoituksessa on todettu, että samanaikaisesti pyydetään erikseen tarjoukset samalla tontilla sijaitsevan koulurakennuksen peruskorjaus- ja muutostöistä, jotka toteutetaan samanaikaisesti entisen asuntolarakennuksen peruskorjauksen kanssa. Vastaavasti Inarin koulun peruskorjaus- ja muutostöitä koskevassa hankintailmoituksessa on todettu, että samanaikaisesti pyydetään erikseen tarjoukset samalla tontilla sijaitsevan oppilasasuntolan peruskorjaus- ja muutostöistä, jotka toteutetaan samanaikaisesti koulurakennuksen peruskorjauksen kanssa.

Molempia urakoita ovat koskeneet erilliset samalle päivämäärälle päivätyt tarjouspyynnöt sekä urakkaohjelmat.

Inarin koulua koskevan urakkaohjelman urakoitsijan valintaperusteita koskevassa kohdassa on todettu tarjouksen vertailuperusteista, että tarjouksista hyväksytään hinnaltaan rakennuttajalle kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kohdassa on ilmoitettu, että urakoitsijan valintaan vaikuttaa myös valittavan urakoitsijan jättämä tarjous samanaikaisesti toteutettavasta entisen oppilasasuntolan peruskorjaus- ja muutostöistä. Asuntolaa koskevan urakkaohjelman vastaavassa kohdassa on puolestaan ilmoitettu, että urakoitsijan valintaan vaikuttaa myös valittavan urakoitsijan jättämä tarjous samanaikaisesti toteutettavasta koulurakennuksen peruskorjaus- ja muutostöistä.

Molemmissa urakkaohjelmissa on myös todettu, että tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen lisäksi urakoitsija voi antaa vaihtoehtotarjouksen. Vaihtoehtotarjous on tullut antaa erillisenä ja siitä on tullut käydä selvästi ilmi, miltä osin vaihtoehtotarjous poikkeaa tarjouspyynnön mukaisesta ratkaisusta.

Hankintayksikön mukaan hankintojen ennakoidut arvonlisäverottomat kokonaisarvot ovat olleet Inarin koulun osalta 2 640 000 euroa ja entisen asuntolan osalta 2 524 000 euroa.

1.2 Hankinnan ennakoidun arvon laskeminen ja vaikutus ilmoitusmenettelyyn

1.2.1 Oikeusohjeet ja lain esityöt

Julkisista hankinnoista annetun lain ( hankintalaki , 348/2007) 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien vastaavien osien ennakoitu kokonaisarvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo ylittää hankintalain 15 §:ssä tarkoitetun kansallisen kynnysarvon tai lain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä siten kuin lain 4 luvussa säädetään.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp) 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella, että säännös mahdollistaisi hankinnan toteuttamisen erillisinä osina, mutta edellyttäisi erien kilpailuttamisen toteutettavan erien yhteenlasketun arvon edellyttämällä tavalla. Hankinnan toteuttaminen erinä saattaa olla tarkoituksenmukaista esimerkiksi markkinoilla olevien alan yritysten pienen koon vuoksi taikka tilanteissa, joissa hankinnan toteuttaminen yhdessä erässä voisi olla hankintayksikölle riskialtista.

Hankintalain 20 §:n mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin mainitun lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä hankintalain 20 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella, että hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa olisi luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulisi katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Ehdotetun pykälän vastaista olisi siten esimerkiksi jakaa samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on lisäksi todettu, ettei säännös kuitenkaan estäisi hankinnan jakamista eriin sellaisissa tapauksissa, joissa kunkin erän hankinta toteutetaan lakiehdotuksen menettelytapavaatimusten mukaisesti. Laajan hankinnan jakaminen osiin saattaa olla hankinnasta aiheutuvan taloudellisen tai teknisen riskin jakamisen tai kilpailuolosuhteiden huomioimisen kannalta perusteltua. Jotta tarjouskilpailuun osallistuisi riittävästi tarjoajia, on erityisesti yhteishankinnoissa pohdittava osatarjousten mahdollistamista. Tällöin myös pienet ja keskisuuret yritykset voivat osallistua tarjouskilpailuihin. Hallituksen esityksen mukaan menettely ei olisi pykälässä tarkoitetun pilkkomiskiellon vastaista, jos se ei johda lain velvoitteiden kiertämiseen.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

