7.12.2009

Päätökset, joita hakemus koskee

Hakemukseen liitetyt tullilaitoksen päätökset väylämaksuista vuosilta 1999-2004

Hakemus

Yhtiö on tänne 31.12.2008 saapuneessa hakemuksessa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus purkaa hakemuksen liitteessä yksilöidyt vuosina 1999-2004 tehdyt väylämaksupäätökset. Väylämaksujen kantamista koskevat asiat on palautettava tullille oikaistavaksi niin, että kustakin aluksesta ulkomaanliikenteessä kannetut väylämaksut palautetaan hakijalle siltä osin kuin määrä ylittää sen määrän, joka aluksesta olisi kannettu, jos se olisi ollut yksinomaan kotimaanliikenteessä vuosina 1999-2004.

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen (jäljempänä EY:n perustamissopimuksen) 49 artiklassa taataan palvelujen tarjoamisen vapaus. Siinä kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä. EY:n perustamissopimuksen 49 artikla on esteenä sellaisten kansallisten säännösten soveltamiselle, jotka vaikeuttavat palvelujen tarjoamista jäsenvaltioiden välillä.

Euroopan yhteisöjen neuvosto on 21.12.1986 antanut täsmentävän asetuksen palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden välisessä meriliikenteessä sekä jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen ja jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliseen meriliikenteeseen. Vapaus tarjota jäsenvaltioiden välisiä merikuljetuspalveluja sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä meriliikenteen alan palveluja koskee niitä jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat muusta jäsenvaltiosta kuin ne, joille palvelut on tarkoitettu. Asetus koskee myös niitä jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle, sekä niitä meriliikenteen harjoittajia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle, mutta joissa jäsenvaltioiden kansalaisilla on määräysvalta, jos näiden kansalaisten ja varustamojen alukset on rekisteröity jäsenvaltioissa sen lainsäädännön mukaisesti.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 5.10.1994 antaman tuomion C-381/93, Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Ranskan tasavalta nojalla kansallisia säännöksiä, joita sovelletaan erotuksetta kaikkiin aluksiin riippumatta siitä, käyttävätkö niitä kotimaiset vai muusta jäsenvaltiosta lähtöisin olevat palvelujen tarjoajat, mutta jossa kyseisten alusten välillä tehdään ero satamapalvelujen käytöstä kannettavissa maksuissa sen mukaan harjoitetaanko niillä jäsenvaltion sisäistä vai muihin jäsenvaltioihin suuntautuvaa liikennettä, ja jossa kyseisen jäsenvaltion sisämarkkinoille ja sen sisäisille kuljetuksille taataan tällä tavoin erityinen etu, on pidettävä asetuksen nojalla kiellettynä meriliikenteen palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksena.

Suomessa säädettiin väylämaksun suuruudesta vuosina 1980-2003 voimassa olleen väylämaksulain nojalla asetuksella. Väylämaksun suuruutta määrättäessä voitiin aluksen nettovetoisuuden ja talviliikenteeseen soveltuvuuden lisäksi ottaa huomioon muitakin aluksen rakenteeseen ja liikennöintiin vaikuttavia tekijöitä. Väylämaksuasetuksen nojalla kotimaanliikenteen väylämaksu suoritettiin vuosimaksuna kalenterivuosittain aluksen nettovetoisuuden perusteella, kun taas ulkomaanliikenteen väylämaksu suoritettiin kertamaksuna aluksen saapuessa ulkomailta. Ulkomaanliikenteessä olleista aluksista tosiasiallisesti kannetut väylämaksut saattoivat nousta huomattavasti suuremmiksi, kuin mitä samasta aluksesta olisi tiettynä kalenterivuonna kannettu sen ollessa yksinomaan kotimaanliikenteessä.

Ulkomaanliikenteen väylämaksua kannettiin 1.9.2003 voimaan tulleen väylämaksulain nojalla satamakäyntiin perustuvana kertamaksuna, kun taas kotimaanliikenteen väylämaksu kannettiin vuosimaksuna kalenterivuosittain. Ulkomaanliikenteen väylämaksun suuruus määräytyi aluksen nettovetoisuuden ja jääluokan perusteella, kun taas kotimaanliikenteen väylämaksun suuruus määräytyi aluksen nettovetoisuuden perusteella. Väylämaksut määräytyivät eri perusteella riippuen siitä, harjoitettiinko aluksella kotimaanliikennettä vai ulkomaanliikennettä. Vaikka ulkomaanliikenteessä olleille aluksille voitiin myöntää maksuvapautuksia väylämaksulain nojalla, ulkomaanliikenteessä olleista aluksista tosiasiallisesti kannetut väylämaksut saattoivat nousta huomattavasti suuremmiksi, kuin mitä samasta aluksesta olisi tiettynä kalenterivuonna kannettu sen ollessa yksinomaan kotimaanliikenteessä.

