11.3.2011 | Ennakkopäätökset | Korkein hallinto-oikeus

KHO:2011:24

Asiasanat: Julkinen hankinta, Soveltamisala, Kuntien yhteistoiminta, Sairaankuljetus, Hankintasopimuksen määritelmä, Hankinta hankintayksikön sidosyksiköltä
Tapausvuosi: 2011
Antopäivä: 11.3.2011
Diaarinumero: 532/2/09
Taltio: 620

Kaupunki oli päättänyt tehdä yhdessä eräiden muiden alueen kuntien kanssa sopimuksen sairaankuljetuksen toteuttamisesta yhteistoimintana. Yhteistoimintasopimuksen mukaan kunnat sopivat sairaankuljetuksen järjestämisestä siten, että sairaankuljetuksen toteuttaa yhden sopijapuolena olevan kaupungin liikelaitoksena toimiva pelastuslaitos, mutta että kansanterveyslain mukainen vastuu sairaankuljetuksen järjestämisestä säilyy kullakin kunnalla. Sopimuksessa oli muun ohella määräykset kuntien maksettavaksi tulevasta vuosimaksusta, jonka pelastuslaitoksen johtokunta vahvistaa, sekä siitä, että toiminnalla ei tavoitella taloudellista voittoa, vaan se järjestetään niin sanotulla omakustannusperiaatteella.

Yhteistoimintasopimuksessa katsottiin olevan kyse oikeudellisesti erillisten yksiköiden välisestä kirjallisesta sopimuksesta, jonka pääasiallisena tarkoituksena oli sopia palvelun tuottamisesta taloudellista vastiketta vastaan. Kyse oli siten sopimuksesta, jota oli pidettävä julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettuna hankintasopimuksena. Kaupunki kuitenkin valvoi, muun ohella pelastuslaitoksen johtokuntaan nimeämiensä edustajien sekä yhteistoimintasopimuksen määräysten nojalla, yhdessä muiden edellä mainittujen kuntien kanssa pelastuslaitosta samalla tavoin kuin se valvoi omia toimipaikkojaan, ja pelastuslaitos harjoitti pääosaa toiminnastaan näiden kuntien kanssa. Sopimusjärjestelyyn ei näin ollen tullut soveltaa julkisista hankinnoista annettua lakia. Äänestys perusteluista 4-1.

Laki julkisista hankinnoista 1 § 3 momentti (348/2007), 5 § 1 kohta, 10 § ja 76 § (348/2007)
Kuntalaki 2 § 3 momentti, 76 § 1 ja 2 momentti sekä 77 § 1 momentti
Kansanterveyslaki 5 § 2 momentti ja 14 § 1 momentti 3 kohta (928/2005)
Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992) 4 § 1 momentti
Pelastuslaki 1 § 1 ja 2 momentti sekä 3 §
Laki pelastustoimen alueiden muodostamisesta 4 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeuden päätös 14.1.2009 nro 10/2009

Selostus asiasta

Hyvinkään, Järvenpään, Keravan ja Vantaan kaupungit sekä Mäntsälän, Nurmijärven, Pornaisten ja Tuusulan kunnat ovat 16.1.2003 allekirjoittaneet Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen. Sopimuksella on sovittu pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetussa laissa (1214/2001) tarkoitetusta pelastustoimen yhteistoiminnan järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Keski-Uudenmaan pelastustoimen alueella. Sopimuksen mukaan pelastustoimen hallinnosta vastaa Vantaan kaupunki, joka perustaa toimintaa varten Keski-Uudenmaan pelastuslaitos -nimisen kunnallisen liikelaitoksen.

Järvenpään kaupunginhallitus on päätöksellään 17.12.2007 § 639 muun ohella hyväksynyt päätösesityksen liitteenä olleen sairaankuljetuksen järjestämistä koskevan yhteistoimintasopimuksen päätöspöytäkirjasta tarkemmin ilmenevällä tavalla. Sopimuksen mukaan sen osapuolet järjestävät sairaankuljetustoimintansa yhdessä siten, että sairaankuljetuksen toteuttaa Keski-Uudenmaan pelastuslaitos.

Järvenpään, Keravan ja Vantaan kaupungit sekä Mäntsälän ja Pornaisten kunnat ovat 25.3.2008 allekirjoittaneet sopimuksen sairaankuljetuksen toteuttamisesta kuntien yhteistoimintana.

Hakemus markkinaoikeudelle

Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy on markkinaoikeudelle tekemässään hakemuksessa vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Järvenpään kaupunginhallituksen päätöksen ja kieltää sen täytäntöönpanon. Toissijaisesti Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy on vaatinut, että Järvenpään kaupunki velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa korkoineen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy:n hakemuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kyse, seuraavaa:

Kysymyksenasettelu

Hankintalain 76 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi hakemuksesta, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, määrätä säännöksessä mainitun seuraamuksen kuten kumota hankintayksikön päätöksen. Markkinaoikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan, onko julkista hankintaa koskevassa menettelyssä toimittu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Asiassa on ensin ratkaistava se, onko käsillä olevassa sairaankuljetuksia koskevassa yhteistoimintasopimuksessa kysymys hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetusta hankintasopimuksesta. Toissijaisesti, mikäli mainittu sopimusjärjestely muutoin täyttää hankintasopimuksen tunnusmerkit, asiassa on ratkaistava se, onko kyseessä olevaa järjestelyä pidettävä hankintalain 10 §:n tarkoittamana hankintana hankintayksikön sidosyksiköltä, jolloin hankintalakia ei sovelleta asiaan.

Hankintapäätös ja yhteistoimintasopimuksen sisältö

Järvenpään kaupungin kaupunginhallitus on päätöksellään 17.12.2007 § 639 päättänyt muun ohella hyväksyä pöytäkirjan liitteenä olevan sairaankuljetuksen järjestämistä koskevan kuntalain 76 §:n mukaisen yhteistoimintasopimuksen siten, että ”Järvenpäähän on sijoitettuna 1 H+P 24-h ambulanssi, 1 H+P 24-h jokeri-ambulanssi sekä P+P ambulanssi arviolta 2 426 siirtokuljetusta varten. Kokonaishinta yllämainitusta Järvenpään osalta 478 201 € + 200 € / kuljetus jokeriambulanssilla vuonna 2008. Järvenpään kaupunginhallitus edellyttää, että kukin Jokeri-ambulanssia käyttävä kunta vastaa kustannuksista omien kuljetustensa osalta. Sopimuksen kesto 31.12.2009 saakka”.

Edellä mainitun päätöksen liitteenä oleva 7.12.2007 päivätty yhteistoimintasopimus on sisältänyt muun muassa seuraavaa:

”2. SOPIMUKSEN TARKOITUS JA KOHDE

Osapuolet sopivat tämän yhteistoimintasopimuksen (jäljempänä myös sopimus) mukaisten tehtävien toteuttamisesta kunnes valtakunnassa vireillä oleva ensihoito- ja sairaankuljetuspalvelujen kehittäminen on lainsäädäntötasolla ratkaistu.

Tämä yhteistoimintasopimus on kuntalain (365/1995) 76 §:ssä tarkoitettu sopimus kuntien yhteistoiminnasta.

Tällä yhteistoimintasopimuksella kunnat toteuttavat kansanterveyslain (66/1972) 3 luvun 14 §:n 3 mom. mukaisen sairaankuljetustoimintansa yhdessä.

Sairaankuljetustoiminta järjestetään kuntien yhteistoimintana sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992) annetun lain 1 luvun 4 §:n mukaisesti. Sairaankuljetus on (yhteistoimintajärjestelystä huolimatta) kunkin kunnan kansanterveystyöhön kuuluva tehtävä.

Kuntien terveyskeskukset tekevät yhteistyötä Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa tämän sopimuksen mukaisesti ja huolehtivat toiminnan valvonnasta.

Tällä sopimuksella sairaankuljetustoiminnan toteuttaa Vantaan kaupungin liikelaitos Keski-Uudenmaan pelastuslaitos alueellisena toteuttajana siten, että kansanterveyslain mukainen vastuu säilyy terveyskeskusta ylläpitävällä kunnalla tämän yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtosääntöön lisätään tältä osin tarvittavat muutokset.

Sairaankuljetustoiminnan hallintoa ja valvontaa toteuttaa kuntien terveysviranomaisten lisäksi yhteinen toimielin, Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta, johon sopijakunnat valitsevat jäsenet. Sairaankuljetustoimintaa toteutetaan vain yhteistoimintasopimuksessa mukana oleville kunnille.

- -

4.1 Liikelaitos

Toimintaa varten ei perusteta uutta kunnallista liikelaitosta, vaan sairaankuljetuksen toteuttaa 16.1.2003 allekirjoitetulla yhteistoimintasopimuksella perustettu kunnallinen liikelaitos, Keski-Uudenmaan pelastuslaitos.

4.2 Johtokunta

Tämän sopimuksen mukaisen toiminnan hallintoa ja valvontaa toteuttaa edellä kohdassa 4.1 mainitun yhteistoimintasopimuksen kohdan 4 mukaisesti asetettu Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta sekä kuntien terveysviranomaiset.

