30.4.2010

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 15.1.2008 nro 08/0022/3

Asian aikaisempi käsittely

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymävaltuusto on 14.12.2005 päätöksellään § 42 hyväksynyt Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakkeiden myynnistä Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle koskevat esisopimukset (yhtymävaltuuston päätöksen liitteet 1 ja 5) niihin olennaisena osana kuuluvine liitteineen (yhtymävaltuuston päätöksen liitteet 2-4 ja 6-8) ja julistanut tätä pykälää koskevat asiakirjat salaisiksi sekä päätöksellään § 43 hyväksynyt Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän talousarvion vuodelle 2006.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään käsittelyratkaisuna hylännyt Lappajärven kunnanhallituksen vaatimuksen suullisen käsittelyn järjestämisestä asiassa sekä vaatimuksen kuntayhtymän velvoittamisesta luovuttamaan tarkkojen laskelmien edellyttämät dokumentit sähkölaitosten saaman edun laskemiseksi.

Hallinto-oikeus on siltä osin kuin nyt on kysymys pääasiaratkaisuna hylännyt Lappajärven kunnanhallituksen valituksen ja velvoittanut Lappajärven kunnan korvaamaan Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkituilla 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt Lappajärven kunnanhallituksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan nyt kysymyksessä olevalta osin seuraavasti:

Käsittelyratkaisu

Suullisen käsittelyn järjestäminen on asian selvitettyyn tilaan nähden ilmeisen tarpeeton.

Kunnanhallituksen vaatimien dokumenttien luovuttaminen ei ole niiden yksityisoikeudellisen luonteen takia tämän valituksen ratkaisemisen kannalta tarpeen.

Pääasiaratkaisu

Perustelut pykälän 42 osalta

( - - - )

Tiedottaminen

Kuntalain 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista.

Tiedottamisen laajuus ja tavat ovat kunnan harkinnassa. Yhtymähallituksen lausunnon mukaan kuntayhtymän hallitus on lähettänyt kaikista kuntayhtymän hallituksen ja valtuuston kokouksista asiakirjat kuntayhtymän peruskunnille julkaistavaksi kuntalain edellyttämällä tavalla. Kuntayhtymän asiakirjat ovat olleet julkisesti nähtävillä ja saatavilla myös kuntayhtymällä itsellään. Kuntayhtymän on siten katsottava tiedottaneen asiasta kuntalain 29 §:n 1 momentin mukaisesti.

Vaikutusmahdollisuuksien varaaminen

Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Saman pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.

Kysymyksessä oleva Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakkeiden myynnin esisopimusten hyväksyminen ei ole tuollainen asia.

Päätöksen lainmukaisuus

Kuntayhtymän perussäännön 2 §:n mukaan kuntayhtymän tehtävänä on turvata jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntayhtymän jäsenkuntien alueelle ja lähiympäristöön. Yhtymävaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakkeiden myynnin esisopimukset. Esisopimuksilla on asiassa saadun selvityksen perusteella pyritty turvaamaan tulevaisuudessa jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntayhtymän jäsenkuntien alueella. Päätöstä esisopimuksien hyväksymisestä ei siten voida pitää kuntayhtymän perussäännön vastaisena. Kaupan yksityisoikeudellinen luonne huomioiden tarjouskilpailun järjestäminen ei ole ollut välttämätöntä. Kun lisäksi otetaan huomioon päätöksen perusteista esitetty selvitys, yhtymävaltuuston ei voida katsoa rikkoneen tasapuolisen kohtelun vaatimusta eikä päättäneen osakkeiden myymisestä alle kohtuullisen käyvän kauppahinnan. Päättäessään osakkeiden myynnin esisopimuksien hyväksymisestä yhtymävaltuusto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Yhtymävaltuuston päätös ei siten mene sen toimivaltaa ulommaksi eikä muutoinkaan ole valituksessa esitetyistä syistä lainvastainen.

