KHO:2010:48

Asiasanat: Maankäyttö ja rakentaminen, Toimenpidelupa, Luvan tarve, Tekopohjavesilaitos, Imeytysallas, Maa-allas, Maakuoppa
Tapausvuosi: 2010
Antopäivä: 13.7.2010
Diaarinumero: 446/1/10
Taltio: 1714

Hankkeessa oli kysymys tekopohjavesihankkeeseen kuuluvan 21 imeytysaltaan rakentamisesta harjumetsämaastoon. Imeytysaltaat rakennettiin poistamalla maan pintaosista noin 1 - 1,5 metrin paksuinen kerros maata orgaanisen pintamaan alapuolelta. Altaat sijoitettiin maastoon siten, ettei pengerrysten tai leikkausten rakentaminen ollut tarpeellista. Altaiden pohjaan imeytettävän läheisestä joesta pumpattavan veden tuloputket sijoitettiin altaiden pohjaan ja niiden suulle rakennettiin kiviheitoke eroosion estämiseksi.

Altaiden rakentamiseen oli saatu vesitalouslupa ja altaiden rakenteista ja sijoituspaikoista oli määrätty vesitalousluvan lupamääräyksissä ja hakemusasiakirjoihin kuuluvissa asemapiirustuksissa.

Ympäristölautakunta oli pitänyt altaiden sijoittamista luvanvaraisena maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin 6 kohdan nojalla ja myöntänyt haetun luvan. Hallinto-oikeus oli niin ikään pitänyt altaiden rakentamista mainitun asetuksenkohdan nojalla luvanvaraisena.

KHO katsoi, ettei tekopohjaveden imeytysaltaita voitu pitää maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n 1 momentissa tarkoitettuina rakennuksina, joiden rakentamiseen oli maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin ja 126 §:n 1 momentin mukaan aina saatava rakennus- ja toimenpidelupa. Altaiden sijoittamisesta aiheutuneet maankäytölliset ja ympäristölliset vaikutukset eivät, altaiden sijainti ja niille myönnetyt vesilain mukaiset luvat huomioon ottaen, aiheuttaneet myöskään sellaista viranomaisvalvonnan tarvetta, että niiden sijoittamista olisi voitu pitää maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 2 ja 4 momentin nojalla maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin 6 kohdassa luvanvaraiseksi säädettynä toimenpiteenä. Päätös, jolla altaiden sijoittamiseen oli myönnetty toimenpidelupa, kumottiin ja lupahakemus hylättiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 § 2 ja 4 momentti
Maankäyttö- ja rakennusasetus 62 § 1 momentti 6 kohta

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Turun Seudun Vesi Oy on hakenut toimenpidelupaa Turun seudun pohjavesihankkeeseen sisältyvien imeytysaltaiden rakentamiseen Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätöksellään 12.3.2009 (n:o 13/2009/4) hyväksymien suunnitelmien mukaisesti toteutettuna. Rakennuspaikkana ovat Loimaan kaupungin Virttaan kylän tilat Vesiahde RN:o 5:207, Järvenkangas RN:o 1:129, Saunavesi RN:o 1:124, Rekovesi RN:o 5:194, Koivikko RN:o 5:43, Taimisto RN:o 5:156 ja Kotala RN:o 1:32.

Loimaan rakennustarkastaja on päätöksellään 26.6.2009 hyväksynyt hakemuksen ja myöntänyt haetun toimenpideluvan. Rakennustarkastaja on samassa päätöksessä myöntänyt hakijalle 8 000 euron euron suuruista vakuutta vastaan luvan rakennustyön aloittamiseen ennen kuin toimenpidelupapäätös on saanut lainvoiman.

Loimaan ympäristölautakunta on päätöksellään 22.7.2009 rakennuspaikan naapureiden A:n, B:n, C:n ja D:n oikaisuvaatimuksen johdosta päättänyt jättää toimenpideluvan myöntämisedellytyksiä koskevan asian pöydälle ja kumonnut rakennustarkastajan päätöksen aloittamisoikeuden osalta.

Ympäristölautakunta on päätöksellään 9.9.2009 hylännyt D:n asiakumppaneineen tekemän oikaisuvaatimuksen ja pysyttänyt rakennustarkastajan myöntämän toimenpideluvan voimassa.

Käsittely hallinto-oikeudessa

D ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristölautakunnan päätös kumotaan ja lupahakemus hylätään sekä Turun Seudun Vesi Oy velvoitetaan korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Vaatimuksensa tueksi he ovat muun ohella esittäneet, että lautakunnan päätös on puutteellinen, sillä siitä ei ilmene, minkälaisesta toimenpiteestä rakennushankkeessa on kysymys. Naapuritilojen omistajille ei ole tiedotettu lupahakemuksen vireilletulosta erikseen.

