KHO:2010:67
- Asiasanat
- Julkinen hankinta, Hankintailmoitus, Osallistumishakemus, Määräaika, Myöhästyminen, Postilokeronumero, Fyysinen postilokero, Virtuaalinen postilokero, Hallintolaki
- Tapausvuosi
- 2010
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 712/2/09
- Taltio
- 2784
Hankintayksikkö oli pyytänyt hankintailmoituksella osallistumishakemuksia suunnittelukilpailua koskevassa hankinnassa. Osallistumishakemukset oli pyydetty toimittamaan määräaikaan mennessä kaupungin kirjaamoon. Kirjaamon postiosoitteeksi oli ilmoitettu postilokeronumero. Mainitulla postilokeronumerolla varustetut lähetykset toimitettiin kaupungin ja Itella Oyj:n välisen sopimuksen perusteella kaupungin kirjaamoon.
Osallistumishakemus oli saapunut kaupungin kirjaamoon määräajan jälkeen. Hallintolain 18 §:n 2 momentti ei tullut asiassa sovellettavaksi. Asiassa ei muutoinkaan tullut esille seikkoja, joiden perusteella olisi tullut katsoa, että osallistumishakemuksen myöhästyminen olisi johtunut kaupungin virheestä tai laiminlyönnistä. Hankintayksikön oli tullut hylätä osallistumishakemus myöhässä saapuneena. Äänestys 4-1.
Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 1 § ja 2 § 1 momentti
Hallintolaki 17 § 1 momentti ja 18 §
Päätös, josta valitetaan
Markkinaoikeuden päätös 2.2.2009 nro 50/2009
Asian aikaisempi käsittely
Tampereen kaupunki on pyytänyt 29.10.2008 Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi julkaistulla ilmoituksella osallistumishakemuksia Ranta-Tampellan suunnittelukilpailuun. Hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemukset on tullut toimittaa 20.11.2008 klo 15.00 mennessä osoitteeseen Tampereen kaupunki, Kirjaamo, PL 487, 33101 Tampere.
Tampereen kaupunginhallituksen suunnittelujaosto on päätöksellään 1.12.2008 § 100 päättänyt, että Ranta-Tampellan suunnittelukilpailuun kutsutaan A Oy, B Oy, C Oy sekä D ja että 12 osallistumishakemusta, mukaan lukien E Oy:n osallistumishakemus, hylätään määräajan jälkeen saapuneena.
E Oy on hakemuksessaan vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Tampereen kaupunginhallituksen suunnittelujaoston päätöksen 1.12.2008 § 100 siltä osin kuin se koskee E Oy:n osallistumishakemuksen hylkäämistä myöhästyneenä, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai muulla tavoin jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkoineen.
Tampereen kaupunki on E Oy:n hakemuksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 125 eurolla korkoineen.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt E Oy:n hakemuksen ja oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimuksen. Markkinaoikeus on velvoittanut E Oy:n korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut 125 eurolla korkoineen.
Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Hankintamenettely
Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia koskevissa julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Kysymyksessä olevasta suunnittelukilpailusta 29.10.2008 julkaistun hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemukset on tullut toimittaa 20.11.2008 klo 15.00 mennessä osoitteeseen Tampereen kaupunki, Kirjaamo, PL 487, 33101 Tampere. Hankintailmoituksen yhteydessä julkaistuissa 29.10.2008 päivätyissä suunnittelukilpailun ohjeissa ja säännöissä osallistumishakemuksen laatimiseksi on sivulla 9 myös todettu, ettei myöhästyneitä osallistumishakemuksia oteta huomioon.
Osallistumishakemusten saapumisajankohta hankintayksikköön määräytyy hallintolain säännösten mukaan. Hallintolain 18 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan katsotaan saapuneen viranomaiseen sinä päivänä, jona asiakirja on annettu viranomaiselle. Pykälän 2 momentin mukaan postitse lähetetyn asiakirjan saapumispäiväksi katsotaan myös se päivä, jona lähetys on saapunut viranomaisen postilokeroon tai viranomaiselle on toimitettu ilmoitus lähetyksen saapumisesta postiyritykseen. Hallintolain 17 §:n 1 momentin mukaan asiakirja toimitetaan asiassa toimivaltaisen viranomaisen asiointiosoitteeseen lähettäjän omalla vastuulla. Jos asiakirjan toimittamiselle on asetettu määräaika, lähettäjän on säännöksen mukaan huolehdittava siitä, että asiakirja saapuu viranomaiseen määräajassa.
Hallintolain esitöiden mukaan (HE 72/2002 vp s. 70) hallintolain 18 §:n 1 momentissa mainitulla asiakirjan antamisella tarkoitetaan käytännössä sitä päivää, jona asiakirjan sisältävä postilähetys on saapunut viranomaisen toimipaikkaan. Saapumispäivän määrittelyyn ei vaikuta se, edellyttääkö asiakirjan käsitteleminen sen lähettämistä viranomaisen sisäisesti edelleen tietylle osastolle.
Edellä mainitussa hallituksen esityksessä todetaan (s. 69) hallintolain 17 §:n 1 momentin osalta, että viranomaisella ei ole mahdollisuutta vastata asiakkaan lähettämistoimien asianmukaisuudesta eikä varmistaa niiden toimivuutta käytännössä. Näin vastuu asiakirjan toimittamisesta on asiakkaalla silloinkin, kun asiakirjan perillemeno vaarantuu lähettäjästä riippumattomasta syystä, kuten kolmannen osapuolen toimien vuoksi. Esimerkiksi postin kulussa tapahtuneet häiriöt tai lähetin laiminlyönnit asiakirjan toimittamisessa eivät poista lähettäjän vastuuta. Lähettäjä vastaa myös siitä, että viranomainen saa asiakirjan määräajan kuluessa, jos asiakirjan toimittamiselle on asetettu jokin määräaika. Asiakirjan viivästymisestä aiheutunut määräajan ylittäminen katsotaan lähettäjän vahingoksi. Näin esimerkiksi postinkulun viivästyminen ei poista lähettäjän vastuuta.
