28.11.2012

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 2.12.2010 nro 10/1035/2

Asian tausta

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy (jäljempänä vakuutusyhtiö) on vakuutusoikeuden 18.10.2005 antaman päätöksen johdosta 16.12.2005 antamillaan päätöksillä myöntänyt X:lle tapaturmavakuutuslain nojalla 3. haittaluokan mukaisen haittarahan kertakaikkisena korvauksena X:n ikä huomioon ottaen yhteensä 4 197,87 euroa.

Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta on 31.8.2006 antamallaan päätöksellä (asianumerot 700/2006 ja 701/2006) hylännyt X:n valituksen edellä mainituista vakuutusyhtiön päätöksistä.

X on vakuutusoikeudessa tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätöksestä tekemässään valituksessa vaatinut muun muassa, että tapaturmavakuutuslainsäädäntöön perustuva kertakorvaus lasketaan samoin kuin korvaus sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen (1662/453/82) mukaan on määritelty maksettavaksi naiselle.

Vakuutusoikeus on 27.5.2008 antamallaan päätöksellä (diaarinumero 8346/2006/2043) hylännyt X:n tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätöksestä tekemän valituksen siltä osin kuin kysymys oli X:n oikeudesta saada yhtä suuri kertakorvaus kuin mitä X:n kanssa samanikäiselle naiselle maksettaisiin. Päätöksen perustelujen mukaan perustuslain 6 §:n nojalla henkilöä voidaan kohdella iän, sukupuolen tai muiden syiden vuoksi eri perusteella, jos siihen on hyväksyttävä syy. Pysyvän yleisen haitan kohdalla elinajanodote on merkityksellinen seikka, ja näin ollen sukupuoleen perustuvalle erilaiselle kohtelulle on todettavissa hyväksyttävä syy. Vakiintuneeseen korvauskäytäntöön ei ole puututtu lainsäätäjän taholta, vaikka tapaturmavakuutuslainsäädäntöä on uudistettu useita kertoja päätöksessä kuvatun käytännön voimassa ollessa.

Vakuutusoikeuden päätöksen mukaan siihen ei ole saanut hakea muutosta valittamalla. Vakuutusoikeuden päätös on lainvoimainen.

X on sosiaali- ja terveysministeriölle 13.10.2008 osoittamassaan kirjeessä katsonut, että hänelle on syntynyt vahinkoa miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen asteittaisesta toteuttamisesta sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä annetun neuvoston direktiivin (79/7/ETY, jäljempänä tasa-arvodirektiivi) virheellisen soveltamisen johdosta tapaturmavakuutuksen haittarahan kertakorvausta määrättäessä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on X:lle 27.5.2009 lähettämässään vastauksessa todennut muun ohella, että ministeriön tiedossa ei ole oikeuskäytäntöä tasa-arvodirektiivin soveltamisesta käsiteltävän kaltaisessa tilanteessa. Myöhemmin annetuissa direktiiveissä 2006/54/EY miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa ja 2004/113/EY miesten ja naisten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta tavaroiden ja palvelujen saatavuuden ja tarjonnan alalla on kuitenkin yleisesti hyväksytty periaate, että sukupuolta voidaan käyttää maksujen ja etuuksien perusteena silloin, kun se vaikuttaa vakuutusmatemaattisesti vakuutettavan riskin arviointiin.

Hakemus hallinto-oikeudelle

X on Helsingin hallinto-oikeuteen 17.6.2009 saapuneessa hallintoriitahakemuksessaan vaatinut, että Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan hänelle tasa-arvodirektiivin edellyttämän ja X:n saaman tapaturmavakuutuslain tarkoittaman haittarahan kertakaikkisen korvauksen erotus, pääomaa yhteensä 278,89 euroa ja viivästyskorkoa 675,04 euroa. Suomen valtio on myös velvoitettava korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut.

X on perustellut hakemustaan muun ohella seuraavasti.

Sosiaali- ja terveysministeriön tapaturmavakuutuslain 18 b §:n 3 momentin nojalla antaman päätöksen (1662/453/82) mukaan laskettu haittarahan kertakorvaus on erisuuruinen miehelle ja naiselle johtuen näiden erilaisesta elinajanodotteesta. Tasa-arvodirektiiviä on sovellettava lakisääteisiin järjestelmiin, jotka antavat turvaa muun ohella työtapaturman varalta. Sosiaali- ja terveysministeriön edellä mainittu päätös on tasa-arvodirektiivin vastainen siltä osin kuin eri sukupuolten eripituisesta elinajanodotteesta johtuu, että korvaus on erisuuruinen eri sukupuolille. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, esimerkiksi yhdistetyistä asioista C-6/90 ja 9/90 Francovich, C-46/93 ja C-48/93 Brasserie du Pêcheur ja Factortame sekä asioista C-178/94 Dillenkofer, C-111/97 EvoBus Austria sekä C-224/01 Köbler johtuu, että valtio on vastuussa siitä vahingosta, mikä yksityiselle on aiheutunut siitä, että valtio ei ole riittävällä tavalla huolehtinut direktiivin toimeenpanosta. Oikeuskäytännön mukaan seuraavien edellytysten tulee täyttyä: rikotulla oikeussäännöllä annetaan oikeuksia yksityisille, rikkominen on riittävän ilmeinen ja kyseessä olevan rikkomisen ja yksityiselle aiheutuneen vahingon välillä on suora syy-yhteys.

X:n tapauksessa nämä edellytykset täyttyvät. Vapaaehtoisiin etuusjärjestelmiin sovellettavissa direktiiveissä 2006/54/EY ja 2004/113/EY on sallittu vakuutusmatemaattisten tekijöiden huomioon ottaminen vain siirtymäajan. Vastaavasta mahdollisuudesta ei ole säädetty tasa-arvodirektiivissä.

Suomen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtion virheellisestä toiminnasta norminantajana johtuvat korvausasiat käsitellään hallintoriita-asiana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt X:n hallintoriita-asiaa koskevan hakemuksen tutkimatta ja hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

X on katsonut, että sosiaali- ja terveysministeriö on määrittäessään tapaturmavakuutuslain 18 b §:n nojalla mainitun lain 18 a §:ssä tarkoitetun haittarahan kertakorvauksen perusteet rikkonut tasa-arvodirektiiviä. X on vaatinut Suomen valtion velvoittamista korvaamaan hänelle sosiaali- ja terveysministeriön direktiivin rikkomisesta aiheutuneen vahingon korkoineen.

Hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä ei ole hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettu julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskeva riita eli hallintoriita-asia.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on kysymys vahingonkorvausvaatimuksesta. Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Asiassa annettuun ratkaisuun nähden ei ole kohtuutonta, että X joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti, 69 § ja 74 §
Hallinto-oikeuslaki 3 §

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa tällä välipäätöksellä Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta ottaa asian välittömästi tutkittavaksi hallintoriita-asiana. Asia siirretään jatkokäsittelyyn.

Perustelut

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana olevat kysymykset

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta X:n hallintoriitahakemuksen Suomen valtion velvoittamisesta korvaamaan X:lle syntynyt taloudellinen vahinko siitä, että tapaturmavakuutuslaissa tarkoitetun haittarahan kertakorvaus lasketaan miespuolisille työntekijöille toisin kuin vastaavassa asemassa oleville naispuolisille työntekijöille.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on asian käsittelyn tässä vaiheessa X:n valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko hallinto-oikeuden tullut jättää X:n hallintoriitahakemus tutkimatta. Asiassa on arvioitava, voidaanko X:n vaatimus tutkia hallintolainkäytön järjestyksessä hallintoriita-asiana vai onko vaatimus jätettävä tutkimatta joko sen vuoksi, että asia voidaan tutkia vahingonkorvauslain nojalla yleisen lainkäytön järjestyksessä yleisessä tuomioistuimessa, tai mahdollisesti jollakin muulla perusteella.

Vaikka periaate, jonka mukaan jäsenvaltion on korvattava sen syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheutetut vahingot, johtuukin unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, on kunkin jäsenvaltion asiana sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa tätä koskevat menettelysäännöt. Unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole puuttua niiden toimivaltaongelmien ratkaisemiseen, jotka unionin oikeuteen perustuvien oikeudellisten tilanteiden luonnehdinta saattaa aiheuttaa kansallisessa lainkäyttöjärjestelmässä. Jäsenvaltion tehtävänä on siten määrittää kansallisessa oikeusjärjestyksessään tarkoitukseen soveltuva oikeussuojakeino jäsenvaltion korvausvastuun toteuttamista varten (yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich , 35, 37 ja 41 - 43 kohta, yhdistetyt asiat C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du Pêcheur & Factortame , 17 ja 67 kohta, asia C-224/01, Köbler , 45 - 47 kohta). Unionin tuomioistuin on katsonut, että sen tehtävänä ei ole kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian oikeudellinen luonnehdinta (yhdistetyt asiat C-397/98 ja C-410/98, Metallgesellschaft , 81 kohta, asia C-94/10, Danfoss , 32 kohta).

Kysymys mahdollisuudesta käsitellä asia hallintoriita-asiana on siten ratkaistava kansallisen oikeuden mukaisesti.

Mikäli päädytään siihen, että asia voidaan käsitellä hallintoriita-asiana hallintolainkäytön järjestyksessä, on seuraavaksi ratkaistava kysymys siitä, onko asia palautettava hallinto-oikeuden käsiteltäväksi vai onko asia ratkaistavissa viivytyksen välttämiseksi välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

2. Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain säännös hallintoriidasta

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse ( hallintoriita-asia ), käsittelee hallinto-oikeus.

Hakemus, jolla hallintoriita pannaan vireille, on pykälän 2 momentin mukaan toimitettava hallinto-oikeudelle. Hakemuskirjelmässä on mainittava toimenpide, jota vaaditaan, sekä vaatimuksen perusteet.

Vahingonkorvauslain säännökset julkisyhteisöä vastaan esitettävästä korvauskanteesta

Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon. Sama korvausvelvollisuus on muulla yhteisöllä, joka lain, asetuksen tai lakiin sisältyvän valtuutuksen perusteella hoitaa julkista tehtävää. Edellä 1 momentissa säädetty vastuu yhteisöllä on 2 momentin mukaan kuitenkin vain, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu.

Jos valtion tai kunnan viranomaisen virheellisen ratkaisun johdosta vahinkoa kärsinyt on pätevättä syyttä jättänyt hakematta muutosta siihen, ei hänellä vahingonkorvauslain 3 luvun 4 §:n mukaan ole oikeutta saada valtiolta tai kunnalta korvausta vahingosta, jolta hän hakemalla muutosta olisi voinut välttyä.

Kannetta valtioneuvoston, ministeriön, valtioneuvoston kanslian, tuomioistuimen tai tuomarin päätöksestä aiheutuneen vahingon korvaamisesta ei vahingonkorvauslain 3 luvun 5 §:n mukaan saa nostaa, ellei päätöstä ole muutettu tai kumottu taikka ellei virheen tehnyttä ole todettu syylliseksi virkarikokseen tai velvoitettu korvaamaan vahinkoa. Milloin hallintoviranomaisen päätökseen on haettu muutosta valtioneuvostolta, korkeimmalta hallinto-oikeudelta tai (virkaylioikeudelta), päätöksestä aiheutuneen vahingon korvaamisesta ei saa nostaa kannetta siltä osin kuin päätös on jätetty pysyväksi.

Aikaisemmin voimassa olleen vahingonkorvauslain 7 luvun 4 §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitettu korvauskanne julkisyhteisöä vastaan laissa tarkoitetun korvauksen saamisesta oli pantava vireille riita-asioista säädetyssä järjestyksessä sen paikkakunnan alioikeudessa, jolla vahinkoa aiheuttanut toimi suoritettiin tai laiminlyöty toimi olisi ollut suoritettava tahi missä vahinko tapahtui. Mainittu 4 § on kumottu lailla 144/2009, joka liittyi hallituksen esitykseen eduskunnalle riita-asioiden oikeuspaikkaa koskevien säännösten muuttamiseksi (HE 70/2008 vp). Tärkeimmät riita- ja hakemusasioiden oikeuspaikkaa koskevat säännökset sisältyvät oikeudenkäymiskaaren 10 lukuun.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.

Tasa-arvodirektiivi 79/7/ETY

Tasa-arvodirektiivin tarkoituksena on direktiivin 1 artiklan mukaan asteittain toteuttaa 3 artiklassa tarkoitetussa sosiaaliturvassa ja muussa sosiaalisessa suojelussa miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaate. Direktiiviä sovelletaan 3 artiklan 1 a kohdan mukaan lakisääteisiin järjestelmiin, jotka antavat turvaa muiden ohella työtapaturmien varalta.