1.2.2 Markkinaoikeuden toimivalta ottaa hankinnan ennakoitu arvo huomioon viran puolesta sekä ennakoidun arvon laskeminen

Hankintalain 21 §:n perusteella hankintalakia sovelletaan eri tavoin hankintoihin, joiden ennakoitu arvo ylittää kansallisen kynnysarvon sijasta EU-kynnysarvon. EU-kynnysarvon ylittävissä rakennusurakoissa noudatettavasta ilmoitusmenettelystä säädetään hankintalain 35 §:ssä.

Markkinaoikeuden on tullut selvittää hankinnan ennakoitu arvo jo sen vuoksi, että näin ratkaistaan, mitä hankintalain säännöksiä markkinaoikeuden käsiteltäväksi saatetussa asiassa hankintayksikön on tullut noudattaa. Markkinaoikeuden toimivaltaa ei EU-oikeuden tehokkaan täytäntöönpanon vuoksi voida rajoittaa yksinomaan siihen, mitä hankintayksikkö tai hakija pitää hankinnan oikeana ennakoidun arvon määritystapana ja siten sovellettavien säännösten perusteena.

Markkinaoikeuden menettely, jossa tuomioistuin arvioi asiassa kertyneen oikeudenkäyntiaineiston perusteella, mitä on pidettävä lakia sovellettaessa hankinnan oikeana ennakoituna arvona, ei loukkaa hakijan oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, vaikka hakijalla ei ole varattu erikseen tilaisuutta lausua tästä hakijan hakemuksesta poikkeavasta seikasta.

Koska asiassa hankintasopimuksen solmimisen vuoksi ei ole voinut tulla harkittavaksi muu seuraamus hankintayksikön mahdollisesti virheellisestä menettelystä kuin hyvitysmaksun määrääminen, markkinaoikeuden on tullut myös hakijan hakemuksen tästä perusteesta johtuen selvittää, ettei hankintamenettelyä rasita ilmoitusmenettelyä koskeva virhe.

Markkinaoikeus ei näin ollen ole menetellyt virheellisesti ottaessaan viran puolesta huomioon hankintayksikön menettelyn hankinnan ennakoidun arvon laskemisessa ja sen perusteella hankinnasta ilmoittamisessa.

Hankintamenettelyn kohteena ovat olleet kahden samalla tontilla sijaitsevan rakennuksen yhtä aikaa toteuttavat peruskorjaus- ja muutostyöt. Kohteita koskevissa erillisissä tarjouspyyntöasiakirjoissa on viitattu ristiin toisen kohteen peruskorjaus- ja muutostöihin tarjousten valintaan vaikuttavana seikkana. Hankintalain esitöissä tarkoitetulla tavalla luonteva hankintakokonaisuus on näissä oloissa muodostunut Inarin koulun sekä entisen asuntolan peruskorjaus- ja muutostöistä. Hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa on näin ollen tullut ottaa huomioon molempien kohteiden arvioitu yhteisarvo.

Inarin koulun ja entisen asuntolan peruskorjaus- ja muutostöiden ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 5 164 000 euroa, mikä määrä on ylittänyt hankintalaissa rakennusurakoille asetetun EU-kynnysarvon sinä ajankohtana, jolloin hankinnasta ilmoitettiin. Muutoksenhakijan ja hankintayksikön kummankin esittämä peruste turvata mahdollisuus osallistua tarjouskilpailuun myös pienemmille toimijoille ei vaikuta asian oikeudelliseen arviointiin, koska hankinnasta olisi voitu hankintalaissa tarkoitetun pilkkomiskiellon estämättä ilmoittaa kahdella eri hankintailmoituksella menettelyssä, jossa muutoin noudatetaan EU-kynnysarvot ylittäviä rakennusurakoita koskevia säännöksiä.