4.3 Asiantuntijaelin

Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta asettaa toiminnan lääketieteellistä valvontaa ja ohjausta varten asiantuntijaelimen. Asiantuntijaelimeen nimetään kuntien ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin sairaanhoitoalueiden (HYKS sairaanhoitoalue ja Hyvinkään sairaanhoitoalue) ehdotuksesta kuntien edustajina neljä lääkäriä, sairaanhoitopiirin edustajina kolme lääkäriä sekä Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen kaksi edustajaa. Asiantuntijaelimellä on oikeus tehdä ehdotuksia lääketieteellisen ensihoitotoiminnan kehittämiseksi.

5. SOPIJAOSAPUOLTEN TEHTÄVÄT

5.1 Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen tehtävät

Vantaan kaupungin hallinnoima Keski-Uudenmaan pelastuslaitos toteuttaa alueellisen ensihoidon ja sairaankuljetuksen. Pelastuslaitos vastaa koko Keski-Uudenmaan alueen ensihoito-organisaatiosta, henkilöstöhallinnosta, valmiuden ylläpidosta, kalustosta ja ajoneuvoista, lukuun ottamatta HUS:lle ja kunnille kuuluvia tehtäviä (ensihoidon vastuulääkäripalvelut ja operatiivinen ensihoitolääkäritoiminta). Pelastuslaitoksen organisaatiossa on alkuvaiheessa sopimuksen mukaista toimintaa varten ensihoitopalveluiden tulosyksikkö, johon kuuluu johto- ja tukipalveluiden lisäksi palvelutasopäätöksien edellyttämä määrä operatiivisia lääkintäesimies-, sairaankuljetus- ja ensivasteyksiköitä.

5.2 Kuntien tehtävät

Kunnat tekevät tämän sopimuksen mukaiset palvelutasopäätökset ja valvovat niiden toteutumista.

Kunnat maksavat Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunnan vahvistaman vuosimaksun kuukausittain lähetettävän laskun perusteella.

- -

6. TALOUS

Toiminnalla ei tavoitella taloudellista voittoa, vaan toiminta järjestetään nk. omakustannusperiaatteella. Osapuolet vastaavat toiminnasta johtuvista todellisista kustannuksista liitteen 1 mukaisesti.

- -

Kuntien maksuosuudet vahvistaa Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta vuosittain.”

Markkinaoikeus toteaa, että mainitun sopimuksen liitteen 1 mukaan jokainen kunta vastaa pääosin omalle alueelleen sijoitetun ensihoitoyksikön kustannuksista. Ensihoitoyksikön maksuosuudesta vähennetään ensihoitoyksikön saamat tulot, jotka pelastuslaitos perii Liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen perusteella kuljetuksesta vastuussa olevalta. Maksu peritään myös kunnan omilta laitoksilta, jotta saadaan kustannukset kohdennettua sinne, mistä ne aiheutuvat (kunnan kannalta kyseessä läpilaskutus). Vieraan kunnan ensihoito- ja sairaanhoitokustannukset tasataan neljännesvuosittain kuntien kesken.

Markkinaoikeus toteaa, että Järvenpään, Keravan ja Vantaan kaupungit sekä Mäntsälän ja Pornaisten kunnat ovat 25.3.2008 allekirjoittaneet yhteistoimintasopimuksen olennaisilta osin samansisältöisenä kuin edellä on 7.12.2007 päivätystä sopimusluonnoksesta esitetty.

Kysymyksessä olevan sairaankuljetusten ja ensihoidon hoitamista koskevan sopimusjärjestelyn arviointi

Kuntalain 76 §:n mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä. Edelleen kuntalain 77 §:n mukaan kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 61) perusteluissa on todettu, että hankintalain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisesti kilpailuttamisvelvoitteen piirissä olevien sopimusten osapuolina ovat taloudelliset toimijat ja hankintayksiköt. Hankintalainsäädännön ulkopuolella ovat siten hankinnat, joita hankintayksikkö toteuttaa omana työnään eli käyttämällä omaa organisaatiotaan hyväkseen. Tunnusomaista omana työnä tekemiselle on hankintayksikön valta vaikuttaa hankinnan toteuttajan toimintaan siltä puuttuvan itsenäisyyden vuoksi sekä toimeksiantoon liittyvät piirteet, joiden vuoksi se eroaa erillisten oikeushenkilöiden välillä tehdyistä hankintasopimuksista.

Yhteisön oikeudessa hankintayksikön ja siihen sidossuhteessa olevan yksikön välisiä sopimuksia ei myöskään ole katsottu hankintasopimuksiksi. Sidossuhteen sisältöä on käsitelty Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa C-107/98, Teckal (Kok. 1999, s. I-8121). Arvioitaessa hankintayksikön ja sidosyksikön välistä suhdetta, ratkaiseva merkitys on Teckal- tuomion mukaisesti annettava yksiköiden oikeudelliselle erillisyydelle sekä päätöksenteon itsenäisyydelle. Jos hankinnat tehdään muodollisesti erilliseltä yksiköltä, sidossuhdetta on arvioitava hankintayksikön määräys- ja valvontavallan laajuuden sekä sidosyksikön toiminnan kohdistumisen kannalta. Edellytysten täyttyminen on arvioitava tapauskohtaisesti.

Muodollisen erillisyyden ja päätöksenteon itsenäisyyden edellytysten tulkinnassa voidaan ottaa huomioon edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi oikeushenkilöyteen liittyvien tunnusmerkkien täyttyminen. Muodollisesti erilliset ja päätöksenteon kannalta itsenäiset yksiköt, joiden välillä ei vallitse hankintalain 10 §:ssä tarkoitettua sidossuhdetta, eivät voi tehdä hankintoja toisiltaan ilman kilpailuttamista. Siten myös kahden erillisen hankintayksikön väliset hankinnat tulee yleensä kilpailuttaa.

Koska hankintalainsäädäntö koskee kuitenkin vain hankintasopimusten tekemistä, muina kuin hankintasopimuksina toteutettavat hankintayksiköiden yhteistyöjärjestelyt eivät ole lain piirissä. Siten esimerkiksi kuntalain 10 luvun ja paikallishallinnon erillislakien tarkoittama kuntien yhteistoiminta ei kuulu kilpailuttamisvelvoitteen piiriin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella (HE 50/2006 vp s. 62).

Eduskunnan talousvaliokunta on katsonut kysymyksessä olevaa hallituksen esitystä koskevassa mietinnössään, että kuntien ollessa itsenäisiä oikeushenkilöitä niiden väliset hankinnat kuuluisivat kilpailuttamisen piiriin. Komissio on Suomelle antamassaan lausunnossa (MARKT C 3/JK/mm d (2005) 16206) selkeästi todennut, että kunnat voivat päättää, tuottavatko ne palvelun itse, siirtävätkö toimivallan erilliselle oikeudelliselle henkilölle (esimerkiksi kuntayhtymä) vai hankkivatko palvelun markkinoilta. Jälkimmäisessä tapauksessa hankinta on kilpailutettava riippumatta siitä, tehdäänkö hankintasopimus yksityisen yrityksen vai toisen kunnan kanssa. Korkein hallinto-oikeus on tulkinnut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota C-107/98 Teckal (Kok. 1999, s. I-8121) kahdessa ratkaisussaan (KHO:2004:102 ja KHO:2006:61) vastaavalla tavalla. Sekä ehdotettu hankintalain 10 § että edellä todettu komission kannanotto koskevat hankintasopimuksia. Lakiehdotuksen 5 §:ssä olevan määritelmän mukaan hankintasopimuksella tarkoitettaisiin kirjallista sopimusta, joka on tehty hankintayksikön ja toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Ehdotuksessa ei sen sijaan ole laajemmin käsitelty, miten hankintalain näkökulmasta tulisi tulkita kuntalain 10 luvussa tarkoitettua kuntien yhteistoimintaa.

Kuntalain 76 §:n mukaisesti kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Käytännössä yhteistoimintasopimuksilla tarkoitetaan usein pitkäkestoisia sopimuksia, joissa yksi kunta tuottaa muiden yhteistoimintaan osallistuvien kuntien tarvitsemat, sopimuksessa määritellyt palvelut. Tavoitteena on sekä tietyn tehtävän hoitaminen että toiminnan kehittäminen yhteisesti. Sopimus kattaa useimmiten tietyn hallinnonalan tai sen osa-alueen tehtävät, esimerkiksi palvelu- tai viranomaisyksikön. Toiminnasta johtuvat todelliset kustannukset jaetaan yhteistoimintasopimuksissa sopijapuolten kesken yhteisvastuullisesti, käytön mukaan tai muulla vastaavalla tavalla ilman taloudellisen hyödyn tai voiton tavoittelua.