Tasa-arvodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan tasa-arvoisen kohtelun periaatteella tarkoitetaan, että minkäänlaista sukupuoleen perustuvaa syrjintää ei saa esiintyä välittömästi eikä välillisesti etenkään siviilisäädyn tai perheaseman perusteella eikä varsinkaan, kun on kysymyksessä:
- järjestelmien soveltamisala ja niiden piiriin pääsemisen edellytykset;
- velvollisuus osallistua rahoitukseen ja maksuosuuksien laskentaperusteet; tai
- etuuksien, aviopuolisosta ja huollettavista johtuvat lisät mukaan lukien, laskentaperusteet sekä etuuksiin olevan oikeuden kestoa ja jatkumista koskevat edellytykset.

Tasa-arvodirektiivin 6 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on kansallisissa oikeusjärjestyksissään toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta jokainen, joka katsoo joutuneensa loukatuksi sen vuoksi, että tasa-arvoisen kohtelun periaatetta ei ole noudatettu, voi esittää vaatimuksensa tuomioistuimessa mahdollisesti ensin saatettuaan asian muun toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi.

Tapaturmavakuutuslain mukaisen haittarahan kertakorvausta koskevat säännökset

Tapaturmavakuutuslain 14 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan työtapaturman aiheuttamasta vammasta tai sairaudesta annetaan korvauksena muun ohella haittarahaa. Haittaraha voidaan maksaa kertakaikkisena korvauksena, kuten X:n tapauksessa on tehty.

Asiassa on kiistatonta, että haittarahan osalta kysymyksessä on tasa-arvodirektiivin 3 artiklan 1 a kohdassa tarkoitettu järjestelmä, johon mainitusta direktiivistä johtuvat velvollisuudet kohdistuvat.

Tapaturmavakuutuslain 18 e § (1639/2009), jonka 3 momentissa säädetään nimenomaisesti siitä, että kertakorvauksen suuruus määräytyy eri tavoin miesten ja naisten välillä, on tullut voimaan 1.1.2010. Ennen lain voimaantuloa sattuneisiin tapaturmiin, kuten X:n tapaturmaan, sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Aiemmin voimassa olleessa tapaturmavakuutuslain 18 b §:n 3 momentissa ei nimenomaisesti säädetty siitä, että naisten ja miesten haittaraha on määrältään erilainen. Tämä seikka johtui kuitenkin sosiaali- ja terveysministeriön 30.12.1982 antamasta päätöksestä (1662/453/82), jonka kertakorvauksen laskuperusteita koskevassa kohdassa käytetään miehille ja naisille erilaista kuolleisuuskerrointa. Ministeriön päätöstä ei ole julkaistu säädöskokoelmassa.

Tapaturmavakuutuslain 18 e §:n osalta asiaa on hallituksen esityksessä (HE 224/2009 vp) naisten ja miesten haittarahan osalta perusteltu muun ohella seuraavasti.

"Euroopan neuvoston ja parlamentin viimeksi antamissa miesten ja naisten yhdenvertaista kohtelua koskevissa direktiiveissä 2006/54/EY ja 2004/113/EY on hyväksytty, että sukupuolta voidaan perussopimuksissa taattuja perusvapauksia ja muita perustavaa laatua olevia periaatteita loukkaamatta käyttää maksujen ja etuuksien perusteena silloin, kun sukupuoli vaikuttaa vakuutusmatemaattisesti vakuutettavan riskin arviointiin. Vaikka direktiivit eivät nimenomaisesti koske lakisääteisiä sosiaaliturvajärjestelmiä, voidaan direktiiveissä hyväksyttyä sukupuolten erilaista kohtelua koskevaa sääntelyä yleisesti hyväksyttävänä periaatteena soveltaa myös lakisääteisissä sosiaaliturvajärjestelmissä silloin, kun sukupuoli vaikuttaa vakuutusmatemaattisesti korvausvastuun arviointiin."

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan hallituksen esityksestä antamasta mietinnöstä (StVM 55/2009 vp) ilmenee, että kysymystä mahdollisuudesta sitoa haittaraha naisten ja miesten erilaiseen elinikäennusteeseen on pidetty jossakin määrin tulkinnanvaraisena. Tavoite sukupuolineutraalin laskentaperusteen käyttöönotosta ajan oloon todetaan mietinnössä nimenomaisesti.

Asiassa on kiistatonta, että X:n asiaan sovelletun sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen mukainen laskentaperuste erottelee miehet ja naiset keskenään näiden elinikäennusteiden mukaan. Kiistatonta on myös, että X:n ikäiselle miehelle tulee päätöksestä johtuvaa laskentaperustetta sovellettaessa maksettavaksi pienempi kertakorvaus kuin muutoin samassa tilanteessa olevalle samanikäiselle naiselle.

Vakuutusoikeuslain säännökset ylimääräisestä muutoksenhausta

Vakuutusoikeuslain 18 §:n 1 momentin mukaan vakuutusoikeus voi poistaa lainvoimaisen päätöksen ja määrätä asian uudelleen käsiteltäväksi siten kuin siitä erikseen säädetään. Päätöksen poistamista on haettava viiden vuoden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman. Erityisen painavista syistä päätös voidaan poistaa määräajan jälkeenkin tehdystä hakemuksesta. Menettelystä päätöksen poistamisessa on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään valituksesta.

Korkein hallinto-oikeus voi vakuutusoikeuslain 19 §:n 1 momentin mukaan purkaa vakuutusoikeuden päätöksen, jos asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Päätöksen purkamisesta on tällöin muutoin voimassa, mitä siitä säädetään hallintolainkäyttölaissa. Muutoin vakuutusoikeuden toimivaltaan kuuluvassa asiassa ei 19 §:n 2 momentin mukaan sovelleta hallintolainkäyttölain 11 luvun säännöksiä ylimääräisestä muutoksenhausta. Päätöksen purkamista koskevia 1 momentin säännöksiä ei pykälän 3 momentin mukaan sovelleta päätökseen, johon voidaan hakea muutosta ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla korkeimmalta oikeudelta.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle vakuutusoikeuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 101/2002 vp) todetaan ehdotetun vakuutusoikeuslain 19 §:n osalta seuraavaa:

"Pykälän 1 momentin mukaan vakuutusoikeuden päätös voitaisiin purkaa, jos asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Tämä vastaisi hallintopäätöksen purkua koskevan hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainittua purkuperustetta. Purkamisen perusteena voisi olla vain vakuutusoikeudessa tapahtunut menettelyvirhe, mutta ei se seikka, että vakuutusoikeus on soveltanut lakia virheellisesti arvioidessaan muutoksenhaun johdosta menettelyä vakuutusoikeutta edeltäneessä asian käsittelyvaiheessa. Muita hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentissa mainittuja purkuperusteita ei sovellettaisi silloin, kun kyse on vakuutusoikeuden päätöksen purkamisesta. Päätöstä ei siten voitaisi purkaa sillä perusteella, että se perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen (hallintolainkäyttölaki 63 § 1 momentti 2 kohta). Päätöstä ei voitaisi myöskään purkaa, jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty (hallintolainkäyttölaki 63 § 1 momentti 3 kohta). Näissä tapauksissa olisi mahdollista hakea päätöksen poistamista vakuutusoikeudelta 18 §:n mukaisesti. Päätöksen poistamista voitaisiin hakea vakuutusoikeudelta silloinkin, kun korkeimmalla hallinto-oikeudella on toimivalta purkaa päätös."

3. Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuusta unionin oikeuden rikkomisesta

Edellä esitetysti jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu unionin oikeuden rikkomisesta perustuu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Asiasta ei ole jäsenvaltioita velvoittavasti määrätty unionin perussopimuksissa tai säädetty unionin lainsäädännössä.

Unionin tuomioistuin on katsonut, että jäsenvaltion kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on taata toimivaltansa rajoissa, että unionin säännösten täysi tehokkuus toteutuu ja suojata näistä säännöksistä yksityisille johtuvia oikeuksia. Unionin tuomioistuimen mukaan unionin oikeuden täysi tehokkuus ei toteutuisi, mikäli yksilöillä ei olisi mahdollisuutta vaatia korvausta unionin oikeuden rikkomisesta heille aiheutuneesta vahingosta (yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich , 32 ja 33 kohta).

Tiivistettynä oikeuskäytännöstä on johdettavissa muun ohella seuraavia, esillä olevan asian kannalta olennaisia jäsenvaltion vahingonkorvausvastuuseen liittyviä osatekijöitä.

Unionin tuomioistuimen mukaan jäsenvaltioiden on tätä koskevien unionin oikeusnormien puuttuessa säädettävä menettelysäännöistä sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla turvataan yksityisillä oikeussubjekteilla unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet, ja tällaisten sääntöjen on oltava vastaavuusperiaatteen ja tehokkuusperiaatteen mukaisia (asia C-429/09, Fuss , 72 kohta oikeustapausviittauksineen). Tämä tarkoittaa sitä, että kansallisen lainsäädännön vahingonkorvausta koskevat edellytykset eivät saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eikä niillä tule tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate) (asia C-118/08, Transportes Urbanos , 29 - 31 kohta).

Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu unionin oikeuden rikkomisesta on unionin oikeuden tulkintavaikutuksen ja direktiivin säännöksen välittömän oikeusvaikutuksen ohella eräs yksilölle taatuista oikeussuojakeinoista unionin oikeuden toteuttamisessa (esimerkiksi asia C-282/10, Maribel Dominguez ).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on käsitelty kysymystä siitä, voidaanko yksityiselle asettaa velvollisuus ennen jäsenvaltion korvausvastuun toteuttamiseen tähtäävään menettelyyn ryhtymistä käyttää muita oikeussuojakeinoja vedotakseen unionin oikeuden välittömästi sovellettavista oikeusnormeista johtuviin oikeuksiinsa. Yhdistetyissä asioissa C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du Pêcheur ja Factortame , tuomioistuin katsoi, että tällaista väitettä ei voida hyväksyä. Tältä osin tuomioistuin totesi seuraavasti: "Yksityisille annettu mahdollisuus vedota kansallisissa tuomioistuimissa perustamissopimuksen välittömästi sovellettaviin määräyksiin on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ainoastaan vähimmäistae, eikä sillä yksinään kyetä takaamaan perustamissopimuksen täydellistä soveltamista." (tuomion 20 kohta).

Asiassa C-429/09, Fuss , unionin tuomioistuin totesi olevan tehokkuusperiaatteen vastaista vaatia, että vahinkoa kärsineet käyttäisivät järjestelmällisesti kaikkia käytettävissään olevia oikeussuojakeinoja, jos siitä aiheutuu suhteettomia vaikeuksia tai jos sitä ei voida kohtuullisesti niiltä vaatia. Edelleen tuomioistuin totesi, että "... niiden oikeuksien käyttö, joita unionin oikeuden välittömästi sovellettavat säännökset antavat yksityisille, tulisi mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, jos yksityisten unionin oikeuden rikkomiseen perustuvat vahingonkorvausvaatimukset pitäisi hylätä tai niitä pitäisi rajoittaa ainoastaan sillä perusteella, että yksityiset eivät ole vedonneet heille unionin oikeuden oikeusnormeilla annettuun ja heiltä kansallisessa laissa evättyyn oikeuteen riitauttaakseen jäsenvaltion tekemän kielteisen päätöksen tätä varten säädettyjä oikeuskeinoja käyttäen vetoamalla unionin oikeuden ensisijaisuuteen ja välittömään vaikutukseen." (tuomion 77 ja 78 kohta, myös asia C-445/06, Danske Slagterier , 62 ja 63 kohta sekä yhdistetyt asiat C-397/98 ja C-410/98, Metallgesellschaft , 106 kohta).

Edelleen unionin tuomioistuin on todennut unionin oikeuden olevan esteenä sellaisen oikeussäännön soveltamiselle, jonka mukaan unionin oikeuden rikkomiseen perustuva vahingonkorvausvaatimus valtiota vastaan voi menestyä vain, jos hakija on ennen tätä turvautunut kaikkiin kansallisiin muutoksenhakukeinoihin, vaikkei tätä edellytetä, kun korvausta haetaan jäsenvaltion perustuslain rikkomisen nojalla (asia C-118/08, Transportes Urbanos , 34 kohta).

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion korvausvastuu voi johtua jäsenvaltion lainsäätäjän laiminlyönnistä (yhdistetyt asiat C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du Pêcheur , 33 - 35 kohta). Laiminlyönti voi johtua esimerkiksi siitä, että direktiiviä ei ole sen täytäntöön panemiselle asetetussa määräajassa lainkaan pantu täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä tai täytäntöönpano on ollut tavalla tai toisella puutteellista.