Altaat on tarkoitus sijoittaa pohjavesialueelle, jolloin toiminnasta voi aiheutua pohjaveden pilaantumista. Toimenpidelupaa ei voida myöntää, ennen kuin allasimeytystä koskeva ympäristölupa on lainvoimaisesti ratkaistu. Tuon asian käsittely on kesken Vaasan hallinto-oikeudessa.

Hankkeen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten vuoksi hanke olisi edellyttänyt rakennuslupaa.

Aluetta koskeva kaava ei ole lainvoimainen. Alueelle ei saa myöntää toimenpide- tai rakennuslupaa, mikä saattaa vaikeuttaa kaavan toteuttamista.

Altaat sijoitetaan arvokkaaksi harjualueeksi merkitylle alueelle ja Natura 2000 -alueen välittömään läheisyyteen. Allasimeytyksen vaikutukset ulottuvat myös Natura-alueelle. Toiminnalle on haettava valtioneuvoston lupa Natura-alueelle kohdistuvan haittavaikutuksen vuoksi. Altaiden kaivaminen tuhoaa kaiken kasvillisuuden allasalueilta ja aiheuttaa merkittävää maisemallista haittaa. Allasimeytys johtaa harjualueen täydelliseen tuhoutumiseen. Alueen luonnon- ja kauneusarvot häviävät ja aidatut alueet ja putkilinjat rajoittavat liikkumista. Myös alueen metsänhoito ja muu taloudellinen hyödyntäminen estyy. Maaperä saastuu ja pohjavesi pilaantuu.

Altaiden lietteiden käsittely ja läjitys on ratkaistava tässä yhteydessä samoin kuin yhtiölle asetettava velvollisuus ennallistamiseen ympäristövastuudirektiivin mukaisesti.

Turun Seudun Vesi Oy on valituksessaan vaatinut ympäristölautakunnan päätöksen kumoamista siltä osin kuin töiden aloittamisoikeus on valituksenalaisessa päätöksessä kielletty.

Loimaan ympäristölautakunta on antanut lausunnon. Lautakunta on katsonut, että asiassa ei ole tuotu esiin uusia seikkoja, eikä syytä toimenpidelupapäätöksen muuttamiseen ole.

Turun Seudun Vesi Oy on antanut selityksen ja vastaselityksen. Yhtiö on muun ohella esittänyt, että valituksessa esitetyt imeytysaltaita koskevat seikat on tutkittu jo Virttaankankaan tekopohjavesilaitoksen rakentamista ynnä muuta koskeneen ympäristö- ja vesitalousluvan yhteydessä, joka on ratkaistu lainvoimaisella päätöksellä. Mainitussa asiassa on myös katsottu, että hanke ei ennalta arvioiden merkittävästi heikennä Säkylänharjun Natura-alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Hanke on myös voimassa olevan harjuseutukaavan mukainen. Yhtiö on esittänyt, että valitus hylätään.

D asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Merkitään , että Turun hallinto-oikeus on eri päätöksellään 3.11.2009 n:o 09/0400/1 hylännyt Turun Seudun Vesi Oy:n aloittamisoikeuden kumoamista koskevan ympäristölautakunnan päätöstä 22.7.2009 koskevan erillisen valituksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, D:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen johdosta kumonnut Loimaan ympäristölautakunnan ja rakennustarkastajan päätökset ja hylännyt Turun Seudun Vesi Oy:n toimenpidelupahakemuksen.

Lausunnon antaminen Turun Seudun Vesi Oy:n valituksesta on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:

= = =

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan toimenpidelupa tarvitaan muun ohella sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Edellä tarkoitettujen toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädetään tarkemmin asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan toimenpidelupa tarvitaan myös muusta alueesta erotetun suurehkon varastointi- tai pysäköintialueen taikka tällaiseen alueeseen verrattavan alueen järjestämiseen (säilytys- tai varastointialue).

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Rakennuspaikan kaavoitustilanne

Rakennuspaikka sijaitsee alueella, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa eikä asemakaavaa. Hallinto-oikeus on 29.12.2009 päätöksellään n:o 09/0469/1 kumonnut alueelle laaditun Virttaan osayleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen.

Varsinais-Suomen seutukaavassa rakennuspaikka on pääosin maa- ja metsätalousalueella, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY205). Alue edustaa kaunista maisemakuvaa ja luonnon merkittäviä kauneusarvoja ja sillä on merkittäviä, erikoisia luonnonesiintymiä. Aluetta koskevan rakentamismääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä ja muu sellainen hajarakentaminen, joka täyttää maisemansuojelulliset vaatimukset.