Hankintalain kannalta olennaiseksi tekijäksi muodostuu muun muassa se, onko toiminta yhteisesti järjestettyä ja julkisoikeudelliseen sopimukseen perustuvaa toimintaa vai palvelujen ostamista yksityisoikeudellisen sopimuksen muodossa. Viranomaistoiminta ei ole hankintaa, eikä laki rajoittaisi esimerkiksi kuntien yhteistyötä järjestettäessä virkavastuulla tapahtuvaa toimintaa. Tähän liittyen säädetään kuntalain 76 §:n 3 momentissa, että kunnat voivat sopia kunnalle tai sen viranomaiselle laissa säädetyn tehtävän antamisesta virkavastuulla toisen kunnan viranhaltijan hoidettavaksi. Viranomaistehtävien lisäksi kunnilla voi olla myös muuta yhteistoimintaa, jota ei ole perinteisesti pidetty hankintana. Erona on pidetty muun muassa sitä, että yhteistoiminnassa sopimuksen sisältöä arvioidaan yhdessäjärjestämisen näkökulmasta eikä kaupallisesti. Yhteistoiminnaksi katsotussa yhteistyössä tyypillistä on sopimuksen pitkäkestoisuus, kustannusten keskinäinen jakaminen ja yhteisvastuullisuus palveluista hyötyvien kuntien kesken ilman voiton tavoittelua. Yhteistoimintana ei sen sijaan voida pitää yksittäistä hankintaa eikä sopimusta, jossa palvelun hinta määräytyy markkinaehtoisesti. Hankinnassa myyjän tavoitteena on kaupallisesti kannattava toiminta. Hankintasopimusten kesto on yleensä lyhyempi ja hinta tarkoin määrätty ja se määräytyy markkinaehtoisesti. Kuntien väliset sopimukset voivat olla myös kaupallisia, jolloin ne ovat hankintoja.

Yhteistoimintasopimuksessa toiminnan valvonta voi tapahtua yhteisen toimielimen alaisuudessa tai siten, että palvelun suunnittelun, toteutuksen ja kustannusten seuranta tapahtuu vapaamuotoisempana yhteistoimintana. Kuntalain 77 §:n mukaisesti yhteistyöhön osallistuvat kunnat voivat sopia, että ne valitsevat osan jäsenistä sen isäntäkunnan toimielimeen, joka vastaa tehtävistä. Yhteinen toimielin voi käytännössä olla lautakunta, johtokunta tai toimikunta. Yhteinen toimielin on yhden sopimuskunnan valtuuston tai hallituksen alainen.

Talousvaliokunta on kysymyksessä olevassa mietinnössään päätynyt katsomaan, että sääntely antaa oikeuskäytännön asettamien kriteerien puitteissa tilaa myös kuntien yhteistoiminnalle. Selkeää rajanvetoa hankintasopimuksen ja yhteistoiminnan välille ei ollut talousvaliokunnan mukaan nykytilanteessa mahdollista tehdä. (TaVM 26/2006)

Oikeuskirjallisuudessa Kuoppamäki on esittänyt, että hankintoja ei ole mahdollista tehdä ilman kilpailuttamista sidosyksiköltä, jonka toiminta kohdistuu muihin hankintayksiköihin tai yksityisille markkinoille, lukuun ottamatta tilanteita, joissa tällaisen toiminnan osuus koko sidosyksikön toiminnasta on hyvin pieni. EY-tuomioistuimen tulkintaratkaisut näyttäisivät mahdollistavan suorat ostot vain sellaisilta hankintayksikön määräysvallassa olevilta yksiköiltä, jotka eivät toimi kaupallisilla markkinoilla. (Uusi kilpailuoikeus, Vantaa 2006, s. 323-324)

Markkinaoikeus toteaa, että Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on perustettu Hyvinkään kaupungin, Järvenpään kaupungin, Keravan kaupungin, Mäntsälän kunnan, Nurmijärven kunnan, Pornaisten kunnan, Tuusulan kunnan sekä Vantaan kaupungin välisellä 16.1.2003 päivätyllä Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksella. Vaikka Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on muodollisesti Vantaan kaupungin liikelaitos, se on Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen mukaisesti perustettu kaikkien sopijakuntien toimesta ja toimii kuntien yhteisen päätöksenteon alaisuudessa. Samat kunnat ovat olleet laatimassa 7.12.2007 päivättyä yhteistoimintasopimusta sairaankuljetuksen toteuttamisesta kuntien yhteistoimintana. Toisin kuin pelastustoimen järjestäminen, sairaanhoitokuljetusten järjestäminen kuntien yhteistoimintaa koskevalla sopimuksella ei perustu laissa asetettuun velvollisuuteen.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen hallintoa ja täytäntöönpanoa valvoo nimenomaisen yhteistoimintasopimuksen ehdon mukaisesti kuntien yhteinen toimielin, Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta, jonka jäsenet valitaan kuntien asettamista ehdokkaista. Markkinaoikeus katsoo esitetyn selvityksen perusteella, että sopijapuolina olevat kunnat osallistuvat yhteisen toimielimen kautta tosiasiallisesti ja yhteisesti sairaankuljetusta koskevaan päätöksentekoon, eikä Keski-Uudenmaan pelastuslaitos toimi itsenäisesti sopimukseen liittyneisiin kuntiin nähden.

Keski-Uudenmaan pelastuslaitos ei toimi kysymyksessä olevan yhteistoimintasopimuksen tarkoittamalla toimialalla palveluntarjoajana markkinoilla eikä toteuta kysymyksessä olevaa palvelua sopimuksen osapuolille markkinahintaista vastiketta vastaan. Toiminnalla ei myöskään tavoitella taloudellista voittoa, vaan sopijakunnat vastaavat sovituin maksuperustein omakustannehintaan yhteistoiminnan toteuttamisesta. Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta, jossa kunnilla on omat edustajansa, vahvistaa sopimuksen perusteella vuosittain kuntien maksuosuudet. Sopimusosapuolina olevat kunnat osallistuvat siten yhdessä kustannusten valvontaan sekä päätöksentekoon maksuosuuksista. Kaikkien mukana olevien kuntien maksuosuuksien on esitetty perustuvan samaan sairaankuljetuksesta aiheutuvien kustannusten laskentamenetelmään. Keski-Uudenmaan pelastuslaitos ei näin ollen saa yhteistoimintasopimukseen perustuvaa voittoa eikä kanna taloudellista riskiä siten kuin liiketoiminnalle on tyypillistä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-532/03 antamassaan tuomiossa (18.12.2007, kohta 37) katsonut, että pelkästään siitä, että kahden julkisen yksikön välillä on sairaankuljetuspalveluja koskeva rahoitusjärjestely, ei aiheudu, että kyseiset palvelujen suoritukset perustuisivat julkiseen hankintasopimukseen.

Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on sairaankuljetusta koskevassa yhteistoimintasopimuksen mukaisessa toiminnassaan kuntien yhteisen määräysvallan alaisuudessa. Pelastuslaitoksen muodollisen aseman osana Vantaan kaupungin hallintoa ei ole katsottava merkitsevän sitä, että päätöksenteko kysymyksessä olevien palvelujen toteuttamisen osalta ei tapahtuisi yhteistoimintasopimuksessa mukana olevien kuntien yhteisesti hyväksymällä tavalla.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että käsiteltävässä yhteistoimintasopimuksessa on ollut kysymys kuntien hallinnollisesti yhdessä järjestämästä sairaankuljetuksesta eikä sairaankuljetuspalvelujen ostamisesta. Tämän vuoksi yhteistoimintasopimus ei ole sisältönsä perusteella kuulunut hankintalain soveltamisen piiriin. Markkinaoikeudella ei siten ole hankintalain nojalla toimivaltaa tutkia hakemusta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden ja Järvenpään kaupunginhallituksen päätökset kumotaan. Toissijaisesti Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy on vaatinut, että Järvenpään kaupunki velvoitetaan suorittamaan yhtiölle hyvitysmaksua. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää asiassa Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun. Vielä yhtiö on vaatinut, että Järvenpään kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja markkinaoikeudessa korkoineen.

Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Järvenpään kaupungin päätös hankkia sairaankuljetuspalvelut Vantaan kaupungin ylläpitämältä liikelaitokselta on hankintalaissa tarkoitettu hankinta. Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että asiassa ei olisi kyse hankinnasta, vaan kuntien hallinnollisesti yhdessä järjestämästä sairaankuljetuksesta, minkä vuoksi kyseessä olisi markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumaton asia.

Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on perustettu kuntien lakimääräisten pelastustoimen tehtävien hoitamista varten. Kysymys ei ole sairaankuljetuksen tai minkään muun palvelun kuin pelastustoimen järjestämiseksi perustetusta kuntien yhteistoiminnan muodosta.

Sairaankuljetus ei ole pelastustoimen pelastustoimialaa eikä se kuulu pelastustoimilaissa tarkoitettuun pelastustoimen järjestämisvastuun piiriin. Sairaankuljetus on annettu kuntien tehtäväksi muualla lainsäädännössä. Pelastuslaitoksen ei voida katsoa olevan sellainen kuntalain 76 §:n mukainen kuntien yhteistoiminnan muoto, että kunnat voisivat sen avulla hoitaa mitä tahansa tehtävää yhdessä.