Jäsenvaltion korvausvastuun syntymisen edellytyksenä on ensinnä, että rikotun oikeusnormin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityiselle, toiseksi rikkomisen tulee olla riittävän ilmeistä ja kolmanneksi yksityiselle syntyneen vahingon tulee olla välittömässä syy-yhteydessä valtion velvoitteen laiminlyöntiin (muiden ohella yhdistetyt asiat C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du Pêcheur , 51 kohta).

Ratkaiseva peruste rikkomisen luokittelulle riittävän ilmeiseksi on jäsenvaltion harkintavallalle asetettujen rajojen selvä ja vakava ylittäminen. Seikkoja, joita kansallinen tuomioistuin voi tässä yhteydessä ottaa huomioon rikkomisen riittävää ilmeisyyttä arvioitaessa, ovat muun ohella rikotun oikeusnormin selkeys ja täsmällisyys, rikotussa oikeusnormissa kansallisille toimielimille annetun harkintavallan laajuus, laiminlyönnin tai vahinkoa aiheuttaneen teon tahallisuus tai tahattomuus, mahdollisen oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuus tai anteeksiantamattomuus ja se seikka, onko unionin toimielimen toiminta voinut vaikuttaa kansallisten toimenpiteiden tai menettelyjen laiminlyöntiin, toteuttamiseen tai ylläpitämiseen unionin oikeuden vastaisesti. Unionin tuomioistuin on todennut, että korvattavan vahingon määrittämiseksi kansallinen tuomioistuin voi selvittää, onko vahinkoa kärsinyt henkilö osoittanut kohtuullista huolellisuutta välttääkseen vahingon tai rajoittaakseen sen mahdollisimman vähäiseksi ja onko hän erityisesti käyttänyt ajoissa kaikkia hänen käytettävissään olevia oikeussuojakeinoja (yhdistetyt asiat C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du Pêcheur , 84 kohta, ja asia C-524/04, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation , 124 kohta).

4. Valtion korvausvastuuta koskevaa kansallista oikeuskäytäntöä

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 1991-A-47 todennut, ettei ulkomaalainen ollut Suomessa ollessaan voinut saattaa ulkomaalaislain nojalla tapahtuneiden vapaudenriistojen laillisuutta viipymättä tuomioistuimen tutkittavaksi. YK:n ihmisoikeuskomitea oli ulkomaalaisen ilmoituksen johdosta todennut Suomen syyllistyneen kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen loukkaukseen. Ihmisoikeuskomitea oli todennut, että Suomen tuli hyvittää ulkomaalaisen kärsimä loukkaus. Ulkomaalaisen haettua valtiolta korvausta sisäasiainministeriö oli, hyläten hakemuksen enemmälti, päättänyt suorittaa hänelle vaadittuna korvauksena 7 000 markkaa. Korkein hallinto-oikeus jätti ulkomaalaisen sisäasiainministeriön päätöksestä tekemän valituksen tutkimatta ja siirsi ulkomaalaisen hakemuksen Uudenmaan lääninoikeudelle hallintoriitana ratkaistavaksi.

Saman asian jatkoon liittyen korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 1993-A-25 katsottiin, että kun ulkomaalaisella ei ollut Suomessa tuolloin voimassa olleen ulkomaalaislain (400/1983) mukaan mahdollisuutta saattaa häneen kohdistuneiden vapaudenriistojen laillisuutta kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla tuomioistuimen tutkittavaksi, Suomen valtio oli tapahtuneen sopimusrikkomuksen vuoksi velvollinen hyvittämään ulkomaalaisen kärsimän loukkauksen. Asia käsiteltiin hallintoriitana.

Korkein oikeus on ennakkopäätöksessään KKO 1993:3 katsonut, ettei A:lla, joka oli sotilaskurinpitomenettelyssä tuomittu arestirangaistukseen, ollut tuolloin voimassa olleen lain mukaan ollut mahdollisuutta saattaa vapaudenriistoaan tuomioistuimen tutkittavaksi. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen nojalla perustettu ihmisoikeuskomitea oli A:n ilmoituksen johdosta näkökantanaan todennut, että yleissopimusta oli loukattu ja että valtio oli velvollinen ryhtymään tehokkaisiin toimiin hyvittääkseen yleissopimuksen mukaisesti A:n kärsimän loukkauksen. Valtiota vastaan ajamassaan kanteessa A oli vaatinut korvausta. Kanne ei kuulunut yleisen tuomioistuimen toimivaltaan siltä osalta kuin sen perustana oli valtion velvollisuus suorittaa korvausta yleissopimuksen ja ihmisoikeuskomitean siihen perustuvan näkökannan nojalla.

Helsingin hallinto-oikeus on 3.3.2006 hallintoriitahakemukseen antamallaan päätöksellä numero 06/0192/2 velvoittanut valtion korvaamaan hakijan menettämät eläkesäännön mukaiset lisäeläkkeinä maksettavat vanhuuseläke-edut. Suomen valtio oli asiaa kokonaisuutena arvioiden laiminlyönyt saattaa osaksi kansallista oikeusjärjestystä neuvoston direktiivin 77/187/ETY 3 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa yksityisille annettavaksi tarkoitetut eläkeoikeudet. Tätä yhteisön oikeuden rikkomista oli pidettävä riittävän selvänä, jotta se johti velvollisuuteen korvata yksityiselle mainitun laiminlyönnin johdosta aiheutunut vahinko.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä ei ole vakiintuneesti katsottavalla tavalla arvioitu hallintoriitamenettelyn käyttöalaa jäsenvaltion korvausvastuuseen unionin oikeuden rikkomisessa. Esimerkiksi vuosikirjapäätöksessä KHO 2011:38 ei ole otettu kantaa hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisen menettelyn soveltuvuuteen tällaista korvausvastuuta arvioitaessa.

Helsingin käräjäoikeus on 2.6.2009 antamallaan tuomiolla numero 17932 ja 30.6.2009 antamallaan tuomiolla numero 21175 hylännyt kanteet, joissa kantaja oli vahingonkorvausasiassa vaatinut, että käräjäoikeus velvoittaa Suomen valtion ja erään eläkesäätiön yhteisvastuullisesti suorittamaan hänelle korvauksen saamatta jääneestä eläkkeestä aiheutuneesta vahingosta ja vahvistaa eläkesäätiölle velvollisuuden suorittaa hänelle lisäeläkettä takautuvasti.

Käräjäoikeus totesi johtopäätöksinään, että eläkesäätiön edeltäjä oli hylätessään 22.4.2002 kantajan hakemuksen eläkkeestä menetellyt tuolloisten sääntöjensä mukaisesti (Eläkesäätiön säännöt oli muutettu vapaaehtoisten lisäeläkejärjestelyjen tasa-arvoistamista koskevan lain mukaisesti 1.12.1997 alkaen. Sääntöjen tasa-arvoistaminen ei koskenut miestä, jonka työsuhde oli päättynyt ennen 1.12.1997). Säätiön säännöt olivat olleet lain mukaiset, koska unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan ja neuvoston direktiivin 96/97/EY mukaan kantajan kanteen mukaisia uusia tasa-arvosäännöksiä sovellettiin 1.1.1994 lukien.

Helsingin hovioikeus ei 6.6.2011 antamallaan tuomiolla numero 1719 muuttanut käräjäoikeuden tuomiota.

Asia on vireillä korkeimmassa oikeudessa.

Helsingin hovioikeus on 22.12.2011 antamassaan tuomiossa numero 3766 katsonut jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun edellytysten täyttyneen. Suomen valtio on rikkonut Euroopan unionin oikeutta ja on siten menettelyllään aiheuttanut yhtiölle vahinkoa. Vahinko on ilmennyt siten, että yhtiö ei ole voinut vähentää arvonlisäverosta ajoneuvosta kannettua autoveron arvonlisäveroa, koska yhtiö ei ole ollut arvonlisäverovelvollinen ja joutui siten suorittamaan autoverolle arvonlisäveroa.

Hovioikeuden mukaan jäsenvaltion vastuu unionin oikeuden rikkomisessa toteutetaan kansallisissa tuomioistuimissa noudattaen kansallista vahingonkorvausoikeutta ja kansallisia menettelymääräyksiä. Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta koskevat säännökset Suomen kansallisessa lainsäädännössä ovat vahingonkorvauslaissa, jonka 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon.

Asia on vireillä korkeimmassa oikeudessa.

Korkein oikeus on ennakkopäätöksessään KKO 2008:36 katsonut, että hallintosopimuksen ennenaikaiseen päättämiseen perustuva korvausvaatimus oli käsiteltävä vahingonkorvauslain mukaisesti. Korkein oikeus totesi muun ohella, että hallintolainkäyttölain 69 §:n esitöistä on pääteltävissä, että riidoilla on tässä yhteydessä tarkoitettu lähinnä sopimusten tulkinnasta ja sisällöstä johtuvia erimielisyyksiä. Ennakkopäätöksen mukaan myös oli pääteltävissä, ettei vanhastaan noudatettua toimivallanjakoa vahingonkorvausvaatimusten käsittelyssä yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten välillä ollut tarkoitus muuttaa.

Mainitussa Korkeimman oikeuden ennakkopäätöksessä käsiteltiin hallintosopimuksesta johtuvia yksityisoikeudellisin perustein ratkaistavia vahingonkorvauskysymyksiä, ei jäsenvaltion korvausvastuuta unionin oikeuden rikkomisessa.

Korkein oikeus on ennakkopäätöksessään 2012:81 arvioinut julkisyhteisön korvausvastuuta. Kysymys oli tutkintavangin vahingonkorvausvaatimuksesta viestintäsalaisuuden loukkauksen aiheuttamasta kärsimyksestä tilanteessa, jossa vankilan vartija oli avannut tutkintavangille Rikosseuraamuslaitoksesta saapuneen kirjeen, jota tutkintavankeuslain mukaan ei olisi saanut avata.

Korkein oikeus totesi, ettei vahingonkorvauslakia säädettäessä ole pyritty vahingonkorvausvastuuta koskevien yleisten periaatteiden tyhjentävään sääntelyyn (HE 187/1973 vp, s. 12). Viimeaikaisessa oikeuskäytännössä onkin pidetty kärsimyksen korvaamista mahdollisena perus- ja ihmisoikeusmyönteisen tulkinnan avulla myös ilman nimenomaisen säännöksen tukea, kunhan vahingonkorvausvastuulla on riittävä oikeudellinen peruste (esimerkiksi KKO 2008:10, kohdat 9 ja 21, sekä 2011:38, kohdat 11, 15 ja 16).

Vaatimus perus- ja ihmisoikeuksien tehokkaasta toteutumisesta puolsikin tulkintaa, jonka mukaan henkilöllä tulee olla oikeus vahingonkorvaukseen ainakin virantoimituksessa olevien henkilöiden tekemien vakavien perus- ja ihmisoikeusloukkausten aiheuttamasta kärsimyksestä myös tilanteessa, jossa loukkaus ei perustu tahalliseen tekoon. Tämän vuoksi Korkein oikeus katsoi, että valtion korvausvastuu tuottamuksellisen kirjesalaisuuden loukkauksen perusteella voi syntyä, jos loukkausta voidaan pitää riittävän vakavana.

5. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Lähtökohdat

Edellä esitetyn mukaisesti siitä, miten jäsenvaltion korvausvastuu unionin oikeuden rikkomisesta johtuvasta vahingosta toteutetaan kansallisessa lainkäytössä, ei ole unionin oikeudessa määrätty tai säädetty. Asiasta ei ole myöskään Suomessa erikseen säädetty, eikä asiaa ole vielä oikeuskäytännössä ratkaistu. Jäsenvaltion korvausvastuuseen sovellettavien kansallisten oikeussuojakeinojen tulee olla sellaisia, että edellä jaksossa 3 "Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuusta unionin oikeuden rikkomisesta" kuvatut olennaiset jäsenvaltion vahingonkorvausvastuuseen liittyvät osatekijät tulevat asianmukaisesti huomioon otetuiksi ja näiden oikeussuojakeinojen tulee erityisesti olla vastaavuusperiaatteen ja tehokkuusperiaatteen mukaisia.

Mahdollisten käytössä olevien oikeussuojakeinojen osalta voidaan todeta seuraavaa.