Perustelut pykälän 43 osalta

Kielletty valtiontuki

EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan mukaan, jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän perussäännön 2 §:n mukaan kuntayhtymän tehtävänä on turvata jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntayhtymän jäsenkuntien alueelle ja lähiympäristöön. Järviseudun Sähkövoiman Kuntainliitto, Alajärven Sähkö Oy, Lappajärven Sähkö Oy ja Vimpelin Voima Oy ovat 2.1.1959 tehdyllä virranhankintasopimuksella sopineet, että sähköyhtiöt hankkivat sähköä toisiinsa verraten samoin hankintaperustein ja että mainitut sähköyhtiöt maksavat saamastaan sähköstä saman hinnan kuin sähkön tuottaja laskutti kuntayhtymää lisättynä kuntayhtymän välittömillä kuluilla. Virranhankintasopimuksen mukaan kuntayhtymä myös sitoutui olemaan myymättä virtaa muille kuluttajille.

Kun otetaan huomioon kuntayhtymän perussäännön 2 §:stä ilmenevä kuntayhtymän tehtävä ja muutoin asiakirjoista kuntayhtymän toiminnasta saatu selvitys, ei yhtymävaltuuston päätöksen vuoden 2006 talousarvion hyväksymisestä voida katsoa sisältävän EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua kiellettyä valtiontukea.

Päätöksen lainmukaisuus muutoin

Yhtymävaltuusto on valituksessa esitettyjen seikkojen estämättä voinut harkintansa mukaan hyväksyä Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän talousarvion vuodelle 2006. Yhtymävaltuusto ei ole käyttänyt sille asiassa kuulunutta harkintavaltaa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Yhtymävaltuuston päätös ei näin ollen mene sen toimivaltaa ulommaksi eikä ole muutoinkaan valituksessa esitetyistä syistä lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu, olisi kohtuutonta, että Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Lappajärven kunta saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kuntalaki 90 §.
Hallintolainkäyttölaki 38 § 1 momentti, 42 § ja 74 §.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus jättää tutkimatta Lappajärven kunnanhallituksen valituksen sillä perusteella tehtynä, että yhtymävaltuuston päätös 14.12.2005 § 42, jolla on hyväksytty osakekauppaa koskevat esisopimukset, on lainvastainen osakekaupan sisältämän kielletyn valtiontuen vuoksi.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Lappajärven kunnanhallituksen pyynnön asiakirjojen hankkimisesta.

3. Vaasan hallinto-oikeuden päätös siltä osin kuin se koskee yhtymävaltuuston päätöstä 14.12.2005 § 43 sekä yhtymävaltuuston mainittu päätös kumotaan. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on velvoittanut Lappajärven kunnan korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut asiassa.

Kunnanhallituksen valitus Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin se koskee yhtymävaltuuston päätöstä 14.12.2005 § 42 hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei mainituilta osin muuteta.

4. Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin (844/1996) mukaan valittajan tulee esittää pykälän 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Lappajärven kunnanhallitus on valituskirjelmässään esittänyt, että kuntayhtymän päätöksen § 42 tarkoittamassa osakekaupassa saattaa olla kysymys kielletystä valtiontuesta. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan lisäkirjoituksessa Lappajärven kunnanhallituksen on katsottava vaatineen yhtymävaltuuston päätöksen kumoamista myös sillä perusteella, että esisopimuksen tarkoittamaan osakekauppaan sisältyy kiellettyä valtiontukea ostajina oleville sähköyhtiöille.

Kiellettyyn valtiontukeen liittyvä valitusperuste on §:n 42 osalta esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kun otetaan huomioon kuntalain 90 §:n 3 momentti, valitus on tältä osin jätettävä mainitulla perusteella tehtynä tutkimatta.