Käsillä oleva tapaus on täysin analoginen korkeimman hallinto-oikeuden Hangon kaupunkia koskevan ratkaisun (KHO:2004:102) kanssa. Kyseisessä ratkaisussa korkein hallinto-oikeus katsoi, että Hangon kaupungin hankinta Espoon kaupungin ylläpitämältä pelastuslaitokselta olisi tullut kilpailuttaa, koska kysymys oli palvelun hankkimisesta muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä.

Käsillä oleva tapaus poikkeaa Hangon kaupunkia koskevan ratkaisun olosuhteista asiallisesti vain siinä, että ambulanssit on tässä tapauksessa siirretty pelastuslaitokselle jo ennen sairaankuljetuksia koskevan sopimuksen tekemistä. Lisäksi tässä tapauksessa sairaankuljetustoimintaa valvoo liikelaitoksen johtokunta, jossa kaikilla kunnilla on tasavertainen edustus. Viimeksi mainittu ero Hangon kaupungin tapaukseen on kuitenkin täysin näennäinen, sillä Vantaan kaupungin ylläpitämä liikelaitos kuuluu Vantaan keskushallintoon ja toimii johtosääntönsä mukaisesti Vantaan kaupunginhallituksen alaisena. Liikelaitos on tosiasiassa täysin alisteinen Vantaan kaupungille eikä sillä ole lopullista päätösvaltaa. Kaupunginhallituksella on muun muassa kuntalain mukainen otto-oikeus liikelaitoksen johtokunnan päätöksiin.

Kunnat ovat allekirjoittaneet pelastuslaitoksen perustamista koskevan sopimuksen jo vuonna 2003. Sopimuksen allekirjoituksen ja nyt esillä olevan hankinnan välillä kunnat ovat normaalisti kilpailuttaneet hankintansa myös silloin, kun hankinta on tehty pelastuslaitokselta. Vuosien 2003 ja 2008 välillä lainsäädäntö ei ole muuttunut. Järjestelyssä on kyse hankintalain kiertämisestä, kun erityislainsäädäntöä hyväksi käyttämällä pyritään asiallisesti muuttumattomissa olosuhteissa välttämään hankintalain velvoitteiden noudattamista.

Mikäli tehtävää hoitaisi yhteistyösopimuksessa mukana olevien kuntien perustama liikelaitos tai kuntayhtymä, asia olisi selvä. Tällaista yhteistä kuntayhtymää tai liikelaitosta ei tässä tapauksessa kuitenkaan ole. Markkinaoikeuden kannan hyväksyminen tarkoittaa kunnille käytännössä vapaata mahdollisuutta ohittaa hankintalaki ilman, että hankinnassa mukana olevien kuntien pitää perustaa yhteinen kuntayhtymä tai yhteinen liikelaitos.

Järvenpään kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään. Kaupunki on selityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Kuntalain 2 §:n mukaan kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Kuntalain 76 §:n mukaan kunnat voivat hoitaa sopimuksen nojalla tehtäviään yhdessä tai sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta (ns. isäntäkuntamalli).

Kunnilla on itsehallinnolliseen asemaansa perustuva oikeus päättää vastuullaan olevien palvelujen järjestämistavasta sekä siitä, tuotetaanko palvelut itse vai hankitaanko ne ulkopuolisilta. Tätä koskevaa päätöksentekoa hankintalaki ei koske. Lakia sovelletaan vain silloin, kun kunta on päättänyt ostaa palvelut markkinoilta.

Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on perustettu alueen pelastustoimen järjestämistä varten. Vantaan kaupunginvaltuusto asettaa toimikaudekseen pelastuslaitoksen johtokunnan, joka toimii kuntalain 77 §:n mukaisena Keski-Uudenmaan kuntien yhteisenä toimielimenä. Johtokunnan jäsenet valitaan kuntien asettamista ehdokkaista siten, että yhteensä 15 jäsenestä ja varajäsenestä muodostuvaan johtokuntaan Pornaisten kunta nimittää yhden ja muut kunnat kaksi jäsentä. Kaikki sopijakunnat osallistuvat yhtäläisesti pelastustoimen hallintoon.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen osapuoliksi voivat tulla vain samat kunnat kuin pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa. Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksessa toiminnan hallinto ja valvonta on järjestetty pelastustoimen yhteistoimintasopimusta vastaavasti kuntien yhteisenä toimielimenä toimivan liikelaitoksen johtokunnan kautta. Jokaisella kunnalla on yhtäläinen määräys-, valvonta- ja vaikutusvalta yhteistoiminnan toteuttamisessa.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksessa on kyse kuntien välisestä yhteistyöjärjestelystä eikä hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta. Toiminta on hallintosopimukseen perustuvaa toiminnan ja hallinnon yhteistä järjestämistä, jota koskevaan päätöksentekoon kunnat voivat yhteisen toimielimen kautta osallistua. Sopimukseen ei liity liiketoimintaa eikä sellaista taloudellista riskiä tai voiton mahdollisuutta, joka tekisi sopimuksesta hankintasopimuksen. Toiminnalla ei pyritä taloudelliseen voittoon, vaan tavoitteena on muun ohella palvelujen laadun yhdenmukaistaminen. Kunnat vastaavat yhdessä sovituin maksuperustein toiminnan toteuttamisesta omakustannusperiaatteella.

Käsillä oleva tapaus eroaa olennaisesti korkeimman hallinto-oikeuden Hangon kaupunkia koskevasta ratkaisusta (KHO:2004:102). Tuossa ratkaisussa keskeiseksi muodostui se, että sairaankuljetuspalveluja koskevassa yhteistyösopimuksessa ei ollut sovittu toimielimen perustamisesta toiminnan hallintoa tai valvontaa varten taikka muustakaan hallinnon järjestämisestä. Hangon kaupungilla ei myöskään ollut edustusta pelastuslautakunnassa, joka vastasi palvelun toteuttaneen Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen hallinnosta. Käsillä olevassa tapauksessa pelastuslaitoksen hallinnosta on myös sairaankuljetusten osalta nimenomaisesti sovittu ja kaikki kunnat osallistuvat yhteisen toimielimen kautta pelastuslaitoksen hallintoon ja valvontaan.

Joka tapauksessa nyt esillä olevassa yhteistoimintasopimuksessa on kyse hankintalain 10 §:ssä tarkoitetusta sidosyksikköhankinnasta. Sopimuksen tekemisestä päättäneet kunnat valvovat edellä esitetyin tavoin yhteistoimintaa siten, että niillä on mahdollisuus vaikuttaa palvelun tuottamiseen ja siihen liittyviin strategisiin ratkaisuihin. Kuntien mahdollisuus toiminnan valvontaan ja kustannusten seurantaan on asiallisesti samanlainen kuin kuntayhtymän jäsenkunnilla. Pelastuslaitos tuottaa nyt puheena olevia sairaankuljetuspalveluja, samoin kuin muutoin sen tehtäväksi annettuja pelastustoimen palveluja, ainoastaan sopimusosapuolina oleville kunnille, joten sen toiminta kohdistuu ainoastaan mainittuihin kuntiin.

Hyvitysmaksuvaatimus on perusteeton. Asiassa ei voida jälkikäteen todeta, minkälaiseksi tarjouskilpailun lopputulos olisi muodostunut, jos tarjouskilpailu olisi järjestetty. Valittajalla ei olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa.

Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy on antanut Järvenpään kaupungin selityksen johdosta vastaselityksen. Yhtiö on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole kyse hankintalaissa tarkoitetusta sidosyksikköhankinnasta, koska sen edellytykset eivät täyty. Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksessa mukana olevilla kunnilla ei ole tosiasiallista valvontavaltaa pelastuslaitokseen, sillä se on Vantaan kaupungin alainen organisaatio, jossa päätöksentekovalta on viime kädessä Vantaan kaupunginhallituksella. Sopimusosapuolina olevat kunnat eivät myöskään itse käytä sopimuksen mukaisia palveluja. Kunnat ovat ainoastaan lakisääteisessä vastuussa palveluiden järjestämisestä, mutta hankintoja pelastuslaitokselta tekevät ensisijaisesti yksityiset henkilöt, kansaneläkelaitos ja HUS.

Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy on antanut lisävastaselityksen.

Järvenpään kaupunki ja Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy ovat antaneet selitykset mahdollisen ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta sekä tuomioistuimelle esitettävistä kysymyksistä.

Merkitään , että Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksesta on 1.1.2009 tullut Keski-Uudenmaan pelastustoimen liikelaitos.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimusten ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettua ennakkoratkaisupyyntöä ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu sekä unionin tuomioistuimen jäljempänä selostettu oikeuskäytäntö huomioon ottaen tarpeen. Tätä koskeva vaatimus on siten hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Ratkaistava oikeuskysymys

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kyse ensisijaisesti siitä, onko markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa yksilöidyssä sairaankuljetusta koskevassa sopimusjärjestelyssä kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta hankinnasta, jota koskevan hakemuksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan.