Alue kuuluu myös tärkeään pohjavesialueeseen (pv 463), jolla rakentaminen on sallittua vain siten, että alueen pohjaveden tai pintaveden käyttömahdollisuuksia ja veden riittävyyttä ei vaaranneta. Liikennealueet ja -väylät tulee suunnitella ja rakentaa sellaisiksi, että mahdollisuudet pohjavettä vaarantavaan onnettomuuteen vähenevät ja varustaa riskialttiissa kohdissa sellaisilla suojarakennelmilla, joilla mahdollisten onnettomuuksien pohjavesihaitat pystytään torjumaan. Myös muussa tienpidossa on otettava huomioon pohjaveden suojelu.

Alue on lisäksi Virttaankangas-Palokangas-Virkamäenkangas- Hosihaudanlähde -nimistä arvokasta harjualuetta (ah 2). Alueen suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon harjualueen luontoarvo. Rakentaminen on sallittua siten, ettei heikennetä alueen maisemallisia arvoja. Alueen suojelumääräyksen mukaan erityistä huomioita on kiinnitettävä alueella sijaitsevan, geologisesti arvokkaan harju- ja kalliomuodostuman suojeluun ja hoitoon.

Virttaankankaalle suunnitellun Turun seudun vedenhankintaan liittyvän tekopohjavesilaitoksen alue on merkitty seutukaavassa et 1 -rajauksella (870). Alueen käytön suunnittelussa on otettava huomioon sen käyttötarkoitus tekopohjaveden muodostamista varten.

Rakennuspaikan ympäristö ja rakennushankkeesta saatu selvitys

Alueen pohjoispuolella on Natura 2000 -verkostoon kuuluva kohde Säkylänharju (FI0200059), jonka suojelua ei ole vielä toteutettu.

Rakennuspaikan naapurissa sijaitsee Alastaron moottorirata, ampumarata ja golfkenttä. Golfkentän ja moottoriradan alueelle on laadittu asemakaava. Rakennuspaikan alueella kulkee laaja ulkoilu- ja latuverkosto.

Korkein hallinto-oikeus on lainvoimaisella päätöksellään 13.8.2008 taltio 1883 hyväksynyt Turun seudun tekopohjavesilaitoksen rakentamiseen ja siihen kuuluviin toimintoihin liittyvät ympäristöluvat niihin tehtyine lisämääräyksineen. Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on päätöksellään 12.3.2009 n:o 13/2009/4 hyväksynyt Turun Seudun Vesi Oy:n hakemuksen, joka on koskenut korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainitussa päätöksessä edellytettyä imeytysaltaita koskevaa suunnitelmaa. Päätös ei ole lainvoimainen.

Kysymyksessä oleva toimenpidelupa koskee edellä mainitussa ympäristöluvassa tarkoitettujen imeytysaltaiden rakentamista. Rakennushanketta koskevasta kuulutuksesta ilmenee, että rakennuspaikkana ovat tilat RN:ot 1:129, 5:207, 1:124, 5:194, 5:43, 5:156 ja 1:32. Kiinteistörekisterin mukaan mainittujen tilojen yhteenlaskettu pinta-ala on yli 300 hehtaaria. Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätöksen mukaan imeytysaltaita on 21 kappaletta kahdeksalla eri imeytysalueella. Altaat rakennetaan Virttaankankaan luontaiseen maaperään poistamalla maan pintaosista noin 1-1,5 metrin paksuinen kerros maata orgaanisen pintamaan alapuolelta. Luiskakaltevuus on pääosin 1:1,5, mutta se vaihtelee alue- ja maastokohtaisesti. Altaat sijoitetaan maastoon siten, ettei korkeiden pengerrysten tai leikkauksien rakentaminen ole tarpeellista. Imeytettävän veden tuloputki tulee altaaseen pohjan läpi. Putken suulle tehdään kiviheitoke suojaamaan maaperää eroosiolta. Asemapiirrosten perusteella altaiden koko vaihtelee 500 ja 890 m ² :n välillä ja hakemuksen mukaan altaiden kokonaisala on 13 000 m ² . Asiakirjojen mukaan lähes kaikki altaat on jo rakennettu. Asemapiirrosten perusteella alueelle tullaan rakentamaan lisäksi myöhemmin sähkömuuntamoita, huoltotieverkosto sekä aidattu laitosrakennus.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kysymyksessä olevat tekopohjavesilaitokseen kuuluvat imeytysaltaat sijoittuvat laajalle alueelle ja niillä on maisemallisia ja ympäristöllisiä vaikutuksia alueen luonnonoloihin ja ympäröivän alueen maankäyttöön. Imeytysaltaiden muodostama kokonaisuus on verrattavissa maankäyttö- ja rakennusasetuksessa mainittuun suurehkoon varastointialueeseen, joten imeytysaltaiden rakentaminen edellyttää toimenpidelupaa.

