12.8.2011

KHO:2011:69

Asiasanat: Vammaispalvelu, Vaikeavammaisuus, Henkilökohtainen apu, Voimavarat, Avun sisällön ja toteutustavan määritteleminen, Kehitysvammainen
Tapausvuosi: 2011
Antopäivä: 12.8.2011
Diaarinumero: 3274/3/10
Taltio: 2120

Vaikeasti kehitysvammainen mies, joka asui kehitysvammaisten asumisyksikössä, oli hakenut henkilökohtaista apua asumisyksikön ulkopuolisiin toimiin. Hän pystyi ymmärryskykynsä rajoissa muodostamaan mielipiteensä ja ilmaisemaan eri tavoin kantansa arjen tilanteisiin, harrastuksiin ja asiointiin liittyvissä tehtävissä, kun mielipide kosketti konkreettisia hänelle tuttuja asioita. Hakemusta ei voitu hylätä sillä perusteella, että henkilöllä ei ollut voimavaroja määritellä tarvitsemansa henkilökohtaisen avun sisältöä ja toteutustapaa. Asia palautettiin lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Laki vammaisuuden perustella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 § 2 momentti ja 8 c § 1-3 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.8.2010 nro 10/0576/3

Asian aikaisempi käsittely

A on hakenut 3.11.2009 vaikeavammaisten avustajapalveluja. Avustajapalvelujen tarpeeksi on ilmoitettu liikkuminen asuntolan ulkopuolella ja harrastuksiin osallistuminen.

Tampereen terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunnan alainen viranhaltija on 18.11.2009 hylännyt A:n henkilökohtaisen avun myöntämistä koskevan hakemuksen, koska A:ta ei voida pitää sellaisena vaikeavammaisena henkilönä, jolla on edellytyksiä ohjata tilannetta ja toimintaa, jossa avustaja työskentelee.

A on tehnyt oikaisuvaatimuksen. A pystyy kommunikoimaan omalla tavallaan, minkä ammattitaitoinen avustaja osaa tulkita.

Tampereen terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunnan jaosto on päätöksellään 7.1.2010 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Hakijan terveydentilasta olevien tietojen ja saatujen selvitysten perusteella hakijaa ei voida pitää sellaisena vaikeavammaisena henkilönä, joka kykenee itse määrittelemään avun sisältöä, toteuttamistapaa ja aikataulua.

A on 35-vuotias vaikea-asteisesti kehitysvammainen mies. Hän asuu kehitysvammaisten ympärivuorokautista hoitoa, ohjausta ja valvontaa tarjoavassa asumisyksikössä. A käy päivätoiminnassa neljänä päivänä viikossa. Hänellä on käytettävissään vammaispalvelulain mukaiset vaikeavammaisten kuljetuspalvelut 26 yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa tuttutaksi- ja yksinkulkuoikeudella. Lyhytaikaista avustajapalvelua on ollut käytettävissä 20 tuntia ajalla 1.1. - 30.6.2009. A:lla on muutamia sanoja ja läheiset ymmärtävät hänen kommunikaatiotaan.

A:ta on ohjattava kaikissa päivittäisissä toimissa, kuten pesuissa ja vaatteiden vaihdossa. A osallistuu yhdessä yksikön muiden asukkaiden kanssa harrastuksiin kuten diskoon ja erilaisiin liikunta-aktiviteetteihin. Kerran viikossa hän käy keilaamassa. A:n äiti asuu Tampereella ja yhdessä äidin kanssa A on osallistunut muun muassa kuntoremonttiin.

Vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun soveltamisohjeiden mukaan henkilökohtaisella avulla on tarkoitus mahdollistaa ja tukea henkilön itsenäistä elämää, omia valintoja ja omaehtoista toimintaa. Tämä edellyttää vaikeavammaiselta henkilöltä kykyä määritellä avun sisältö, toteuttamistapa ja -aika. Vaikeavammaisen henkilön on itse kyettävä ohjaamaan tilannetta ja toimintaa, jossa avustaja työskentelee ja saa vaikeavammaiselta henkilöltä toimintaohjeensa. Jos avun tarve painottuu selkeästi huolenpitoon, hoivaan tai valvontaan tai työntekijälähtöiseen hoitoon, ei vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua myönnetä. Tällöin ensisijaisia ovat kehitysvammahuollon palvelut tai sosiaali- ja terveyspalvelut.

Valitus Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle

A on hakenut muutosta lautakunnan jaoston päätökseen ja vaatinut, että lautakunnan jaoston päätös kumotaan ja hänelle myönnetään henkilökohtainen apu. A:lle on myönnetty lyhytaikaista avustajapalvelua 15 tuntia/kuusi kuukautta, mutta tämä määrä on liian vähäinen A:n tarpeeseen nähden. A tarvitsee apua käydäkseen keilaamassa, kuntosalilla, kuntoremontissa, kävelyllä, urheilutapahtumissa, uimahallissa, elokuvissa, teatterissa, oopperassa, baletissa ja konserteissa. Lisäksi hän tarvitsee apua asiointiin, ostosten tekemiseen, päivittäisestä hygieniasta huolehtimiseen, huoneensa siistimiseen ja vaatteidensa huoltamiseen. A:n mieluisa harrastus on myös lukemisen kuunteleminen.

