5.7.2011

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.4.2009 nro 09/0236/1

Oikeudenkäynnin kohde

Maahanmuuttoviraston päätös

1. Maahanmuuttovirasto on 15.8.2008 hylännyt Algerian kansalaisen L:n (jäljempänä ”perheenkokoaja”) hakemuksen, jolla tämä on hakenut oleskelulupaa aviopuolisolleen Algerian kansalainen M:lle (jäljempänä ”hakija”) perhesiteen perusteella.

2. Maahanmuuttovirasto on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

3. Hakemuksen liitteeksi toimitetun sosiaalityöntekijän 29.2.2008 antaman lausunnon mukaan perheenkokoaja saa kahden lapsensa kanssa jatkuvasti toimeentulotukea. Hän saa myös Kansaneläkelaitokselta kotihoidontukea, lapsilisää ja asumistukea sekä kunnan maksamaa elatustukea. Nämä ensisijaiset etuudet eivät riitä kattamaan perustoimeentulotukea. Huomioon ottaen, että perheenkokoaja saa jatkuvasti toimeentulotukea, Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei hakijan toimeentulo Suomessa ole turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla. Toimeentuloedellytyksestä poikkeamiselle ei myöskään ole poikkeuksellisen painavaa syytä. Myöskään lasten edun ei voida katsoa vaativan toimeentuloedellytyksestä poikkeamista.

4. Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan, kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Maahanmuuttovirasto on ottanut ulkomaalaislain 66 a §:n mukaisesti huomioon edellä mainitut seikat. Kaiken edellä mainitun huomioon ottaen oleskeluluvan myöntämiselle ei ole ulkomaalaislain mukaisia edellytyksiä.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös

5. Helsingin hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään L:n valituksesta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi katsoen, että M:lle tulee myöntää oleskelulupa perhesiteen perusteella.

6. Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

7. Perheenkokoaja on Algerian kansalainen ja hänelle on myönnetty 17.1.2003 oleskelulupa Suomessa perhesiteen perusteella. Avioliitto on päättynyt avioeroon 10.12.2004. Avioliitosta on yksi lapsi, joka on Suomen kansalainen ja jonka huoltaja perheenkokoaja on. Perheenkokoaja oleskelee Suomessa pysyvällä oleskeluluvalla. Perheenkokoaja on solminut uuden avioliiton 19.10.2006 Suomessa Algerian kansalaisen M:n kanssa. Heille on 14.1.2007 syntynyt lapsi. Perheenkokoaja on toimittanut oleskelulupahakemuksen liitteeksi perhesideselvityslomakkeen. Perheenkokoajan puolisoa on kuultu 27.5.2006 Suomen suurlähetystössä Tunisissa.

8. M on perheenkokoajan perheenjäsen, jolle voidaan laissa säädettyjen muiden edellytysten täyttyessä myöntää oleskelulupa. Perheenkokoajan toimeentulo perustuu toimeentulotukeen ja muihin etuuksiin. M:n toimeentulosta ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella perheen toimeentulo olisi katsottava turvatuksi Suomessa.

9. Asiassa ilmenevissä olosuhteissa lasten edun voidaan kuitenkin katsoa edellyttävän toimeentuloedellytyksestä poikkeamista. Ei voida kohtuudella edellyttää, että perheenkokoajan vanhempi lapsi, joka on Suomen kansalainen, muuttaisi Algeriaan. Lapsen edun mukaista on jatkaa elämää Suomessa. Myös perheenkokoajan ja hänen puolisonsa yhteisen lapsen edun mukaista on, että perhe voi yhdistyä Suomessa, jonne perheen siteiden voidaan katsoa kokonaisuudessaan painottuvan.

10. Maahanmuuttovirasto ei ole voinut esittämillään perusteilla hylätä perheenkokoajan puolison oleskelulupahakemusta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

11. Maahanmuuttovirasto on hakenut muutosta hallinto-oikeuden päätökseen.

Merkitykselliset tosiseikat

12. Perheenkokoaja, joka on Algerian kansalainen, on oleskellut Suomessa luvallisesti vuodesta 2003 lähtien Suomen kansalaisen kanssa solmimansa avioliiton perusteella ja saanut pysyvän oleskeluluvan 4.12.2006. Perheenkokoajan ensimmäinen avioliitto on päättynyt eroon 10.12.2004 ja hänellä on sanotusta avioliitosta yksi vuonna 2004 syntynyt lapsi, jonka huoltaja hän on. Lapsen isä asuu Suomessa, mutta ei ole lapsen huoltaja. Hänen on kerrottu tapaavan lasta. Lapsi on Maahanmuuttoviraston ilmoituksen mukaan Suomen ja Algerian kansalainen.