Ympäristöluvassa käsitellään ja ratkaistaan kysymyksessä olevan toiminnan ympäristövaikutukset. Maankäyttö- ja rakennuslain nojalla tehtävässä lupaharkinnassa arvioidaan sen sijaan hankkeen ja erityisesti sen rakentamiseen liittyvät maankäytölliset vaikutukset. Mainitut lupamenettelyt ovat toisistaan erillisiä. Laissa ei ole säännöksiä lupien käsittelyjärjestyksestä eikä niillä ole keskinäistä, ehdotonta edellytyssuhdetta. Näin ollen ympäristölupaviranomaisten tekemillä ratkaisuilla ei ole sitovaa vaikutusta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa lupaharkinnassa, eikä päätösten lainvoimaisuus myöskään ole edellytyksenä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen lupa-asian käsittelylle.

Kysymyksessä olevalla laajalla, yli 300 hehtaarin kokoisella rakennuspaikalla ei ole yksityiskohtaista kaavaa. Alueen ympäristössä on jo laajoja ympäristöä kuormittavia toimintoja, kuten moottorirata, golfkenttä ja ampumarata. Rakennuspaikan lähiympäristössä on myös Natura-aluetta. Kun otetaan huomioon nyt kysymyksessä olevan rakennuspaikan huomattavan suuri koko, rakentamisen maisemalliset ja ympäristölliset vaikutukset, rakennushankkeeseen erottamattomasti liittyvät rakentamistoimet, kuten laitosrakennusten ja teiden rakentaminen sekä alueella ja sen ympäristössä jo oleva sekä sille suunniteltu maankäyttö, kysymyksessä on sellainen rakentaminen, joka ympäristövaikutustensa merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa. Toimenpidelupaa myönnettäessä on vastaavasti sovellettava mitä rakennusluvan myöntämisestä suunnittelutarvealueella on säädetty. Toimenpidelupaa imeytysaltaiden rakentamiselle ei siten olisi tullut myöntää ennen kuin rakentamisen erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella on ratkaistu.

Rakennustarkastajan ja lautakunnan päätökset ovat lainvastaisia ja ne on kumottava.

Loimaan ympäristölautakunta on päätöksellään 22.7.2009 kumonnut rakennustarkastajan 26.6.2009 tekemän päätöksen aloittamisoikeuden osalta ja hallinto-oikeus on päätöksellään 3.11.2009 n:o 09/0400/1 hylännyt Turun Seudun Vesi Oy:n aloittamisoikeutta koskevan valituksen. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon tämän päätöksen lopputulos, enemmän lausunnon antaminen asiassa raukeaa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä sovelletut oikeusohjeet, siltä osin kuin nyt kysymys

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 §, 126 § 2 ja 4 momentti, 130 §, 138 § 1 momentti ja 187 §
Maankäyttö- ja rakennusasetus 4 § ja 62 § 1 momentti 6 kohta

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Turun Seudun Vesi Oy on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Loimaan ympäristölautakunnan ja rakennustarkastajan toimenpidelupapäätökset saatetaan voimaan. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus välipäätöksellään sallii jo rakennettujen imeytysaltaiden koekäytön välittömästi.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon samaan toiminnalliseen kokonaisuuteen sisältyviä, lainvoimaisilla rakennusluvilla toteutettuja rakenneratkaisuja.

Hankekokonaisuuteen kuuluvista rakennuksista ja rakennelmista itse tekopohjavesilaitos on valmistunut alkuvuodesta 2009. Vuoden 2010 helmikuussa valmistuvat putkistot imeytysaltaille, tiestö tekopohjavesilaitokselle ja sekä laitosalueelle huoltoteineen, laitosalueen kaksi sähkömuuntajaa.

Suurin osa 19 imeytysaltaasta on jo rakennettu ja niistä 14 sijoittuu yhtiön omistamille maa-alueille. Altaiden kokonaisala on ainoastaan 13 000 m ² . (1,3 hehtaaria).