Hallintolain 18 §:n 1 momentissa on säädetty asiakirjojen saapumisajankohdan määrittymistä koskeva pääsääntö. Hallintolain 18 §:n 1 momenttia täydentävä 2 momentti koskee sen sanamuoto ja edellä selostetut lain esityöt huomioon ottaen vain tilanteita, joissa viranomaisella on käytössä fyysinen postilokero tai joissa viranomaiselle toimitetaan ilmoitus lähetyksen saapumisesta postiyritykseen, mutta ei sen sijaan koske tilanteita, joissa viranomaisella oleva postilokero-osoite toimii vain viranomaisen jakeluosoitteena ilman fyysistä postilokeroa, ellei kysymyksessä olevaan osoitteeseen toimitetuista ja postiyritykseen saapuneista lähetyksistä toimiteta viranomaiselle säännöksessä mainittua saapumisilmoitusta.
Markkinaoikeus toteaa, että postilokero-osoitteen toimiminen vain jakeluosoitteena poikkeaa tilanteesta, jossa viranomaisella on fyysinen lokero, mutta jossa viranomainen sopii postiyrityksen kanssa lisäpalvelusta, jonka perusteella postiyritys kuljettaa postilokeroon saapuneet lähetykset viranomaisen toimipaikkaan. Viimeksi mainitussa tilanteessa lähetysten kuljettamisessa postilokerosta viranomaisen toimipaikkaan on kysymys edellä mainitussa hallintolain esitöissä mainitusta viranomaisen sisäisestä kuljetuksesta. Sen sijaan niissä tilanteissa, joissa postilokero-osoite toimii vain jakeluosoitteena, lähetys saapuu hallintolain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen sisäisten kuljetusjärjestelyjen piiriin vasta saapuessaan viranomaisen jakeluosoitteen mukaiseen toimipaikkaan.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksiköllä ei ole fyysistä postilokeroa, vaan hankintailmoituksessa mainittu hankintayksikön postilokero-osoite on vain hankintayksikön jakeluosoite, jonka kautta mainittuun osoitteeseen toimitetut lähetykset toimitetaan hankintayksikön toimipaikkaan. Itella Oyj:n hakijalle antaman lausunnon mukaan pikakirjeen lajitteleminen fyysiseen postilokeroon ilmenee pikakirjettä koskevan lähetyksen seurantaraportista merkintänä ”Toimitettu lokeroon”. Tällaista merkintää ei ole hakijan lähetyksen seurantaraportissa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan postiyrityksen ja hankintayksikön välillä ei myöskään ole sopimusta siitä, että postiyritys ilmoittaisi aina hankintayksikölle saapuneista lähetyksistä erikseen hallintolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Mainitut seikat huomioon ottaen hakijan osallistumishakemuksen saapumisajankohta hankintayksikköön on ratkaistava hallintolain 18 §:n 1 momentin säännöksen perusteella.
Hakijan osallistumishakemuksen lähetystä koskevasta seurantaraportista ilmenee, että hakija on lähettänyt osallistumishakemuksensa hankintayksikölle pikakirjeenä 19.11.2008. Lähetyksen seurantaraportista ilmenee lähetyksen kulku postiverkossa sen useissa eri vaiheissa. Mainituissa kohdissa seurantaraportissa on merkintä ”Lähetys on jakelussa” tai ”Lähetys rekisteröity”. Seurantaraportissa on myös rekisteröity 21.11.2008 klo 9.14 merkintä, jossa todetaan seuraavaa: ”Lähetyksen prosessissa on havaittu poikkeama, toimitus mahdollisesti viivästyy”. Seurantaraportin viimeisenä tietona on merkintä ”Lähetys on luovutettu vastaanottajalle”. Mainitun tapahtumatiedon ajankohta on ollut 21.11.2008 klo 9.45.
Edellä selostettujen merkintöjen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hakijan osallistumishakemusta koskeva lähetys on hallintolain 18 §:n 1 momentin mukaan saapunut hankintayksikköön, kun lähetys on lähetyksen seurantatietojen mukaan luovutettu vastaanottajalle. Mainittu ajankohta on edellä selostetun seurantaraportin mukaan ollut 21.11.2008 klo 9.45. Hankintailmoituksessa ilmoitettu osallistumishakemusten määräaika on ollut 20.11.2008 klo 15.00. Hakijan osallistumishakemus on siten saapunut hankintayksikköön vasta seuraavana päivänä osallistumishakemuksille asetetun määräajan jälkeen. Markkinaoikeus toteaa, että seurantaraportin maininta ”Lähetys on jakelussa” on merkinnyt sitä, että lähetys on vielä ollut postiyrityksen toimitettavana hankintayksikön toimipaikkaan.
Hallintolain 17 §:n 1 momentin mukaan hakijalla on vastuu osallistumishakemuksen perillemenosta määräajassa. Koska hakijan osallistumishakemus on saapunut hankintayksikköön vasta osallistumishakemusten toimittamiselle asetetun määräajan jälkeen, hankintayksikön on tullut ehdokkaiden yhdenvertaisen kohtelun sekä avoimuuden periaatteen noudattamisen varmistamiseksi jättää hakijan osallistumishakemus myöhässä saapuneena huomiotta. Hankintayksikön 1.12.2008 tekemän päätöksen mukaan hankintayksikkö on hylännyt muun ohella hakijan osallistumishakemuksen määräajan jälkeen saapuneena. Hankintayksikön ei ole katsottava näin toimiessaan menetelleen hankintasäännösten vastaisesti. Hakijan hakemus on hylättävä.
Asian näin päättyessä asiassa ei ole tarpeen lausua hakijan muista vaatimuksista.
Oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asian näin päättyessä hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.
Asian lopputulos huomioon ottaen olisi sen sijaan kohtuutonta, jos Tampereen kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hakija on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
E Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja palauttaa asian markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Tampereen kaupungin kaupunginhallituksen suunnittelujaoston hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee yhtiön osallistumishakemuksen hylkäämistä myöhästyneenä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä. Mikäli asiassa tulee sovellettavaksi hyvitysmaksu, yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan yhtiölle hyvitysmaksua. Yhtiö on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan yhtiölle asian käsittelystä markkinaoikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkoineen.
E Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Markkinaoikeus ei ole ottanut ratkaisussaan huomioon sitä, että lähettäjä ei voi etukäteen asiaa erikseen selvittämättä tietää, onko hankintayksiköllä käytössään fyysinen postilokero vai ei, ja mitä hankintayksikkö on mahdollisesti sopinut lähetysten edelleen jakelusta postipalvelun tarjoajan tai muun kolmannen tahon kanssa. Jos hankintayksikkö ilmoittaa hankintailmoituksessa ainoaksi jakeluosoitteeksi postilokero-osoitteen, tulee lähettäjällä olla oikeus luottaa siihen, että tähän osoitteeseen määräaikaan mennessä toimitettu asiakirja on perillä hankintayksikössä. Tampereen kaupunki on tosiasiallisesti ottanut ajoissa saapuneina hakemuksina huomioon ainoastaan suoraan kirjaamoon toimitetut hakemukset ja täten tosiasiallisesti hyväksynyt toimitusosoitteeksi toisen kuin mitä on hankintailmoituksessa kerrottu. Hankintayksikkö ei voi jälkikäteen ilmoittaa, että edellytetty osoite olisikin jokin muu kuin hankintailmoituksessa hyvin selkeästi ilmoitettu.
Korkeimman hallinto-oikeuden aiemmat ratkaisut koskien postilokeroon toimitettujen lähetysten saapumista viranomaiseen ovat asettaneet korkean näyttökynnyksen viranomaiselle ja korostaneet sitä, että lähetyksen katsotaan olevan perillä viranomaisessa, jollei muuta asiassa ole kiistattomasti näytetty.
Tampereen kaupunki on ilmoittanut, että sillä ei ole käytössä fyysistä postilokeroa. Se ei voi myöskään tarkistaa, onko sille saapuneita lähetyksiä postilokerossa. Tampereen kaupunki ei siten pysty hallintolain edellyttämällä tavalla varmistamaan, että sille lähetetty asiakirja on ajoissa perillä. Hankintayksikkö on järjestänyt hallintonsa puutteellisesti ja hallintolain 6 ja 7 §:ssä mainittujen periaatteiden vastaisesti. Viranomaisen postilokeroon saapuneen lähetyksen on hallintolain mukaan katsottava saapuneen perille viranomaiseen. Tässä kysymys on viranomaisen sisäisestä järjestelystä, josta hakijan ei voida olettaa olevan tietoinen ennen tarjouksen lähettämistä. Hakijan tulee voida luottaa siihen, että viranomaisella on käytössään riittävät keinot hallintolain mukaiseen asiakirjojen vastaanottamiseen. Hankintayksikkö ei ole esittänyt, että se olisi millään tavalla pyrkinyt varmistumaan siitä, onko sen ilmoittamaan postilokero-osoitteeseen saapunut määräaikaan mennessä osallistumishakemuksia niiden lisäksi, jotka on toimitettu kaupungin kirjaamoon.
Hakemuksen katsotaan olevan hankintayksikössä, kun hakemus toimitetaan postilokeroon. Postilokero on siis eräänlainen hankintayksikön etäpiste, josta aineiston toimittaminen hankintayksikköön tapahtuu erillisellä kuljetuksella. Tavanomaista on, että itse postilokero ei sijaitse hankintayksikössä, vaan esimerkiksi alueen postipalvelutarjoajan postikeskuksessa. Tarjoajan vastuu tarjouksen perille toimittamisesta ulottuu siihen asti, kunnes viranomainen on vastaanottanut tarjouksen tai osallistumishakemuksen. Nyt kyseessä olevassa tilanteessa E Oy ei ole voinut vaikuttaa osallistumishakemukseensa enää sen jälkeen, kun se on annettu postin kuljetettavaksi. Se, miten hankintayksikkö on järjestänyt hakemusasiakirjojen sisäisen kuljetuksensa postilokerosta hankintayksikköön ja siellä kirjaamoon, on täysin hankintayksikön vastuulla. Huolelliselta tarjoajalta ei voida edellyttää, että tämä selvittäisi etukäteen, millainen kuljetusjärjestely ja -sopimus hankintayksiköllä on hankintailmoituksessa mainitusta jakeluosoitteesta viranomaisen sisällä oikeaan, tosiasialliseen toimituspaikkaan.
Postin seurantaraportista on havaittavissa, että E Oy:n lähetys on saapunut ennen määräaikaa edellytettyyn postilokero-osoitteeseen ja siten siirtynyt samalla hankintayksikön vastuupiiriin. Yhtiöltä ei voitane edellyttää tämän pidemmälle meneviä toimenpiteitä sen tarkistamiseksi, onko hänen lähetyksensä perillä, kun mainittu raportti osoittaa sen saapuneen hankintayksikön postilokero-osoitteeseen, joka on hankintayksikön ilmoittama jakeluosoite.
Mikäli markkinaoikeuden ratkaisun katsotaan olevan oikea, jatkossa voitaisiin myös hankintayksikön täysin omissa sisäisissä kuljetuksissa tapahtuneet viivästykset tulkita huolellisen tarjoajan vahingoksi. Jos asiassa todettaisiin Tampereen kaupungin ja markkinaoikeuden esittämällä tavalla, että kun viranomaisella ei ole fyysistä postilokeroa, on lähetys perillä vasta, kun se on jossain tietyssä paikassa viranomaisen sisällä, olisi tämä tulkinta merkittävä heikennys hallinnon asiakkaiden oikeusturvaan. Se olisi myös suoraan vastoin hallintolain 18 §:n 2 momentista ilmenevää käytäntöä, jonka mukaan lähetys on perillä viranomaisessa silloin, kun se on saapunut viranomaisen postilokeroon. Tulkinnan mukaan viranomainen voisi silloin, kun hankintayksiköllä ei ole fyysistä postilokeroa vaan postilokero vain jakeluosoitteena lähettäjän ja kenen tahansa näkökulmasta näkymättömin keinoin jättäytyä tarkoituksella edellä mainitun hallintolain lainkohdan ulkopuolelle ja ulottaa lähettäjän vastuun keinotekoisesti pidemmälle kuin mikä se lain mukaan on. Samoin lähetysketjuun muodostuisi lähettäjän ja vastaanottajan välisessä suhteessa vastuun kannalta tyhjiö, jolloin lähetys ei olisi kummankaan vastuulla. Hankintayksikkö ei myöskään viranomaisena voine suhteessa hallinnon asiakkaaseen vedota siihen, että yksityisoikeudellinen sopimus kolmannen tahon kanssa poistaisi sille lainsäädännössä asetettuja velvollisuuksia.