2.2 Kuntien väliset sopimukset ja niiden tässä yhteydessä merkityksellinen keskeinen sisältö

2.2.1 Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimus

Hyvinkään, Järvenpään, Keravan ja Vantaan kaupungit sekä Mäntsälän, Nurmijärven, Pornaisten ja Tuusulan kunnat ovat 16.1.2003 allekirjoittaneet Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen.

Sopimuksen 2 kohdan mukaan sopimuksella sovitaan pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetussa laissa (1214/2001) tarkoitetusta pelastustoimen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Keski-Uudenmaan alueella. Sopimuksen mukaan Vantaan kaupunki perustaa kaupunginhallituksen alaisuuteen pelastustoimen järjestämistä varten Keski-Uudenmaan pelastuslaitos -nimisen kunnallisen liikelaitoksen.

Sopimuksen hallintoa ja tehtäviä koskevan 3 kohdan mukaan pelastustoimen hallinnosta vastaa Vantaan kaupunki, jonka ylläpitämä Keski-Uudenmaan pelastuslaitos puolestaan vastaa pelastustoimilain (561/1999) 4 §:n mukaisten tehtävien hoitamisesta sopijakuntien alueella siten kuin kuntalain 76-77 §:ssä kuntien yhteistoiminnasta säädetään. Sopimuksen mukaan pelastuslaitos vastaa lisäksi erikseen säädetyllä tai pelastuslaitoksen johtosäännössä tai sopimuksissa määrätyllä tavalla muun ohella kansanterveyslain (66/1972) 14 §:n 1 momentin mukaisesta sairaankuljetuksesta sopimuskuntien päätösten mukaisesti.

Sopimuksen 4 kohta sisältää määräyksiä Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunnasta. Kyseisen kohdan mukaan Vantaan kaupunginvaltuusto asettaa Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen hallintoa varten pelastuslaitoksen johtokunnan, joka toimii kuntalain 77 §:n mukaisena kuntien yhteisenä toimielimenä. Pelastuslaitoksen johtokunnassa on sopimuksen mukaan 15 jäsentä ja kullakin henkilökohtainen varajäsen. Johtokunnan jäsenet valitaan kuntien asettamista ehdokkaista siten, että Pornaisten kunta nimeää jäsenistä ja varajäsenistä yhden ja kukin muista kunnista kaksi. Johtokunnan tehtävistä on todettu määrättävän pelastuslaitoksen johtosäännössä.

Sopimuksen henkilöstöä koskevan 6 kohdan mukaan sopimuskuntien palveluksessa oleva pelastustoimen henkilöstö siirtyy Vantaan kaupungin palvelukseen pelastuslaitoksen aloittaessa toimintansa. Sopimuksen kalustoa ja varusteita koskevan 8 kohdan mukaan kunnat luovuttavat sopimuksen mukaisen kalustonsa korvauksetta Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen omistukseen ja hallintaan.

Sopimuksen taloutta koskevan 11 kohdan mukaan pelastuslaitoksen toiminnasta ja investoinneista aiheutuvat kustannukset katetaan vuosia 2004-2005 koskevan siirtymäkauden jälkeen sopijakunnilta ja muilta asiakkailta perittävillä palvelumaksuilla. Palvelumaksut määräytyvät sopimuksen mukaan kuntien kanssa tehtävien tilaaja-tuottaja -malliin perustuvien palvelusopimusten mukaisesti ja niillä katetaan tilattujen palvelujen pelastuslaitokselle aiheuttamat käyttö- ja pääomakustannukset.

2.2.2 Sairaankuljetuksen toteuttamista koskeva yhteistoimintasopimus

Järvenpään, Keravan ja Vantaan kaupungit sekä Mäntsälän ja Pornaisten kunnat ovat 25.3.2008 allekirjoittaneet sopimuksen sairaankuljetuksen toteuttamisesta kuntien yhteistoimintana. Hyvinkään kaupunki ja Nurmijärven kunta ovat osaltaan päättäneet sopimuksen tekemisestä maalis- ja huhtikuussa 2008 tekemillään päätöksillä.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen voimassaoloa koskevan ehdon mukaan sopimus on Keravan kaupungin osalta voimassa määräaikaisena 31.12.2008 saakka ja muiden sopijapuolten osalta 31.12.2009 saakka. Määräajan jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana 12 kuukauden irtisanomisajalla.

Sopimuksen 2 kohdassa on muun ohella todettu, että sopimus on kuntalain (365/1995) 76 §:ssä tarkoitettu sopimus kuntien yhteistoiminnasta. Sopimuksen mukaan kunnat toteuttavat kansanterveyslain (66/1972) 14 §:n mukaisen sairaankuljetustoimintansa yhdessä ja toiminta järjestetään kuntien yhteistoimintana sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 1 luvun 4 §:n mukaisesti.

Edelleen sopimuksen 2 kohdan mukaan sairaankuljetustoiminnan toteuttaa Vantaan kaupungin liikelaitoksena toimiva Keski-Uudenmaan pelastuslaitos siten, että kansanterveyslain mukainen vastuu säilyy terveyskeskusta ylläpitävällä kunnalla. Sopimuksen mukaan sairaankuljetustoimintaa toteutetaan vain sopimuksessa mukana oleville kunnille.

Sopimuksen 3 kohdan mukaan sairaankuljetus järjestetään alueellisena toimintana, jonka tavoitteena on tehostaa sairaankuljetuksen ja ensihoidon toimintaa. Sairaankuljetusvalmius ja -palvelutaso määräytyvät kuntien tekemien palvelutasopäätösten perusteella. Pelastuslaitoksen johtokunta vahvistaa palvelutasopäätökset.

Sopimuksen organisaatiota koskevan 4 kohdan mukaan toimintaa varten ei perusteta uutta kunnallista liikelaitosta, vaan sairaankuljetuksen toteuttaa 16.1.2003 allekirjoitetulla Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksella perustettu Keski-Uudenmaan pelastuslaitos. Sopimuksen mukaisen toiminnan hallintoa ja valvontaa toteuttaa mainitun pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen mukaisesti asetettu Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta sekä kuntien terveysviranomaiset. Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta asettaa lisäksi toiminnan lääketieteellistä valvontaa ja ohjausta varten erillisen asiantuntijaelimen.

Sopimuksen sopijaosapuolten tehtäviä koskevan 5 kohdan mukaan Keski-Uudenmaan pelastuslaitos toteuttaa alueellisen ensihoidon ja sairaankuljetuksen. Kunnat puolestaan tekevät sopimuksen mukaiset palvelutasopäätökset ja valvovat niiden toteutumista sekä maksavat pelastuslaitoksen johtokunnan vahvistaman vuosimaksun kuukausittain lähetettävän laskun perusteella.

Sopimuksen taloutta koskevan 6 kohdan mukaan toiminnalla ei tavoitella taloudellista voittoa, vaan toiminta järjestetään nk. omakustannusperiaatteella. Osapuolet vastaavat toiminnasta johtuvista todellisista kustannuksista.

Sopimukseen liittymistä koskevan 12 kohdan perusteella niillä Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen allekirjoittaneilla kunnilla, jotka eivät ole tämän sopimuksen alkuperäisiä osapuolia, on mahdollisuus liittyä tähän sopimukseen myöhemmin.

2.3 Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 5 §:n 1 kohdan mukaan tässä laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain 10 §:n mukaan lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Hankintalain 76 §:ssä (348/2007) on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkista hankintaa koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti.

Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin (348/2007) mukaan pantu täytäntöön muun ohella julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi).

Kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.

Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä. Lain 77 §:n 1 momentin mukaan kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat.

Kansanterveyslain 5 §:n 2 momentin mukaan kunnat voivat yhdessä huolehtia kansanterveystyöstä perustamalla tätä tehtävää varten kuntayhtymän. Kunta voi toisen kunnan kanssa sopia myös siitä, että tämä hoitaa osan kansanterveystyön toiminnoista. Saman lain 14 §:n 1 momentin 3 kohdan (928/2005) mukaan kansanterveystyöhön kuuluvina tehtävinä kunnan tulee huolehtia sairaankuljetuksen järjestämisestä sekä järjestää ja ylläpitää lääkinnällinen pelastustoiminta sekä paikallisiin olosuhteisiin nähden tarvittava sairaankuljetusvalmius, lukuun ottamatta eräitä säännöksessä mainittuja erityistilanteita.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 4 §:n 1 momentin (1309/2003) mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät:

1) hoitamalla toiminnan itse;
2) sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa;
3) olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä;
4) hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta; taikka
5) antamalla palvelunkäyttäjälle palvelusetelin, jolla kunta sitoutuu maksamaan palvelun käyttäjän kunnan hyväksymältä yksityiseltä palvelujen tuottajalta hankkimat palvelut kunnan päätöksellä asetettuun setelin arvoon asti.