Hallinto-oikeuden toteamus ympäristölupamenettelyn ja toimenpidelupamenettelyn erillisyydestä ja keskinäisistä edellytyssuhteista pitää sinänsä paikkansa. Kuitenkin kaikki hallinto-oikeuden päätöksen keskeiset perustelut on jo tutkittu ja käsitelty eri viranomaisten myöntämissä lupapäätöksissä. Imeytysaltaiden rakenne ja sijoittaminen sekä imeytys- ja vedenottosuunnitelmat yhtäältä koetoimintavaiheen aikana sekä toisaalta varsinaisen täysimittaisen toiminnan aikana on ratkaistava ympäristölupaviraston päätöksellä. Ainoastaan ympäristölupavirastolla on toimivalta kysymyksessä olevissa asioista päättämiseen.

Tekopohjavesihankkeen vaikutuksista Säkylänharjun Natura 2000 -alueen luontoarvoihin on laadittu 15.6.2001 päivätty luonnonsuojelulain 65 §:ssä edellytetty arviointi, jonka yhteenvedossa on todettu, että imeytyskentän vaikutukset kohdistuvat Natura 2000 -alueen luontotyyppiin "harjumetsät". Vaikutus kohdistuu noin 8 hehtaariin, joka on koko luontotyypin osuudesta alle yhden prosentin. Lisäksi sadetusveden tuloputkien maahan kaivaminen aiheuttaa häiriötä noin 100 metrin matkalla. Tekopohjavesihankkeen vaikutukset kohdistuvat kaikkiaan noin yhteen prosenttiin harjumetsien kokonaispinta-alasta. Luontotyypin kokonaisuuteen suhteutettuna hankkeen vaikutukset ovat vähäiset vaikutusalueen pienuuden vuoksi. Vaikutukset kohdistuvat pääosin alueelle, jonka kulutus on voimakasta jo nykyisin. Luontotyypin edustavimpiin osiin ei kohdistu vaikutuksia.

Alueen ympäristössä sijaitsevat moottorirata ja golfkenttä ovat asemakaava-alueella. Näiden hankkeiden ympäristövaikutukset on arvioitu jo hankkeille myönnettyjen lupien yhteydessä.

Vaasan hallinto-oikeus on Natura-arvioinnin puutteellisuutta koskevien väitteiden osalta todennut, että jo toteutuneiden hankkeiden ottaminen mukaan Natura-arviointiin ei ole tarpeen, koska alueen muiden toimintojen eli ampumaradan, moottoriurheiluradan ja rakenteilla olevan golfkentän ja puolustusvoimien toiminnan vaikutukset eivät kohdistu tekopohjavesihankkeen Natura-alueella oleville imeytyskentille eikä mainituilla toiminnoilla ole muutakaan yhteysvaikutusta. Hallinto-oikeus on katsonut, että Natura-arvioinnissa on luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetulla asianmukaisella tavalla arvioitu hankkeen vaikutukset Säkylänharjun Natura 2000 -alueeseen.

Natura-aluetta koskevan arvioinnin valmistumisen jälkeen yhtiö on luopunut kokonaan Natura 2000 -alueelle sijoittamistaan toiminnoista.

Hankkeesta on laadittu 29.6.2001 päivätty ympäristövaikutusten arviointiselostus, jota on täydennetty 22.8.2001 ja 21.3.2003.

Hämeen ympäristökeskus on ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettuna yhteysviranomaisena antanut 20.12.2001 päivätyn lausunnon ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta. Ympäristökeskus on muun ohella lausunut, että hankkeen toteuttamisvaihtoehdot täyttävät ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain vaatimukset.

Vaikka maankäyttö- ja rakennuslaki onkin rinnakkainen vesilain, ympäristönsuojelulain, luonnonsuojelulain sekä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain kanssa, kaikki hallinto-oikeuden esittämät altaiden suunnitteluun ja rakentamiseen liittyvät luonto- ja ympäristötekijät on huomioitu jo tekopohjavesihankkeen lainvoimaisissa ympäristöluvissa.

Hallinto-oikeus on rinnastanut imeytysaltaiden edustaman kokonaisuuden suurehkoon varastointialueeseen ja tällä perusteella katsonut niiden rakentamisen edellyttävän toimenpidelupaa.

Altaat on tehty ja tehdään Virttaankankaan luontaiseen maaperään poistamalla ainoastaan maan pintaosia ja sijoitetaan maastoon siten, ettei korkeiden pengerrysten tai leikkauksien rakentaminen ole tarpeellista. Kaivaminen maahan ei ole rinnastettavissa maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamaan varastointialueeseen.

Yhtiö on määritellyt tekopohjavesilaitoksen imeytysaltaiden sijainnit useita vuosia kestäneiden sedimentologisten ja hydrogeologisten tutkimusten perusteella. Koko tekopohjavesilaitoksen tuotannon toteuttaminen perustuu maaperän vedenjohtokyvyn ja rakenteiden selvittämiseen toiminta-alueella. Tällä tavoin voidaan varmistaa riittävä imeytysveden viipymä imeytys- ja kaivoalueiden välillä. Imeytysaltaiden lukumäärän, pinta-alan ja sijainnin arviointi maankäyttö- ja rakennuslain perusteella ei ole mahdollista. Tämän vuoksi altaiden rakentamiseen ja sijoittamiseen liittyvät seikat on käsitelty hankkeen ympäristölupien yhteydessä.

