KHO:2011:43
- Asiasanat
- Ulkomaalaisasia, Oleskelulupa perheenyhdistämisen perusteella, Toimeentuloedellytys, Muun tahon antama sitoumus
- Tapausvuosi
- 2011
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 1900/1/10
- Taltio
- 1230
Oleskeluluvan myöntäminen perheenyhdistämisen perusteella edellyttää pääsääntöisesti turvattua toimeentuloa.
Hakija oli Suomessa pysyvällä oleskeluluvalla oleskelevan perheenkokoajan aviomies. Asiassa oli kysymys siitä, voitiinko hakijan toimeentulon katsoa tulevan turvatuksi, kun perheenkokoajan Suomessa asuvat veljet olivat kirjallisesti sitoutuneet turvaamaan perheenkokoajan ja hakijan toimeentulon, kunnes nämä pystyvät omalla ansiotyöllään ansaitsemaan elantonsa.
Muun tahon kuin oleskeluluvan hakijan tai hänen perheenjäsenensä hyväksyminen vastaamaan hakijan toimeentulosta edellyttää tapauskohtaista arviointia. Harkintaa ohjaa perheenyhdistämistä ja toimeentuloedellytystä koskevien säännösten tarkoitus.
Perheenkokoaja oli saanut oman oleskelulupansa täysin riippuvaisena Suomessa asuvasta veljestään. Asiassa oli esitetty selvitystä veljien tähänastisista toimista sisarensa auttamiseksi ja myös heidän tosiasiallisista taloudellisista mahdollisuuksistaan toimia sitoumuksensa mukaisesti. Sitoumus, jota näissä oloissa voitiin pitää luotettavana ja realistisena, oli otettava huomioon arvioitaessa toimeentuloedellytyksen täyttymistä.
Ulkomaalaislaki 39 § 1 ja 2 momentti
Päätös, josta valitetaan
Helsingin hallinto-oikeus 21.4.2010 nro 10/0461/1
Asian aikaisempi käsittely
Maahanmuuttovirasto on 2.4.2009 hylännyt hakijan oleskelulupahakemuksen, jonka perusteena on perheside Suomessa asuvaan perheenkokoajaan, joka on hänen aviopuolisonsa. Maahanmuuttovirasto on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:
Ulkomaalaisviraston (1.1.2008 lähtien Maahanmuuttovirasto) ohjeessa toimeentuloedellytyksen soveltamisesta (diaarinumero 1/010/2007) annetaan ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetulle turvatulle toimeentulolle suuntaa-antavat euromäärät (niin sanottu toimeentulotaso). Kaksihenkisen perheen nettoansioiden tulisi lähtökohtaisesti olla 18 360 euroa vuodessa ja 1 530 euroa kuukaudessa. Esitetyn selvityksen mukaan perheenkokoajan toimeentulo perustuu työmarkkinatukeen. Asiassa ei ole esitetty, että asianosaisilla olisi muita tuloja, joilla hakijan toimeentulo Suomessa voitaisiin turvata. Hakijan toimeentulo ei siten ole turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Maahanmuuttoviraston päätöksestä tehdyn valituksen. Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat säännökset ja asiassa saadun selvityksen perustellut päätöstään seuraavasti:
Perheenkokoajan toimeentulo perustuu yhteiskunnan maksamiin etuuksiin. Hän on ilmoittanut oleskelulupahakemuksen yhteydessä olevansa opiskelija ja kuukausituloikseen 540 euroa Kansaneläkelaitokselta. Valittajat eivät ole esittäneet sellaista selvitystä palkasta, yritystulosta, varallisuudesta saatavista tuloista tai muusta vastaavasta tulosta, jonka perusteella hakijan toimeentulo Suomessa voitaisiin katsoa turvatuksi ulkomaalaislaissa tarkoitetulla tavalla. Perheenkokoajan veljien antamaa kirjallista sitoumusta, jonka mukaan he ovat valmiita rahoittamaan valittajien elämää Suomessa niin kauan, kunnes valittajat pystyvät omalla ansiotyöllään ansaitsemaan toimeentulonsa, ei voida pitää riittävänä osoituksena siitä, että hakijan toimeentulo olisi turvattu. Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole ilmennyt poikkeuksellisen painavaa syytä, jonka perusteella toimeentuloedellytyksestä tulisi poiketa. Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä oleskelulupahakemuksen. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Ulkomaalaislaki 37 § 1 momentti, 47 § 3 momentti, 39 § 1, 2 ja 4 momentti sekä 66 a §
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valittajat ovat pyytäneet, että heille myönnetään lupa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan he ovat vaatineet, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja oleskelulupa myönnetään.