Tampereen terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunnan jaosto on lausunnossaan muun muassa lausunut, että A:lle on myönnetty lyhytaikaista avustajapalvelua 15 tuntia ajalla 1.1. - 30.6.2010. Hän kommunikoi muutamilla sanoilla, minkä läheiset henkilöt ymmärtävät. A:n terveydentilasta saatujen selvitysten perusteella häntä ei voida pitää sellaisena vaikeavammaisena henkilönä, joka kykenee itse määrittelemään avun sisältöä, toteuttamistapaa ja aikataulua. A:n valitus tulisi hylätä.

A on antanut selityksen. A:n äiti on omasta sairaudestaan huolimatta ollut hänen apunaan harrastuksissa. Jos äiti ei pysty tätä apua antamaan, A joutuisi luopumaan harrastuksista.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen ja on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 4 §:n 1 momentin mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 1 §:ssä tarkoitetulle henkilölle järjestetään kuitenkin hänen vammaisuutensa edellyttämiä palveluja ja tukitoimia ensisijaisesti tämän lain nojalla siltä osin kuin ne ovat hänen palveluntarpeeseensa nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaisia.

Lain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, päivätoimintaa, henkilökohtaista apua sekä palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta palveluasumisen eikä henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.

Lain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:
1) päivittäisissä toimissa;
2) työssä ja opiskelussa;
3) harrastuksissa;
4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai
5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

Pykälän 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Vammaispalvelulain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (166/2008 vp) 8 c §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan henkilökohtaisen avun luonteeseen kuuluu se, että avun tarvitsijalla on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Jos avun ja avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, tulisi siihen vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla.

A:n avun tarpeesta esitetty selvitys

Kehitysvammalääkärin A:ta koskevista kirjauksista ilmenee, että A:lla on vaikea älyllinen kehitysvamma, kehon hahmotuksen vaikeutta sekä dyspraktisia ongelmia. Valituksenalaisen päätöksen selostusosan mukaan A asuu kehitysvammaisten ympärivuorokautista hoitoa, ohjausta ja valvontaa tarjoavassa asumisyksikössä. A käy päivätoiminnassa neljänä päivänä viikossa. Hänellä on käytettävissään vammaispalvelulain mukaiset vaikeavammaisten kuljetuspalvelut 26 yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa tuttutaksi- ja yksinkulkuoikeudella. Lyhytaikaista avustajapalvelua on ollut käytettävissä 20 tuntia ajalla 1.1. - 30.6.2009. A:lla on muutamia sanoja ja läheiset ymmärtävät hänen kommunikaatiotaan. Vammaispalvelulain mukainen vaikeasti puhevammaisten tulkkipalveluhakemus on vireillä.

A:ta koskevan palvelusuunnitelman luonnoksesta ilmenee, että A:ta on ohjattava kaikissa päivittäisissä toimissa, kuten peseytymisessä ja vaatteiden vaihdossa. Asumisyksiköstä A osallistuu yhdessä toisten asukkaiden kanssa yhteisiin ulkoiluihin ja muun muassa tukiyhdistyksen diskokäynteihin. A:n harrastuksiin kuuluvat sähly ja keilaus. Hän osallistuu myös kuntoremonttiin, jossa on tapaamisia kaksi kertaa viikossa.

Oikeudellinen arviointi

Kunta on velvollinen järjestämään vaikeavammaiselle henkilölle vammaispalvelulain 8 c §:ssä tarkoitettua henkilökohtaista apua, jos henkilö täyttää vammaispalvelulaissa avun saamiselle asetetut edellytykset. Asiassa on riidatonta, että A on vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentissa tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua. Henkilökohtaisen avun myöntämisen kannalta on näin ollen ratkaisevaa, kykeneekö A vammaispalvelulain 8 c §:n tarkoittamalla tavalla määrittelemään avun sisällön ja toteutustavan.