Tapaturmavakuutuslain mukaiset oikeussuojakeinot ja ylimääräinen muutoksenhaku

Vakuutusyhtiö on ratkaissut tapaturmavakuutusasiassa tarkoitettua kertakorvausta koskevan asian. Kysymyksessä on lakisääteistä vakuutusta koskeva asia, jossa vakuutusyhtiön toiminta rinnastetaan viranomaistoimintaan (vertaa asia C-282/10, Maribel Dominiguez , 39 kohta, asia C-356/05, Farrell , 40 kohta ja asia C-188/89, Foster , 17 - 20 kohta). Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta ja vakuutusoikeus ovat hylänneet X:n valituksen. Esillä olevassa asiassa ei ole mahdollista jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun toteamiseksi käyttää oikeussuojakeinona samaa tuomioistuinreittiä kuin aiemmassa kertakorvauksen määrää koskevassa prosessissa. Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnalla tai vakuutusoikeudella ei ole toimivaltaa tutkia vahingonkorvauslain mukaista kannetta tai hallintoriita-asiassa tehtyä hakemusta.

Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun toteuttaminen olisi myös suhteettoman vaikeaa, jos asianosaisen edellytettäisiin tätä ennen turvautuvan ylimääräiseen muutoksenhakukeinoon voidakseen vedota tasa-arvodirektiivin kysymyksessä olevan oikeusnormin välittömään tai välilliseen oikeusvaikutukseen taikka normin etusijaan.

Vakuutusoikeus voi vakuutusoikeuslain 3 luvussa (ylimääräinen muutoksenhaku) olevan päätöksen poistamista koskevan säännöksen (18 §) sekä tapaturmavakuutuslain 54 a §:n nojalla poistaa lainvoimaisen päätöksen ja määrätä asian uudelleen käsiteltäväksi. Päätöksen poistamista on haettava viiden vuoden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman. Erityisen painavista syistä päätös voidaan poistaa määräajan jälkeenkin tehdystä hakemuksesta.

Hallituksen esityksen vakuutusoikeuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 101/2002 vp) vakuutusoikeuslain kyseistä säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että päätöksen poistamista koskevassa asiassa vakuutusoikeus palauttaa hakemukseen suostuessaan asian päätöksen tehneelle vakuutuslaitokselle uudelleen käsiteltäväksi. Vakuutusoikeus ei siis tee asiaratkaisua.

Vakuutusoikeudelta haettava päätöksen poistaminen rinnastuu kokonaisuutena arvioiden siinä määrin ylimääräiseen muutoksenhakuun, että on perusteltua katsoa, että X:n ei voida edellyttää turvautuvan asiassa lainvoimaisen päätöksen poistamista koskevaan menettelyyn.

Asian käsittely vahingonkorvauslain nojalla

Asian käsittelemistä vahingonkorvauslain nojalla tukee se, että vahingonkorvauslaissa on yleiset säännökset julkisyhteisön velvollisuudesta korvata julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneet vahingot. Lisäksi tähän oikeussuojakeinoon on käytännössä turvauduttu, mitä ilmentää esimerkiksi edellä mainittu Helsingin hovioikeuden tuomio 22.12.2011 nro 3766, joka ei ole lainvoimainen. Lisäksi unionin tuomioistuin on asiassa C-470/03, A.G.M.-COS.MET , Tampereen käräjäoikeuden esittämään ennakkoratkaisupyyntöön antamassaan ratkaisussa arvioinut jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun toteuttamista vahingonkorvauslain mukaisessa järjestelmässä. Asiassa oli muun ohella kysymys siitä, voiko jäsenvaltiolle syntyä korvausvastuu julkisyhteisön virkamiehen sananvapauttaan käyttäen ilmaisemien seikkojen vuoksi.

Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun toteuttamisen oikeussuojakeinoja koskeva tilanne on sääntelemätön. Siitä seikasta, että vakuutusoikeuden kysymyksessä olevassa asiassa tekemän päätöksen purkua muulla kuin menettelyvirheen perusteella haetaan korkeimmalta oikeudelta, voitaisiin katsoa johtuvan, että jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu tulee toteuttaa nostamalla asiassa siviilikanne käräjäoikeudessa. Tältä osin on huomattava, että muun ohella vakuutusoikeuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/2002 vp) yleisperusteluissa on todettu, että tapaturmavakuutusasioissa voitaisiin edelleen valittaa vakuutusoikeuden päätöksestä korkeimpaan oikeuteen, sillä näihin asioihin liittyy muun ohella vahingonkorvausoikeudellisia kysymyksiä.

Yleisen lainkäytön ja hallintolainkäytön välisen toimivallanjaon selkeyden vuoksi saattaisi sinänsä olla perusteltua sitoa jäsenvaltion korvausvastuuta koskevassa asiassa toimivaltaisen tuomioistuimen määrittely korvausasian taustalla olevan riidan oikeudelliseen luonteeseen siten, että vahingonkorvauskanne oikeussuojatienä olisi käytettävissä yleisen lainkäytön järjestyksessä ratkaistavien asioiden osalta, kun taas hallintolainkäytön järjestyksessä ratkaistavissa asioissa jäsenvaltion korvausvastuu olisi toteutettavissa hallintoriita-asiana. Edellä esitetysti asiaa ei ole lainsäädännössä ratkaistu.

Edellä jaksossa 4 "Valtion korvausvastuuta koskevaa kansallista oikeuskäytäntöä" kuvatusta ilmenee, että Korkein oikeus on viimeaikaisissa ennakkopäätöksissään tulkinnut laventavasti julkisyhteisön vahingonkorvauslakiin perustuvan korvausvastuun alaa. Ennakkopäätöksestä KKO 2012:81 ilmenee, että vahingonkorvauslain mukaisen kanteen yhteydessä vaatimus on ollut mahdollista perustaa myös Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johtuviin velvoitteisiin. Ennakkopäätöstä, jossa olisi nimenomaisesti otettu kantaa nyt esillä olevan kaltaiseen tulkintakysymykseen, ei kuitenkaan ole nyt käsillä olevaa asiaa ratkaistaessa annettu.

Jäsenvaltion korvausvastuun edellytysten täyttymisen arviointi, vaikkakin tämä kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle, rakentuu pitkälti unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön varaan. Näistä edellytyksistä ainakin sen arviointi, onko kysymyksessä yksilölle oikeuksia tuottava unionin oikeuden normi ja onko kysymys riittävän ilmeisestä rikkomisesta, eroaa tavanomaisesta vahingonkorvausoikeudellisesta arvioinnista.

Erityisesti esillä olevassa asiassa on ratkaistavana se, johtuuko tasa-arvodirektiivistä X:lle oikeus saada Suomen valtiolta korvauksena haittarahan erotus. Ratkaisun tekeminen ei edellytä vahingonkorvausoikeudellisen syy-yhteys- tai muun sellaisen näytön arviointia, jota ei voitaisi tehokkaasti toteuttaa hallintolainkäytön järjestyksessä.

Siitä seikasta, että unionin tuomioistuimen tuomioiden suomenkielisissä kieliversioissa puhutaan jäsenvaltion vahingonkorvausvastuusta, ei johdu, että korvausvelvollisuuden toteuttaminen on järjestettävä nimenomaan Suomen vahingonkorvauslakia vastaavan sääntelyn kautta, vaan myös muiden valtionsisäisen oikeuden tuntemien vastuusäännösten soveltaminen tulee kysymykseen. Esimerkiksi asiassa Francovich annetun tuomion 42 kohdan ranskankielisessä versiossa käytetään termiä "droit national de la responsabilité" ja saksankielisessä versiossa termiä "Haftungsrecht". Tätä tuoreemmasta oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamista koskevaa asiaa on käsitelty Saksassa Hallen hallintotuomioistuimessa (Verwaltungsgericht Halle) (asiassa C-429/09, Fuss ) vireillä olleessa asiassa, josta tuomion 2 kohdan suomenkielisessä versiossa käytetään nimitystä "riita-asia", saksankielisessä versiossa nimitystä "Rechtsstreit" ja ranskankielisessä versiossa nimitystä "litige". Espanjan Tribunal Supremon hallintolainkäyttöasioiden jaoston asiassa C-118/08, Transportes Urbanos , esittämästä ennakkoratkaisupyynnöstä puolestaan ilmenee valtion vahingonkorvausvastuuta käsitellyn tätä varten säädetyssä hallinnollisessa menettelyssä.

Oikeuskirjallisuudessa (esimerkiksi Hakalehto-Wainio, Suvianna : Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu, Oikeusministeriö, Selvityksiä ja ohjeita 59/2010 ja Aalto, Pekka : Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu EU-oikeuden rikkomisesta ja sen toteuttaminen, Defensor Legis 4/2012) on pidetty vahingonkorvauslain mukaista menettelyä osin muutostarpein soveltuvana oikeussuojakeinona jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun toteuttamiselle. Näissä kannanotoissa ei kuitenkaan ole arvioitu mahdollisuutta toteuttaa korvausvelvollisuus hallintoriita-asiana.

Hallintoriitamenettelyn käyttöalan arviointia

Edellä esitetysti unionin oikeudesta johtuu Suomelle jäsenvaltiona velvollisuus taata oikeusjärjestyksensä mukaisesti yksilön käytössä oleva oikeussuojakeino jäsenvaltion korvausvastuun toteuttamiseksi. Jäsenvaltion korvausvastuuta unionin oikeuden rikkomisessa koskeva nimenomainen kansallinen sääntely puuttuu.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan muun ohella julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan käsittelee hallinto-oikeus.

Esillä olevassa asiassa voidaan katsoa olevan kysymys julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevasta riidasta. Korvausta on vaadittu sillä perusteella, että sosiaali- ja terveysministeriö on jäsenvaltion viranomaisena soveltamalla virheellisesti tasa-arvodirektiiviä määritellyt päätöksessään (1662/453/82) kertakorvauksen laskentaperusteen sellaiseksi, että se syrjii miespuolista henkilöä suhteessa samanikäiseen naispuoliseen henkilöön. Korvausvastuu kohdistuu asiassa sosiaali- ja terveysministeriöön, joka on käyttänyt Suomen valtion norminantovaltaa päättäessään kertakorvauksen laskentaperusteesta.

Hallintolainkäyttölain 69 § on sanamuodoltaan ja sisällöltään väljä, eikä pykälässä ole tarkemmin määritelty siinä tarkoitettuja riitoja ja julkisia tahoja. Nyt esillä olevan kaltainen tilanne on lähtökohtaisesti luontevasti sijoitettavissa säännöksessä tarkoitettujen riitatilanteiden joukkoon. Kun yksityinen vaatii Suomen valtiolta suoritusta korvauksena tai hyvityksenä siitä, että lainsäätäjä on laiminlyönyt unionin jäsenyydestä johtuvan velvollisuuden panna täytäntöön direktiivi kansalliseen lainsäädäntöön otettavin säännöksin, vaatimuksen perusteena on - tapaukseen liittyvät erityispiirteetkin huomioon ottaen - julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvan velvollisuuden laiminlyönti. Oikeudelliselta laadultaan asia täyttää siten hallintoriita-asiana käsittelylle kansallisesti säädetyt edellytykset.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaan edellytyksenä asian käsittelemiselle hallintoriita-asiana on, että riitaan haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse. Säännöksen soveltamiselle jäsenvaltion korvausvastuuta koskevaa asiaa käsiteltäessä ei kuitenkaan voida - edellä ylimääräisten muutoksenhakukeinojen yhteydessä esille tuotujen syiden vuoksi - asettaa ennakkoedellytystä muutoksenhausta.

Se, että mahdollisuus turvautua kahteen vaihtoehtoiseen "ristikkäiseen" oikeussuojakeinoon ei ole poissuljettua, ei ole yleisten ja hallintotuomioistuinten välisen toimivallanjaon eikä lainkäytön selkeyden kannalta tyydyttävää. Tältä osin nimenomainen lainsäädäntö selkiyttäisi oikeustilaa. Tiedossa ei kuitenkaan ole, että asiaa koskevan lainsäädännön valmistelu olisi käynnistynyt.

Edellä jaksossa 3 selostettuja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuvia olennaisia jäsenvaltion vahingonkorvausvastuuseen liittyviä osatekijöitä sovellettaessa oikeudellinen harkinta poikkeaa esillä olevassa asiassa edellä todetuin tavoin tavanomaisesta vahingonkorvausoikeudellisesta arvioinnista. Vahingonkorvauslain soveltaminen Suomen valtion korvausvastuuta toteutettaessa saattaa edellyttää vahingonkorvauslain 3 luvun julkisyhteisön korvausvastuun rajoittamista koskevien säännösten soveltamatta jättämistä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Hallintoriitamenettelyssä vastaava ei ole tarpeen, vaan Suomen valtion korvausvastuu on lähtökohtaisesti täysimääräisesti toteutettavissa hallintolainkäyttölain 69 §:ää soveltamalla.