Postilokero-osoitteen ja määräajan yhdistäminen ei takaa hakijoiden oikeusturvaa. Viranomaisen tulisi ilmoittaa tarjousten ja osallistumishakemusten toimitusosoitteeksi ennemmin määräpäivä sekä postilokero-osoite tai vaihtoehtoisesti määräaika sekä toimipaikan käyntiosoite - tai järjestää niille osoitettujen lähetysten vastaanotto sellaisella luotettavalla tavalla, että hankintayksiköillä ja muilla viranomaisilla olisi mahdollisuus todentaa asiakirjan saapumisaika silloinkin, kun niillä ei ole käytössään fyysistä postilokeroa. Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa ja sähköpostitse ilmoittanut, että sille on selvinnyt vasta määräajan päättymistä seuraavan päivän aikana, että sen ilmoittamaan jakeluosoitteeseen on jo hyvissä ajoin ennen määräajan umpeutumista saapunut suuri määrä osallistumishakemuksia. Tämä osoittaa, että hankintayksikkö ei ole varmistunut siitä, onko sen postilokero-osoitteeseen saapunut osallistumishakemuksia välittömästi ennen määräaikaa ja että hankintayksiköllä ei ole keinoja valvoa itse asettamaansa määräaikaa. Määräajan asettaminen on käytännössä täysin turhaa, jos sen valvomiseen ei ole keinoja.
Markkinaoikeuden ratkaisusta ei yksiselitteisesti käy ilmi niitä perusteita, joiden nojalla hallintolain 18 §:n 2 momentti ei koskisi tilanteita, joissa viranomaisella on käytössään ei-fyysinen postilokero. Markkinaoikeuden perusteluja ei voida pitää kestävinä tältä osin. Mainitunkaltaisissa tilanteissa lähetykset ovat perillä viranomaisessa silloin, kun ne on toimitettu postilokero-osoitteeseen riippumatta siitä, ratkaistaanko asia hallintolain 18 §:n 1 vai 2 momentin mukaan.
Markkinaoikeuden päätöksen perustelujen mukaan voidaan perustellusti kysyä, mikä on jakeluosoitteen mukainen toimipaikka. Jos jakeluosoite on postilokero-osoite, eikä mitään muuta ole ilmoitettu, lähettäjän näkökulmasta tämä jakeluosoitteen mukainen toimipaikka on jakeluosoite. Ei voida pitää oikeusturvan kannalta kestävänä sitä, että viranomaisen ilmoittaman jakeluosoitteen takana olisi "piilevä" toimipaikka. Hallinnon asiakkaan kannalta tämä olisi suorastaan kohtuutonta. Koskaan ei voisi tietää, milloin lähetys on perillä, jos viranomaisen jakeluosoitteena on postilokero.
Koska asiassa on edellytetty osallistumishakemusten toimittamista postilokero-osoitteeseen, tarkoittaa tämä sitä, että ne toimittajat, jotka ovat toimittaneet hakemuksensa esimerkiksi suoraan kirjaamoon ovat saaneet hyväkseen pidemmän valmisteluajan. Postilokero-osoitteeseen toimitetut osallistumishakemukset on tullut antaa postipalveluntarjoajan kuljetettavaksi viimeistään määräaikaa edeltävänä päivänä. Jos osallistumishakemus on toimitettu suoraan kirjaamoon vastoin toimittamistapaedellytystä, on näin toiminut toimittaja voinut valmistella osallistumishakemustaan merkittävästi pidempään kuin toimittaja, joka on toiminut hankintailmoituksessa edellytetyllä tavalla.
Tampereen kaupunki on antanut E Oy:n valituksen johdosta selityksen, jossa se on esittänyt, että valitus hylätään ja valittaja velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkoineen.
Tampereen kaupunki on lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:
Valittajan osallistumishakemus on saapunut Tampereen kaupungin kirjaamoon vasta määräpäivää seuraavana päivänä 21.11.2008 noin klo 10 00 aikaan. Tampereen kaupunki katsoo, että hallintolain mukaan postilähetykset ovat saapuneet kaupungille vasta tällöin, kun kirjaamo on leimannut kuoret vastaanotetuiksi ja ne ovat olleet kirjattavissa diaariin. Osallistumishakemus on näin ollen saapunut myöhässä.
Ennen avaustilaisuutta 20.11.2008 klo 15.10 kaupungilla ei ole ollut tietoa sille lähetetyistä myöhästyneistä osallistumishakemuksista eikä se olisi voinut tällaista tietoa edes saada muutoin kuin osallistumishakemusten lähettäjiltä. Valittajalla on sen sijaan ollut käytössään palvelu, josta lähetysten perillemenoa olisi voinut halutessaan seurata ja josta yksiselitteisesti käy ilmi, milloin lähetys on saapunut perille. Valittaja olisi voinut myös ottaa yhteyttä vastaanottajaan ja tiedustella asiaa. Yksittäisten postilähetysten myöhästymistä, etenkin, kun ne on annettu postin kuljetettavaksi vasta määräajan päättymistä edeltävänä päivänä, ei voida pitää niin poikkeuksellisena tai ennalta arvaamattomana, ettei lähettäjän olisi tullut siihen varautua.
Kaupungilla ei ole ollut mitään syytä epäillä virhettä postinkulussa, koska määräajan viimeisenä päivänä 20.11.2008 ennen määräajan päättymistä kaupungin kirjaamoon on saapunut yhteensä kahdeksan osallistumishakemusta, joista vähintään yksi on varmuudella saapunut postitse hankintailmoituksessa ilmoitettuun postilokero-osoitteeseen osoitettuna. Sen kuoressa on ollut leima "Oulun postikeskus 19.11.2008" eli kirje on jätetty postin kuljetettavaksi määräpäivää edeltävänä päivänä, kuten myöhästyneet osallistumishakemuksetkin. Myöhästyneistä hakemuksista poiketen kyseessä on kuitenkin ollut normaali kirjelähetys eikä pikakirje.