Avun tarpeesta esitetystä selvityksestä ilmenee, että A:lla on vaikea älyllinen kehitysvamma ja hän tarvitsee ohjausta kaikissa päivittäisissä toimissaan. A:n toimintakyky huomioon ottaen syyt, joiden vuoksi A ei itse selviä liikunta- ja muista harrastuksistaan, ovat siten sellaiset, että avun tarpeen voidaan katsoa perustuvan pääosin valvontaan ja myös tulkin tarpeeseen, josta palvelusta nyt ei kuitenkaan ole kyse. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että A ei kykene itse vammaispalvelulain 8 c §:n tarkoittamalla tavalla määrittelemään, missä tehtävissä ja toimissa hän tarvitsee apua, joten hakemus henkilökohtaisesta avusta on voitu hylätä. Lautakunnan jaoston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:lle myönnetään henkilökohtaista apua alkuperäisen hakemuksen mukaisesti 3.11.2009 alkaen. Lisäksi hän on pyytänyt, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valitusta on perusteltu muun muassa seuraavasti:

Asian suullisessa käsittelyssä on tärkeää kuulla A:n lisäksi tämän äitiä, asumispalvelutalon hoitajia ja ohjaajia sekä A:n avustajana toimineita henkilöitä, jotka ovat päivittäin A:n kanssa tekemisissä ja osaavat kertoa, miten A tuo oman tahtonsa esiin.

Kunnalla on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisesti velvollisuus järjestää vammaiselle asiakkaalleen riittävät sosiaalipalvelut. Saman pykälän 1 momentin mukaisesti jokaisella on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Palveluilla on turvattava ihmisarvoisen elämän edellytykset.

Asiassa on riidatonta, että A on vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentissa tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, jolle on tarjottava riittävät sosiaalipalvelut. A ei tarvitse laitoshoitoa, vaan hän selviytyy riittävien avopalvelujen kuten asumispalvelun, kuljetuspalveluiden ja henkilökohtaisen avustajan avulla. Hänen huolenpitonsa ei vaadi sairaanhoidon osaamista tai muuta erityisosaamista. Palvelusuunnitelmaa A:lle ei ole laadittu, vaan siitä on tehty vain luonnos.

Valituksessa on kyse siitä, onko A:lla vammaispalvelulain 8 c §:n mukaisesti voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Hallinto-oikeuden päätöksessään siteeraaman hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp, s. 28) mukaan henkilökohtaisen avun voi evätä, jos avun ja avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan. Näin ei ole A:n tapauksessa. A:n toimintakyky on luonnollisesti normaalia tervettä ihmistä alempi. Hänellä on muun muassa ongelmia hahmottamisessa. Tämä tulee esiin esimerkiksi liikenteessä, minkä vuoksi hän tarvitsee avustajaa liikkuessaan palvelukodin ulkopuolella. Sen sijaan esimerkiksi palvelukodin pihalla ja äitinsä mökillä A kykenee olemaan itsenäisesti ulkona. A kykenee esimerkiksi valitsemaan vaatteensa ja pukeutumaan lukuun ottamatta kengännauhojen solmimista, johon hän tarvitsee avustajaa. WC-käynnit hän hoitaa itsenäisesti. Ruokaa hän osaa myös pyytää, muttei laittaa.

A on harrastanut sählyä 16-vuotiaasta. Hän haluaa harrastaa sitä ja muita liikunnallisia sekä muita harrastuksia, kuten ooppera- ja balettiesityksissä käyntiä. A odottaa kovasti harrastuksiinsa pääsyä, koska se lisää myös hänen sosiaalisuuttaan. A:n avun tarve harrastuksissa ei perustu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, vaan siihen, ettei hän kykene kaikkiin tarvittaviin toimiin ilman avustajaa. Avustajan tehtäviin ei kuulu erityinen valvonta, vaan auttaminen liikenteessä, kengännauhojen solmimisessa ja muissa hahmotusongelmissa. Avustajaa ei tarvita esimerkiksi sählykentällä tai punttisalilla, sillä A selviytyy urheilusuorituksesta itsenäisesti valmentajan opastuksella.

Se, että henkilö ei puhevammansa vuoksi kykene ilmaisemaan ilman puhetulkkia omaa käsitystään, ei voi olla riittävä peruste hylätä hakemus henkilökohtaisen avun saamiseksi. Se, että henkilö ei pysty kommunikoimaan, ei vielä merkitse sitä, että henkilö ei pystyisi vammaispalvelulain tarkoittamassa mielessä ilmaisemaan omaa tahtoaan tai että häneltä puuttuisi voimavaroja määritellä henkilökohtaisen avun sisältöä ja toteutustapaa.

A:n vammaisuuden vuoksi tarvitsema huolenpito ei edellytä sairaanhoidon osaamista tai muuta erityisosaamista lukuun ottamatta hänelle luonteenomaisen puheen ja kommunikoinnin ymmärtämisen opettelua. A:n avun tarve ei edellytä muun muassa erityistä puhetulkkia, vaan siihen riittää henkilökohtainen avustaja, kunhan avustaja on oppinut tulkitsemaan A:n puhetta ja eleitä. Puhetulkkia on kokeiltu keväällä 2010 ja puhetulkin näkemyksen mukaan A:lle on tarkoituksenmukaisempaa avustaja- tai ystävätoiminta.