Oikeuskirjallisuudessa on pidetty mahdollisena jäsenvaltion korvausvastuuta koskevan asian käsittelemistä hallintoriita-asiana ( Ojanen, Tuomas : EY:n oikeuden perusvaikutuksista jäsenvaltioiden tuomioistuinten toiminnassa, Oikeustiede - Jurisprudentia XXXII 1999, s. 225, alaviitteessä 5). Jäsenvaltioista ainakin Saksassa, Espanjassa ja Ranskassa on mahdollista käsitellä jäsenvaltion korvausvastuuta koskevaa asiaa myös hallintotuomioistuimissa. Ruotsissa viranomaistoiminnasta aiheutuvista korvausvastuista päättää oikeuskansleri. Oikeuskanslerin ratkaisuun tyytymätön voi halutessaan nostaa kanteen valtiota vastaan tuomioistuimessa. Kanne valtiota vastaan voidaan nostaa myös suoraan. Ruotsissa ei ole käytössä hallintoriitaa vastaavaa menettelyä.

Edellä esitetty huomioon ottaen X:n vaatimusta ei voida pitää itsestään selvästi ja hallintoriitamenettelyn poissulkevalla tavalla vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettuna julkisyhteisöön kohdistuvana korvausvaatimuksena.

Kun asiaa ei ole sen enempää yleisen lainkäytön kuin hallintolainkäytön osalta oikeuskäytännössä vakiintuneesti ja yksiselitteisesti katsottavalla tavalla ratkaistu eikä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johdu, että asia olisi käsiteltävä nimenomaan vahingonkorvauslain mukaisesti, on jäsenvaltion korvausvelvollisuutta koskeva asia sen varmistamiseksi, että X saa asiassaan tehokasta oikeussuojaa ilman tarpeetonta viivästystä, mahdollista käsitellä hallintoriita-asiana hallintolainkäytön järjestyksessä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että X:n hakemus perustuu sellaisiin seikkoihin, joiden ratkaisemiseksi hallintoriitamenettely tarjoaa tarkoitukseen soveltuvan oikeussuojakeinon. Se seikka, että hallintoriitamenettelyn yksinkertaisuus voi johtaa perusteettomiinkin korvausvaatimuksiin jäsenvaltiota vastaan, ei ole riittävä syy katsoa, että korvausvaatimus jäsenvaltiota vastaan kansallisen oikeuden nykytilassa voidaan toteuttaa vain vahingonkorvauslaissa säädetyssä järjestyksessä.

Lopputulos

Edellä esitettyjä näkökohtia punnittuaan korkein hallinto-oikeus on päätynyt katsomaan, ettei Helsingin hallinto-oikeuden olisi tullut jättää X:n hakemusta tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätös on siten hallintolainkäyttölain 69 § huomioon ottaen kumottava.

Tämän jälkeen asiassa on ratkaistavana, palautetaanko asia hallinto-oikeudelle sen ratkaisemiseksi, johtuuko tasa-arvodirektiivin syrjintäkiellosta X:lle oikeus saada kertakorvauksen laskentaperusteen mahdollisesta syrjivästä luonteesta johtuen erotus miehelle ja naiselle maksetusta kertakorvauksesta, vai otetaanko tämä asia korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta. Korkein hallinto-oikeus on varannut osapuolille tilaisuuden lausua mainitusta tasa-arvodirektiivin soveltamista koskevasta kysymyksestä. Asian ratkaiseminen ei muutoinkaan edellytä sellaisen lisäselvityksen hankkimista, että asian palauttaminen hallinto-oikeuteen olisi välttämätöntä.

Kysymyksen ratkaiseminen saattaa kuitenkin edellyttää unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua. Korkeimman hallinto-oikeuden osalta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklasta johtuu velvollisuus pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta. Asian palauttaminen hallinto-oikeuden käsiteltäväksi saattaisi lykätä mahdollisesti tarpeellisen ennakkoratkaisupyynnön esittämistä ja muutoinkin pitkittää asian ratkaisemista. Korkein hallinto-oikeus on jo kuullut asian osapuolia mahdollisen ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä unionin tuomioistuimelle.

X:n vaatimus on viivytyksen välttämiseksi syytä ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi tutkittavaksi palauttamatta asiaa Helsingin hallinto-oikeudelle hallintoriita-asiana käsiteltäväksi. Asian ratkaiseminen korkeimman hallinto-oikeuden täysistunnossa on ollut korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perusteltua asian periaatteellisen merkittävyyden vuoksi siltä osin kuin kysymys on siitä, voidaanko X:n asia käsitellä hallintoriita-asiana hallintolainkäytön järjestyksessä.

Asia siirretään muilta osin jatkokäsittelyyn korkeimman hallinto-oikeuden kolmannelle jaostolle.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Pirkko Ignatius, Kari Kuusiniemi, Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Matti Halén, Sakari Vanhala, Eila Rother, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Hannu Ranta, Timo Viherkenttä, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä, Jukka Lindstedt, Leena Äärilä ja Lauri Jääskeläinen. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

Asiassa äänestettiin siitä, oliko hallinto-oikeuden päätös lopputulokseltaan pysytettävä vai kumottava. Tässä äänestyksessä esitettiin seuraavat äänestyslausunnot:

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Leena Äärilän äänestyslausunto, johon hallintoneuvokset Jukka Lindstedt, Liisa Heikkilä, Hannu Ranta, Hannele Ranta-Lassila, Riitta Mutikainen, Sakari Vanhala, Matti Halén, Irma Telivuo ja Ahti Vapaavuori yhtyivät, oli seuraava:

"Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Yhdyn edempänä ilmenevin täydennyksin enemmistön perusteluissa esitettyyn siltä osin kuin siinä on kappaleissa 1 - 4 käsitelty ratkaistavana olevia kysymyksiä, sovellettavia säännöksiä, unionin oikeuden sisältöä jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun osalta ja valtion korvausvastuuta koskevaa kansallista oikeuskäytäntöä. Oikeudellisena arviona lausun seuraavaa:

Vahingonkorvauslaki arvioinnin lähtökohtana

Asiassa on kysymys vaatimuksesta velvoittaa valtio korvaamaan vahinko, joka X:lle on aiheutunut unionin oikeuden rikkomisesta. Vahingonkorvausta sopimussuhteen ulkopuolella koskevat säännökset sisältyvät ensisijaisesti vahingonkorvauslakiin. Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 1 momentissa on säädetty julkisyhteisön korvausvelvollisuudesta, kun vahinko on aiheutunut julkista valtaa käytettäessä. Enemmistön perusteluissa selostetun aikaisemmin voimassa olleen vahingonkorvauslain 7 luvun 4 §:n mukaan tällainen korvauskanne julkisyhteisöä vastaan laissa tarkoitetun korvauksen saamiseksi oli pantava vireille riita-asioista säädetyssä järjestyksessä yleisessä alioikeudessa. Oikeuspaikasta säädetään nykyisin oikeudenkäymiskaaren 10 luvussa.

Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 1 momentti koskee siis nimenomaisesti tilannetta, jossa on kysymys julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen liittyvästä korvausvelvollisuudesta. Tällainen asia käsitellään alioikeudessa. Näin ollen on selvää, ettei julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen liittyviä tässä lainkohdassa tarkoitettuja korvausvaatimuksia voida käsitellä hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin nojalla hallintoriitana, vaikka viimeksi mainittu säännös sanamuotonsa mukaan koskeekin julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevia riitoja. Oikeuskäytäntö on tältä osin vakiintunut.

Kannanotot virallisselvityksissä ja oikeuskirjallisuudessa

Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnössä, OM 2003:3, s. 129 ss, todetaan, että nykyisessä järjestelmässä julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu on toteutettava kanteella nostamalla yksityisoikeudellinen riita-asia vireille alioikeudessa. Komitea on tarkastellut oikeussuojajärjestelmän kehittämisvaihtoehtoa siirtää korvausriitojen käsittely yleisiltä tuomioistuimilta hallintotuomioistuimiin. Mietinnössä on käsitelty tätä muutosta puoltavia ja vastaan puhuvia näkökohtia. Yhtenä puoltavana seikkana on viitattu EY-oikeudelliseen vahingonkorvausvelvollisuuteen ja siihen, että EY-oikeudelliset asiat ovat tyypillisiä juuri hallintolainkäytössä, joten olisi tarkoituksenmukaista, että näihin asioihin liittyvät korvausasiatkin käsiteltäisiin hallintolainkäytössä. Komitea on esittänyt nykytilan muuttamista koskevan selvitystyön aloittamista. Mietinnöstä ei ilmene sellaista kannanottoa, että EY-oikeudelliset asiat jo nykyisin ilman lainmuutoksia voitaisiin käsitellä hallintolainkäytössä.

Komitean ehdottamaa selvitystyötä ei ole myöhemmin käynnistetty. Oikeusministeriö on sittemmin teettänyt enemmistön perusteluissa mainitun selvityksen Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu, Oikeusministeriö, Selvityksiä ja ohjeita 59/2010, tekijä Suvianna Hakalehto-Wainio. Selvityksessä ei ole toimeksiannon puitteissa käsitelty kysymystä vahingonkorvausvaatimusten oikeustiestä, eikä se sinänsä ole esillä olevan tulkintakysymyksen kannalta merkityksellinen. Useissa selvityksestä annetuissa lausunnoissa on kuitenkin kiinnitetty huomiota siihen, missä järjestyksessä vahingonkorvausvaatimus voitaisiin esittää. Monet lausunnonantajat ovat esittäneet, että hallinto-oikeudella tulisi olla mahdollisuus tutkia muutoksenhaun yhteydessä myös samassa asiassa esitetty vahingonkorvausvaatimus (Oikeusministeriö, Mietintöjä ja lausuntoja 10/2011). Lausunnoissa ei ole kuitenkaan viitattu siihen, että tämä olisi jo voimassa olevan oikeuden mukaan mahdollista.

Tutkijoista oikeustieteen tohtori Pekka Aalto on ottanut kantaa unionin oikeuden rikkomisesta johtuvien vahingonkorvausvaatimusten oikeustiehen aihetta koskevissa artikkeleissa, viimeksi Aalto, Pekka : Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu EU-oikeuden rikkomisesta ja sen toteuttaminen, Defensor Legis 4/2012. Hänen mukaansa vaatimukset käsitellään yleisessä tuomioistuimessa vahingonkorvausasioina. Oikeustieteen tohtori Tuomas Ojanen on kuitenkin pitänyt enemmistön perusteluissa mainitussa artikkelin alaviitteessä mahdollisena korvausvastuuta koskevan asian käsittelyä hallintoriitana. Kanta on esitetty selostettaessa alaviitteessä Aallon päinvastaista kantaa, joka oli esitetty teoksessa Aalto, Pekka : Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu EY-oikeudessa, s. 151.

Oikeuskirjallisuudessa oikeustieteen tohtori Outi Suviranta on tarkastellut rajanvetoa yleisissä tuomioistuimissa käsiteltävän vahingonkorvausvaatimuksen ja hallintoriidan välillä ( Suviranta, Outi : Kustannusten korvausta hallinto-oikeudesta vai vahingonkorvausta käräjäoikeudesta? Lakimies 2/2005, s. 195 - 213, Suviranta, Outi : Hoitotakuu ja viivästys terveyspalvelun järjestämisessä, Lakimies 7 - 8/2006, s. 1252 - 1264). Lähtökohtana artikkeleissa ovat ylimpien tuomioistuinten antamat ratkaisut KKO 2001:93 ja KHO 2002:21, joissa on ollut kysymys lakisääteisten sosiaali- ja terveyspalveluiden laiminlyönnistä aiheutuvan menetyksen korvaamisesta. Kirjoituksissa tarkastellaan erityisesti mahdollisuutta toteuttaa julkisten palveluiden järjestämisen laiminlyönnin hyvittäminen hallintoriitana ja päädytään siihen, että näissä kysymyksissä kummatkin oikeustiet näyttäisivät voivan olla käytettävissä. Kirjoituksissa käsitellään muun muassa sellaista tulkintavaihtoehtoa, että oikeutta lakisääteisiin palveluihin koskevat korvauskysymykset olisivat lähellä sopimusperusteisen vahingon korvaamistilanteita. Artikkeleissa ei käsitellä unionin oikeuden rikkomiseen perustuvia vahingonkorvausvaatimuksia, eikä artikkeleissa ole kysymys samanlaisesta oikeussuhteesta kuin tässä asiassa.