Muun muassa Länsi-Suomen ympäristölupaviraston, Vaasan hallinto-oikeuden sekä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä on myönnetty töiden aloittamisluvat ennen päätösten lainvoimaiseksi tulemista. Intressivertailussa on erityisesti otettu huomioon hankkeesta saatava hyöty verrattaessa hankkeen ja menetettävän edun merkitystä yleiseltä kannalta katsottuna siitä mahdollisesti johtuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen. Hanke on yleisen tarpeen vaatima.

Turun hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa muiden viranomaisten tekopohjavesihanketta koskevien päätösten kanssa. Hallinto-oikeuden päätös merkitsee ympäristöluvassa edellytetyn laitoksen koeajon viivästymistä. Viivästymisestä aiheutuvat kustannukset ovat jokaiselta kalenteripäivältä noin 20 000 euroa. Yhtiön kannalta asialla on erittäin suuri merkitys ja hankkeen viivästymisestä aiheutuu yhtiölle huomattavaa taloudellista vahinkoa. Hallinto-oikeuden päätös on yhtiön kannalta kohtuuton ja yleisen edun vastainen.

Tekopohjavesihanketta on viety eteenpäin laajana kokonaisuutena, johon kuuluvat kaikki rakennuskohteet 90 kilometrin matkalla Kokemäenjoelta Virttaankankaan kautta Turkuun. Hallinto-oikeuden imeytysaltaita koskeva päätös vaikeuttaa ja viivästyttää hankekokonaisuuden käyttöönottoa ja saattaa merkitä hankkeen viivästymisen johdosta useiden miljoonien eurojen taloudellista vahinkoa.

Loimaan ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta selityksen. Lautakunta on muun ohella esittänyt, että hankkeen luvanvaraisuus on harkittu toimenpidelupaa koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n perusteella. Turun hallinto-oikeuden päätöksen johtopäätöksessä mainitut rakennustoimet, kuten laitosrakennukset (muuntajarakennukset 1 ja 2, veden vastaanottolaitos, veden jälkikäsittelylaitos ja puhdasvesisäiliö) on jo rakennettu lainvoimaisten rakennuslupien nojalla ja alueen tiestöstä valtaosa on vanhaa olemassa olevaa metsäautotiestöä.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet valituksen johdosta selityksen. He ovat esittäneet valituksen hylkäämistä ja vaatineet, että Turun Seudun Vesi Oy velvoitetaan korvaaman heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Turun Seudun Vesi Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Turun hallinto-oikeuden ja Loimaan ympäristölautakunnan päätökset kumotaan. Hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään. Turun Seudun Vesi Oy:n toimenpidelupahakemus hylätään tarpeettomana.

2. C:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

3. Lausuminen Turun Seudun Vesi Oy:n tekemästä täytäntöönpanoa koskevaa määräystä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Toimenpiteen luvanvaraisuus

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n 1 momentin mukaan rakennus on asumiseen, työntekoon, varastointiin tai muuhun käyttöön tarkoitettu kiinteä tai paikallaan pidettäväksi tarkoitettu rakennelma, rakenne tai laitos, joka ominaisuuksiensa vuoksi edellyttää viranomaisvalvontaa turvallisuuteen, terveellisyyteen, maisemaan, viihtyisyyteen, ympäristönäkökohtiin taikka muihin tämän lain tavoitteisiin liittyvistä syistä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan sijasta rakentamiseen voidaan hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien ja laitosten, kuten maston, säiliön ja piipun pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta.

Pykälän 2 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan lisäksi sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Toimenpidelupa tarvitaan myös muuhun kuin rakennuslupaa vaativaan rakennuksen ulkoasua muuttavaan toimenpiteeseen sekä asuinrakennuksen huoneistojärjestelyihin.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa ei ole tarpeen, jos toimenpide perustuu tämän lain mukaiseen katusuunnitelmaan, maantielain (503/2005) mukaiseen hyväksyttyyn tiesuunnitelmaan tai ratalain (110/2007) mukaiseen hyväksyttyyn ratasuunnitelmaan.