2. Pyyntö asiakirjojen hankkimisesta

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 33 §, asian ratkaisuperusteet ja asiakirjoista saatava selvitys, valituksessa tarkoitettujen asiakirjojen hankkiminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Pääasia

3.1 Asian rajaus ja asiassa ratkaistavat oikeuskysymykset

Osakkeiden myyntiä koskevien esisopimusten hyväksyminen (§ 42)

Lappajärven kunnanhallitus on hakenut muutosta Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymävaltuuston päätökseen hyväksyä Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n A3-, E2- ja T-sarjan osakkeiden myynnin esisopimukset liitteineen seuraavilla perusteilla:

Päätös sisältää perusteetonta taloudellista tukea kahdelle yksityiselle sähkölaitokselle, päätös on kuntayhtymän perussäännön, kuntalain sekä yhdenvertaisuus- ja tarkoitussidonnaisuusperiaatteiden vastainen ja yhtymävaltuusto on päätöstä tehdessään ylittänyt toimivaltansa päättäessään esisopimusten hyväksymisestä ja jättämällä tässä yhteydessä osakkeiden käyvän arvon selvittämättä. Lisäksi päätöksentekoa valittajan mukaan rasittaa menettelyvirhe, koska valmisteluvaiheessa on jätetty noudattamatta osallistumisoikeutta koskevat kuntalain 27 ja 29 §:n velvoitteet.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana tältä osin on hallinto-oikeuden ja yhtymävaltuuston päätösten laillisuus siltä osin kuin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lappajärven kunnanhallituksen valituksen.

Talousarvion hyväksyminen vuodelle 2006 (§ 43)

Lappajärven kunnanhallitus on niin ikään hakenut muutosta Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän yhtymävaltuuston päätökseen kuntayhtymän vuoden 2006 talousarvion hyväksymisestä seuraavilla perusteilla:

Päätös sisältää kiellettyä valtiontukea yksityisille sähköyhtiöille ja päätöksellä on harkintavaltaa väärin käyttäen tuotettu epäoikeutettua etua mainituille yhtiöille Lappajärven kunnan kustannuksella.

Kannan ottaminen viimeksi mainittuihin perusteisiin edellyttää sen ratkaisemista, onko yhtymävaltuuston päätöksellä hyväksyä vuoden 2006 talousarvio tosiasiallisesti ratkaistu kysymys mainituille sähköyhtiöille myytävästä sähköstä perittävästä hinnasta päättämällä, että kuntayhtymä myy Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:ltä Mankala-periaatteen mukaisesti saaman osakassähkön edelleen mainituille sähköyhtiöille omakustannushintaan ilman provisiota. Kun korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana tältä osin on vuoden 2006 talousarvion hyväksymistä koskevan päätöksen laillisuus, ei kuntayhtymän sähkönmyyntitoiminnan luonne kiellettyä valtiontukea koskevan perusteen osalta tätä laajemmin tule tässä asiassa tutkittavaksi. Kysymys on siten mainittujen sähköyhtiöiden mahdollisesti saamasta tuesta vuonna 2006.

3.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 27 § koskee osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Pykälän 1 momentin mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan osallistumista ja vaikuttamista voidaan edistää erityisesti tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuulemistilaisuuksia.

Kuntalain 29 §:ssä säädetään tiedottamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.

Kuntalain 65 §:n 2 momentin (353/2000) mukaan talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Pykälän 3 momentin (365/1995) mukaan talousarvioon otetaan toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Pykälän 4 momentin (365/1995) mukaan kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Siihen tehtävistä muutoksista päättää valtuusto.

Kuntalain 86 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymästä on soveltuvin osin voimassa, mitä kunnasta säädetään muun ohella 27 ja 29 §:ssä ja kunnan taloutta koskevassa kuntalain 8 luvussa.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymän päätösvaltaa käyttävän toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen ja lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 42 §:n mukaan asiakirjan ja esineen esittämisestä valitusviranomaiselle on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 11 b-14 §:ssä sekä 15 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään kirjallisesta todisteesta ja saman luvun 57 §:n 1 momentissa säädetään esineen tuomisesta oikeuteen katsastettavaksi.

Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan (entinen Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 87 artikla) mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään sisämarkkinoille soveltuvista tuista.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan (entinen Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 88 artikla) mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän perussäännön määräykset

Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymän perussäännön 2 §:n mukaan kuntayhtymän tehtävänä on turvata jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntainliiton jäsenkuntien alueelle ja lähiympäristöön.

Perussäännön 3 §:n mukaan edellä 2 §:ssä määrätyn tarkoituksensa toteuttamiseksi kuntayhtymä voi ostaa ja vuokrata koski-, vesi- ja rantaoikeuksia ja tarvittavia maa-alueita, rakentaa vesivoimalaitoksia ja lämpövoimalaitoksia, ostaa sähkölaitoksia jakeluverkkoineen ja -asemineen, liittyä osakkaaksi valmiina oleviin ja rakennettaviin sähkölaitoksiin sekä muullakin tavoin kehittää ja hankkia sähköä ja myydä sitä.

Perussäännön 13 §:n 2 kohdan mukaan yhtymävaltuuston syyskokouksessa hyväksytään talousarvio seuraavaksi varainhoitovuodeksi.

Perussäännön 14 §:n 2 kohdan mukaan yhtymävaltuuston tehtävänä on sen lisäksi, mitä laissa tai asetuksessa säädetään taikka mainitussa perussäännössä määrätään muutoin, muun ohella päättää sähkön käyttöoikeuden suuruudesta jokaisen jäsenkunnan kohdalla.

Perussäännön 17 §:ssä on määrätty yhtymähallituksen tehtävistä. Pykälän 4 kohdan mukaan niihin kuuluvat ehdotuksen laatiminen kuntayhtymän talousarviosta seuraavaa kalenterivuotta varten ja pykälän 6 ja 7 kohdan mukaan sen valvominen, että yhtymän taloutta hoidetaan säästäväisesti ja tarkoituksenmukaisesti ja että yhtymän saatavat asianmukaisesti peritään. Pykälän 16 kohdan mukaan yhtymähallituksen tehtäviin kuuluu ryhtyminen muihin toimenpiteisiin, jotka edistävät kuntayhtymän ja sen laitosten toimintaa.

Sähkömarkkinalain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti toimiville sähkömarkkinoille siten, että kohtuuhintaisen ja riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti voidaan turvata. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja myynnissä sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito sähköverkkojen toiminnassa.

Sähkömarkkinalain 3 §:n 4 kohdan mukaan sähkön tukkumyynnillä tarkoitetaan sähkön myyntiä vähittäismyyjille ja suurille sähkön käyttäjille.

Sähkömarkkinalain 3 §:n 5 kohdan mukaan sähkön vähittäismyynnillä tarkoitetaan sähkön myyntiä jakeluverkonhaltijan jakeluverkon kautta välittömästi sähkönkäyttäjille.

3.3 Asiassa saatu selvitys

Vuonna 1953 perustetussa kuntayhtymässä on kolme jäsenkuntaa, Alajärvi, Lappajärvi ja Vimpeli. Perussäännön 2 §:n mukaan kuntayhtymän tehtävänä on ollut turvata jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntayhtymän jäsenkuntien alueelle ja lähiympäristöön. Sähkömarkkinalain voimaantulo 1.6.1995 on asteittain muuttanut tilanteen sähkömarkkinoilla olennaisesti toisenlaiseksi verrattuna kuntayhtymän perustamisajankohtaan.

Asiakirjoista ilmenee, että kuntayhtymä on Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakas. Kuntayhtymä hankkii osakkuuden perusteella yhtiöltä sähköä ja luovuttaa sitä edelleen. Lappajärven Sähkö Oy:n irtaannuttua puheena olevasta yhteistyöstä vuonna 1995 sähköä luovutetaan ainoastaan Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle. Viimeksi mainituissa yhtiöissä Alajärven ja Vimpelin kunnat ovat vähemmistöosakkaina.