Hakijan toimeentulon on katsottava olevan turvattu. Perheenkokoajan Suomessa asuvat veljet ovat sitoutuneet vastaamaan sisarensa ja tämän aviopuolison toimeentulosta niin, että veljet suorittavat heille vähintään 1 530 euroa kuukaudessa, kunnes he pystyvät omalla ansiotyöllään ansaitsemaan toimeentulonsa. Kaikki kolme veljeä käyvät työssä ja kahdella ei ole omaa perhettä huollettavanaan. Hakija opiskelee Afganistanissa lukiossa. Hän on terve ja työhaluinen. Ei ole syytä epäillä, ettei hän varsin pian Suomeen saapumisensa jälkeen työllistyisi.
Perheenkokoaja on 4.6.2010 suorittanut perusasteen koko oppimäärän ja hän opiskelee lähihoitajaksi. Hän on 18.5.2010 solminut työsopimuksen X:n kaupungin kanssa ajalle 7.6. - 1.8.2010 säännöllisen työajan ollessa 29,45 tuntia viikossa ja palkan 1 232 euroa kuukaudessa. Työsuhdetta on jatkettu ajalle 6.9.2010 - 5.3.2011 työajan ollessa sama kuin edellä ja palkan ollessa 1 390 euroa kuukaudessa.
Perhe-elämän viettäminen Afganistanissa ei ole maan turvallisuustilanne huomioon ottaen mahdollista. Perheenkokoaja, joka on asunut Suomessa vuodesta 2006 lukien, ei voi palata Afganistaniin, koska hänen lähisukulaisensa asuvat Suomessa.
Maahanmuuttovirasto on valituksen johdosta antanut lausunnon, jonka mukaan valituslupahakemus tulisi hylätä.
Maahanmuuttovirasto on viitannut asiassa annettuihin päätöksiin perusteluineen. Hakijan toimeentuloa ei voida pitää turvattuna hänen puolisonsa veljien antaman sitoumuksen perusteella, koska nämä eivät ole elatusvelvollisia sisartaan tai tämän puolisoa kohtaan eikä sitoumus näin ollen velvoita heitä elättämään sisartaan ja tämän puolisoa.
Valittajat ovat antaneet vastaselityksen.
Perheenkokoajan veljien antamalla sitoumuksella on oikeudellista merkitystä, vaikka elatusvastuu ei perustukaan lakiin. Hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) sukulaisen tuella tarkoitetaan nimenomaan nyt puheena olevaa tilannetta, jossa elatusvastuu ei perustu lakiin, vaan sukulaiset muusta syystä haluavat tukea läheistään. Sukulaisen tuki -käsitteellä ei voida tarkoittaa lakisääteistä elatusvelvollisuutta, koska silloin mainintaa sukulaisista ei tarvittaisi lainkaan. Lain esitöiden mukaan kustannuksista voi vastata myös ”muu taho”, mikä vielä selvemmin osoittaa, että kustannusten korvaajana voi olla muukin kuin lakisääteinen elatusvelvollinen.
Afganistanissa perhe- ja sukukäsite on olennaisesti suomalaista laajempi. Hakija kuuluu perheenkokoajan veljien perheeseen ja nämä haluavat moraalikäsityksensä nojalla auttaa tässä tilanteessa.
Perheenkokoaja on osoittanut olevansa yritteliäs nuori nainen, joka kaikin tavoin itse ja yhdessä veljiensä kanssa pyrkii siihen, että hän ja hänen aviopuolisonsa tulevat toimeen omilla varoillaan ilman yhteiskunnan tukea. Inhimillisesti tarkastellen on kohtuutonta, etteivät valittajat saa viettää perhe-elämää.
