12.2.2010

Päätös, josta valitetaan

Oulun hallinto-oikeuden päätös 28.11.2008 n:o 08/0601/2

Asian aikaisempi käsittely

A:n kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena toimivan ympäristölautakunnan alainen viranhaltija (ympäristötarkastaja) on 5.1.2007 tekemällään päätöksellä hyväksynyt A:n ja silloisen B:n kunnan yhteistyössä laatiman moottorikelkkailureittiä koskevan suunnitelman A:n kunnan alueelle välille S-S linjatun reittiosuuden. Reitti yhdistää olemassa olevia tai suunniteltuja reittejä toisiinsa kolmen kunnan alueella.

A:n kunnan ympäristölautakunta on 29.3.2007 pöytäkirjan 26 §:n kohdalla tekemällään päätöksellä hylännyt muiden ohella X:n luonnonsuojelupiiri ry:n sekä Z:n ja Y:n oikaisuvaatimukset ympäristötarkastajan 5.1.2007 tekemästä päätöksestä.

Valitus hallinto-oikeudessa

X:n luonnonsuojelupiiri ry ja sen asiakumppanit, muiden ohella Z ja Y ovat valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatineet ympäristölautakunnan ja ympäristötarkastajan päätösten kumoamista ja moottorikelkkailureittisuunnitelman valmistelemista uudelleen.

Yhdistys ja sen asiakumppanit ovat esittäneet vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Reittisuunnitelman valmistelussa on laiminlyöty maastoliikennelain 36 §:n ohjeiden noudattaminen. Asiakirjojen ilmeisen puutteellisuuden takia päätöksentekijällä ei ole ollut riittäviä tietoja päätöksenteon pohjaksi. Sen seurauksena reittisuunnitelma on maastoliikennelain 16 §:n 2 momentin sekä luonnonsuojelulain 47 §:n (erityisesti suojeltavat lajit) vastainen.

Kulun ohjaamisella suunnitellulle ja virallisesti perustetulle reitille vähennetään maastoliikenteen haittoja. Maastoliikennelain mukainen prosessi myös parantaa osallistumismahdollisuuksia ja mahdollistaa eri tahojen tavoitteiden ja tarpeiden yhteensovittamista, joka on maastoliikenneverkoston sijoittumisen perusedellytyksiä. Tarkasteltavan suunnitelman taso ei ole riittänyt täyttämään mainittuja tavoitteita ja velvoitteita.

Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Ympäristötarkastajan tehtävänä olisi ollut vaatia reittisuunnitelman laatijalta riittävät selvitykset esitystensä pohjaksi, eikä vaatia niitä muutoksenhakijoilta.

Suunnitelman mukaisesti toteutuessaan reitistä ja sen käyttämisestä aiheutuisi luonnolle huomattavaa haittaa. Ympäristökeskus on todennut lausunnossaan selvästi ja ohjeisiin viitaten, että selvitykset ovat erittäin puutteelliset johtopäätösten tekemiseksi.

Reittisuunnitelmassa mainitaan, että reitin ympäristövaikutuksia on arvioitu tarkistamalla tiedot suojelualueiden sijoittumisesta reitin suhteen ja uhanalaisrekisterin tiedot. Selvitysten tuloksista ei ole esitetty kirjauksia, joista voisi päätellä edes sen verran, miten ajantasaisia tietoja selvityksessä on käytetty ja onko uusia suojeluhankkeita ja -suunnitelmia otettu huomioon. Karttatarkastelu olemassa olevien suojelualueiden sijainnista reittiin nähden tai uhanalaisten lajien selvilleotto eivät ole sellainen riittävä ympäristövaikutusten tarkastelu, jota maastoliikennelaki edellyttää lainvoimaiselta reittisuunnitelmalta. Esimerkiksi metson ja teeren soidinaikojen ja -tapojen yhteentörmäyksen arviointi kelkkailun kanssa vaatii ehdottomasti pätevän tarkastelun.