Osakkeiden myyntiä koskevat esisopimukset

Asiakirjoista ilmenee, että kuntayhtymä on yhtymähallituksessa ja -valtuustossa yksimielisesti päättänyt osallistua viidennen ydinvoimalaitoksen, Norjan vesivoimalaitoksen ja Tornion sähkövoimalaitoksen avulla saatavan sähköenergian hankintaan merkitsemällä Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n A3-, E2- ja T-sarjan osakkeita kuntayhtymän osakasosuutta vastaavan määrän.

Yhtymähallituksen ja -valtuuston pöytäkirjoista ilmenee, että vuoden 2006 talousarvion yhteydessä on keskusteltu ja äänestetty muun ohella siitä, tulisiko edellä mainitut voimalaitososuudet myydä suhteellisin osuuksiin jäsenkuntien alueella toimiville sähköyhtiölle, Alajärven Sähkö Oy:lle ja Vimpelin Voima Oy:lle.

Yhtymähallitus on kokouksessaan hyväksynyt Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n mainittujen A3-, E2- ja T-sarjan osakkeiden myynnin esisopimukset ja päättänyt esittää ne valtuustolle. Esisopimusten liitteenä on ollut kutakin mainittua osakesarjaa koskeva kauppasopimus, joiden sanamuoto on hyväksytty lopullisten kauppasopimusten sanamuodoksi esisopimuksen allekirjoittamisella. Asiakirjoista ilmenee, että esisopimuksen allekirjoittaminen on tarkoittanut suunnitelmaa kauppasopimuksista. Yhtymävaltuusto on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään § 42 hyväksynyt osakkeiden myynnin esisopimukset niihin olennaisena osana kuuluvine liitteineen hallituksen pohjaesityksen mukaisesti. Asiakirjoista ilmenee edelleen, että esisopimuksella on tähdätty muun ohella siihen, että kuntayhtymä saa osakkeiden myynnistä saman hinnan kuin se on niistä maksanut.

Vuoden 2006 talousarvio

Muutoksenhaun kohteena olevan yhtymävaltuuston päätöksen § 43 liitteenä 10 olevasta asiakirjasta ilmenee, että sähköä arvioitiin vuonna 2006 ostettavan 150 000 megawattituntia hintaan 28 euroa megawattitunnilta yhteensä 4 200 000 eurolla ja ettei sähkön hintaan lisätä provisiota. Tuloslaskelmasta ilmenee, että sähkön ennakoidut myyntitulot olisivat niin ikään 4 200 000 euroa. Yhtymän budjetoidut kokonaismenot vuodelle 2006 olivat 4 256 160 euroa. Sähkön myyntitulot kattoivat siten määrältään yli 98 prosenttia budjetoiduista menoista varainhoitovuodelle 2006.

3.4 Oikeudellinen arviointi

Osakkeiden myyntiä koskevien esisopimusten hyväksyminen (§ 42)

Valittaja on perusteluista edellä ilmenevin tavoin hallinto-oikeudessa vedonnut yhtiöiden perusteettomaan taloudelliseen tukemiseen, osakekaupan kohteen alihintaisuuteen ja käyvän arvon selvittämättömyyteen sekä päätöksentekoa rasittavaan menettelyvirheeseen.

Kuntayhtymä voi toimivaltansa puitteissa myydä omaisuuttaan tietyille valitsemilleen tahoille ja tässä yhteydessä toteuttaa kuntayhtymän perussäännössä määrättyä tehtävää ja tarkoitusta. Valituksenalaisella päätöksellään yhtymävaltuusto on hyväksynyt Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakkeiden myynnin esisopimukset, joilla asiassa esitetyn selvityksen perusteella on pyritty perussäännön 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla turvaamaan jatkuva ja riittävä sähkön saanti kuntayhtymän jäsenkuntien alueella. Näin ollen yhtymävaltuusto on sinänsä voinut päättää osakekaupan esisopimusten hyväksymisestä.