Perheenkokoajalla on 1.2.2011 lukien lisäksi 15 tuntia viikossa käsittävä osa-aikatyö, jonka hän toivoo muuttuvan vakituiseksi kokopäivätyöksi, jos kaupungin kanssa solmittua työsuhdetta ei jatketa maaliskuun 2011 jälkeen. Perheenkokoaja on saanut lahjaksi veljiltään 3 400 euroa rahaa pankkitililleen ja hänellä on myös muita säästöjä, joista hän voi tarvittaessa esittää todistuksen. Perheenkokoaja on joutunut keskeyttämään opintonsa, jotta hän pystyisi turvaamaan hakijan toimeentulon ansiotyöllään.
Perheenkokoaja on työskennellyt päiväkotiapulaisena ajalla 28. - 29.3. 2011 ja hän on 1.4.2011 solminut uuden työsopimuksen X:n kaupungin kanssa ajalle 4.4. - 31.12.2011 säännöllisen työajan ollessa 19,13 tuntia viikossa ja palkan 928,10 euroa kuukaudessa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset ja palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Perustelut
Sovellettavat säännökset
Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei mainitussa laissa toisin säädetä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii.
Pykälän 2 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaiseksi katsottavilla ansiotyöstä, yrittäjätoiminnasta, eläkkeistä, varallisuudesta tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuesta annetussa laissa (1412/1997) tarkoitetun toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Tällaisena etuutena ei pidetä kustannuksia korvaavia sosiaaliturvaetuuksia.
Pykälän 3 momentin mukaan jatkolupaa myönnettäessä ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu kuten 2 momentissa on säädetty kuitenkin niin, että tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei ole luvan myöntämisen esteenä.
Pykälän 4 momentin mukaan hakijan on esitettävä viranomaiselle selvitys siitä, millä tavoin hänen toimeentulonsa Suomessa turvataan.
Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan pykälän 39 osalta toimeentuloedellytyksen keskeisenä tarkoituksena olevan, että yhteiskunta ei vastaisi ulkomaalaisen oleskelusta aiheutuvista kustannuksista, vaan kustannukset hoitaisi oleskeluluvan saaja itse, hänen perheenjäsenensä, sukulaisensa tai muu taho.
Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että toimeentuloedellytyksen lähtökohtana on työhön, yritystoimintaan, varallisuuteen tai muuhun sellaiseen seikkaan perustuva toimeentulo, joka yleensä riittää tavanomaiseen elämään Suomessa ilman, että henkilön tarvitsee turvautua toimeentulotukeen tai vastaavaan muuhun toimeentuloa turvaavaan etuuteen. Ulkomaalaisella täytyy olla palkan, yritystulon, varallisuudesta saatavien tulojen, eläkkeen tai muun vastaavan perusteella riittävät varat itsensä ja perheensä toimeentuloa varten.
Hallituksen esityksessä todetaan vielä, että viranomainen voi pyytää hakijalta asiakirjaselvitystä, kuten työnantajan todistuksen Suomessa asuvan perheenjäsenen työsuhteesta tai palkasta taikka verotustodistuksen tämän verotetusta tulosta ja omaisuudesta ja mahdollisista sosiaaliturvaetuuksista, jos Suomessa asuvan perheenjäsenen on ilmoitettu huolehtivan hakijan toimeentulosta.
Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on muun muassa vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Jäsenvaltioiden on arvioitava näiden tulojen ja varojen luonne ja säännöllisyys, ja ne voivat ottaa huomioon kansallisten vähimmäispalkkojen ja eläkkeiden tason sekä perheenjäsenten lukumäärän.