Ympäristökeskus on edellyttänyt, että suunnitelmassa on kirjattuna tiedot selvitetyistä ympäristövaikutuksista, joita ovat muun muassa metsäkanalintujen soidinpaikat, petolintujen pesimäpaikat ja riistan talviset ruokinta-, vaellus- ja lisääntymisalueet. Ympäristökeskus on todennut myös, että erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikka on otettava huomioon.

Luonnonsuojelulain 47 §:n mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Erityistä suojelua vaativan erittäin uhanalaisen muuttohaukan pesimäpaikan tuhoaminen kysymyksessä olevan moottorikelkkareitin perustamisen takia ei tule kyseeseen. Tältä osin reitti on toteuttamiskelvoton.

Ympäristöhallinnon ohjeissa kehotetaan reittisuunnittelijaa selvittämään valmistelutyössään paitsi ympäristönäkökohtia myös sosiaalisia vaikutuksia, joita tässäkin hankkeessa on palautteesta päätellen runsaasti. Kun kysymys on yksinomaan vapaa-ajanviettoon tarkoitetusta hankkeesta, on epäasiallista sivuuttaa häiritseviksi ja jopa uhkaaviksi koetut seikat toteamalla, että maastoliikennelaki mahdollistaa moottorikelkkareitin perustamisen ilman maa-alueen tai vesialueen omistajan tai haltijan suostumusta.

Luonnonsuojelupiirin käsityksen mukaan suunnitellulle moottorikelkkailureitille ei ole tarvetta, koska seudulla on jo nyt toimivat yhteydet. Reitille on haitattomampia vaihtoehtoja. Tärkeintä on sijoittaa reitti maastoon asiallisen selvitys- ja suunnittelutyön lopputuloksena. Moottorikelkkailun ohjaaminen virallisesti perustetulle reitille on yleinen etu, mutta niin on myös reittisuunnitelman tekeminen asiantuntevasti saatu palaute huomioon ottaen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on jättänyt X:n luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen yhdistyksen tekemänä tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden takia.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen yhdistyksen asiakumppaneiden tekemänä siltä osin kuin kysymys on moottorikelkkailureitin linjauksesta U:n tilan kohdalla. Muutoin hallinto-oikeus on kumonnut ympäristölautakunnan ja ympäristötarkastajan päätökset ja palauttanut asian ympäristötarkastajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, sikäli kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

X:n luonnonsuojelupiiri ry:n valitusoikeus

Kuntalain 92 §:n 1 momentin perusteella kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Kunnan jäsenyys määräytyy kuntalain 4 §:n perusteella, jonka mukaan kunnan jäsen on henkilö, jonka kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on (kunnan asukas). Kunnan jäseniä ovat myös yhteisö, laitos ja säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa, sekä se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa.

Moottorikelkkailureitin reittisuunnitelman hyväksymistä koskeva päätös ei kohdistu yhdistykseen eikä vaikuta välittömästi sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla eikä yhdistyksellä näin ollen ole asianosaisuuden perusteella oikeutta valittaa päätöksestä. Yhdistysrekisterin mukaan yhdistyksen kotikunta on O:n kaupunki. Asiassa ei ole esitetty selvitystä, että yhdistys omistaisi tai hallitsisi kiinteää omaisuutta jossakin niistä kunnista, joiden aluetta valituksenalainen päätös koskee. Yhdistyksellä ei näin ollen ole kunnan jäsenyydenkään perusteella oikeutta valittaa ympäristölautakunnan päätöksestä. Tämän vuoksi valitus on yhdistyksen tekemänä jätetty tutkimatta.