Kuntayhtymän tulee päätöksenteossa noudattaa laillisia menettelyjä ja siten ottaa huomioon myös hallintolain 41 §:n säännökset vaikutusmahdollisuuksien varaamisesta. Mainitun pykälän esitöissä (HE 72/2002 vp) on käsitelty julkiseen valtaan kohdistuvaa toimeksiantoa edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Perustuslaillisen edistämisvelvoitteen on esitöissä katsottu korostavan erityisesti muiden kuin varsinaisten asianosaisten vaikuttamismahdollisuuksia asioissa, jotka vaikuttamatta välittömästi näiden henkilöiden etuun tai oikeuteen muutoin vaikuttavat merkittävästi yhteiseen elinympäristöön tai henkilöä koskevaan päätöksentekoon. Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen edellyttäisi, että asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin.

Kun otetaan huomioon myyntiä koskevien esisopimusten oikeudellinen luonne, ei niiden hyväksyminen yhtymävaltuustossa ole sellainen asia, jonka ratkaisulla voisi hallintolain 41 §:ssä tarkoitetulla tavalla olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin.

Tämän vuoksi ja kun vielä otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet tältä osin sekä se, että kysymys on ollut kuntayhtymän Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n suunnatussa osakeannissa merkitsemien osakkeiden suunnitellusta myynnistä niiden merkintähintaa vastaavalla hinnalla, ei hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen näiltä osin ole perusteita.

Talousarvion hyväksyminen vuodelle 2006 (§ 43)

Unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa (yhtymävaltuuston ja hallinto-oikeuden päätösten ajankohtina Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa) määrätyt kriteerit. Ensinnäkin valtiontukisäännöt koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Tuen ei tarvitse olla valtion itsensä myöntämää, ja se voidaan myöntää monessa eri muodossa. Toiseksi tuen olemassaolon arvioinnissa on määritettävä, onko edunsaajayritys saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut normaaleissa kilpailuolosuhteissa (asia C-39/94, La Poste , 60 kohta) tai tavanomaisilla markkinaehdoilla (asia C-256/97, DM Transport , 22 kohta). Tuen on myös oltava valikoivaa ja vaikutettava siten tiettyjen yritysten ja niiden kilpailijoiden väliseen tasapainoon. Lopulta tuella on oltava ainakin potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa selostanut Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan (nykyisin unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohta) sekä viitannut kuntayhtymän perussäännöstä ilmenevään kuntayhtymän tehtävään ja kuntayhtymän toiminnasta saatuun selvitykseen, muun ohella kuntayhtymän ja kysymyksessä olevien osakeyhtiöiden väliseen virranjakelusopimukseen, ja todennut, ettei päätöksen voida katsoa sisältävän perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua kiellettyä valtiontukea.

Hallinto-oikeus ei ole perusteluissaan arvioinut edellä mainittujen valtiontukikriteereiden täyttymistä tai tuonut esiin sellaisia seikkoja, joiden perusteella kriteereiden arviointi asiassa olisi tarpeetonta. Perusteluista eivät myöskään hallintolainkäyttölain 53 §:ssä tarkoitetuin tavoin ilmene ne seikat tai se hallinto-oikeuden tekemän päättelyn kulku, jonka perusteella kuntayhtymän tehtävästä, toiminnasta tai virranjakelusopimuksesta seuraisi, ettei kuntayhtymän vuoden 2006 talousarvion hyväksymisestä tehty päätös sisällä kiellettyä valtiontukea. Hallinto-oikeus ei mainitsemillaan perusteilla ole voinut hylätä valitusta tältä osin.