Puheterapeutin lausunnon ja puhetulkin kertomuksen mukaan A:n puhe on vieraallekin ymmärrettävää. Hän käyttää muutaman sanan ilmauksia, joiden rakenteissa hän hyödyntää osin fraaseja. Hän on vuorovaikutuksessa ja kertoo kuvasta pyydettäessä parilla sanalla. A ilmaisee perustarpeensa puheella. A:n kyvyssä ilmaista itseään on paikka- ja tilannekohtaisia eroja. Hoitokodissa A tavallisimmin pärjää puheella hyvin.

A:n äidin mukaan A kykenee ilmaisemaan oman tahtonsa kuvien, sanojen (puhe, kyllä/ei-vastaukset), osoittamisen sekä eleiden avulla. A:n tahdonilmaisu onnistuu kaikissa arkielämään liittyvissä asioissa. Tutussa ympäristössä hänen kommunikointinsa on monimuotoisempaa kuin vieraassa ympäristössä. Hän kykenee itse ilmaisemaan omalla tavallaan, mitä hän haluaa milloinkin tehdä ja minne mennä. A osaa myös kieltäytyä harrastuksiin lähtemisestä, jos hän niin tahtoo. Äidin mukaan A tekee itse aloitteita menemisistä. Hänellä on siten lain tarkoittamia voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteuttamistapa.

A:n oheistaman uuden 15.9.2010 päivätyn lääkärinlausunnon mukaan A pystyy muodostamaan mielipiteensä ymmärryskykynsä rajoissa ja myös ilmaisemaan kantansa arjen tilanteisiin, harrastuksiin ja asiointiin liittyvissä tehtävissä, kun mielipide koskettaa konkreettisia hänelle tuttuja asioita. A sekä hänen äitinsä katsovat lääkärinlausunnon mukaisesti, että A:n kyky riittää harrastuksissa ja asioinnissa tarvittavaa henkilökohtaista apua koskevaan päätöksentekoon.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (sosiaalihuollon asiakaslaki) 9 §:n mukaan viranhaltijan on tarvittaessa otettava selkoa asiakkaan omasta käsityksestä. Viranhaltijalla täytyy olla riittävä ammattitaito, jotta hän kykenee selvittämään, mikä asiakkaan oma tahto asiassa on. Sosiaalihuollon asiakaslaissa on todettu asiakaslähtöisyyden periaate. Asiakaslähtöisyyden tarkoituksena on asiakkaan ilmaisemien tarpeiden, toivomuksien ja mielipiteiden huomioon ottaminen entistä paremmin. Tavoitteena on asiakkaan palveleminen hänen esille tuomiensa lähtökohtien mukaan eikä auttajan tai organisaation sanelemista lähtökohdista käsin.

Sosiaalihuollon asiakaslain 8 §:n mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Lisäksi asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. Asiakkaalla on kyseisen lain 4 §:n mukaan oikeus laadultaan hyvään sosiaalihuoltoon ja hyvään kohteluun ilman syrjintää. Palveluita järjestettäessä kunnan tulee ottaa huomioon syrjintäkielto ja velvollisuus selvittää asiakkaan terveydentilasta ja vammaisuudesta johtuva yksilöllinen palvelun tarve.

Jos A kehitysvammaisena ja puhevammaisena henkilönä jätetään vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun palveluiden ulkopuolelle, ei lain tarkoitus toteudu käytännön tasolla. Vammaispalvelulain muutoksen tarkoituksena on juuri taata kehitysvammahuollon rakennemuutos tarjoamalla laitoshoidon ulkopuolella asuville kehitysvammaisille riittävät henkilökohtaisen avun palvelut. Tarkoitus on tarjota myös kehitysvammaisille henkilöille muun muassa yksilöllisyyttä palveluissa (HE 166/2008 vp, s. 19) vammaispalvelulain 3 §:n 2 momentin mukaisesti. Tätä on korostettu myös sillä, että kehitysvammalaki on säädetty vammaispalvelulakiin nähden toissijaiseksi laiksi.

Tampereen terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunta on selityksessään aiemmin esittämänsä lisäksi lausunut muun ohella, että puheterapeutti on 15.2.2010 päivätyssä lausunnossaan todennut, että A:n kyvyssä ilmaista itseään on selkeät paikka- ja tilannekohtaiset erot. Lisäksi A:n on havaittu hälyisinä hetkinä hoitokodissakin hakeutuvan omaan huoneeseensa ja stressaantuvan, kun henkilökunta on puuttunut jonkun toisen asukkaan käytökseen. Tästä voitaneen päätellä, etteivät ryhmätilanteet välttämättä ole hänelle muuallakaan stressittömiä. Kyseiset paikka- ja tilannekohtaiset erot puolestaan viittaavat siihen, ettei A todennäköisesti kykene ohjaamaan avustajan toimintaa asuntolan ulkopuolella tai harrastuksissa, joihin henkilökohtaista apua on haettu.