X:n vaatimuksen tutkiminen hallintoriitana voikin selostetut säännökset ja kannanotot huomioon ottaen perustua vain siihen, että korvausvaatimus unionin oikeuden rikkomisen perusteella katsotaan perusteeltaan niin eriluonteiseksi, ettei asiaa voida pitää vahingonkorvauslaissa tarkoitettuna vahingonkorvausasiana.

Ihmisoikeusvelvoitteiden rikkomisen hyvittämisen oikeustie

Ylimpien oikeusasteiden ratkaisuissa on otettu kantaa siihen, missä järjestyksessä on käsiteltävä kansainvälisten velvoitteiden rikkomiseen perustuva korvausvaatimus, kun kysymys on ihmisoikeuksien turvaamiseksi solmittujen sopimusten rikkomisen hyvittämisestä. Asetelma on sikäli samantapainen kuin unionin oikeuden rikkomisen seurausten kohdalla, että kansainvälisten sopimusten mukaisen korvausvelvollisuuden perusteet poikkeavat vahingonkorvauslaissa säädetyistä edellytyksistä.

Korkein hallinto-oikeus on enemmistön perusteluissa selostetuissa päätöksissä KHO 1991-A-47 ja KHO 1993-A-25 katsonut, että kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) mukainen valtion velvollisuus hyvittää sopimusrikkomus loukkauksesta kärsineelle oli tutkittavissa hallintolainkäytön järjestyksessä. Vastaavasti korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 1993:3 katsonut, ettei tällainen kanne kuulunut yleisen tuomioistuimen toimivaltaan siltä osalta kuin sen perustana oli valtion velvollisuus suorittaa korvausta yleissopimuksen ja ihmisoikeuskomitean siihen perustuvan näkökannan nojalla.

Asioissa oli kysymys oikeudesta hyvitykseen ihmisoikeuskomitean näkemyksen perusteella. Asioissa oli rikottu KP-sopimuksen 9 artiklan 4 kohtaa, koska hyvitystä vaatineilla ei ollut ollut oikeutta saattaa vapaudenriistoa tuomioistuimen tutkittavaksi. Asioissa ei ollut kysymys sopimuksen 9 artiklan 5 kohdan mukaisesta vahingonkorvauksesta laittoman pidätyksen tai vapaudenriiston johdosta.

Korkein oikeus on ratkaisussa KKO 2012:81 tutkinut kanteen, jossa valtiolta vaadittiin vahingonkorvausta kärsimyksestä vankilassa tapahtuneen virkamiehen suorittaman vangin kirjeen oikeudettoman avaamisen perusteella. Vaatimus tutkittiin vahingonkorvauslakiin perustuvana, mutta myös erikseen Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen rikkomiseen perustuvana sen vuoksi, että ihmisoikeussopimus edellyttää tietyissä tilanteissa sellaisten aineettomien vahinkojen korvaamista, jotka eivät ole korvattavissa vahingonkorvauslain nojalla.

Oikeuskäytännöstä on näiden julkaistujen ratkaisujen perusteella pääteltävissä, että mikäli kysymys on valtion sopimusrikkomuksen sellaisesta hyvittämisestä, jolla sinänsä ei ole yhteyttä aineelliseen tai aineettomaan vahinkoon, asia käsitellään hallintoriitana, mutta ihmisoikeusvelvoitteisiin perustuvat vahingonkorvausvaatimukset voidaan muutoin tutkia yleisessä tuomioistuimessa, vaikka kysymys on muun kuin vahingonkorvauslain tunteman vahingon korvaamisesta julkisoikeudellisessa oikeussuhteessa, jollainen vankilaviranomaisen ja vangin suhde on. Selostettu oikeuskäytäntö tukee lähinnä sellaista tulkintaa, että kansainvälisiin velvoitteisiin perustuva valtion vahingonkorvausvelvollisuus ratkaistaan samassa järjestyksessä kuin kansallisen lain mukainen vahingonkorvausvelvollisuus.

Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuun luonteesta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan

Asian arvioinnissa on keskeinen merkitys vaadittavan korvauksen oikeudellisella luonteella. Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu unionin oikeuden rikkomisesta pohjautuu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Oikeuskäytäntöä on selostettu enemmistön perusteluiden kappaleessa 3. Siinä mainitussa vanhimmassa tuomiossa C-6/90 ja C-9/90 Francovich on tuotu esiin nyt kysymyksessä olevaan vahingonkorvausvelvollisuuteen liittyvät keskeiset näkökohdat. Tuomioistuin on lausunut tilanteesta, jossa valtio oli laiminlyönyt saattaa voimaan työntekijöiden palkkaturvaa koskevan direktiivin, vahingonkorvausvelvollisuuden osalta seuraavaa:

38 Kun jäsenvaltion vastuu tällä tavalla perustuu yhteisön oikeuteen, edellytykset, joiden täyttyessä syntyy oikeus saada vahingonkorvausta, riippuvat siitä, millaisesta yhteisön oikeuden rikkomisesta vahinkoa on aiheutunut.

39 Silloin kun, kuten tässä tapauksessa, jäsenvaltio ei noudata sille perustamissopimuksen 189 artiklan kolmannen kohdan nojalla kuuluvaa velvoitetta toteuttaa kaikki direktiivin tavoitteen saavuttamiseksi tarpeelliset toimenpiteet, kyseisen yhteisön oikeussäännön tehokkuuden turvaamiseksi oikeus korvaukseen on olemassa silloin, kun seuraavat kolme edellytystä täyttyvät.

40 Ensimmäinen näistä edellytyksistä on se, että direktiivin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille. Toinen edellytys on se, että näiden oikeuksien sisältö voidaan määrittää direktiivin säännösten perusteella. Kolmanneksi edellytetään, että jäsenvaltiolle kuuluvan velvoitteen täyttämättä jättämisen ja yksityisille aiheutuneen vahingon välillä on syy-yhteys.

41 Nämä edellytykset ovat riittäviä luomaan yksityisille oikeussubjekteille sellaisen oikeuden vahingonkorvaukseen, joka perustuu suoraan yhteisön oikeuteen.

42 Muilta osin jäsenvaltion on korvattava aiheutettu vahinko kansallisen vahingonkorvausoikeuden mukaisesti. Asiaa koskevan yhteisön sääntelyn puuttuessa kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä yhteisön oikeuden perusteella olevien oikeuksien täysimääräinen suojaaminen (ks. seuraavat tuomiot: asia 60/75, Russo, tuomio 22.1.1976, Kok. 1976, s. 45; asia 33/76, Rewe, tuomio 16.12.1976, Kok. 1976, s. 1989; asia 158/80, Rewe, tuomio 7.7.1981, Kok. 1981, s. 1805).

43 On lisäksi todettava, että eri kansallisissa lainsäädännöissä säädetyt vahingonkorvauksen aineelliset ja menettelylliset edellytykset eivät saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, eivätkä ne saa olla sellaisia, että korvauksen saaminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (yhteisön oikeuden vastaisesti perittyjen maksujen palauttamista koskevan vastaavanlaisen asian osalta ks. asia 199/82, San Giorgio, tuomio 9.11.1983, Kok. 1983, s. 3595).
- - - - -

45 Näissä olosuhteissa kansallisen tuomioistuimen asiana on kansallisen vahingonkorvausoikeuden mukaisesti varmistaa työntekijöiden oikeus saada korvausta siitä vahingosta, joka heille on aiheutunut direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnistä.

Yhdistetyn asian C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du Pêcheur SA vastaan Bundesrepublik Deutschland ja The Queen vastaan Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd ym. tuomion tiivistelmässä lausutaan kappaleessa 11 jäsenvaltioiden unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuvan korvausvelvollisuuden sisällöstä seuraavasti: "...kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on vahvistettava perusteet korvattavan vahingon määrittämiseksi, kunhan nämä perusteet eivät ole epäedullisempia kuin perusteet, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, ja kunhan niillä ei tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Yhteisön oikeuden mukaisena ei ole pidettävä sitä, että korvattavat vahingot rajoitetaan kansallisessa oikeudessa koskemaan yleisesti ainoastaan tietyille erityisesti suojelluille henkilökohtaisille oikeushyville aiheutuneita vahinkoja ja yksityisten tulon ja ansion menetys poissuljetaan täysin. Erityisiä vahingonkorvauksia, kuten Englannin oikeuden mukaisia rangaistuksenluonteisia vahingonkorvauksia, on voitava määrätä maksettaviksi yhteisön oikeuteen perustuvien vaatimusten tai kanteiden yhteydessä, jos tällainen korvaus voidaan määrätä maksettavaksi jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvan vastaavanlaisen vaatimuksen tai kanteen yhteydessä."

Näistä ja muista enemmistön perusteluissa viitatuista tuomioista ilmenee, että korvattavaksi tulee ensisijaisesti unionin oikeuden rikkomisen aiheuttama varallisuusvahinko. Kysymys on sellaisesta vahingosta, jonka korvaamisesta säädetään vahingonkorvauslain 5 luvussa. Korvausvelvollisuus eroaa siten luonteeltaan siitä hyvityksen suorittamisvelvollisuudesta, jota ratkaisut KHO 1991-A-47 ja KHO 1993-A-25 koskevat.

Unionin tuomioistuimen tuomioissa on mainittu korvausvelvollisuudelle edellytykseksi, että rikkominen on riittävän ilmeistä ja vahinko, joka on aiheutunut henkilöille, joiden oikeuksia on loukattu, on välittömässä syy-yhteydessä valtion velvoitteen laiminlyöntiin. Tuomioiden C-46/93 ja C-48/93 sekä C-524/04, joihin on viitattu enemmistön perusteluissa, mukaan korvausta määrättäessä voidaan selvittää, onko vahinkoa kärsinyt henkilö toiminut huolellisesti välttääkseen vahingon tai rajoittaakseen sen mahdollisimman vähäiseksi. Nämä tuomioistuimen mukaan ratkaisussa arvioitavat seikat ovat vahingonkorvausoikeudellisia kysymyksiä, joiden tarkastelussa on otettava huomioon vastaavia näkökohtia kuin arvioitaessa tuottamusta, teon ja vahingon välistä syy-yhteyttä sekä vahingonkärsijän omaa myötävaikutusta. Koska unionin oikeudessa ei ole säädetty korvausvelvollisuudesta, kysymys on siten nimenomaan vahingonkorvauksen määräämisestä lähtökohtaisesti kansallisen vahingonkorvauslainsäädännön mukaisesti, kuten unionin tuomioistuimen edellä selostetuissa tuomioissakin on todettu.

Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ssä säädetään julkisyhteisön korvausvastuusta. Säännös on lähtökohtaisesti sovellettavissa myös korvausvelvollisuuteen unionin oikeuden rikkomisesta. Unionin oikeuden edellyttämää korvausvelvollisuutta ei kuitenkaan voida kansallisten säännösten nojalla rajoittaa. Vahingonkorvauslain säännöksiä on näin ollen sovellettava unionin oikeuden edellytykset täyttävällä tavalla. Myös tehokkuusperiaate saattaa edellyttää, ettei vahingonkorvauslakiin sisältyviä edellytyksiä julkisyhteisön korvausvastuulle, kuten vahingonkorvauslain 3 luvun 5 §:n mukaista kannerajoitusta, sovelleta.

Suomen osalta vahingonkorvauslain sisältämiä korvausrajoituksia on tarkasteltu unionin tuomioistuimen tuomiossa C-470/03, AGM-COS.MET, jossa oli kysymys Tampereen käräjäoikeuden ennakkoratkaisupyynnöstä unionin oikeuden rikkomisesta johtuvaa vahingonkorvausvelvollisuutta koskevassa asiassa. Asiassa oli kysymys siitä, että käräjäoikeuden ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan Suomen vahingonkorvausoikeuden säännöksissä asetetaan muiden kuin henkilö- ja esinevahinkojen korvaamisen edellytykseksi se, että vahinko on aiheutettu rangaistavaksi säädetyllä teolla tai julkista valtaa käytettäessä taikka korvaamiseen on olemassa erittäin painavia syitä. Kansallisen tuomioistuimen mukaan virkamiehen toiminta ei kuulunut mihinkään edellä mainituista tapauksista, minkä vuoksi korvauksen saaminen menetetystä tulosta oli vaikeaa.