Vaikka kaupungilla on postilokero-osoite, sillä ei ole olemassa fyysistä postilokeroa tai muutakaan sellaista paikkaa, josta se voisi noutaa sille postilokeroon osoitetut lähetykset tai edes tarkistaa, onko sille saapunut lähetyksiä. Itella Oyj toimittaa postilokeroon osoitetut lähetykset Tampereen kaupungille osoitteeseen Aleksis Kiven Katu 14 - 16 C. Postilokero-osoite toimii jakeluosoitteena samalla tavoin kuin katuosoite. Asiakirjan saapuminen tällaisessa tapauksessa on arvioitava hallintolain 18 §:n 1 momentin mukaisesti. Edellä mainittu käytäntö lienee yleinen ainakin niiden viranomaisten keskuudessa, joille saapuu päivittäin paljon postilähetyksiä.
Itella Oyj:n virkailija on ilmoittanut kaupungin edustajalle, että vaikka tämä kävisikin postin toimipaikassa noutamassa osoitetut lähetykset, ei kaikkia postilähetyksiä saataisi varmuudella haltuun. Postia on eri pisteissä lajittelussa ja jo autojen mukana jakelussa. Sellaista hetkeä, jolloin lähetys varmuudella on asiakkaan noudettavissa jakelutoimipaikassa, ei siten käytännössä ole. Tässäkin tapauksessa pikakirjelaatikko on ollut Itella Oyj:n jakeluautossa siihen saakka, kunnes se on löytynyt määräajan päättymistä seuranneena aamuna. Ainakaan määräajan kuluessa tai välittömästi sen päätyttyä lähetykset eivät siten olisi olleet kaupungin noudettavissa.
Postin merkintää siitä, että "lähetys on jakelussa" tai "lähetys on jakelussa vastaanottajalle" ei myöskään voida valittajan vaatimalla tavalla pitää osoituksena siitä, että postilähetys olisi saapunut Tampereen kaupungille hallintolain 18 §:n 2 momentin mukaisesti, koska tämä tulkinta johtaisi lukuisiin ongelmallisiin tilanteisiin.
Ensinnäkin lähetysseurannassa olisi kaupungin käsityksen mukaan tällainen merkintä siitä riippumatta, onko lähettäjä käyttänyt kaupungin postilokero-osoitetta vai katuosoitetta. Mikäli valittajan tulkinta hyväksyttäisiin, postilokero-osoitteella lähetetyt kirjeet katsottaisiin saapuneeksi eri aikaan kuin katuosoitteella varustetut, vaikka lähetysseurantaraportissa olisi täsmälleen samat merkinnät. Katuosoitteella varustetut kirjelähetyksethän on katsottava saapuneeksi vasta sitten, kun ne ovat tosiasiallisesti saapuneet viranomaisen toimipaikkaan.
Toiseksi edellä mainittu tulkinta johtaisi myös siihen, että Tampereen kaupungin "postilokero" käsittäisi useita postin toimipisteitä ja kaikki sen jakeluautot. Perille saapuneiksi voitaisiin siten katsoa myös lähetyksiä, jotka katoavat tai tuhoutuvat eivätkä näin todellisuudessa koskaan saavu Tampereen kaupungille tai saapuvat perille vasta päiviä tai viikkoja määräajan päättymisen jälkeen. Tulkinta johtaisi lisäksi siihen, että ne hallinnon asiakkaat, jotka ovat valinneet asiakirjan lähettämistavaksi palvelun, johon liittyy lähetysseuranta, olisivat eri asemassa kuin ne, jotka valitsevat normaalin kirjelähetyksen.
Valittaja ei ole edes väittänyt, että myöhästyminen olisi johtunut siitä, ettei hankintailmoituksessa tai asiakirjassa, joka sisälsi ohjeet osallistumishakemuksen jättämiseksi, ollut ilmoitettu kirjaamon käyntiosoitetta.
Hankintailmoituksessa ilmoitettu postiosoite on kaupungin kirjaamon virallinen postiosoite. Ilmoitettu osoite ei ole ollut millään tavoin virheellinen. Postiosoitteen lisäksi kirjaamolla on käyntiosoite. Mikäli kirje lähetettäisiin käyttäen käyntiosoitetta, ei tilanne muuttuisi normaalien kirjelähetysten osalta mitenkään. Itella Oyj:n postilokeropalvelun tuote-ehtojen mukaisesti postilokeroon lajitellaan myös asiakkaan käyntiosoitteella varustetut lähetykset, mikäli asiakkaan postilokero- ja käyntiosoite sijaitsevat saman jakelutoimipaikan alueella. Ainoastaan kirjelähetykset jaettaisiin tässä tapauksessa käyntiosoitteen mukaiseen osoitteeseen. Tässä tapauksessa se on kuitenkin sama, johon postilokero-osoitteeseen lähetetty posti toimitetaan, ja näin ollen valittajan osallistumishakemus olisi mitä todennäköisimmin jäänyt saman virheen johdosta toimittamatta kirjaamoon, vaikka siihen olisi merkitty postilokero-osoitteen sijasta käyntiosoite. Virhe postinkulussa ei ole liittynyt hankintailmoituksessa ilmoitettuun osoitteeseen.
Käytännössä edellä mainitut ongelmat johtaisivat siihen, ettei edes päivän tarkkuudella asetettujen määräaikojen käyttäminen olisi tällaisessa järjestelyssä mahdollista. Hankintalaki kuitenkin velvoittaa määräajan asettamiseen.
Tampereen kaupungilla ei ole ollut mitään halua tai tarvetta mielivaltaisesti vaihtaa osoitetta tai muullakaan tavalla pyrkiä vaikuttamaan eri ehdokkaiden asemaan tässä asiassa. Kaupungin etu olisi yksiselitteisesti ollut se, että kilpailuun osallistujat olisi voitu valita mahdollisimman laajasta ehdokasjoukosta.
Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa osallistumishakemuksen myöhästyminen on johtunut virheestä, joka on tapahtunut Itella Oyj:n prosessissa. Virheen vuoksi pikakirjeitä sisältävä laatikko on jäänyt jakeluautoon, kun muu posti, mukaan lukien normaalit kirjelähetykset, on toimitettu vastaanottajalle. Ilman postin jakelusta huolehtineen henkilön inhimillistä virhettä osallistumishakemus olisi ehtinyt ajoissa perille ja se olisi tullut muiden mukana huomioiduksi. Tässä tapauksessa kyse ei ole siitä, että noudatettu käytäntö olisi jotenkin sellainen, että se vaarantaisi hallinnon asiakkaiden oikeusturvaa. Tarve tulkita lähetykset viranomaiselle saapuneiksi pääsäännöstä poikkeavana ajankohtana on johtunut virheestä, joka ei ole tapahtunut viranomaisen toiminnassa.
Kyseessä olevan hankinnan kohteena on omistusoikeus kilpailutöihin sekä oikeus käyttää hyväkseen kilpailutöissä esitettyjä ratkaisumalleja, ideoita ja aiheita sekä oikeus muunnella ja yhdistellä niitä. Suunnittelukilpailu ei johda erilliseen palveluhankintaan. Tampereen kaupunginhallituksen suunnittelujaoston 1.12.2008 tekemä hankintapäätös § 100 on siten kokonaisuudessaan täytäntöönpantu ennen kuin korkein hallinto-oikeus antaa ratkaisunsa tässä asiassa. Näin ollen ainoa mahdollinen seuraamus, mikäli Tampereen kaupungin katsotaan tulkinneen hallintolakia virheellisesti, voi olla hankintalain mukainen hyvitysmaksu. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa ei voida osoittaa, että valittaja olisi tullut valituksi osallistumaan kilpailuun, vaikka myöhästynyt osallistumishakemus olisikin huomioitu. Kilpailussa menestymisestä ei myöskään ole olemassa mitään takeita, kilpailutöitä ei ole eikä niitä näin ollen voida arvioida. Hyvitysmaksun määräämiselle ei ole hankintalain mukaisia perusteita.
Markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö myöhässä saapuneiden tarjousten ja osallistumishakemusten suhteen on selvä. Näin ollen valittajalla ei ole ollut syytä oikeudenkäyntiin sen vuoksi, että asia olisi oikeudellisesti jotenkin epäselvä. Tampereen kaupunki on päätöstä tehdessään noudattanut tätä oikeuskäytännössä syntynyttä tulkintaa. Näin ollen ei myöskään voida väittää, että oikeudenkäynti olisi johtunut viranomaisen virheestä.
E Oy on antanut Tampereen kaupungin selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Asiassa on jäänyt luotettavasti selvittämättä, miten asiakirjojen käsittely ja vastaanottaminen on järjestetty kaupungin kirjaamossa ja miksi Tampereen kaupungilla on käytössään sellainen postilokerojärjestelmä, joka ei mahdollista postilokeroon saapuvien lähetysten tarkistamista hankintalain edellyttämällä tavalla.
Tampereen kaupunki on ostanut Itella Oyj:ltä lähetysten edelleenjakelupalvelun, jonka tarkoituksena on toimittaa postilokero-osoitteeseen osoitetut lähetykset kaupungin kirjaamoon. Voidaan katsoa, että Tampereen kaupunki on tällä sopimuksella "ulkoistanut" postilokeronsa tyhjentämisen Itella Oyj:lle. Viranomainen ei voine vedota sopimukseen kolmannen kanssa väistääkseen vastuunsa, joka sille asetetaan muun ohella hallintolain 18 §:ssä.
Jos hankintayksikölle ei ole ollut merkitystä sillä, millä tavalla osallistumishakemuksille asetetut vaatimukset täyttävä asiakirja kaupungin kirjaamoon toimitetaan, olisi tämä tullut ehdottomasti mainita jo hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä. Julkaistujen hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan tarjoajille on ilmoitettu vain postilokero-osoite osallistumishakemuksen toimittamista varten. Tämä rajaa merkittävästi tarjoajien mahdollisuutta valita toimitustapa, vaikka se hankintayksikön jälkikäteisen ilmoituksen mukaan olisikin ollut vapaavalintainen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen siltä osin kuin siinä on määrätty E Oy korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.
Muilta osin E Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasiaratkaisun osalta eikä siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt yhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa.
2. Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.
Perustelut
1. Valitus markkinaoikeuden päätöksestä
1.1. Pääasiaratkaisu
Sovellettavat säännökset ja niiden perusteluja
Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.
Hankintalain 1 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.
Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hallintolaki on hallinnon toimintaa sääntelevä yleislaki. Hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä kuten asiakirjan lähettämisestä viranomaiselle. Hallintolakia sovelletaan muun muassa kuntien viranomaisissa.
Hallintolain 17 §:n 1 momentin mukaan asiakirja toimitetaan asiassa toimivaltaisen viranomaisen asiointiosoitteeseen lähettäjän omalla vastuulla. Jos asiakirjan toimittamiselle on asetettu määräaika, lähettäjän on huolehdittava siitä, että asiakirja saapuu viranomaiseen määräajassa.
Hallintolain 17 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 72/2002 vp) on todettu, että viranomaisella ei ole mahdollisuutta vastata asiakkaan lähettämistoimien asianmukaisuudesta eikä varmistaa niiden toimivuutta käytännössä. Näin vastuu asiakirjan toimittamisesta on asiakkaalla silloinkin, kun asiakirjan perillemeno vaarantuu lähettäjästä riippumattomasta syystä, kuten kolmannen osapuolen toimien vuoksi. Esimerkiksi postin kulussa tapahtuneet häiriöt tai lähetin laiminlyönnit asiakirjan toimittamisessa eivät poista lähettäjän vastuuta. Lähettäjä vastaa myös siitä, että viranomainen saa asiakirjan määräajan kuluessa, jos asiakirjan toimittamiselle on asetettu jokin määräaika. Asiakirjan viivästymisestä aiheutunut määräajan ylittäminen katsotaan lähettäjän vahingoksi. Näin esimerkiksi postinkulun viivästyminen ei poista lähettäjän vastuuta.