Yhtymävaltuuston päätöksellä § 42 on hyväksytty kuntayhtymän talousarvio vuodelle 2006. Kuntalain 65 §:n ja 86 §:n 1 momentin edellä kohdassa ”Sovellettavat oikeusohjeet” mainittujen säännösten mukaisesti talousarviossa hyväksytään kuntayhtymän toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä varataan niitä vastaavat määrärahat ja osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Toiminnassa on noudatettava talousarviota, johon tehtävistä muutoksista päättää valtuusto. Vuodelle 2006 laadittu talousarvio on tasapainossa siten, että arvioidut tulot kattavat arvioidut menot. Sähkön myyntihinta vaikuttaa ratkaisevasti kuntayhtymän talousarvion tulopuoleen, ja sähkön myynnin merkitys kuntayhtymän toiminnassa on keskeinen. Kun otetaan huomioon se, ettei yhtymävaltuusto asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella erikseen ole muuta päättänyt sähkön myyntihinnasta sekä se, mitä asiassa on selvitetty sähkön myyntihinnan määräytymisestä kuntayhtymässä, ja kuntalain 65 §:n 4 momentin säännös talousarvion sitovuudesta, on talousarviota hyväksyttäessä tosiasiassa ratkaistu se, että sähkö myydään käytännössä omakustannushintaan ja ettei myytävän sähkön hintaan lisätä provisiota.

Kuntayhtymä voi toimivaltansa puitteissa myydä sähköä tietyille valitsemilleen tahoille ja tässä yhteydessä toteuttaa kuntayhtymän perussäännössä määrättyä tehtävää ja tarkoitusta. Näin ollen yhtymävaltuusto on sinänsä voinut edellä ilmenevin tavoin päättää vuoden 2006 talousarvioehdotuksen hyväksymisestä.

Kuntayhtymän tulee päätöksenteossa noudattaa laillisia menettelyjä ja siten myös sähköä myydessään ottaa huomioon muun ohella Euroopan unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus. Unionin oikeuden soveltamiskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että myös kunnan ja näin ollen myös kuntayhtymän myöntämä tuki voi olla unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

Yhtymävaltuuston talousarvion hyväksymistä koskevalla päätöksellä on asiallisesti ratkaistu se, että kuntayhtymän asiakasyhtiöt Alajärven Sähkö Oy ja Vimpelin Voima Oy saavat sähkönsä samaan hintaan, jolla kuntayhtymä suhteellisen omistusosuutensa mukaisesti ostaa sähköä Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:ltä, joka puolestaan toimii niin sanotun Mankala-periaatteen mukaisesti eli voittoa tuottamatta. Alajärven Sähkö Oy:n ja Vimpelin Voima Oy:n näin hankkiman sähkön hinta voi poiketa merkittävästi sähkön markkinahinnasta. Kun yhtiöiden sähköenergian ostaminen tältä osin ei perustu Etelä-Pohjanmaan Voima Oy:n osakkeiden omistukseen, vaan sopimussuhteeseen kuntayhtymän kanssa, on kysymys sähkön tukkukaupasta.

Alajärven Sähkö Oy ja Vimpelin Voima Oy ovat muun ohella sähkömarkkinalain tarkoittamaa sähkön vähittäismyyntiä harjoittavia yrityksiä. Sähkömarkkinalain voimaantulon myötä Suomen sähkömarkkinat on asteittain avattu kilpailulle vuodesta 1995 lähtien, mistä johtuen kaikki sähkönkäyttäjät voivat vapaasti valita sähkönmyyjänsä ja vaihtaa kilpailuttamalla entisen sähkönmyyjänsä toiseen. Asiakirjoista ilmenee, että Lappajärven kunta on vuonna 1995 myynyt 98-prosenttisesti omistamansa kuntayhtymän alueella toimineen sähköyhtiön osakkeet kuntayhtymän asiakasyhtiöiden kilpailijalle, minkä jälkeen Lappajärven kunnan alueen sähkönmyynnistä on vastannut pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla toimivaan konserniin kuuluva sähkönmyyntiyhtiö. Näin ollen kuntayhtymän asiakasyhtiöt ovat sähkön vähittäismyyntiä harjoittavia yrityksiä, jotka kilpailevat muiden sähkön vähittäismyyntiä harjoittavien yritysten kanssa sähkömarkkinoilla.