Unionin tuomioistuin totesi, ettei ole sallittua, että kokonaan suljetaan pois mahdollisuus saada vahingonkorvausta tulon ja ansion menetyksestä, kun yhteisön oikeutta on rikottu. Erityisesti taloudellisten tai kaupallisten riita-asioiden yhteydessä tulon ja ansion menetyksen jättäminen huomioon ottamatta tekisi vahingonkorvauksen saamisen todellisuudessa mahdottomaksi. Niinpä on vastattava, että yhteisön oikeuden vastaista ei ole, että jäsenvaltion sisäisessä oikeudessa säädetään erityisiä edellytyksiä muiden kuin henkilö- ja esinevahinkojen korvaamiselle, kunhan näillä edellytyksillä ei tehdä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi korvauksen saamista yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuneesta vahingosta (tuomion kappaleet 95 - 96).

Käsitystä, että Suomen oikeusjärjestys on unionin oikeuteen perustuvien vahingonkorvausvaatimusten aineellisten perusteiden ja oikeustien osalta aukollinen, voidaan lähinnä perustella sillä, että vahingonkorvauslaissa ei ole nimenomaisesti säädetty esillä olevan kaltaisen vahingon korvaamisesta. Edellä esitetyllä tavalla vahingonkorvauslakia voidaan kuitenkin soveltaa ottamalla unionin oikeuden vaatimukset huomioon. Vahingonkorvauslaki on sopimussuhteen ulkopuolisen vahingon korvaamista koskeva yleislaki. Unionin oikeudessa ei ole säännöksiä vahingonkorvausvelvollisuudesta, vaan se perustuu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Tämä oikeuskäytäntö voitaisiin sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöön vahingonkorvauslakia muuttamalla. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on kuitenkin suoraan sovellettavaa oikeutta, eikä ristiriitatilanteessa vahingonkorvauslain säännöksillä olisi etusijaa. Kun unionin oikeuskin lähtee siitä, että korvausvelvollisuuteen sovelletaan ensisijaisesti kansallista vahingonkorvauslainsäädäntöä, ei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ole pääteltävissä, että kysymys olisi nyt muusta kuin vahingonkorvauslain nojalla ratkaistavasta asiasta, jollaisen oikeustieksi on säädetty kanne yleisessä tuomioistuimessa.

Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuuta koskevien vaatimusten oikeuspaikka kansallisessa oikeuskäytännössä

Korkein oikeus ei ole julkaissut ratkaisua, jossa olisi kysymys unionin oikeuden rikkomiseen perustuvan vahingonkorvausvaatimuksen oikeustiestä. Tällaisia asioita on kuitenkin useissa tapauksissa käsitelty yleisissä tuomioistuimissa. Edellä on jo viitattu ennakkoratkaisuasiaan, jota käsiteltiin Tampereen käräjäoikeudessa. Siinä ei ollut ennakkoratkaisupyynnön mukaan kysymys julkisen vallan käyttämisestä. Enemmistön perusteluissa on mainittu Helsingin käräjäoikeuden tuomio 2.6.2009, jota Helsingin hovioikeus ei ole 6.6.2011 muuttanut. Asiassa oli kysymys, kuten tässäkin asiassa, tasa-arvodirektiiviin perustuvasta vahingonkorvausvaatimuksesta, kun eri sukupuolta olevien edut eläkesäätiöltä poikkesivat toisistaan. Helsingin hovioikeuden tuomio 22.12.2011 on myös koskenut julkisen vallan käyttämistä eli unionin oikeuden vastaiseksi katsotun velvollisuuden suorittaa autoverolle arvonlisäveroa aiheuttaman vahingon korvaamista. Yleisissä tuomioistuimissa on käsitelty myös asioita, joissa on ollut kysymys arvonlisäverodirektiivin virheellisen täytäntöönpanon aiheuttaman vahingon korvaamisesta. Tiedossa ei ole, että yleiset tuomioistuimet olisivat jättäneet unionin oikeuden rikkomiseen perustuvia vahingonkorvausvaatimuksia tutkimatta toimivaltaansa kuulumattomina.

Suhteellisen vakiintunut tulkinta oikeustiestä verotukseen liittyvissä unionin oikeuteen perustuvissa vahingonkorvausasioissa ilmenee myös hallituksen esitykseen 76/2012 vp verotusta koskevaa ennakkopäätösvalitusta, verotusmenettelyä ja muutoksenhakua verotuksessa koskeviksi säännöksiksi sisältyvästä ehdotuksesta verohallinnosta annetun lain 29 §:n muuttamisesta. Pykälään esitetään lisättäväksi uusi 2 momentti. Sen mukaan valtiovarainministeriöllä olisi oikeus Verohallinnon sijasta käyttää puhevaltaa yleisissä tuomioistuimissa periaatteellisesti merkittävässä, Euroopan unionin oikeuden tulkintaan liittyvässä valtion korvaus- tai palautusvelvollisuutta koskevassa asiassa. Esityksen perusteluissa todetaan, että verotuksen alalla valtiovarainministeriö voisi käyttää puhevaltaa sellaisessa valtiota vastaan yleisessä tuomioistuimessa nostetussa vahingonkorvaus- tai veronpalautusvaatimuksessa, joka perustuu väitteeseen siitä, että lainsäädäntö on unionin oikeuden vastaista. Koska tällaisissa tapauksissa on kysymys väitetystä lainsäätäjän virheestä eikä ainakaan ensisijaisesti lainsäädäntöä soveltavan Verohallinnon menettely- tai vastaavasta virheestä, olisi perusteltua valvoa valtion etua lainvalmistelusta vastaavan ministeriön tasolla.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 7.1.2011 taltionumero 44 ratkaissut asian, jossa yhtiö vaati valtiota korvaamaan sen suorittaman katsastusmaksun. Vaatimus perustui siihen, että valtio oli yhteisöoikeuden vastaisesti pitänyt voimassa kansalliset säännökset, jotka ovat edellyttäneet rekisteröintiin liittyvän kuntokatsastuksen suorittamista, vaikka ajoneuvolla olisi voimassa toisessa EU:n jäsenvaltiossa suoritettu katsastus. Hallinto-oikeus jätti yhtiön hakemuksen tutkimatta katsoen, että kysymys oli vahingonkorvausvaatimuksesta, jonka tutkiminen ei kuulunut hallintotuomioistuimen toimivaltaan. Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on asioiden, joissa on vaadittu verotusta muutettavaksi sen vuoksi, ettei lainsäädäntö ole unionin oikeuden mukainen, yhteydessä viitattu toisinaan myös siihen, että valtio on velvollinen korvaamaan unionin oikeuden vastaisesta lainsäädännöstä aiheutuneen vahingon myös ajalta, jolta muutoksenhakuaikaa ei enää ole käytettävissä. Asioita ratkaistaessa on vakiintuneesti katsottu, ettei tällaista vaatimusta ole käsiteltävä hallintoriitana, minkä vuoksi vaatimus ei ole johtanut sen tutkimiseen tai asian siirtämiseen hallinto-oikeuteen. Tämä kanta ilmenee muun muassa vuosikirjassa julkaistusta ratkaisusta KHO 2011:38, jossa tällainen purkuhakemuksen ohessa esitetty vaatimus on jätetty korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

X:n valituksessa esille tuodussa julkaisemattomassa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessä 3.3.2006 numero 06/0192/2 valtio on velvoitettu hallintoriita-asiassa korvaamaan työntekijälle vahinko, joka oli aiheutunut liikkeenluovutusdirektiivin virheellisestä täytäntöönpanosta. Päätöksestä ei valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tiedossa ei ole, että muissa tapauksissa vahingonkorvausvaatimus olisi tutkittu hallintoriitana.

Selostetun oikeuskäytännön voidaan katsoa osoittavan, että kysymyksessä olevan kaltaiset vahingonkorvausvaatimukset tutkitaan yleisissä tuomioistuimissa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ne on jätetty tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen muuttaminen tässä asiassa merkitsisi siten tähänastiseen oikeuskäytäntöön nähden kannanmuutosta.

Tulkintatilanteessa on myös otettava huomioon, että jos kansallisessa laissa ei ole määritelty tuomioistuinta, jolle oikeussuojan antaminen unionin oikeuden toteuttamiseksi kuuluu, yleistoimivalta asiassa on yleisellä tuomioistuimella. Asian arviointiin vaikuttaa myös, että hallintoriita on yleensä toissijainen säännönmukaiseen oikeussuojatiehen verrattuna.

Hallintoriitakäsittelyn käytännön vaikutukset

Edellä mainitussa komiteanmietinnössä ja selvitykseen annetuissa lausunnoissa on ollut esillä vaihtoehto muuttaa lainsäädäntöä siten, että julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen perustuvia vahingonkorvausvaatimuksia voitaisiin ainakin joissakin tilanteissa tutkia hallintotuomioistuimissa. Tämän on katsottu voivan tulla kysymykseen esimerkiksi tilanteissa, joissa muutoksenhaun yhteydessä esitetään vahingonkorvausvaatimus. Vahingonkorvausasioiden käsittelyn hallintotuomioistuimissa on toisaalta todettu edellyttävän oikeudenkäyntimenettelyn muokkaamista (Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea, s. 130).

Unionin oikeuden rikkomista koskevien vahingonkorvausasioiden käsittelyn siirtäminen hallintolainkäytössä tapahtuvaksi edellyttääkin monien käytännön kysymysten ratkaisemista. Tuomioistuimen toimivaltaa koskevien rajausten tulisi olla tarkkoja, jotta vältytään tarpeettomilta oikeudenkäynneiltä. Olisi tiedettävä, käsitelläänkö kaikki lainsäätäjän laiminlyöntiä koskevat kanteet hallintolainkäytön järjestyksessä ja jos toimivalta olisi rajoitetumpi, miten tämä määräytyisi. Esimerkiksi tässä asiassa ei säännönmukainen muutoksenhakutie ohjaudu hallinto-oikeuteen ja asian liittymä hallintolainkäyttöön on pelkästään vakuutusoikeudessa yleisesti kaikkiin asiaryhmiin sovellettava menettelylaki.

Unionin oikeuteen perustuvia vahingonkorvausvaatimuksia käsiteltäessä hallintolainkäytölle asettaa vaatimuksia unionin oikeuden mukainen vastaavuusperiaate. Asetelma voi olla tältä kannalta ongelmallinen, mikäli vastaava muuhun kuin unionin oikeuteen perustuva vahingonkorvausasia tulisi käsiteltäväksi erilaisessa oikeudenkäyntimenettelyssä. Erilaiset menettelyt ovat ongelmallisia myös niissä käytännössä mahdollisissa tilanteissa, joissa saman väitetyn vahingon korvaamista vaaditaan valtion lisäksi yksityiseltä, kuten tilanteessa, jossa arvonlisäverovelvollinen on kantanut unionin oikeuden vastaisesti veroa asiakkaalta.

Edellä mainittua selvitystä koskevissa lausunnoissa on tuotu esille myös mahdollisuus, että yksityinen voisi saattaa saman kysymyksen vaihtoehtoisesti ratkaistavaksi joko yleisessä tuomioistuimessa tai hallintoriitana. Voimassa oleva oikeusjärjestys ei kuitenkaan tunne tällaista mahdollisuutta tilanteissa, joissa vaihtoehtoisista oikeusteistä ei ole nimenomaisesti säädetty. Tämä ilmenee osaltaan myös korkeimmasta oikeudesta annetun lain 2 §:n 5 kohdan säännöksestä. Käytännössä mahdollisuus vaatia korvausta yksinkertaisemmassa menettelyssä ensin hallintoriitana ja sitten nostaa kielteisen päätöksen jälkeen kanne yleisessä tuomioistuimessa merkitsisi, että hallintolainkäytössä annetut ratkaisut menettäisivät asemansa lopullisina oikeusvoimaisina tuomioistuinpäätöksinä ja tulisivat enemmänkin tuomioistuinkäsittelyä edeltävän hallinnollisen oikaisumahdollisuuden asemaan.

Johtopäätös

Edellä vahingonkorvauslain sisällöstä, sen soveltamista koskevasta oikeuskäytännöstä, oikeuskirjallisuudesta ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä esitetyn perusteella asiassa on kysymys vaatimuksesta, joka on käsiteltävä yleisessä tuomioistuimessa. Päinvastainen kanta olisi kannanmuutos, joka ei ole kuvatussa tilanteessa toteutettavissa pelkällä laintulkinnalla ottaen huomioon mainitut käytännön seikat, jotka on toimivaltaista tuomioistuinta muutettaessa ratkaistava.

Näillä perusteilla katson, ettei asiassa ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta."

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Timo Viherkentän äänestyslausunto:

"Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Enemmistön kannasta ilmenevällä tavalla yksityisellä on oltava mahdollisuus vaatia Euroopan unionin jäsenvaltiolta korvausta unionin oikeuden rikkomisesta yksityiselle aiheutuneesta vahingosta. Se, millä edellytyksillä korvaukseen on oikeus, ilmenee enemmistön kuvaamin tavoin keskeisin osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.