Pelastuslain 1 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäisyyn, jollei muussa laissa tai asetuksessa toisin säädetä, sekä säännöksessä tarkemmin määriteltävään pelastustoimintaan ja väestönsuojeluun. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettujen toimintojen muodostamaa toimialaa kutsutaan pelastustoimeksi.

Pelastuslain 3 §:n mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa valtioneuvoston määräämällä alueella (alueen pelastustoimi), siten kuin siitä säädetään pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetun lain (1214/2001) 4 §:ssä. Viimeksi mainitun lain 4 §:n mukaan pelastustoimen alueeseen kuuluvien kuntien oli tehtävä sopimus pelastustoimen yhteistoiminnan järjestämisestä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2002. Saman lain 6 §:n mukaan laissa tarkoitettu yhteistoiminta oli aloitettava 1 päivästä tammikuuta 2004.

2.4 Hankintalakia koskeva hallituksen esitys

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on lain 5 §:n perusteluissa muun ohella todettu, että kyseisen säännöksen sisältämät määritelmät vastaisivat muun ohella hankintadirektiivin 1 artiklassa olevia määritelmiä. Hankintasopimuksen määritelmää koskevan säännöksen osalta hallituksen esityksessä on muun ohella todettu, että hankintasopimus on yleensä luonteeltaan yksityisoikeudellinen sopimus kahden erillisen oikeushenkilön välillä. Hallituksen esityksen mukaan organisaation sisäisiä sopimuksia ei siten yleensä ole katsottava hankintasopimuksiksi, eivätkä ne siten kuulu lakiehdotuksen kilpailuttamisvelvoitteen alaan.

Hankintayksikön sidosyksiköltä tehtäviä hankintoja koskevan hankintalain 10 §:n perusteluissa on puolestaan muun ohella todettu, että kunnat ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä, joiden organisaatio koostuu kunnan päätösvaltaa käyttäviin toimielimiin alisteisessa asemassa olevista yksiköistä. Kuntien sisäiset toimeksiannot niiden organisaatioon kuuluvilta osastoilta, liikelaitoksilta tai muilta yksiköiltä eivät hallituksen esityksen mukaan olisi yleensä lakiehdotuksen tarkoittamia hankintasopimuksia eivätkä ne siten kuuluisi kilpailuttamisvelvoitteen piiriin.

Hallituksen esityksessä on todettu edelleen, että kahden erillisen hankintayksikön väliset hankinnat tulee yleensä kilpailuttaa. Hallituksen esityksen mukaan kuitenkin, koska hankintalainsäädäntö koskee vain hankintasopimusten tekemistä, muina kuin hankintasopimuksina toteutettavat hankintayksiköiden yhteistyöjärjestelyt eivät ole lakiehdotuksen piirissä. Siten esimerkiksi kuntalain 10 luvun ja paikallishallinnon erillislakien tarkoittama kuntien yhteistoiminta ei hallituksen esityksen perusteella kuuluisi kilpailuttamisvelvoitteen piiriin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella.

Hankintalain 10 § perustuu hallituksen esityksen mukaan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että säännöstä tulkittaessa on näin ollen otettava huomioon tuo oikeuskäytäntö.

2.5 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (nykyisin unionin tuomioistuin) on asiassa C-107/98 (Teckal Srl vastaan Comune di Viano ym.) 18.11.1999 antamassaan tuomiossa lausunut, että julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/36/ETY sovelletaan silloin, kun hankintaviranomainen, esimerkiksi alueellinen tai paikallinen viranomainen, aikoo tehdä siitä muodollisesti erillisen ja päätöksenteon kannalta itsenäisen yksikön kanssa rahallista vastiketta vastaan kirjallisen sopimuksen, jonka kohteena on tavaroiden hankinta, riippumatta siitä, onko tämä yksikkö itse hankintaviranomainen.

Direktiivi 93/36/ETY on kumottu julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2004/18/EY. Unionin tuomioistuimen edellä mainitusta tuomiosta ilmenevä oikeusohje on kuitenkin direktiivien tältä osin merkityksellisten säännösten asiallisen vastaavuuden vuoksi sovellettavissa myös viimeksi mainitun direktiivin tulkintaan. Direktiivi 2004/18/EY on pantu kansallisesti täytäntöön tähän asiaan sovellettavalla hankintalailla.

Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa C-107/98 antaman tuomion perustelujen mukaan (kohdat 49 ja 50) siihen, että kyseessä on kahden erillisen yksikön välinen sopimus, riittää pääsääntöisesti, että sopimus on tehty alueellisen tai paikallisen viranomaisen ja tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä. Toisin on ainoastaan niissä tapauksissa, joissa alueellinen tai paikallinen viranomainen valvoo kyseistä oikeushenkilöä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja joissa tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavien viranomaisten kanssa.

Viranomaisen ja siitä oikeudellisesti erillisen yksikön välistä valvontavaltaa arvioitaessa on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella otettava huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset lainsäännökset ja olosuhteet. Niitä koskevasta tarkastelusta on seurattava, että kyseinen yksikkö on sellaisen määräysvallan alainen, jossa viranomainen voi vaikuttaa ratkaisevasti sekä yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin (esimerkiksi asiassa C-458/03 Parking Brixen GmbH vastaan Gemeinde Brixen ym. 13.10.2005 annetun tuomion kohta 65).

Unionin tuomioistuin on asiassa C-26/03 (Stadt Halle ym. vastaan Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna) 11.1.2005 antamassaan tuomiossa muun ohella katsonut (kohta 48), että hankintaviranomaisena olevalla viranomaisella on mahdollisuus hoitaa sille kuuluvia yleisen edun mukaisia tehtäviä itse omilla hallinnollisilla, teknisillä tai muilla voimavaroillaan ilman, että sen olisi turvauduttava sellaisten ulkoisten yksiköiden apuun, jotka eivät kuulu sen toimipaikkoihin. Muun muassa asiassa C-324/07 (Coditel Brabant SA vastaan Commune d’Uccle ym.) 13.11.2008 antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin on tältä osin täsmentänyt (kohta 49), että viranomainen voi käyttää tätä mahdollisuutta toteuttaa julkisia palveluja koskevat tehtävänsä omilla voimavaroillaan myös yhdessä muiden viranomaisten kanssa.

Unionin tuomioistuin on soveltamiskäytännössään edelleen katsonut, että viranomaiset voivat käyttää edellä mainitussa asiassa C-107/98 tarkoitettua valvontavaltaa myös yhdessä. Tuomioistuin on muun muassa asiassa C-573/07 (Sea Srl vastaan Comune di Ponte Nossa) 10.9.2009 antamassaan tuomiossa todennut (kohta 63), että jos viranomainen tulee vähemmistöosakkaaksi julkisessa omistuksessa täysin olevaan osakeyhtiöön voidakseen antaa tietyn julkisen palvelun hoitamisen kyseisen yhtiön tehtäväksi, tämän yhtiön osakkaina olevien viranomaisten määräysvalta yhtiöön voidaan luokitella sitä määräysvaltaa vastaavaksi, joka niillä on omiin yksikköihinsä, kun näillä viranomaisilla on tämä määräysvalta yhdessä.

Vielä unionin tuomioistuimen soveltamiskäytännön perusteella viranomaisten käyttämän valvontavallan arvioimisessa on edellä mainittujen seikkojen lisäksi annettava merkitystä muun ohella yksikön markkinoille suuntautuvalle toiminnalle ja siitä mahdollisesti seuraavalle yksikön toiminnan itsenäisyydelle (esimerkiksi edellä mainitussa asiassa C-324/07 annetun tuomion kohta 36).

Viranomaisten valvonnassa olevan yksikön toiminnan kohdistumista koskevan edellytyksen osalta unionin tuomioistuin on asiassa C-340/04 (Carbotermo SpA ym. vastaan Comune di Busto Arsizio ym.) 11.5.2006 antamassaan tuomiossa (kohdat 70 ja 71) katsonut, että silloin, kun yritys on useiden julkisyhteisöjen omistama, sen toiminnan pääosaa koskeva vaatimus voi täyttyä, vaikka kyseinen yritys ei välttämättä harjoita pääosaa toiminnastaan näihin julkisyhteisöihin lukeutuvan tietyn julkisyhteisön kanssa, vaan näiden julkisyhteisöjen kanssa kokonaisuutena otettuna. Tuomioistuin on lisäksi todennut (kohta 65), että toiminnan pääosaa määritettäessä ratkaiseva liikevaihto on se, jonka kyseinen yritys saavuttaa sen perusteella, että valvova julkisyhteisö päättää tehdä hankintasopimukset kyseisen yrityksen kanssa. Tuomioistuimen mukaan (kohta 67) on merkityksetöntä, kuka suorittaa maksun kyseiselle yritykselle, eli suorittaako sen yrityksen omistava julkisyhteisö vai suorittavatko sen ulkopuoliset käyttäjät, joille palvelu on tarjottu kyseisen julkisyhteisön luoman oikeudellisen suhteen perusteella.