Jos kuntayhtymän Mankala-periaatteen mukaisesti hankkiman ja omakustannushintaan asiakasyhtiöilleen edelleen myymän sähköenergian hinta jää alle markkinahinnan, asiakasyhtiöt saavat järjestelystä taloudellista etua suhteessa muihin vähittäismarkkinoilla toimiviin sähköyhtiöihin, jotka ostavat sähköenergiaa markkinahintaan. Viimeksi mainittujen yhtiöiden on tässä tarkoitetussa tilanteessa myytävä sähköenergiaa joko kalliimmalla hinnalla kuin kuntayhtymän asiakasyhtiöiden tai niiden on tyydyttävä kuntayhtymän asiakasyhtiöitä vähäisempään voittomarginaaliin. Mainitun kaltainen järjestely tällaisessa tilanteessa ohjaa myös asiakasyhtiöt ostamaan tukkusähköä ennemmin kuntayhtymältä kuin muilta sähkön tukkumarkkinoilla toimivilta sähkönmyyjiltä.

Sähköenergiasta maksettavaa hintaa ei säännellä, vaan hinta määräytyy markkinoilla vapaasti. Vaikka suuri osa sähkökaupasta käydään sähköpörssissä, ei sähköpörssissä noteerattu hinta yksin voi olla määräävässä asemassa sähkön käypää hintaa arvioitaessa. Pörssihinta vaihtelee päivittäin, kun sähkön hankintasopimukset on voitu tehdä määräajaksi. Määräaikaisissa sähkön hankintasopimuksissa sähköenergian hinta voi joinakin ajankohtina olla yli noteeratun pörssihinnan ja joinakin ajankohtina alittaa sen. Näin ollen sähkön vapailla markkinoilla määräytyvä arvo on vaihteleva eikä sähkön käyvän arvon määrittäminen ole yksiselitteistä. On kuitenkin pidettävä varsin todennäköisenä, että normaaleissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla sähkön tukkumarkkinoilla toimiva sähkönmyyjä ei myy sähköä omakustannushintaan perimättä tästä myynnistä provisiota. Näin ollen on myös pidettävä varsin todennäköisenä, että kysymyksessä olevaan järjestelyyn sisältyy Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

Yhtymävaltuuston päätöstä tehtäessä ei ole selvitetty mahdollisen valtiontuen olemassaoloa eikä tukimääräysten ja -säännösten soveltamisen edellytyksiä. Tällaista riittävää selvitystä ei myöskään ole saatavissa asiakirjoista.

Mikäli sähkön hinta, jolla mainitut kuntayhtymän asiakasyhtiöt ostavat sähköä kuntayhtymältä, sisältää valtiontukea, on tuesta ennen mainittujen toimenpiteiden täytäntöönpanoa ilmoitettava Euroopan unionin komissiolle. Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella tällaista ilmoitusta ei ole tehty.

Yhtymävaltuuston päätöstä tehtäessä ei siten ole luotettavasti selvitetty kuvatusta sähkönmyynnistä kuntayhtymän asiakasyritysten, Alajärven Sähkö Oy:n ja Vimpelin Voima Oy:n, mahdollisesti saamaa sellaista taloudellista hyötyä, jota ne eivät saisi ostaessaan sähköä muilta sähkömarkkinoilla toimivilta tukkumyyjiltä. Päätöstä tehtäessä ei myöskään muuten ole selvitetty valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollista soveltuvuutta. Näin ollen ja kun yhtymävaltuuston on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta, yhtymävaltuuston päätös on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Edellä esitetyistä syistä kuntayhtymän yhtymävaltuuston päätös on syntynyt valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamatta jättämisen perusteella virheellisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi yhtymävaltuuston päätös on kumottava. Tähän nähden asiassa ei ole tarpeen ottaa kantaa muihin esitettyihin valitusperusteisiin.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymä joutuu hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös, jolla Lappajärven kunnanhallitus on velvoitettu korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut, on tältä osin kumottava.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Kun otetaan huomioon ratkaisun lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §, Järviseudun Sähkövoiman kuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Sakari Vanhala, Eija Siitari-Vanne ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Mia Ekman.