Pykälän 4 momentin mukaan pykälän 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädetään tarkemmin asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ja jäljempänä mainitussa asetuksessa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin sellaisen rakennelman tai laitoksen, jota ei ole pidettävä rakennuksena, pystyttämiseen tai sijoittamiseen taikka rakennuksen ulkoasun tai tilajärjestelyn muuttamiseen muun ohella seuraavasti:
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
5) suurehkon laiturin, sillan tai muun vesirajaa muuttavan tai siihen olennaisesti vaikuttavan rakennelman, kanavan, aallonmurtajan tai vastaavan rakentaminen (vesirajalaite);
6) muusta alueesta erotetun suurehkon varastointi- tai pysäköintialueen taikka tällaiseen alueeseen verrattavan alueen järjestäminen (säilytys- tai varastointialue).

Maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n ( Maisematyölupa ) 1 momentin mukaan maisemaa muuttavaa maanrakennustyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman lupaa (toimenpiderajoitus):
1) asemakaava-alueella;
2) yleiskaava-alueella, jos yleiskaavassa niin määrätään; eikä
3) alueella, jolla on voimassa 53 §:ssä tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi tai jolle yleiskaavan laatimista tai muuttamista varten on niin määrätty.

Pykälän 2 momentin mukaan lupaa ei tarvita yleis- tai asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisten taikka myönnetyn rakennus- tai toimenpideluvan mukaisten töiden suorittamiseen eikä vaikutuksiltaan vähäisiin toimenpiteisiin. Pykälän 4 momentin mukaan maisematyölupaa koskevia säännöksiä ei sovelleta sellaiseen maa-ainesten ottamiseen, johon tarvitaan maa-aineslaissa (555/1981) tarkoitettu lupa.

Hanke

Lupaa on haettu Turun Seudun Vesi Oy:n tekopohjavesihankkeelle myönnetyssä lainvoimaisessa vesitalousluvassa rakennettavaksi sallittujen raakaveden imeytysaltaiden sijoittamiseen. Lupapäätökseen (n:o 162/2005/4) otetun lupamääräyksen 18 mukaan imeytysaltaat voidaan aidata ja alueilla sallitaan ainoastaan raakaveden vastaanottoon, käsittelyyn, imeyttämiseen, pohjavedenottoon ja veden käsittelyyn liittyvä toiminta. Imeytysaltaat rakennetaan ympäristö- ja vesitalousluvan lupamääräyksissä tehtäväksi edellytetyn erillisen suunnitelman mukaan. Altaiden sijainti ja rakenteet on osoitettu tekopohjavesilaitoksen rakentamista koskevaan hakemukseen liittyvissä asemapiirustuksissa. Päätöksen (n:o 161/2005/4) lupamääräyksen 3 mukaan imeytysaltaat on sijoitettava Natura 2000 -verkoston ulkopuolella sijaitseville alueille.

Imeytysaltaita on Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 21.3.2009 antaman lainvoimaa vailla olevan lupapäätöksen (n:o 13/2009/4) mukaan 21 kappaletta ja ne sijaitsevat kahdeksalla erillisellä imeytysalueella. Altaat rakennetaan Virttaankankaan luontaiseen maaperään poistamalla maan pintaosista noin 1 - 1,5 metrin paksuinen kerros maata orgaanisen pintamaan alapuolelta. Luiskakaltevuus on pääosin 1:1,5, mutta se vaihtelee maastokohdittain. Altaat sijoitetaan maastoon siten, ettei korkeiden pengerrysten tai leikkausten rakentaminen ole tarpeellista. Imeytettävän veden tuloputki tulee altaaseen pohjan läpi. Putken suulle tehdään kiviheitoke suojaamaan maaperää eroosiolta.

Oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n mukaan lupa on saatava aina maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:ssä tarkoitetun rakennuksen rakentamiseen. Hakemuksessa tarkoitettuja maahan kaivamalla muodostettuja altaita ei voida pitää sellaisina rakenteina, rakennelmina tai laitoksina, jotka ovat rakennuksia.

Sellaisten laitosten sijoittaminen, jotka eivät ole maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:ssä tarkoitettuja rakennuksia, on luvanvaraista vain, jos niin on erikseen maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 2 ja 4 momentin nojalla säädetty asetuksella.

Säännökset sellaisten rakennelmien ja laitosten, jotka eivät ole rakennuksia, luvanvaraisuudesta sisältyvät toimenpideluvanvaraisia rakennelmia ja laitoksia sekä muita toimenpiteitä koskevaan maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momenttiin.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin 5 kohdassa säädetään luvanvaraiseksi vesirajalaitteen rakentaminen. Kohdassa mainitaan joitakin esimerkkejä vesirajalaitteesta. Luvanvarainen voi kuitenkin olla muukin esimerkkeinä mainittuihin laitteisiin verrattavissa oleva laite. Kohdan perustelumuistiossa vesirajalaitteiden luvanvaraisuutta perustellaan sillä, ettei vesilain mukaisessa harkinnassa selvitetä rakentamisen maankäytöllisiä tai kaupunki- tai maisemakuvallisia vaikutuksia. Näissä suhteissa kunnalla tulee olla tarvittaessa riittävä puhevalta rakentamisen edellytyksiä harkitessaan. Luvanvaraisuus voi perustua myös välillisten vaikutusten, kuten laiturista aiheutuvan pysäköintitarpeen järjestämiselle.