(- - -)

X:n luonnonsuojelupiiri ry:n asiakumppaneiden valitus

Ympäristötarkastajan 5.1.2007 tekemästä päätöksestä käy ilmi, että Kiiminkijoen ylitystä Y:n omistaman U:n tilan alueella ei ole voitu linjata muutoin kuin P:n sillan kautta, koska moottorikelkkailureittiä ei voida perustaa vesistöjen jäälle. Y:n omistama asuinrakennus sijaitsee sillan jatkeena olevan tien välittömässä läheisyydessä noin 11 metrin etäisyydellä tien keskikohdasta. Tien vastakkaisella puolella etäisyys tiestä joen rantaviivaan on noin 20 metriä. Kun otetaan huomioon, että kelkkailureitti on U:n tilan kohdalla suunniteltu kulkemaan olemassa olevan tien vieressä ja sillan sijainnista ja tilan koosta johtuvat rajoitukset reitin muunlaiseen linjaukseen tilan alueella, suunnitellusta reitistä ei voida katsoa aiheutuvan Y:n omistaman asuinrakennuksen käytölle maastoliikennelain 16 §:n 2 momentissa tarkoitettua huomattavaa haittaa. Ympäristölautakunnan ja ympäristötarkastajan päätöksiä ei ole tältä osin syytä muuttaa.

(- - -)

Sovelletut oikeusohjeet

Kuntalaki 4 § ja 92 § 1 momentti sekä hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti
Maastoliikennelaki 1 § 1 momentti, 15 § 1 momentti, 16 § 1 ja 2 momentti

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Z:n ja Y:n valitus jätetään tutkimatta siltä osin kuin siinä on vaadittu reittisuunnitelman hyväksymispäätöksen ja hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyillä valitusperusteilla sekä reittiosuutta Y-S koskevalta osin.

2. Z:n ja Y:n valituksesta hallinto-oikeuden päätös sekä A:n kunnan ympäristölautakunnan ja ympäristötarkastajan päätökset kumotaan siltä osin kuin kysymys on moottorikelkkailureitin linjauksesta U:n tilan kohdalla ja asia palautetaan tältäkin osin ympäristötarkastajalle uudelleen käsiteltäväksi.

3. X:n luonnonsuojelupiiri ry:n valituksesta hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt yhdistyksen valituksen puuttuvan valitusoikeuden takia tutkimatta.

Perustelut

1. Z:n ja Y:n valituksen osittainen tutkimatta jättäminen

Kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Z ja Y eivät ole hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet A:n kunnan ympäristölautakunnan päätöksen kumoamista korkeimpaan hallinto-oikeuteen 27.7.2009 saapuneessa vastaselityksessä mainitsemaansa saukon elinpiiriin liittyvällä perusteella. Tämän vuoksi valitus mainitulla perusteella tehtynä on jätettävä tutkimatta.

Ympäristötarkastaja on 5.1.2007 tekemällään päätöksellä hyväksynyt reitinpitäjän ja reittisuunnitelman vain siltä osin kuin reitti on A:n kunnan alueella eli osuudella S-S. A:n kunnan ympäristölautakunnan toimialueeseen ei ole kuulunut silloinen B:n kunta. Lautakunnan alaisen ympäristötarkastajan päätöksellä ei siten edes ole voitu päättää reittisuunnitelmasta B:n kunnan alueelle. Siten nyt kysymyksessä olevan reittisuunnitelman hyväksymistä koskevan valitusasian yhteydessä ei voida tutkia reittisuunnitelman perustamisen edellytyksiä entisen B:n kunnan alueella.

2. Z:n ja Y:n valitus muilta osin

Maastoliikennelain 16 §:n 2 ja 3 momentin mukaisten edellytysten käsilläolo on tullut uuteen tilaan hallinto-oikeuden kumottua reitin hyväksymistä A:n kunnan alueella koskeneen päätöksen lukuun ottamatta U:n tilan kohdalle suunniteltua reittiosuutta ja palautettua asian kumoamaltaan osalta ympäristötarkastajalle uudelleen käsiteltäväksi. Reitin perustamisen edellytyksiä ei voida tässä tilanteessa arvioida pelkästään U:n tilan osalta muusta reittisuunnittelusta erillään. Näistä syistä ja kun otetaan vielä huomioon, että reittisuunnitelman voimaan jääminen pelkästään U:n tilan kohdalla vaikeuttaisi asian uudelleen tapahtuvassa käsittelyssä maastoliikennelain 16 §:n edellytykset täyttävien muiden vaihtoehtoisten linjausratkaisujen selvittämistä, hallinto-oikeuden, ympäristölautakunnan ja ympäristötarkastajan päätökset on tältäkin osalta kumottava ja asia palautettava ympäristötarkastajalle uudelleen käsiteltäväksi.