Tämän vuoksi ja muutoin markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevin perustein Inarin kunta on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole julkaissut hankinnoista EU-hankintailmoitusta.

1.3 Voittaneen tarjoajan tarjouksen saapuminen määräajassa

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia esittämään kirjallisesti ja määräaikaan mennessä tarjouksensa.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntöjen mukaan tarjoukset on tullut toimittaa 9.11.2009 klo 15.00 mennessä tarjouspyynnössä mainittuun osoitteeseen. Tarjoukset on voinut toimittaa myös telekopiona tarjouspyynnössä mainittuun numeroon.

Skanska Talonrakennus Oy:n tarjouksesta käy ilmi, että se on vastaanotettu tarjouspyynnössä mainittuun telekopionumeroon klo 15.39. Hankintayksikön esittämän mukaan telekopiolaitteessa on ollut ruuhkaa ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan umpeutumista, mutta tästä huolimatta kaikki tarjoukset ovat saapuneet ennen määräaikaa. Hankintayksikön mukaan telekopiolaitteen kello ei ole ollut oikeassa ajassa. Hankintayksikkö on toimittanut selvitystä kolmannen osapuolen suorittamasta kellonajan tarkistamisesta ja korjaamisesta. Selvityksen mukaan telekopiolaitteen kello on ollut 40 minuuttia oikeaa aikaa edellä.

Edellä esitettyyn selvitykseen nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Skanska Talonrakennus Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta myöhässä saapuneena.

1.4 Tarjouspyyntö

1.4.1 Tarjouspyyntöä koskevat oikeusohjeet

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 47 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön käyttäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta se voi hyväksyä vaihtoehtoisia tarjouksia. Edellytyksenä on, että vaihtoehtoisten tarjousten esittäminen on hankintailmoituksessa ilmoitettu sallituksi. Edellytyksenä on lisäksi, että vaihtoehtoinen tarjous täyttää tarjouspyynnössä esitetyt, hankinnan kohteelta edellytetyt vähimmäisvaatimukset sekä vaatimukset vaihtoehtojen esittämiselle.

1.4.2 Oikeudellinen arvio hankintayksikön menettelystä tarjouspyyntöä laadittaessa

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu sitä, miten hankintayksikkö tulee hintavertailussa ja hankintapäätöstä tehdessään ottamaan huomioon eri urakoita koskevien tarjousten hinnat. Tarjouspyynnön perusteella on jäänyt epäselväksi, miten erillisistä urakoista annetut hinnat tullaan ottamaan huomioon urakoitsijan valinnassa, onko yhteistarjouksen jättäminen ollut mahdollista ja miten nämä seikat tulisi ottaa huomioon tarjousten laadinnassa. Myöskään viittaus vaihtoehtoisten tarjousten antamiseen ei ole selventänyt tarjousten laatimista ja hintavertailun toteuttamistapaa kahden urakan välillä, kun otetaan huomioon, että vaihtoehtoinen tarjous tarkoittaa yleensä viittaamista hankinnan kohteen vaihtoehtoiseen toteuttamistapaan eikä tarjouksen antamista koskevaan menettelyyn.

Tarjouspyyntö ei edellä olevan perusteella ole sisältänyt kaikkia tietoja, joilla on ollut olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä. Hankintayksikön menettely tarjouspyyntöjen laatimisessa ei näin ollen ole ollut omiaan turvaamaan hankintalain 2 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikkö on menetellyt tältäkin osin hankintalain vastaisesti.

1.5. Johtopäätös ja lopputulos

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Rakennus-Sompio Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Inarin kunta joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon julkisista hankinnoista annetun lain 89 §:n 2 momentti (321/2010), Rakennus Sompio Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Inarin kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Saija Laitinen.