Asiassa saatu selvitys
Perheenkokoajan vanhimmalle veljelle on vuonna 2000 myönnetty oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Veli on saanut pysyvän oleskeluluvan vuonna 2002, jolloin hän on hakenut nuoremmille sisaruksilleen oleskeluluvat perhesiteen perusteella. Hakemus on hyväksytty ja nyt kysymyksessä olevalle perheenkokoajalle (s. 1989) ja hänen kahdelle veljelleen on 2.2.2006 myönnetty oleskelulupa ajalle 2.2.2006 - 2.2.2007 statuksella A.5. perusteena heidän sukulaisuussuhteensa Suomessa asuvaan veljeensä, josta he ovat täysin riippuvaisia. Perheenkokoaja on saapunut Suomeen kesäkuussa 2006. Hänelle on sittemmin myönnetty jatkolupa ajalle 19.1.2007 - 2.2.2010 A-statuksella ja pysyvä oleskelulupa 7.7.2010 lukien.
Perheenkokoaja on X:n poliisilaitoksen ulkomaalaispoliisiin 17.7.2008 saapuneella hakemuksella hakenut aviopuolisolleen (s. 1986) oleskelulupaa. Hakemuksen perusteena on heidän 18.4.2008 Afganistanissa solmimansa avioliitto. Selvityksen mukaan kumpikin ovat tuolloin olleet opiskelijoita ja perheenkokoajan tulot ovat muodostuneet hänen Kansaneläkelaitokselta saamistaan tuista. Perheenkokoaja on asunut vanhimman veljensä ja tämän perheen kanssa samassa asunnossa. Asiakirjoista ilmenee, että hän on saanut toimeentulotukea syyskuussa 2008 sekä 17.9.2008 tehdyn päätöksen mukaan työmarkkinatukea elokuusta 2008 toukokuulle 2009. Hän on valituksessa ja vastaselityksessä tarkemmin selostetun mukaisesti myöhemmin opiskellut ja ollut ansiotyössä.
Perheenkokoajan edellä tarkoitetut Suomessa asuvat veljet ovat 28.4.2009 kirjallisesti sitoutuneet vastaamaan sisarensa ja tämän aviopuolison toimeentulosta niin, että veljet yhdessä suorittavat näille vähintään 1 530 euroa kuukaudessa, kunnes nämä pystyvät omalla ansiotyöllään ansaitsemaan toimeentulonsa. Lisäksi kaksi veljistä on antanut perheenkokoajalle lahjaksi yhteensä 3 400 euroa, joka on tämän hallinnassa ja määrättävissä pankkitilillä.
Oikeudellinen arviointi
Asiassa on kysymys siitä, voidaanko hakijan toimeentulon näissä olosuhteissa katsoa tulevan turvatuksi siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen.
Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan katsonut, että hakijan toimeentuloa ei voida pitää turvattuna perheenkokoajan veljien antaman sitoumuksen perusteella, koska nämä eivät ole elatusvelvollisia sisartaan tai tämän puolisoa kohtaan, eikä sitoumus aseta heitä myöskään elatusvastuuseen.
Ulkomaalaislain esitöiden mukaan toimeentuloedellytyksen tarkoituksena on varmistaa, että ulkomaalaisen perheenjäsen ei muodosta taloudellista taakkaa sosiaalihuoltojärjestelmälle siinä valtiossa, jossa perheenyhdistäminen tapahtuu. Tarkoituksena on, että kustannukset hoitaisi oleskeluluvan saaja itse, hänen perheenjäsenensä, sukulaisensa tai muu taho. Lain esitöistä ei käy ilmi, mitä tarkoitetaan käsitteellä ”muu taho”. Kysymys on kuitenkin laajemmasta henkilöpiiristä kuin oleskeluluvan saaja, perheenjäsen tai sukulainen. Lain esitöissä ei myöskään aseteta edellytykseksi, että kustannuksista vastaavan tahon olisi asuttava samassa taloudessa perheenkokoajan kanssa tai että tämän tahon olisi oltava elatusvelvollinen suhteessa hakijaan. Maahanmuuttoviraston esittämälle kannalle, jonka mukaan elatusvelvollisuudelle on annettava ratkaiseva merkitys, ei siten löydy nimenomaista tukea lainsäädännöstä.