3. Yhdistyksen valitus

Ratkaistava oikeuskysymys

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhdistyksen hallinto-oikeuden päätöksestä tekemästä valituksesta ratkaistava, onko hallinto-oikeuden tullut jättää yhdistyksen ympäristölautakunnan päätöksestä tekemä valitus puuttuvan valitusoikeuden takia tutkimatta.

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Saman pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Maastoliikennelain 1 §:n 1 momentin mukaan maastoliikennelain tarkoituksena on ehkäistä haittoja, joita luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle aiheutuu moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureitillä, sekä edistää liikenneturvallisuutta.

Maastoliikennelain 15 §:n 1 momentin mukaan moottorikelkkareitin perustamiseksi on laadittava reittisuunnitelma, jonka hyväksymisestä päättää kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Reittisuunnitelmassa on pykälän 2 momentin mukaan muun ohella osoitettava reitin kulku.

Maastoliikennelain 16 §:n 2 momentin mukaan moottorikelkkailureittiä ei saa perustaa, jos sen käyttämisestä aiheutuisi luonnolle ja muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, maa- ja metsätaloudelle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle tai yksityiselle edulle huomattavaa haittaa. Pykälän 3 momentin mukaan reitti voidaan perustaa riippumatta alueen omistajan tai haltijan suostumuksesta, jos reitin perustaminen on tarpeen yleisen kulkuyhteyden luomiseksi tai yleisen virkistyskäytön kannalta eikä reitistä aiheudu maa-alueen omistajalle tai haltijalle eikä poronhoidolle huomattavaa haittaa.

Maastoliikennelain 31 §:n mukaan muutosta saman lain 30 §:ssä tarkoitettuun, kilpailuja ja harjoituksia koskevaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tekemään lupapäätökseen haetaan valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Kuntalain 88 §:n mukaan mainitun lain 11 luvun säännöksiä sovelletaan oikaisuvaatimuksen tekemiseen ja kunnallisvalitukseen kunnan ja kuntayhtymän viranomaisen päätöksestä, jollei erikseen lailla toisin säädetä. Jos päätökseen voidaan muun lain nojalla hakea muutosta kunnallisvalituksin, ei lain 89 §:ää sovelleta.

Kuntalain 89 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen ja lautakunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen. Päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimus tehdään 1 momentissa tarkoitetun toimielimen ja sen jaoston sekä sen alaisen viranomaisen päätöksestä asianomaiselle toimielimelle.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan muun ohella lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Saman pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä,
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa sekä kunnan jäsen.

Tosiasiat

Hankkeessa on kysymys virallisen, kuntien välisenä yhteistyönä laaditun moottorikelkkailureitin perustamisesta. Reitti yhdistää olemassa olevia tai suunniteltuja reittejä toisiinsa entisen B:n kunnan, nykyisin O:n kaupunkia, sekä A:n ja P:n kuntien alueilla. Hyväksytty reittilinjaus Y-S poikkeaa lainvoimaisessa maakuntakaavassa samalle alueelle eteläpuolelta merkityn ylikunnallisen moottorikelkkareitin linjauksesta.