Hallintolain 18 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan katsotaan saapuneen viranomaiseen sinä päivänä, jona asiakirja on annettu viranomaiselle. Pykälän 2 momentin mukaan postitse lähetetyn asiakirjan saapumispäiväksi katsotaan myös se päivä, jona lähetys on saapunut viranomaisen postilokeroon tai viranomaiselle on toimitettu ilmoitus lähetyksen saapumisesta postiyritykseen.
Hallintolain 18 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 72/2002 vp) asiakirjan antamisella tarkoitetaan käytännössä sitä päivää, jona asiakirjan sisältävä postilähetys on saapunut viranomaisen toimipaikkaan. Saapumispäivän määrittelyyn ei vaikuta se, edellyttääkö asiakirjan käsitteleminen sen lähettämistä viranomaisen sisäisesti edelleen tietylle osastolle. Asiakirjan antamisessa voisi olla kysymys myös siitä, että lähettäjä toimittaa asiakirjan viranomaiseen henkilökohtaisesti tai lähetin välityksellä. Henkilökohtainen toimittaminen on perustelujen mukaan monissa tapauksissa lähettäjän kannalta nopeampi ja kustannuksiltaan edullisempi keino toimittaa asiakirja viranomaiselle. Samalla se tarjoaa asiakirjan lähettäjälle tosiasiallisen mahdollisuuden varmistua toimituksen perillemenosta. Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että pykälän 2 momentti sisältäisi tarkentavan säännöksen, jonka mukaan postitse lähetetyn asiakirjan saapumispäiväksi katsotaan myös se päivä, jona lähetys on saapunut viranomaisen postilokeroon tai viranomaiselle on toimitettu ilmoitus lähetyksen saapumisesta postiyritykseen.
Hankintamenettely
Kysymyksessä olevasta suunnittelukilpailusta 29.10.2008 julkaistun hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemukset on tullut toimittaa 20.11.2008 klo 15.00 mennessä osoitteeseen Tampereen kaupunki, Kirjaamo, PL 487, 33101 Tampere.
Hankintailmoituksen yhteydessä julkaistuissa 29.10.2008 päivätyissä suunnittelukilpailun ohjeissa ja säännöissä osallistumishakemuksen laatimiseksi on myös todettu, että osallistumishakemukset on toimitettava Tampereen kaupungin kirjaamoon edellä mainittuun määräaikaan mennessä ja edellä mainitulla osoitteella, ja ettei myöhästyneitä osallistumishakemuksia oteta huomioon.
Määräaikaan mennessä Tampereen kaupungin kirjaamoon on saapunut 15 osallistumishakemusta. Määräajan päättymisen jälkeen on vielä saapunut 12 osallistumishakemusta, joista yksi on ollut E Oy:n osallistumishakemus.
E Oy:n osallistumishakemuksen lähetystä koskevasta postin seurantaraportista ilmenee, että yhtiö on lähettänyt osallistumishakemuksensa hankintayksikölle pikakirjeenä 19.11.2008 eli päivää ennen osallistumishakemusten jättämisen määräajan päättymistä. Lähetyksen seurantaraportista ilmenee lähetyksen kulku postiverkossa sen useissa eri vaiheissa. Mainituissa kohdissa seurantaraportissa on merkintä ”Lähetys on jakelussa” tai ”Lähetys rekisteröity”. Seurantaraportissa on myös rekisteröity 21.11.2008 klo 9.14 merkintä, jossa todetaan seuraavaa: ”Lähetyksen prosessissa on havaittu poikkeama, toimitus mahdollisesti viivästyy”. Seurantaraportin viimeisenä tietona 21.11.2008 klo 9.45 on merkintä ”Lähetys on luovutettu vastaanottajalle”.
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
E Oy:n valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana se, milloin E Oy:n osallistumishakemuksen on katsottava saapuneen Tampereen kaupungille hankintailmoituksessa määritettyyn toimitusosoitteeseen, ja se, onko yhtiön osallistumishakemus tullut hylätä myöhään saapuneena.
Hankintalaissa ei ole säännöksiä tarjousten ja osallistumishakemusten lähettämisestä ja saapumisajankohdan määrittämisestä. Tämän vuoksi ja kun hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemus on tullut toimittaa Tampereen kaupungin kirjaamoon eli kunnalliselle viranomaiselle, asiassa on näiltä osin sovellettava hankintalain ohella hallintolain yleisiä säännöksiä.
Tampereen kaupungin hankintailmoituksessa ilmoitettu postilokeronumero ei ole viitannut postitoimipaikassa sijaitsevaan postilokeroon, vaan kaupungin kirjaamon postiosoitteeseen. Mainitulla postilokeronumerolla varustetut lähetykset toimitetaan kaupungin kirjaamoon. Hallintolain 18 §:n 2 momentti, joka koskee lähetyksen saapumista viranomaisen postilokeroon, ei siten tule asiassa sovellettavaksi. Kaupungilla ei ole ollut sellaista mainitussa lainkohdassa tarkoitettua postilokeroa, jonka säännöllisestä tyhjentämisestä se olisi voinut vastata. Asiassa ei ole ratkaisevaa merkitystä sillä, että E Oy ei hankintailmoituksesta ole voinut tietää, onko kysymys tällaisesta hallintolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetusta niin sanotusta fyysisestä postilokerosta.
Hallintolain 17 §:n 1 momentissa säädetyn pääsäännön mukaan lähettäjä vastaa asiakirjan perillemenosta ja asiakirjan toimittamiselle asetetun määräajan noudattamisesta. Pelkästään sillä perusteella, että kaupunki on erikseen sopinut Itella Oyj:n kanssa postilokeronumerolla varustettujen lähetysten toimittamisesta kaupungin kirjaamoon, lähettäjän vastuuta ei ole tässä asiassa syytä arvioida toisin.
Hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemusten on tullut olla määräaikaan mennessä kaupungin kirjaamossa. Osallistumishakemuksen lähettäjällä ja hankintayksiköllä on ollut mahdollisuus selvittää, onko osallistumishakemus saapunut kirjaamoon määräaikaan mennessä.