Perheenyhdistämistä koskevan oikeuden toteutuminen voi erityisesti nuorten henkilöiden kohdalla estyä sen takia, että perheenkokoaja ei hänestä riippumattomista syistä välittömästi työllisty tai hän ei saatavilla olevalla ansiotyöllä vielä kykene saamaan riittävää palkkatuloa. Jos kustannuksista vastaavien piiri rajataan liian suppeaksi, perheenkokoajan oikeus perheenyhdistämiseen ei toteudu, vaikka kolmas henkilö sitoutuisi tarjoamaan taloudellista apuaan. Se, minkälainen merkitys muun tahon tarjoamalle vastuunotolle toimeentulon turvaamisesta voidaan antaa, edellyttää tosiseikkojen tapauskohtaista arviointia. Harkintaa ohjaa perheenyhdistämistä ja toimeentuloedellytystä koskevien säännösten tarkoitus.
Tässä harkinnassa on otettava huomioon myös Euroopan unionin tuomioistuimen (EUT) ratkaisukäytäntö ja siitä ilmenevät oikeusohjeet. EUT on 4.3.2010 antamassaan tuomiossa katsonut, että koska perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö, perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyä mahdollisuutta on tulkittava suppeasti. Jäsenvaltiot eivät myöskään saa käyttää niille tunnustettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin direktiivin tavoitetta, eli perheenyhdistämisen edistämistä, ja direktiivin tehokasta vaikutusta (C-578/08 Rhimou Chakroun v. Minister van Buitenlandse Zaken, kohta 43).
Taustaselvityksenä voidaan kiinnittää huomiota myös Euroopan komission kertomukseen neuvostolle ja Euroopan parlamentille perheenyhdistämisdirektiivin soveltamisesta KOM(2008) 610 lopullinen. Kertomuksessa esitetään yhteenveto direktiivin täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa, käydään läpi mahdollisia ongelmakohtia ja esitetään suosituksia direktiivin asianmukaista soveltamista varten. Sen mukaan erityistä huolta aiheuttavat toimeentuloedellytystä koskevat käytännöt kolmessa jäsenvaltiossa, joista yksi on Suomi. Kertomuksessa ei oteta kantaa tässä asiassa ajankohtaiseksi tulevaan kysymykseen, mutta siinä todetaan, että tuloja koskevat vaatimukset voivat estää perheenyhdistämistä koskevan oikeuden toteutumisen erityisesti nuorten ihmisten kohdalla.
Käsillä olevassa tapauksessa perheenkokoajan vanhin veli on aikanaan ottanut vastuun nuoremmista sisaruksistaan hakemalla heille hänestä täysin riippuvaisina oleskelulupaa Suomeen. Perheenkokoajan saavuttua Suomeen hän on asunut vanhimman veljensä perheessä. Vanhin veli on sitoutunut yhdessä kahden nuoremman veljensä kanssa elättämään perheenkokoajan ja hakijan, kunnes nämä pystyvät elättämään itsensä omalla ansiotyöllään. Kaksi veljeä on lisäksi tallettanut rahaa perheenkokoajan pankkitilille. Kaikki kolme veljeä ovat ansiotyössä, joten heillä on esitetyn selvityksen perusteella säännölliset tulot. Perheenkokoajan veljien voidaan arvioida ymmärtävän, että myös jatkolupaa harkittaessa edellytetään toimeentuloedellytyksen täyttymistä ulkomaalaislain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon veljien tähänastinen toiminta, sitoumusta on pidettävä luotettavana ja myös realistisena ja näin ollen harkintaan vaikuttavana.
Näissä olosuhteissa ja kun perheenkokoajalla itselläänkin on ansiotuloja ja hän on valmistumassa ammattiin, mainittu sitoumus on otettava huomioon arvioitaessa sitä, onko hakijan toimeentulo turvattu ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Koska hallinto-oikeudella on tältä osin ollut asiassa toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava.
Sitoumus ei ole ollut Maahanmuuttoviraston tiedossa sen ratkaistessa asian. Tänne on myös toimitettu uutta selvitystä perheenkokoajan ansiotuloista ja varoista. Asia on näin ollen palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Eija Siitari-Vanne ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Monica Gullans.