13. Hakija oli oleskellut ennen Suomeen saapumistaan Norjassa turvapaikanhakijana. Norjasta hän oli saapunut Suomeen luultavasti maaliskuussa 2006 ja hakenut turvapaikkaa Suomesta. Kertomansa mukaan puolisot ovat asuneet Suomessa yhdessä huhtikuusta lokakuuhun 2006. Perheenkokoaja on avioitunut hakijan kanssa 19.10.2006. Hakija on käännytetty kotimaahansa Algeriaan lokakuussa 2006. Perheenkokoaja on hakenut hakijalle oleskelulupaa Suomeen avioliiton perusteella 29.11.2006.

14. Perheenkokoajalla ja hakijalla on yhteinen lapsi, joka on syntynyt Suomessa 14.1.2007. Lapsi on Algerian kansalainen ja molempien vanhempiensa huollossa. Asiassa ei ole ilmennyt, että hakija olisi tavannut lasta.

15. Perheenkokoaja ei ole Suomessa oleskellessaan ollut ansiotyössä. Hänen toimeentulonsa perustuu toimeentulotukeen ja muihin etuuksiin. Hän on kertonut aikovansa panostaa tulevaisuudessa suomen kielen opiskeluun ja joko pyrkiä takaisin entiseen ammattiinsa ompelijaksi tai opiskella itselleen uuden ammatin.

16. Hakijalla ei ole tiedossa ansiotyötä Suomessa. Hän on kertonut uskovansa työllistyvänsä Suomessa, koska osaa ranskan ja arabian lisäksi jonkin verran englantia ja ruotsia.

Kansallinen lainsäädäntö ja sen soveltamiskäytäntö

17. Kun ulkomaalaiselle on myönnetty jatkuva tai pysyvä oleskelulupa, hänen perheenjäsenelleen myönnetään jatkuva oleskelulupa.

18. Perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa.

19. Oleskeluluvan myöntäminen perheenyhdistämisen perusteella edellyttää pääsääntöisesti turvattua toimeentuloa. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii.

20. Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 140) todetaan pykälän 39 osalta, että 1 momentissa tarkoitettu poikkeuksellisen painava syy voisi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun Suomeen yksin tulleen alaikäisen lapsen etu sitä vaatii, kun hänen vanhempansa hakevat oleskelulupaa Suomeen perhesiteen perusteella. Kansainvälisen suojelun tarpeessa oleva lapsi sen sijaan voisi saada vanhempansa Suomeen ilman toimeentuloedellytystä. Samoin oleskelulupa voitaisiin turvattua toimeentuloa edellyttämättä myöntää, kun kyse on oleskeluluvan myöntämisestä yksilöllisestä inhimillisestä syystä oleskeluluvan ulkomaalaislain 52 §:n perusteella saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenelle perhesiteen perusteella, eikä voida kohtuudella edellyttää perheenkokoajan muuttavan kotimaahansa, vaikka hän sinne voisi periaatteessa muuttaa ilman vaaraa.

21. Kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Sama koskee harkintaa päätettäessä perhesiteen perusteella myönnetyn oleskeluluvan peruuttamisesta taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsenensä maastapoistamisesta.

22. Korkein hallinto-oikeus on kahdessa julkaisemassaan ratkaisussa linjannut sitä, milloin toimeentuloedellytyksestä on poikkeuksellisen painava syy poiketa (ks. KHO 2010:17 ja KHO 2010:18).

Unionin oikeuden merkitykselliset säännökset ja oikeuskäytäntö

23. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 20 artiklan mukaan jokaisella, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus, on unionin kansalaisen asema.

24. Asiasta C-34/09 Ruiz Zambrano (tuomio 8.3.2011, 41 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ilmenevän oikeuskäytännön mukaan unionin kansalaisen aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema.

25. Oikeuskäytännön mukaan SEUT 20 artikla on esteenä kansallisille toimenpiteille, joiden vaikutuksesta unionin kansalaiset eivät tosiasiassa voi käyttää pääosaa oikeuksista, jotka heillä on unionin kansalaisen asemansa perusteella (ks. asia C-135/08, Rottmann, tuomio 2.3.2010, 42 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

26. Edelleen oikeuskäytännön mukaan tällainen vaikutus on sillä, että henkilöltä, joka on kolmannen valtion kansalainen, evätään oleskelu jäsenvaltiossa, jossa hänen pienet lapsensa, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisia ja hänen huollettaviaan, asuvat, sekä sillä, ettei tällaiselle henkilölle myönnetä työlupaa. Tällaisesta oleskelun epäämisestä on nimittäin katsottava seuraavan se, että kyseiset lapset, jotka ovat unionin kansalaisia, joutuvat lähtemään unionin alueelta vanhempiensa mukana.