Nyt esillä olevat imeytysaltaat rakennetaan ympäristölupaviraston myöntämän vesitalousluvan sekä siinä edellytetyn erillisen imeytysaltaita koskevan suunnitelman hyväksymistä koskevan ympäristölupaviraston lupapäätöksen perusteella. Ympäristölupaviraston harkinnassa on sovellettu vesilain säännöksiä, siltä osin kuin nyt on kysymys, eikä siten ole selvitetty hankkeen maankäytöllisiä tai kaupunki- ja maisemakuvallisia vaikutuksia, joten hanke on tältä kannalta rinnastettavissa mainitussa 5 kohdassa lueteltuihin laitteisiin. Nyt esillä oleva allashanke poikkeaa kuitenkin laadultaan asetuksenkohdassa esimerkkeinä mainituista vesistörakentamishankkeista sikäli, ettei altaita sijoiteta maisemallisesti erityisen arkaan rantamaisemaan, vaan harjumetsään. Vain maakuoppien rakentamisen sisältävään hankkeeseen ei muutoinkaan liity sellaisia maankäytöllisiä vaikutuksia, että luvanvaraisuus voisi perustua mainittuun 5 kohtaan, vaikka kohtaa tulkittaisiinkin laajasti ottaen huomioon myös viranomaisvalvonnan tarve.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetään luvanvaraiseksi muusta alueesta erotetun suurehkon varastointi- tai pysäköintialueen tai tällaiseen alueeseen verrattavan alueen järjestäminen. Asetuksen perustelumuistion mukaan luvanvaraisuuden perusteena on, että useinkaan alueen erottaminen ja sulkeminen muusta yhteydestä verrattain intensiiviseenkin käyttöön ei muutoin vaadi viranomaislupaa.

Esillä olevia imeytysaltaita ei käytetä asetuksenkohdassa mainituissa esimerkeissä mainittuihin tai niiden kaltaisiin käyttötarkoituksiin eikä käyttö muutoinkaan ole asetuksenkohdassa mainittujen laitosten tai alueiden tavoin intensiivistä eikä altaiden käyttöön liity esimerkiksi pysäköintialueen aiheuttaman kaltaista liikennettä tai muuta toimintaa, joka asettaa alueiden käytön suunnittelulle erityisiä vaatimuksia. Toisaalta altaiden rakentamiseen on saatu vesitalouslupa ja niiden sijainnista on määrätty ympäristölupaviraston päätökseen liitetyissä asemapiirustuksissa, joten asiaan ei tältä kannalta enää liity erityistä viranomaisvalvonnan tarvetta. Hankkeesta aiheutuva viranomaisvalvonnan tarve liittyy pääosin veden johtamiseen ja sen imeyttämiseen maaperään ja muuttamiseen pohjavedeksi, jolta kannalta vesitalous- ja ympäristöluvat turvaavat yleisen vesienkäyttöön ja ympäristöön liittyvän edun huomioon ottamisen.

Imeytysaltaiden sijoittamista ei näin voida pitää luvanvaraisena edellä mainittujen tai minkään muunkaan maankäyttö- ja rakennusasetuksen säännöksen nojalla. Koska toimenpidelupa on tarpeen saada muuhun toimenpiteeseen kuin rakennuksen rakentamiseen vain, jos niin on nimenomaisesti säädetty, ei hankkeeseen ole tarpeen saada maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 2 ja 4 momentissa ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:ssä tarkoitettua toimenpidelupaa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset on kumottava, C:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättävä sekä Turun Seudun Vesi Oy:n toimenpidelupahakemus hylättävä tarpeettomana.

Koska alueella ei ole voimassa asemakaavaa tai yleiskaavaa, eikä asiakirjoista ilmene, että alueella olisi voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:ssä tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi tai että alueelle yleiskaavan laatimista varten olisi määrätty maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus, hanke ei edellytä myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n 1 momentissa tarkoitettua maisematyölupaa.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, C:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanomääräystä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi Turun Seudun Vesi Oy:n täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Hannu Ranta ja Leena Halila. Asian esittelijä Irene Mäenpää.