A:lle on myönnetty vammaispalvelulain mukaista puhevammaisten tulkkipalvelua ajalle 19.2. - 30.6.2010. Kyseisen tulkkipalvelun palvelusuunnitelmaneuvottelussa 19.2.2010 on todettu tulkkipalvelun etiikkaan kuuluvan muun muassa, että asiakas itse on vastuullinen asioidensa hoidosta ja asiakkaan tulee itse olla aloitteellinen. Asiakkaan kommunikointikeinojen tulee olla niin riittävät, että tulkki voi saada niiden avulla asian selvitettyä. Tulkkipalvelun seurantapalaverissa 2.6.2010 puhevammaisten tulkki on kertonut, ettei hän saanut käytetyn Talking Mats -keskustelumaton avulla A:lta esille toiveita siitä, millaista toimintaa tai asiointia hän haluaisi. Äidinkin kokemuksen mukaan A tarvitsee johdattelua toimintaan. A on yleensä valmis lähtemään, kun toinen ehdottaa. Puhevammaisten tulkin näkemys oli, ettei A hyödy tulkkipalvelusta ja saatujen kokemusten perusteella päädyttiin yhdessä siihen, ettei tulkkipalvelupäätöstä enää jatketa. Tästä voidaan päätellä, etteivät tulkkipalvelun edellä luetellut etiikan vaatimukset täyty A:n kohdalla.

Vammaispalvelulain mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan. Ammattilainen puhetulkkikaan ei ole saanut selville A:n toiveita eikä hänen omista valinnoistaan näin ollen saada riittävää selvyyttä. Kehitysvammaisten avopalvelujen palvelupäällikkö on puolestaan 29.10.2010 antamassaan lausunnossa ilmoittanut, että A:n työskentely päivätoimintakeskuksessa on ohjaajalähtöistä, mikä tarkoittaa, ettei A pyydä itse haluamaansa toimintaa eikä lähde oma-aloitteisesti edes ruokailemaan. Ryhmiin hän menee mukaan pyydettäessä ja osallistuu pääsääntöisesti viikko-ohjelman mukaiseen toimintaan.

Henkilökohtaisen avun käyttö edellyttää kykyä tehdä omaan elämään liittyviä päätöksiä ja kykyä johtaa tai ohjata tilannetta ja toimintaa, jossa avustaja työskentelee ja saa ohjeensa vaikeavammaiselta henkilöltä. Tällaista kykyä ei voida katsoa A:lla olevan. Avun tarpeen määrittely ei voi perustua toisen henkilön, kuten läheisten tai omaisten esittämiin näkemyksiin. Avun tarvitsijan tulee itse kyetä määrittelemään, missä asioissa ja miten avustaminen tapahtuu, kuten sekin, mitä hän itse haluaa tehdä.

A ei kykene itse vammaispalvelulain edellyttämällä tavalla määrittelemään, missä tehtävissä ja toimissa hän tarvitsee apua. Näin ollen A:ta ei voida edellä kerrotun perusteella pitää sellaisena vammaispalvelulain 8 c §:n tarkoittamana vaikeavammaisena henkilönä, jolla on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Syyt, joiden vuoksi A ei itse selviä liikunta- ja muista harrastuksistaan, ovat sellaiset, että avun tarpeen voidaan katsoa perustuvan pääosin hoivaan, huolenpitoon tai valvontaan. Näin ollen A:n ei voida katsoa kykenevän itse vammaispalvelulain edellyttämällä tavalla määrittelemään, missä tehtävissä ja toimissa hän tarvitsee apua.

A:n vastaselityksen mukaan palvelutalon ja päivätoimintakeskuksen henkilökunta saa selvän A:n asioista. He ovat tottuneet tulkitsemaan A:ta. Hän on kyennyt selviytymään avustajan kanssa jo vuosia käyttäessään lyhytaikaista avustajapalvelua. Sählyyn, uintiin ja muihin harrastuksiin osallistuminen ovat A:n omia valintoja ja hän kykenee itse päättämään, haluaako hän niihin osallistua. Hän kykenee päättämään, missä tehtävissä ja toimissa hän tarvitsee henkilökohtaista apua. Apulaisylilääkärin 15.9.2010 kirjoittamasta lausunnosta käy myös selkeästi ilmi, että A pystyy muodostamaan oman mielipiteensä ja ilmaisemaan kantansa arjen tilanteisiin, harrastuksiin ja asiointiin liittyvissä tehtävissä, kun mielipide koskettaa hänelle konkreettisia tuttuja asioita.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Hallinto-oikeuden ja Tampereen terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunnan jaoston päätökset kumotaan ja asia palautetaan lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Suomen perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttävää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Pykälän 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 3 a §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaisten palvelujen ja tukitoimien tarpeen selvittäminen on aloitettava viimeistään seitsemäntenä arkipäivänä sen jälkeen, kun vammainen henkilö taikka hänen laillinen edustajansa tai omaisensa, muu henkilö tai viranomainen on ottanut yhteyttä sosiaalipalveluista vastaavaan kunnan viranomaiseen palvelujen saamiseksi.