2.6 Oikeudellinen arviointi

Pelastustoimen alueiden muodostamisesta annettu laki on velvoittanut Keski-Uudenmaan alueen kunnat yhteistoimintaan pelastustoimen järjestämisessä. Tältä osin kuntien yhteistoiminta perustuu siten laissa asetettuun yhteistoimintaa koskevaan velvollisuuteen. Pelastustoimen alueiden muodostamisesta annettu laki ei kuitenkaan velvoita kuntia yhteistoimintaan tässä asiassa arvioitavana olevien sairaankuljetukseen liittyvien palvelujen järjestämisessä.

Kuntalain, kansanterveyslain tai sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain säännöksistä, sellaisina kuin ne olivat nyt kysymyksessä olevasta sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksesta päätettäessä, ei ilmene, että kunnan toimintavapautta päättää sairaankuljetuspalvelujen tuottamisesta olisi siten lainsäädännöllä rajoitettu, että tällaisen palvelun hankkiminen kuuluisi ilman muuta hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle. Mainittujen säädösten sisältämillä kuntien yhteistoimintaa koskevilla yleisillä säännöksillä tai sillä, että sairaankuljetuksen järjestäminen on kansanterveyslain mukaan kunnan lakisääteinen tehtävä, ei siksi sellaisenaan ole merkitystä arvioitaessa sitä, kuuluuko nyt kysymyksessä oleva sopimusjärjestely hankintalain soveltamisalaan.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen tekemisestä päättäneet kunnat ovat toisistaan oikeudellisesti erillisiä ja päätöksenteon kannalta itsenäisiä yksiköitä. Kysymyksessä olevan sopimuksen sisältönä on kuntien järjestettäväksi kuuluvaa sairaankuljetustoimintaa koskevasta yhteistoiminnasta sopiminen siten, että kunnille kuuluvia sairaankuljetuspalveluja tuottaa sopimuksen perusteella sen yhtenä osapuolena olevan Vantaan kaupungin liikelaitos, mutta että kansanterveyslain mukainen vastuu sairaankuljetuksesta säilyy kullakin terveyskeskusta ylläpitävällä kunnalla. Sopimuksessa on sovittu vuosimaksusta, jonka sopimuksen osapuolina olevat kunnat suorittavat vastikkeena sopimuksessa tarkoitettujen sairaankuljetuspalvelujen tuottamisesta. Tämän vuoksi sopimus on huolimatta siitä, että toiminta järjestetään omakustannusperiaatteella, sinänsä hankintalain 5 §:n 1 kohdan määritelmän mukainen kirjallinen sopimus, jonka tarkoituksena on palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen mukaan sairaankuljetustoiminnan hallintoa ja valvontaa toteuttaa kuntien terveysviranomaisten lisäksi Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta. Johtokunnan jäsenet valitaan pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevien kuntien asettamista ehdokkaista. Saatavilla olevan selvityksen perusteella sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen tekemisestä päättäneet kunnat ovat Tuusulan kuntaa lukuun ottamatta samat kuin pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevat kunnat.

Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta päättää johtosääntönsä, siinä muodossa kuin se oli sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksesta päätettäessä, perusteella muun ohella yhteistoimintasopimuksessa määrätyin perustein kuntien välisestä kustannusten jaosta, pelastuslaitoksen palveluista ja muista suoritteista perittävistä maksuista sekä pelastuslaitoksen organisaatiosta. Johtokunta myös hyväksyy kuntien kanssa tehtävät palvelusopimukset ja pelastuslaitoksen käyttösuunnitelman sekä käyttää puhevaltaa alueen pelastustointa koskevissa asioissa.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen mukaisten sairaankuljetuspalvelujen toteuttamisesta vastaava Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on Vantaan kaupungin liikelaitos. Vantaan kaupunki on yksi Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen sekä sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevista kunnista. Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen edellä selostettu oikeuskäytäntö sekä kuntien yhteisen määräysvallan käyttämistä koskevien sopimusmääräysten kokonaisuus, sillä, että pelastuslaitoksen johtokunnan päätöksiä koskevaa Vantaan kaupunginhallituksen otto-oikeutta ei yhteistoimintasopimuksesta päätettäessä ollut kuntalain mahdollistamin tavoin rajoitettu, ei ole sopimuksen osapuolina olevien kuntien yhdessä käyttämää määräysvaltaa vähentävää vaikutusta.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen mukaan sairaankuljetustoimintaa toteutetaan vain sopimuksessa mukana oleville kunnille. Toiminta on järjestetty omakustannusperiaatteella siten, että osapuolet vastaavat toiminnasta aiheutuvista todellisista kustannuksista. Sopimuksen mukaan sairaankuljetusvalmius ja -palvelutaso määräytyvät kuntien tekemien palvelutasopäätösten perusteella, jotka pelastuslaitoksen johtokunta vahvistaa ja joiden toteutumista kunkin kunnan terveysviranomaiset valvovat. Pelastuslaitoksen johtokunta koostuu edellä esitetyin tavoin yksinomaan pelastustoimen ja sairaankuljetuksen yhteistoimintaa koskevien sopimusten osapuolina olevien kuntien nimeämistä edustajista. Edellä mainituista määräyksistä ja yhteistoimintasopimusten muusta sisällöstä voidaan päätellä, että pelastuslaitoksella ei ole toimintansa harjoittamisessa sellaista itsenäistä toimintamarginaalia, jonka vuoksi kuntien pelastuslaitoksessa yhdessä käyttämä määräysvalta jäisi varteenotettavalla tavalla epävarmaksi.

Edellä olevan perusteella sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen tekemisestä päättäneet kunnat käyttävät Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksessa yhdessä sellaista määräysvaltaa, joka antaa niille mahdollisuuden vaikuttaa ratkaisevasti kyseisen yksikön strategisiin tavoitteisiin sekä sen tärkeisiin päätöksiin. Kuntien on näin ollen katsottava yhdessä valvovan pelastuslaitosta hankintalain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla kuin omia toimipaikkojaan.

Kuten edellä on todettu, sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen mukaan sairaankuljetustoimintaa toteutetaan vain yhteistoimintasopimuksessa mukana oleville kunnille. Saatavilla olevan selvityksen perusteella Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen toiminta perustuu muiltakin osin yksinomaan siihen, että Keski-Uudenmaan alueen kunnat ovat päättäneet pelastustoimen ja sairaankuljetuksen yhteistoimintaa koskevista järjestelyistä, joilla yhteistoiminnan alaan kuuluvien palvelujen tuottaminen on annettu pelastuslaitoksen hoidettavaksi.

Pelastuslaitoksen harjoittamastaan toiminnasta saaman taloudellisen hyödyn on unionin tuomioistuimen edellä selostettu oikeuskäytäntö huomioiden katsottava perustuvan valvovien viranomaisten kanssa harjoitettuun toimintaan riippumatta siitä, saako pelastuslaitos toimintaa koskevan maksun yhteistoimintasopimusten osapuolina olevilta kunnilta itseltään, palvelujen tosiasiallisilta käyttäjiltä tai niiltä, jotka palvelujen käyttäjien puolesta ovat maksuista vastuussa. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen osoittavan, että pelastuslaitos harjoittaa hankintalain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

2.7 Johtopäätökset

Järvenpään kaupunki on yhdessä muiden edellä mainittujen Keski-Uudenmaan alueen kuntien kanssa päättänyt sopia kuntien järjestettäväksi kuuluvaa sairaankuljetustoimintaa koskevasta yhteistyöstä siten, että kyseisiä sairaankuljetuspalveluja tuottaa sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen yhtenä osapuolena olevan Vantaan kaupungin liikelaitos. Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimus on oikeudellisesti erillisten yksiköiden välinen sopimus, jonka pääasiallisena tarkoituksena on sopia hankintalaissa tarkoitetun palvelun tuottamisesta taloudellista vastiketta vastaan. Kyse on siten hankintalain 5 §:n 1 kohdassa tarkoitetusta hankintasopimuksesta.

Järvenpään kaupunki valvoo sairaankuljetuspalvelujen toteuttamisesta vastaavaa Keski-Uudenmaan pelastuslaitosta yhdessä muiden kuntien kanssa samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan, ja pelastuslaitos harjoittaa pääosaa toiminnastaan näiden kuntien kanssa. Sopimusjärjestelyyn ei näin ollen, kun otetaan huomioon hankintalain 10 §, sovelleta hankintalakia.

Koska Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy:n hakemus ei edellä olevan perusteella ole koskenut hankintalaissa tarkoitettua hankintaa, markkinaoikeuden on tullut jättää yhtiön hakemus tutkimatta.

3. Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy joutuu pitämään markkinaoikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Keski-Uudenmaan Sairaankuljetus Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista myöskään korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Irma Telivuo, Matti Pellonpää, Alice Guimaraes-Purokoski ja Riitta-Maija Jouttimäki. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Riitta-Maija Jouttimäen äänestyslausunto:

"Asian lopputuloksen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelujen osalta olen muutoin samaa mieltä kuin enemmistö, mutta lausun ratkaistavan oikeuskysymyksen, pääasian oikeudellisen arvioinnin ja johtopäätösten osalta seuraavan.