Samoin on niin, että jos kyseiselle henkilölle ei myönnetä työlupaa, hänellä ei ehkä ole tarvittavia varoja itsensä ja perheensä elatukseen, mistä myös seuraisi, että hänen lapsensa, jotka ovat unionin kansalaisia, joutuisivat lähtemään unionin alueelta. Tällaisessa tilanteessa kyseisten unionin kansalaisten on tosiasiassa mahdoton käyttää pääosaa oikeuksista, jotka heillä on unionin kansalaisen asemansa perusteella (ks. em. asia Ruiz Zambrano, 43 - 44 kohta).

27. SEUT 20 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltio yhtäältä epää kolmannen valtion kansalaiselta, joka on pienten lastensa, jotka ovat unionin kansalaisia, huoltaja, oleskelun jäsenvaltiossa, jossa nämä lapset asuvat ja jonka kansalaisia he ovat, ja toisaalta epää kyseiseltä kolmannen valtion kansalaiselta työluvan, siltä osin kuin tällaisten päätösten takia kyseiset lapset eivät tosiasiassa voisi käyttää pääosaa unionin kansalaisen asemaan liittyvistä oikeuksista (ks. em. asia Ruiz Zambrano, 45 kohta).

28. Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY 4 artiklan 1 a kohdan mukaan, jollei IV luvussa sekä 16 artiklassa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on sallittava direktiivin nojalla perheenkokoajan aviopuolison maahantulo ja maassaoleskelu.

29. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on muun muassa vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Jäsenvaltioiden on arvioitava näiden tulojen ja varojen luonne ja säännöllisyys, ja ne voivat ottaa huomioon kansallisten vähimmäispalkkojen ja eläkkeiden tason sekä perheenjäsenten lukumäärän.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

30. Suomen ulkomaalaislain mukaan oleskeluluvan myöntäminen hakijan tapauksessa edellyttää pääsääntöisesti turvattua toimeentuloa. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että hakijan toimeentulo ei ole turvattu. Maahanmuuttovirasto on myös katsonut, että ei ole syytä poiketa toimeentuloedellytyksestä. Tästä on ollut seurauksena, että hakijalle ei ole myönnetty oleskelulupaa Suomeen. Näin ollen on mahdollista, että perheenkokoajan sekä hänen ja hakijan yhteisen lapsen on poistuttava unionin alueelta voidakseen viettää perhe-elämää hakijan kanssa. Tällöin on mahdollista, että myös perheenkokoajan vanhemman, vuonna 2004 syntyneen lapsen, jolla on Suomen kansalaisuus, olisi poistuttava unionin alueelta huoltajansa mukana.

31. SEUT 20 artiklan mukaan jokaisella, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus, on unionin kansalaisen asema. Koska hakijan aviopuolison vuonna 2004 syntyneellä lapsella on Suomen kansalaisuus, tällä lapsella on unionin kansalaisen asema. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kolmannen maan kansalaisen oleskeluoikeus johdetaan tämän henkilön lapsen unionin kansalaisuudesta, jos hän on lapsen huoltaja.

32. Asiassa on epäselvää, edellyttääkö SEUT 20 artikla, että hakijalla on toimeentulon puuttumisesta huolimatta oikeus oleskella Suomessa, vaikka lapsi, joka on Suomen kansalainen ja jonka huoltaja on avioliitossa hakijan kanssa, ei ole
- hakijan oma lapsi,
- hänen huollossaan, eikä
- viettänyt hakijan kanssa yhteistä perhe-elämää vuoden 2006 jälkeen.

33. Sikäli kuin Suomen kansalaisuuden omaavan lapsen asuinpaikalla on oikeudellista merkitystä, on todettava, että lapsi asuu Suomessa.

34. Korkein hallinto-oikeus on varannut Maahanmuuttovirastolle ja L:lle tilaisuuden tulla kuulluksi luonnoksesta ennakkoratkaisupyynnöksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

35. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun SEUT 20 artiklan tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi.

Ennakkoratkaisukysymykset

1. Onko SEUT 20 artikla esteenä sille, että kolmannen maan kansalaiselta evätään oleskelulupa toimeentulon puuttumisen vuoksi perhetilanteessa, jossa hänen aviopuolisollaan on huollossaan lapsi, jolla on unionin kansalaisuus, ja jossa kolmannen maan kansalainen ei ole tämän lapsen vanhempi eikä huoltaja eikä asu aviopuolisonsa tai mainitun lapsen kanssa?

2. Jos vastaus kysymykseen 1 on kielteinen, onko SEUT 20 artiklan vaikutusta arvioitava toisin, jos oleskelulupaa vailla olevalla kolmannen maan kansalaisella, joka ei asu Suomessa, ja hänen aviopuolisollaan on yhteinen, yhteisessä huollossa oleva ja Suomessa asuva lapsi, joka on kolmannen maan kansalainen?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Eija Siitari-Vanne. Asian esittelijä Lea Alén.