Asiassa on riidatonta, että yhtiön osallistumishakemus on saapunut kaupungin kirjaamoon hankintailmoituksessa ilmoitetun määräajan jälkeen. Asiassa ei ole tullut esille seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että yhtiön osallistumishakemuksen myöhästyminen olisi johtunut kaupungin virheestä tai laiminlyönnistä. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että hankintalain säännökset ja niistä johtuva vaatimus tarjoajien tasapuolisesta kohtelusta ja avoimuuden periaatteen noudattamisesta eivät ole edellyttäneet, että hankintailmoituksessa olisi tullut mainita myös hankintayksikön asiointiosoite.
Edellä olevan perusteella ja kun myös otetaan huomioon vaatimukset osallistumishakemusten tarjoajien tasapuolisesta kohtelusta ja avoimuuden periaatteen noudattamisesta, hankintayksikön on tullut hylätä yhtiön osallistumishakemus myöhässä saapuneena. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hylännyt yhtiön osallistumishakemuksen määräajan jälkeen saapuneena. Yhtiön valitus pääasian osalta on siten hylättävä. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen pääasian osalta ei näin ollen ole perusteita.
1.2 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, ei ole kohtuutonta, että Tampereen kaupunki joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan markkinaoikeudessa. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin siinä on velvoitettu E Oy korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut.
Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, että E Oy on joutunut markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Markkinaoikeuden päätöksen, jolla on hylätty E Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Tampereen kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala ja Riitta Mutikainen. Asian esittelijä Markus Ukkola.
Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Hallintoneuvos Pekka Vihervuoren äänestyslausunto:
"Hallintolain 17 §:n 1 momentin mukaan asiakirja toimitetaan asiassa toimivaltaisen viranomaisen asiointiosoitteeseen lähettäjän omalla vastuulla. Jos asiakirjan toimittamiselle on asetettu määräaika, lähettäjän on huolehdittava siitä, että asiakirja saapuu viranomaiseen määräajassa.
Hallintolain 18 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan katsotaan saapuneen viranomaiseen sinä päivänä, jona asiakirja on annettu viranomaiselle. Postitse lähetetyn asiakirjan saapumispäiväksi katsotaan pykälän 2 momentin mukaan myös se päivä, jona lähetys on saapunut viranomaisen postilokeroon tai viranomaiselle on toimitettu ilmoitus lähetyksen saapumisesta postiyritykseen. Mainittua 2 momenttia on oikeuskäytännössä epäselvissä tilanteissa sovellettu lähettäjän eduksi.
Tampereen kaupungin hankintailmoituksessa ilmoitettu postilokeronumero ei ole viitannut postitoimipaikassa sijaitsevaan fyysiseen postilokeroon, vaan numero on toiminut kaupungin kirjaamon postiosoitteena. Muuta postiosoitetta kirjaamolle ei ollut ilmoitettu. Mainitulla postilokeronumerolla varustetut lähetykset on asiassa saadun selvityksen mukaan Itella Oyj:n postinkuljetusketjun viimeisenä vaiheena toimitettu suoraan kaupungin kirjaamoon. Vaihe, jossa lähetys saapuu hallintolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen todelliseen postilokeroon, jää ketjusta tällöin kokonaan pois.
Tätä kaupungin ja Itella Oyj:n välillä sovittua seikkaa ei ulkopuolinen ole voinut tietää, eikä hankintailmoituksesta yleensäkään ole voinut päätellä, että kyse tosiasiassa onkin jostakin muusta kuin postin tiloissa sijaitsevasta tavanomaisesta fyysisestä postilokerosta. Hankintailmoitus päin vastoin antaa selkeän tiedon tavanomaisesta, postinumeron 33101 ilmaisemassa Itella Oyj:n toimipaikassa sijaitsevasta postilokerosta, jollaista tarkoitetaan hallintolain 18 §:n 2 momentissa. Osallistumishakemuksen tekijällä on näin ollen ollut perusteet olettaa, että kysymys on tilanteesta, johon sovelletaan hallintolain 18 §:n 2 momenttia. Tällöin hallintolain 17 §:n 1 momentin säännöstä siitä, että lähettäjän on huolehdittava asiakirjan saapumisesta viranomaiseen määräajassa, ei sovelleta.
Se, että kaupungilla ei tosiasiassa ole ollut sellaista hallintolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettua postilokeroa, ei hankintailmoituksen sisällön sekä kaupungin ja Itella Oyj:n välisen sopimuksen synnyttämässä epäselvässä tilanteessa ole voinut jäädä lähettäjän vastuulle. Postilähetyksen sähköinen seuranta on osallistumishakemuksen lähetystavan vuoksi ollut sinänsä yhtiölle mahdollista, mutta oikeiden johtopäätösten tekeminen seurantaraporteista on lähetyksen perille saapumisen osalta ollut mahdotonta ilman tietoa siitä, että kysymys ei olekaan tavanomaisesta fyysisestä postilokerosta.
Hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemusten on tullut olla määräaikaan mennessä kaupungin kirjaamossa. Kirjaamon fyysisen sijaintipaikan asiointiosoitetta ei hankintailmoituksesta ilmene. Osallistumishakemuksen lähettäjällä ei tälläkään perusteella ole ilman erityistä vaivannäköä ollut mahdollisuutta toimittaa hakemusta suoraan kirjaamoon tai selvittää, onko osallistumishakemus saapunut tai saapumassa sinne määräaikaan mennessä.
Asiassa on lisäksi otettava huomioon, että yhtiön osallistumishakemus on postitettu sillä tavoin, että se erittäin todennäköisesti olisi saapunut kaupungin kirjaamoon hankintailmoituksessa ilmoitetussa määräajassa.
Edellä esitetyn perusteella hankintayksikkö on menetellyt hallintolain ja samalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hylännyt yhtiön osallistumishakemuksen määräajan jälkeen saapuneena. Yhtiön valitus pääasian osalta on siten hyväksyttävä ja markkinaoikeuden päätös kumottava. Kun enemmistön kanta tästä asiasta on toinen, en lausu enemmälti, mitä markkinaoikeuden päätöksen kumoamisesta asiassa seuraisi.
Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevista valittajan vaatimuksista enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen näiltä osin samalla kannalla kuin enemmistö."