2.1 Ratkaistava oikeuskysymys

Asiassa on kysymys ensisijaisesti siitä, onko sairaankuljetusta koskeva sopimusjärjestely hankintalaissa tarkoitettua hankintaa vai kuntien välistä yhteistoimintaa.

2.2 - 2.5 (kuten enemmistö)

2.6 Oikeudellinen arviointi

Kuntalain 2 §:n mukaan kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevat kunnat ovat toisistaan oikeudellisesti erillisiä ja päätöksenteon kannalta itsenäisiä yksiköitä. Kunnat ovat kysymyksessä olevalla yhteistoimintasopimuksella sopineet niiden järjestettäväksi kuuluvaa sairaankuljetustoimintaa koskevasta yhteistoiminnasta siten, että sopimuksen perusteella kunnille kuuluvia lakisääteisiä sairaankuljetuspalveluja toteuttaa Keski-Uudenmaan pelastuslaitos. Kuntalain 76 §:n mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä ja ne voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä.

Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen mukaisten sairaankuljetuspalvelujen toteuttamisesta vastaava Keski-Uudenmaan pelastuslaitos on Vantaan kaupungin liikelaitos, joka toimii ns. isäntäkuntamallin mukaisesti. Vantaan kaupunki on yksi Keski-Uudenmaan alueen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen sekä sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevista kunnista. Isäntäkunta hoitaa sovitut tehtävät muiden sopijakuntien puolesta. Kansanterveyslain mukainen vastuu sairaankuljetuksesta säilyy kullakin terveyskeskusta ylläpitävällä kunnalla. Kuntien terveyskeskukset tekevät yhteistyötä Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa ja huolehtivat toiminnan valvonnasta. Sairaankuljetustoiminnan hallintoa ja valvontaa toteuttaa kuntien terveysviranomaisten lisäksi yhteinen toimielin, Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtokunta, johon sopijakunnat valitsevat jäsenet. Sairaankuljetustoimintaa toteutetaan vain yhteistoimintasopimuksessa mukana oleville kunnille.

Pelastuslain (468/2003) mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta valtioneuvoston määräämällä alueella siten kuin siitä säädetään pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetussa laissa (1214/2001). Pelastustoimesta annetun valtioneuvoston asetuksen (787/2003) mukaan alueen pelastustoimi tuottaa sairaankuljetus-, ensihoito- ja ensivastepalveluja, jos terveydenhuoltoviranomaisten kanssa siitä on sovittu.

Kuntalain 3 §:ssä ja 10 luvussa on säädetty kuntien yhteistoiminnasta ja kuntalain 10 a luvussa kunnallisista liikelaitoksista. Kuntalain 87 a §:n mukaan kunta tai kuntayhtymä voi perustaa kunnallisen liikelaitoksen liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten. Liikelaitos voi sitten toteuttaa kuntien välisen yhteistoiminnan. Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen osapuolina ovat kunnat ja sopimuksella on sovittu siitä, miten sairaankuljetus järjestetään yhteistoiminnassa. Keski-Uudenmaan pelastuslaitos toteuttaa tämän yhteistoiminnan.

Jotta toiminta voidaan katsoa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle kuuluvaan kuntien väliseen yhteistoimintaan, sen on perustuttava sopimukseen toiminnan järjestämisestä yhteisesti sopimusosapuolten kesken, eikä toiminnan tavoitteena ole voiton tavoittelu, kuten EY-tuomioistuin on todennut päätöksessään Hamburger Stadtreinigung (C-480/06). Kun kunta tai kunnat ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, ei pelastuslaitos voi samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.

Kunnallisen yhteistoiminnan ja hankintalain soveltamisen raja on tulkinnanvarainen. Hankintalakia koskevassa talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 26/2006 vp) on määritelty kunnallista yhteistoimintaa siten, että käytännössä yhteistoimintasopimuksilla tarkoitetaan usein pitkäkestoisia sopimuksia, joissa yksi kunta tuottaa muiden yhteistoimintaan osallistuvien kuntien tarvitsemat, sopimuksessa määritellyt palvelut. Tavoitteena on sekä tietyn tehtävän hoitaminen että toiminnan kehittäminen yhteisesti. Toiminnasta johtuvat todelliset kustannukset jaetaan yhteistoimintasopimuksessa sopijapuolten kesken yhteisvastuullisesti, käytön mukaan tai muulla vastaavalla tavalla ilman taloudellisen hyödyn tai voiton tavoittelua. Hankintalain kannalta olennaiseksi tekijäksi muodostuu muun muassa se, onko toiminta yhteisesti järjestettyä ja julkisoikeudelliseen sopimukseen perustuvaa toimintaa vai palvelujen ostamista yksityisoikeudellisen sopimuksen muodossa. Erona voidaan pitää muun muassa sitä, että yhteistoiminnassa sopimuksen sisältöä arvioidaan yhdessä järjestämisen näkökulmasta eikä kaupallisesti.

Kuntalaissa tarkoitetun yhteisen hallinnollisen rakenteen perustaminen yhteisen tehtävän hoitamiseksi on mahdollista, mutta myös muut yhteistyön muodot ovat mahdollisia. Olennaista yhteistyön arvioinnissa on se, että kaikki yhteistyöhön osallistuvat tahot ovat julkisia yksiköitä ja että yhteistyön tavoitteena on yhdessä varmistaa julkisen tehtävän hoitaminen. Kaikkien yhteistyökumppaneiden ei tarvitse osallistua samalla tavoin tehtävään, vaan yhteistyö voi perustua tehtävien jakamiselle, kuitenkin siten, että kyseessä ei ole pelkästään palvelun ostoa koskeva sopimus. Olennaista yhteistyön arvioinnissa on myös se, että yhteistyökumppaneiden välillä voidaan maksaa ainoastaan korvausta toiminnan harjoittamisesta aiheutuvista kustannuksista esimerkiksi kuntien maksuosuuksina etukäteen sovitulla tavalla, eikä toiminta voi perustua taloudellisen voiton tavoitteluun.

Hankintalain 10 §:ssä säädetään hankinnoista sidosyksiköiltä. Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) todetaan, että 10 § perustuu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen sidoshankintoja koskevaan oikeuskäytäntöön. Lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnasta niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikkösuhteen sisältöä on käsitelty Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen C-107/98, Teckal. Korkein hallinto-oikeus on linjannut hankintalaissa tarkoitettua sidosyksikkökäsitettä ja kuntien yhteistoimintajärjestelyjä päätöksissä KHO 30.11.2004 taltio 3048 ja KHO 30.8.2006 taltio 2207. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-532/03 antamassaan tuomiossa (18.12.2007, kohta 37) katsonut, että pelkästään siitä, että kahden julkisen yksikön välillä on sairaankuljetuspalveluja koskeva rahoitusjärjestely, ei aiheudu, että kyseiset palvelujen suoritukset perustuisivat julkiseen hankintasopimukseen.

Katson, että edellä kerrotun oikeuskäytännön perusteella Keski-Uudenmaan pelastuslaitosta ei voida pitää sidosyksikkönä, siten kuin hankintalaissa tarkoitetaan. Koska hankintalainsäädäntö koskee vain hankintasopimusten tekemistä, muina kuin hankintasopimuksina toteutettavat hankintayksiköiden yhteistyöjärjestelyt eivät ole hankintalain soveltamisalan piirissä. Siten esimerkiksi kuntalain 10 luvussa tarkoitettu kuntien yhteistoiminta ei kuulu hankintalain soveltamisalan piiriin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella.

2.7 Johtopäätökset

Kysymyksessä oleva sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimus ei ole hankintalain 5 §:n mukainen hankintasopimus. Hankintalainsäädäntö koskee vain hankintasopimusten tekemistä. Muina kuin hankintasopimuksina toteutettavat yhteistyöjärjestelyt eivät kuulu hankintalain piiriin. Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimuksen osapuolina ovat kunnat. Kuntalain 10 luvun, kansanterveyslain 5 §:n 2 momentin sekä sopimuksen tekohetkellä voimassa olleen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohtien tarkoittama kuntien välinen yhteistoiminta ei kuulu kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin.

Yhteistoiminnaksi katsotussa yhteistyössä tyypillistä on sopimuksen pitkäkestoisuus, kustannusten keskinäinen jakaminen ja yhteisvastuullisuus palveluista hyötyvien kuntien kesken ilman voiton tavoittelua. Sairaankuljetuksen yhteistoimintasopimukseen ei liity liiketoimintaa eikä sellaista taloudellista riskiä tai voiton mahdollisuutta, joka tekisi sopimuksesta hankintasopimuksen. Kun palvelu toteutetaan yhteistoiminnassa kuntaa suuremmalla alueella, mahdollistetaan laadukas, kattava ja tasapuolinen sairaankuljetuspalvelun järjestäminen siten, että palvelu muodostaa alueellisesti toiminnallisen kokonaisuuden ja saumattoman palveluketjun sairaaloiden ja päivystystoiminnan kanssa."