Pykälän 2 momentin mukaan vammaisen henkilön tarvitsemien palvelujen ja tukitoimien selvittämiseksi on ilman aiheetonta viivytystä laadittava palvelusuunnitelma siten kuin sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 7 §:ssä säädetään. Palvelusuunnitelma on tarkistettava, jos vammaisen henkilön palveluntarpeessa tai olosuhteissa tapahtuu muutoksia sekä muutoinkin tarpeen mukaan.

Pykälän 3 momentin mukaan mainitun lain mukaisia palveluja ja tukitoimia koskevat päätökset on tehtävä ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun vammainen henkilö tai hänen edustajansa on esittänyt palvelua tai tukitointa koskevan hakemuksen, jollei asian selvittäminen erityisestä syystä vaadi pitempää käsittelyaikaa.

Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 1 §:ssä tarkoitetulle henkilölle järjestetään kuitenkin hänen vammaisuutensa edellyttämiä palveluja ja tukitoimia ensisijaisesti vammaispalvelulain nojalla siltä osin kuin ne ovat hänen palveluntarpeeseensa nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaisia.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin (981/2008) mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan mainitussa laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:
1) päivittäisissä toimissa;
2) työssä ja opiskelussa;
3) harrastuksissa;
4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai
5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Vammaispalvelulain 8 d §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritetty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Vammaispalvelulain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) yleisperustelujen mukaan esityksen keskeisin uudistus on henkilökohtaisen avun saattaminen osaksi kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia vammaispalveluja. Esityksen mukaan vaikeavammaiset henkilöt saisivat siten tietyin rajauksin subjektiivisen oikeuden henkilökohtaiseen apuun, jonka toteuttamistavat olisivat nykyistä henkilökohtainen avustaja -järjestelmää monipuolisemmat. Avustaja voisi nykyiseen tapaan olla työsuhteessa avustettavaan, mutta vaihtoehtoisesti palveluja voitaisiin hankkia myös palvelusetelin turvin. Lisäksi kunta voisi järjestää henkilökohtaista apua samalla tavoin kuin muitakin sosiaalipalveluja. Näin henkilökohtaista apua voisivat saada muutkin kuin työnantajavelvoitteiden hoitamiseen kykenevät tai sitä haluavat henkilöt.

Yleisperusteluissa lausutaan edelleen, että henkilökohtaiseen apuun kuuluu vaikeavammaisen henkilön välttämätön avustaminen päivittäisissä toimissa, työssä, opiskelussa, harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa ja sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Palvelu on tarkoitettu diagnoosiin ja ikään katsomatta sellaisille vaikeavammaisille henkilöille, jotka vammansa tai sairautensa vuoksi tarvitsevat välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua näistä toimista selviytyäkseen. Jos avun tarve perustuu pääasiassa normaaliin ikääntymiseen liittyviin sairauksiin ja toimintarajoitteisiin, siihen olisi kuitenkin vastattava muilla sosiaali- ja terveyspalveluilla.

Lisäksi todetaan, että koska henkilökohtainen apu on tarkoitettu mahdollistamaan vaikeavammaisen henkilön itsenäistä elämää, sen luonteeseen kuuluu, että avustettava kykenee itse määrittelemään tarvitsemansa avun sisällön ja toteuttamistavan. Se ei sovellu tilanteisiin, joissa tarvitaan pääasiassa hoivan, hoidon ja valvonnan tyyppistä apua. Tähän liittyen esityksessä on haluttu painottaa omaishoidon ja henkilökohtaisen avun erilaista luonnetta. Ehdotuksen mukaan avustettavan omainen tai läheinen ei voisi toimia häneen työsuhteessa olevana henkilökohtaisena avustajana, ellei sitä olisi erityisen painavasta syystä pidettävä avustettavan edun mukaisena.

Yleisperustelujen mukaan esityksen perustavoitteena on lisätä vaikeavammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta ja itsenäisyyttä sekä parantaa heidän mahdollisuuksiaan osallistua yhteiskunnan eri toimintoihin. Esityksen tavoitteena on myös toteuttaa vaikeavammaisten henkilöiden perustuslain mukaista oikeutta välttämättömään huolenpitoon ja riittäviin sosiaalipalveluihin.

Henkilökohtaisen avun säätäminen subjektiiviseksi oikeudeksi lisää esityksen mukaan kuntien kustannuksia.

Hallituksen esityksen 8 c §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan henkilökohtaisen avun luonteeseen kuuluu se, että avun tarvitsijalla on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Jos avun ja avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, tulisi siihen vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla.