Muutoksenhakijana oleva yhdistys on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n alueellinen järjestö, jonka tehtävänä on luonnon- ja ympäristönsuojelun edistäminen toiminta-alueellaan X:n maakunnassa. Yhdistyksen toiminta-alueeseen kuuluvat siten muiden ohella O:n kaupunki ja A:n kunta. Yhdistys on muutoksenhakemuksessaan korostanut, että yleinen etu vaatii reittisuunnitelman toteuttamista A:n kunnassa siten kuin maakuntakaavaan on merkitty.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maastoliikennelaista puuttuu nimenomainen säännös siitä, miten muutosta haetaan moottorikelkkailureittisuunnitelman hyväksymistä koskevaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätökseen. Maastoliikennelain 31 §:ssä on erikseen säädetty, että saman lain 30 §:ssä tarkoitettuun kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen lupapäätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Kun otetaan huomioon kuntalain 88 §, muunlaisiin kuin maastoliikennelain 30 §:ssä tarkoitettuihin kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen mainitun lain nojalla tekemiin päätöksiin haetaan muutosta kuntalain mukaisessa järjestyksessä. Näin ollen moottorikelkkailureittisuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta oikaisuvaatimuksella ja oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen kunnallisvalituksella.

Maastoliikennelain mukaisen moottorikelkkailureitin perustaminen on lain 15 ja 16 §:n mukaisesti kaksivaiheinen siten, että reittisuunnitelman hyväksymisestä päättää kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, minkä jälkeen reitti perustetaan lainvoimaisen reittisuunnitelman perusteella joko mainitun lain 17 §:n mukaisessa reittitoimituksessa tai maanomistajan ja reitin pitäjän välisellä kirjallisella sopimuksella. Maastoliikennelain 16 §:ssä säädetyt reitin perustamisen edellytykset on tutkittava reittisuunnitelmaa koskevassa ympäristönsuojeluviranomaisen päätöksessä, ja niiden täyttyminen voidaan vakiintuneesti saattaa kunnallisvalituksin hallintotuomioistuimen tutkittavaksi.

Arvioitaessa yhdistyksen valitusoikeuden laajuutta tässä asiassa on huomioon otettava myös maastoliikennelain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus ehkäistä moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureiteillä aiheutuvia, lainkohdassa tarkoitettuja haittoja ja edistää liikenneturvallisuutta sekä tähän tarkoitukseen liittyvä A:n kunnan velvollisuus sovittaa reitti muille lähialueille suunniteltuihin moottorikelkkailureitteihin. A:n kunnassa tehtävät reittisuunnitelmaa koskevat ratkaisut ja valinnat vaikuttavat siten yhdistyksen toiminta-alueeseen kuuluvien muidenkin kuntien, kuten O:n kaupungin ja P:n kunnan vastaaviin ratkaisuihin ja mahdollisuuksiin sovittaa kysymyksessä oleva ylikunnallinen reitti A:n kunnasta tulevaan reittiin.

Reittisuunnitelmaa U:n kunnassa ja naapurikunnissa koskevilla maastoliikennelain 15 ja 16 §:n mukaisilla ratkaisuilla on läheinen yhteys myös A:n kunnan ja sen naapurikuntien maankäyttöä koskeviin ratkaisuihin ja valintoihin. Yhdistys saa maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentin mukaisin edellytyksin tehdä kunnallisvalituksen muunkin kunnan kuin kotikuntansa aluetta koskevan kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan huomioon myös kuntalain 89 §:n 1 ja 2 momentti, 90 §:n 1 ja 2 momentti sekä 92 §:n 1 momentti, yhdistyksellä on oikeus tehdä oikaisuvaatimus myös toiminta-alueeseensa kuuluvan A:n kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätöksestä hyväksyä moottorikelkkailureittisuunnitelma sanotun kunnan osalta ja edelleen kunnallisvalitus Oulun hallinto-oikeudelle oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä. Kun hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, on hallinto-oikeuden päätös kumottava.

Asiaa ei kuitenkaan ole syytä palauttaa hallinto-oikeudelle yhdistyksen valituksen ratkaisemista varten, kun reittisuunnitelman hyväksymistä A:n kunnan alueelle koskeva asia on nyt kaikilta osiltaan palautettu ympäristötarkastajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.