Jäsenvaltion asiana on määrittää kansallisessa oikeusjärjestyksessään tarkoituksenmukainen oikeussuojakeino jäsenvaltion korvausvaatimusten toteuttamista varten.

Nyt esillä olevan asian pohjalla olevassa tapauksessa X oli valittanut If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n päätöksellä hänelle myönnetyn haittarahan suuruudesta tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakuntaan ja edelleen vakuutusoikeuteen. X oli vaatinut, että kertakorvauksena maksettavan haittarahan olisi oltava yhtä suuri kuin hänen ikäiselleen naiselle olisi vastaavassa tilanteessa maksettu. X oli perustellut vaatimustaan perustuslain yhdenvertaisuussäännöksellä. Vakuutusoikeus hylkäsi X:n valitukset todeten haittarahan erilaisuuden olevan oikeutettua miesten ja naisten elinajan ennusteen eroavuuden vuoksi. Haittarahan suuruutta koskevaan vakuutusoikeuden päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta.

Nyt kysymyksessä olevassa hallintoriitahakemuksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle X on vaatinut valtiota korvaamaan häneltä saamatta jääneen naiselle ja miehelle maksettavien haittarahojen erotuksen. Kirjelmissään hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle X on perustellut vaatimustaan keskeisesti niin sanotulla tasa-arvodirektiivillä 79/7/ETY ja myös muun muassa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 2 ja 13 artiklalla sekä unionin tuomioistuimen ratkaisulla C-236/09, Association belge des Consommateurs Test-Achats ASBL .

X on tehnyt hallintoriitahakemuksen sen jälkeen, kun vakuutusoikeus oli ratkaissut kysymyksen hänen haittarahansa suuruudesta lainvoimaisella tuomiolla. Nyt esillä olevassa asiassa X:n vaatimuksen pohjana ei ole pelkästään se, että hän pitää Suomessa asianomaisena ajankohtana voimassa olleita säännöksiä unionin oikeuden vastaisina, vaan viime kädessä se, että hänen vaatimustaan suuremmasta haittarahasta ei hyväksytty vakuutusoikeuteen päättyneessä prosessissa. Näin ollen nyt kysymyksessä olevalla hallintoriita-asialla on välitön yhteys haittarahan suuruutta koskeneeseen vakuutusoikeuden ratkaisuun. X ei ole hakemuksessaan vaatinut muuta kuin naisen ja miehen haittarahan erotusta (sekä oikeudenkäyntikulujen korvausta).

X:lle maksettavan haittarahan suuruus on kuulunut ensi sijassa ratkaistavaksi If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:ssä, tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnassa ja vakuutusoikeudessa. X ei ole kyseisessä prosessissa vedonnut unionin oikeuden säännöksiin. Siitä riippumatta asianomaisessa prosessissa on tullut ottaa tuolloin sosiaali- ja terveysministeriön 30.12.1982 tekemään päätökseen sisältyneiden perusteiden lisäksi huomioon myös unionin oikeuden säännökset.

Unionin oikeuden mukaan yksityisellä on oikeus vaatia valtiolta korvausta unionin oikeuden rikkomisesta syntyneestä vahingosta myös siinä tapauksessa, että rikkominen sisältyy tuomioistuimen lainvoimaiseen päätökseen, kuten X on nyt katsonut tapahtuneen. Suomen oikeussuojajärjestelmässä on kuitenkin syytä pitää erittäin painavana tavoitteena sitä, että kysymys unionin oikeuden vaikutuksesta jonkin asian aineellisesti oikeaan ratkaisuun arvioidaan ensisijaisesti ja mahdollisimman täysipainoisesti niissä muutoksenhakuelimissä, joille asian ratkaiseminen yleisestikin kuuluu. Korvauksen vaatimista valtiolta on syytä pitää selkeästi toissijaisena, eräällä tavalla viimesijaisena, oikeussuojakeinona.

Vakuutusoikeuslain (132/2003) 18 §:n 1 momentin mukaan vakuutusoikeus voi poistaa lainvoimaisen päätöksen ja määrätä asian uudelleen käsiteltäväksi siten kuin siitä erikseen säädetään. Tapaturmavakuutuslain 54 a §:n (1317/2010) mukaan, jos vakuutusoikeuden asianomaisen lain perusteella antama lainvoimainen päätös perustuu virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen taikka on ilmeisesti lain vastainen, vakuutusoikeus voi asianosaisen tai vakuutuslaitoksen vaatimuksesta poistaa päätöksen ja määrätä asian uudelleen käsiteltäväksi. Poistamista on haettava viiden vuoden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman. Tapaturmavakuutuslain säännökset ovat asiallisesti samansisältöiset kuin aiemmin voimassa olleet säännökset.

Vaatimusta vakuutusoikeuden päätöksen poistamisesta on pidettävä erityisenä ylimääräisenä muutoksenhakukeinona. Unionin oikeuden niin sanotun tehokkuusperiaatteen mukaisena eikä muutenkaan perusteltuna voida yleisesti pitää sitä, että yksityisen on käytettävä myös erilaisia ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja ennen lainvoimaisesta tuomioistuinpäätöksestä johtuvan korvausvaatimuksen kohdistamista valtioon. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa on kuitenkin erityisiä perusteita, jotka puoltavat poistamisvaatimuksen esittämistä vakuutusoikeudelle ennen korvausvaatimuksen esittämistä valtiolle. Näitä syitä ovat ennen kaikkea seuraavat:
- ei ole tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnassa tai vakuutusoikeudessa vedonnut unionin oikeuteen
- vakuutusoikeuden päätöksestä ei ilmene, että unionin oikeuden mahdollista vaikutusta asiaan olisi tuomioistuimessa arvioitu
- asian arviointiin mahdollisesti vaikuttava unionin tuomioistuimen päätös C-236/09 on annettu vakuutusoikeuden päätöksen jälkeen
- tapaturmavakuutuslainsäädäntöön ja vakuutusoikeutta koskeviin säännöksiin sisältyy muuhun prosessisääntelyyn nähden erityinen vakuutusoikeuden päätöksen poistamista koskeva menettely.

Kolmen ensimmäisen edellä mainitun seikan valossa on pääteltävä, että unionin oikeuden vaikutus asiaan ei ole tullut täysipainoisesti arvioiduksi alkuperäisessä prosessissa.

X:llä on hallintoriitahakemuksen tekemisen sijasta ollut ja hänellä on edelleen mahdollisuus vaatia vakuutusoikeudelta haittarahan suuruutta koskeneen päätöksen poistamista ja asian määräämistä uudelleen käsiteltäväksi. Vakuutusoikeuden päätöksen poistamista koskeva menettely mahdollistaa tässä tilanteessa sen, että asia voidaan vielä arvioida siinä muutoksenhakulinjassa, jolle haittarahan oikeellisuuden aineellinen arviointi Suomessa kuuluu. Tämä mahdollistaa myös vakuutusoikeuden alkuperäisen ratkaisun jälkeen annetun unionin tuomioistuimen päätöksen C-236/09 ottamisen huomioon. Tässä päätöksessä, joka ei nyt kysymyksessä olevasta asiasta poiketen koskenut lakisääteistä vakuutusta vaan direktiivin 2006/54/ETY alaan kuuluvaa vapaaehtoista vakuutusta, tuomioistuin katsoi erilaisiin eliniän odotteisiin perustuvat miesten ja naisten erisuuruiset maksut ja etuudet määrätyin menettelyin mahdollistavan direktiivimääräyksen pätemättömäksi, mutta vasta 21.12.2012 lukien.

Tapaturmavakuutuslain mukaisen haittarahan suuruuden oikeellisuuden arviointi ei Suomen tuomioistuinjärjestelmässä kuulu hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistaviin kysymyksiin. Näissä asioissa vakuutusoikeus on myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukainen tuomioistuin, jonka päätöksiin ei saa hakea muutosta. Näin ollen vakuutusoikeuden asiana olisi myös sen arvioiminen, liittyykö haittarahan suuruuden määrittämiseen sellaisia unionin oikeutta koskevia kysymyksiä, jotka edellyttävät ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta.

X:ltä voidaan kuitenkin edellyttää vakuutusoikeuden päätöksen poistamisen vaatimista ennen korvausvaatimusta vain, mikäli tällainen edellytys on unionin oikeuden mukaisten tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden mukainen.

Oikeuskäytännön mukaan olisi tehokkuusperiaatteen vastaista vaatia, että vahinkoa kärsineet henkilöt käyttäisivät järjestelmällisesti kaikkia käytettävissään olevia oikeussuojakeinoja, jos siitä aiheutuu suhteettomia vaikeuksia tai jos sitä ei kohtuullisesti voida heiltä vaatia (esim. C-445/06, Danske Slagterier , 62 kohta, ja C-429/09, Fuss , 77 kohta). Muun muassa siihen nähden, että haittarahan suuruutta koskeva alkuperäinen vaatimus voisi poistamismenettelyn kautta tulla ensi kertaa täysipainoisesti arvioiduksi normaalissa muutoksenhakulinjassa, ja että menettely tarjoaisi X:lle pelkkään korvausvaatimukseen verrattuna lisää oikeussuojakeinoja, kyseisen menettelyn edellyttämistä ei ole pidettävä unionin oikeuden tehokkuusperiaatteen vastaisena. Poistamisvaatimuksen edellyttämisen ei ole syytä katsoa rikkovan myöskään vastaavuusperiaatetta, sillä X:llä olisi tällä tavoin käytettävissään vähintään samantasoiset - ja mahdollisesti paremmat - oikeussuojakeinot kuin samankaltaisessa kansallisen oikeuden rikkomista koskevassa kysymyksessä.

Kun otetaan huomioon alkuperäistä vakuutusoikeuskäsittelyä rasittavat seikat kokonaisuutena sekä lähtökohta, jonka mukaan aineelliset unionioikeudelliset kysymykset tulisi ensisijaisesti arvioida siinä muutoksenhakulinjassa, jolle sellainen arviointi kuuluu, hallinto-oikeuden on tullut jättää X:n hakemus tutkimatta.

Kysymys siitä, kuuluuko valtioon kohdistuva tällainen korvausvaatimus ylipäänsä tutkia hallintoriita-asiana, tulisi ratkaistavaksi, jos X tekisi uuden hakemuksen vakuutusoikeuden hylättyä vaatimuksen päätöksen poistamisesta tai haittarahan suuruutta koskevan vaatimuksen tultua hylätyksi uudessakin prosessissa."

Tämän jälkeen äänestettiin siitä, oliko X:n vaatimus tutkittava välittömästi vai asia palautettava. Tässä äänestyksessä eri mieltä ollut hallintoneuvos Hannele Ranta-Lassila, jonka lausuntoon hallintoneuvokset Matti Halén, Irma Telivuo ja Ahti Vapaavuori yhtyivät, lausui äänestyslausuntonaan seuraavaa:

"Asiassa on kysymys vahingonkorvausta koskevasta vaatimuksesta, jonka ratkaisemiseen saattaa liittyä unionin oikeuden sisällön selvittämisen lisäksi vahingon aiheuttajan ja vahingonkärsijän menettelyyn liittyviä ja muitakin vahingonkorvausoikeudellisia kysymyksiä. Katson, että edellä vastaavuusperiaatteesta lausuttu huomioon ottaen oikeudenkäynnin asiassa ei tulisi olennaisesti poiketa siitä, mikä se olisi vastaavassa kansallisessa vahingonkorvausasiassa. Sen vuoksi palautan asian hallinto-oikeudelle hallintoriitana käsiteltäväksi."

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Timo Viherkentän äänestyslausunto asian ottamisesta välittömästi tutkittavaksi:

"Enemmistön katsottua, että hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia X:n hakemus, olen samaa mieltä siitä, että asia on tässä tilanteessa syytä ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömäksi tutkittavaksi. Enemmistön kannan jakson "Lopputulos" ennakkoratkaisun pyytämistä koskevan kappaleen 3 osalta lausun kuitenkin seuraavaa:

Unionin tuomioistuin on päätöksessään C-236/09 katsonut erilaisiin eliniän odotteisiin perustuvat miesten ja naisten erisuuruiset maksut mahdollistavan direktiivin 2006/54/ETY asianomaisen määräyksen pätemättömäksi 21.12.2012 lukien. Vaikka direktiivi ei koske lakisääteistä tapaturmavakuutusta, en tämän ratkaisun valossa yhdy enemmistön perustelujen ennakkoratkaisupyyntöä koskeviin kohtiin tässä vuoteen 2005 liittyvässä asiassa."