Perustuslakivaliokunta on vammaispalvelulain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 30/2008 vp) viitannut perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momenttiin ja todennut, että perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan viimeksi mainitussa momentissa tarkoitetun sääntelyn lähtökohtana voidaan pitää sellaista palvelujen tasoa, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien toteutuminen.

Perustuslakivaliokunnan mukaan hallituksen esityksessä ehdotettu lainsäädäntömuutos on omiaan edistämään perustuslain 19 §:ssä säädettyjen oikeuksien toteutumista ja on siten samalla myös perustuslain 22 §:n mukainen. Valiokunta muistuttaa kuitenkin siitä, että perusoikeusuudistusta säädettäessä se kiinnitti erityistä huomiota kuntien tosiasiallisiin edellytyksiin suoriutua uudistuksesta aiheutuvista uusista tehtävistä ja velvoitteista. Viime kädessä valtion on huolehdittava siitä, että kunnilla on myös nyt kyseessä olevien palvelujen käytännön toteuttamiseksi riittävät taloudelliset voimavarat, jotta maan eri osissa eläville vaikeavammaisille voidaan turvata yhdenvertainen huolenpito. Lausunnon mukaan säännöksessä oikeutta avun saamiseen ei ole sidottu tiettyyn ikään vaan toimintavajavuuden objektiiviseen syyhyn, eikä sitä siten ole tarpeen arvioida perustuslain 6 §:n 2 momentin kannalta (yhdenvertaisuus).

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on käsitellessään vammaispalvelulain muuttamista koskevaa hallituksen esitystä lausunut (StVM 32/2008 vp) palvelun kohderyhmästä muun muassa seuraavaa:

”Henkilökohtaisen avun saannin edellytyksiin kuuluu lakiehdotuksen mukaan se, että avun tarvitsijalla on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Mainittu edellytys rajaa palvelun piiristä sellaiset vammaiset, joilla ei itsellään ole kykyä määritellä avun tarvettaan vaan määrittely perustuu ulkopuolisen tahon näkemykseen. Tällöin useimmissa tapauksissa avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, johon tarpeeseen tulisi vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännöksen tarkoituksena ei ole sulkea kategorisesti mitään ryhmää vaikeavammaisista henkilökohtaisen avun ulkopuolelle. Henkilökohtaisen avun saamisedellytykset ratkaistaan aina yksilöllisesti asiakkaan vammasta tai sairaudesta johtuvan avun- tai palvelutarpeen perusteella. Tosiasiallisesti säännös kuitenkin rajaa avun saajien määrää.

Ehdotuksen mukaan kunnalla ei olisi velvollisuutta järjestää palveluasumista eikä henkilökohtaista apua niille hyvin vaikea- ja monivammaisille henkilöille, joiden vaikean vamman tai sairauden takia tarvittavaa riittävää huolenpitoa ei ole mahdollista turvata avohuollon toimenpitein vaan joiden kohdalla tarvitaan pääasiassa sairaanhoidon osaamista tai muuta erityisosaamista jatkuvasti tai pitkäaikaisesti. Säännös pitää sisällään myös ne tilanteet, joissa henkilö jo on palvelu- ja hoidontarpeensa kannalta perustellusti laitoshoidossa. Valiokunta korostaa, että vaikka laitoshoidossa olevat vaikeavammaiset eivät saa oikeutta henkilökohtaiseen apuun, tulee myös heille mahdollistaa sosiaalisten suhteiden ylläpito ja yhteiskunnallinen osallisuus.

Valiokunta huomauttaa myös, että tulevina vuosina avohuollon piiriin siirtyy enenevästi myös vaikeammin vammaisia henkilöitä, kun valtakunnallisten tavoitteiden mukaisesti kehitysvammaisten laitoshoitoa puretaan ja nykyisten vaikeavammaisten palveluja saavien elinikä sairaanhoidon kehittymisen myötä kasvaa. Tästä syystä tarve henkilökohtaiseen apuun lähivuosina todennäköisesti lisääntyy. Toisaalta henkilökohtainen apu mahdollistaa kehitysvammaisten selviytymisen laitoshoitoa kevyemmin mitoitettujen asumispalvelujen turvin. Valiokunta toteaa, että avohuollon lisääntyminen voi aiheuttaa tarpeen arvioida nyt hyväksyttävien avun saajien rajausten lieventämistä.”

Avun sisällöstä valiokunta on lausunut muun muassa seuraavaa:

”Ehdotetun 8 c §:n 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan. Perustelujen mukaan henkilökohtaisen avun ulkopuolelle rajataan sellaiset avun tarpeet, joiden tyydyttäminen edellyttää pääosin hoivaa, hoitoa ja valvontaa. Lain 8 §:n 2 momentin nojalla kunnalla ei ole erityistä järjestämisvelvollisuutta, jos riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein. Tällä tarkoitetaan tilanteita, joissa vaikeavammainen henkilö tarvitsee vaativaa ja monialaista erityisosaamista sekä ympärivuorokautista hoitoa ja valvontaa edellyttäviä palveluja. Tällaisissa tapauksissa vammaispalvelulain mukaiset palvelut eivät ole henkilön hoidon tarpeen kannalta riittäviä ja sopivia. Valiokunta korostaa, että näissä tilanteissa vaikeavammaisten henkilöiden tarvitsema huolenpito on turvattava muun sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön mukaisilla erityispalveluilla.”

A:n kyky ilmaista avun sisältö ja toteutustapa

A:lla, joka on syntynyt vuonna 1974, on vaikea älyllinen kehitysvamma, kehon hahmotuksen vaikeutta sekä dyspraktisia ongelmia. Hän asuu kehitysvammaisten ympärivuorokautista hoitoa, ohjausta ja valvontaa tarjoavassa asumisyksikössä. A käy päivätoiminnassa neljänä päivänä viikossa. Hänellä on käytettävissään vammaispalvelulain mukaisena vaikeavammaisten kuljetuspalveluna 26 yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa tuttutaksi- ja yksinkulkuoikeudella.

Puheterapeutin mukaan A:n puhe on vieraallekin ymmärrettävää. Hän käyttää muutaman sanan ilmauksia, joiden rakenteissa hän käyttää fraaseja. Hän kertoo pyydettäessä kuvasta parilla sanalla. A:n kyvyssä ilmaista itseään on paikka- ja tilannekohtaisia eroja. A kykenee äitinsä mukaan ilmaisemaan oman tahtonsa kuvin ja sanoin sekä osoittamisen ja eleiden avulla.

Lastentautien erikoislääkärin, jolla on kehitysvammalääketieteen erikoispätevyys, 15.9.2010 antaman lääkärinlausunnon mukaan A:n arkipäivän toimintakykyä ajatellen hänellä on puheen tuottamisessa ja lihasten toiminnan ohjailussa selkeitä vaikeuksia. Oman mielipiteen hän pystyy muodostamaan ymmärryskykynsä rajoissa ja myös ilmaisemaan kantansa arjen tilanteisiin, harrastuksiin ja asiointiin liittyvissä tehtävissä, kun mielipide koskettaa konkreettisia itselle tuttuja asioita.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A on vaikeavammainen henkilö, joka tarvitsee vammansa johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Hän on hakenut henkilökohtaista apua liikkumiseen ja asioimiseen asuntolan ulkopuolella sekä osallistuakseen harrastuksiinsa. Kun otetaan huomioon saatu selvitys A:n vaikeavammaisuudesta ja hänen kykynsä avun tarpeen ilmaisemisesta sekä se, mitä edellä lain esitöissä on esitetty henkilökohtaisen avun järjestämisen edellytyksistä, A:ta on pidettävä sellaisena vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentissa tarkoitettuna vaikeavammaisena henkilönä, jolla on mainitun pykälän 2 momentissa edellytetyllä tavalla voimavaroja määritellä tarvitsemansa henkilökohtaisen avun sisältö ja toteutustapa. Henkilökohtaisen avun myöntämistä koskevat edellytykset siten täyttyvät.

A:n hakemusta ja valitusta ei näin ollen ole voitu hylätä sillä perusteella, että A:lta puuttuu edellä mainittu voimavara. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Tampereen terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunnan jaoston päätökset on kumottava ja asia palautettava Tampereen terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeusapu

Rovaniemen oikeusaputoimisto on 31.8.2010 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle oikeusapua 26.8.2010 lukien ilman perusomavastuuosuutta. A:n oikeudenkäyntiavustajaksi on määrätty varatuomari Mirva Salonen.

Varatuomari Salonen on esittänyt A:n avustamisesta 2 275,50 ja 430,50 euron palkkiolaskut.

Varatuomari Saloselle maksetaan valtion varoista oikeusapulain 18 §:n 1 momentin nojalla oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen (290/2008) 2 §:n ja 6 §:n mukaisena kohtuulliseksi arvioituna 16 työtunnin perusteella laskettuna palkkiona avustajan tehtävästä 1 600 euroa. Asiakirjoihin ja asiaan perehtymiseen, asiakkaan tapaamiseen ja sähköpostiviesteihin on arvioitu käytetyn aikaa 6 tuntia ilmoitetun 13 tunnin 30 minuutin sijasta. Kokonaispalkkioksi, joka sisältää arvonlisäveron 368 euroa, muodostuu siten 1 968 euroa. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo, Matti Pellonpää, Eila Rother ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Marja-Terttu Savolainen.

Tervetuloa käyttämään uudistettua Finlexiä! Saat lisätietoja klikkaamalla.

Ennakkopäätökset