Suomen väylämaksujen perimisjärjestelmä, jossa kotimaanliikenteen ja ulkomaanliikenteen aluksilta perittiin erisuuruisia maksuja, rajoitti palvelujen tarjoamisen vapautta komission maaliskuussa 2002 antaman virallisen huomautuksen mukaisesti. Suomi oli marraskuussa 2003 annetun komission perustellun lausunnon mukaisesti jättänyt täyttämättä asetuksen mukaiset velvollisuudet, koska väylämaksujärjestelmällä vaikeutettiin ulkomaanliikennettä ja aiheutettiin sille kotimaanliikennettä korkeammat kustannukset. Ulkomaanliikenteen kuljetuspalveluja tarjoavaa toimijaa syrjittiin maksuunpantujen ulkomaanliikenteen väylämaksujen osalta Suomen sisäliikennettä harjoittavaan kuljetuspalvelun tarjoajaan nähden.

Yksityinen ja julkinen etu vaativat väylämaksupäätösten purkamista, koska väylämaksujen määrääminen aikaisemmin voimassa olleiden väylämaksulakien nojalla on ollut selkeässä ristiriidassa palvelujen vapaan tarjoamisoikeuden kanssa. Väylämaksuja määräävän viranomaisen olisi tullut ottaa huomioon EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan määräykset sekä tuomio asiassa C-381/93. Väylämaksupäätökset ovat myös ristiriidassa palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliseen meriliikenteeseen annetun asetuksen kanssa.

Lainvoimainen väylämaksupäätös voidaan purkaa, kun siihen on riittävä intressi. Virheellisen päätöksen on loukattava yksityisen oikeutta tai julkisen edun tulee vaatia sitä. Purkuintressin vahvuus arvioidaan kussakin tapauksessa erikseen. Myös virheellisen päätöksen sisältö vaikuttaa arvioon. Tässä tapauksessa on erityistä merkitystä sillä, että päätökset perustavat maksuvelvollisuuden yksityiselle. Kysymyksessä on merkittävä taloudellinen intressi, koska ulkomaanliikennettä harjoittaville toimijoille on voinut koitua huomattavasti suurempi verorasitus kuin yksinomaan kotimaan liikennettä harjoittaville toimijoille. Ilmeisen lainvastaiseen päätökseen perustuva maksuvelvollisuus loukkaa yksityisen oikeutta.

Julkisen edun kannalta merkitystä on sillä, että väylämaksupäätökset ovat ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan kanssa. Yhteisöoikeudellinen lojaalisuusvelvollisuus vaikuttaa kansallisiin verolain säännöksiin siten, että verolain soveltaminen ei saa vaikeuttaa yhteisön päämäärien toteutumista. Lojaalisuusvelvollisuus ja tehokkaan oikeusturvan periaate edellyttävät sitä, että korkeimman hallinto-oikeuden tulisi korjata kansallisia prosessisääntöjä noudattaen väylämaksujen osalta vallinnut EU-oikeuden vastainen oikeustila.

Kansallinen hallintotoiminta on lojaalisuusperiaatteen nojalla järjestettävä niin, että unionin oikeuden tehokas toteutuminen voidaan turvata. Kansallisten tuomioistuinten on tutkittava niiden käsiteltäväksi saatetut asiat siten, että yksityisille asianosaisille taataan tehokas oikeussuoja yhteisön oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien osalta. Tulkintavelvoite koskee myös purkua ja muita ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja. Huomattakoon, että komissiolla on oikeus käynnistää valvontamenettely sellaista jäsenvaltiota kohtaan, jonka oikeusjärjestelmä ei mahdollista yhteisön oikeuden tehokasta toteuttamista ylimääräisen muutoksenhaun osalta.

Väylämaksupäätökset ovat olleet ilmeisen selvästi lainvastaisia hallintokäyttölain 63 §:n 1 momentissa 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska väylämaksujen määräytymisperuste oli ennen vuotta 2006 ilmeisessä ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan kanssa. Vuosina 1999-2004 väylämaksuja määränneen viranomaisen olisi tullut noudattaa EU-oikeutta, joka tuli suomalaista lainsäätäjää, viranomaisia ja tuomioistuimia sitovaksi Euroopan unionin jäsenyydestä vuodesta 1995 lähtien.

Jäsenvaltioilla on EU-oikeuteen perustuva velvollisuus korjata EU-oikeuden vastainen menettely. Lojaalisuusvelvollisuuteen sisältyy myös velvollisuus palauttaa EU-oikeuden vastaisesti perityt maksut ja verot kansallisten prosessisääntöjen mukaisesti. EU-oikeuden vastaisesti perittyjen maksujen ja verojen palauttaminen on asian C-199/82, San Giorgio mukaisesti yksityisten asianosaisten subjektiivinen oikeus. Ideana on se, etteivät yksityiset saa kärsiä tappiota väärin perittyjen maksujen ja verojen takia. Yhteisön oikeus edellyttää pääsyä toimivaltaiseen tuomioistuimeen silloin, kun on kysymys perustavanlaatuisten oikeuksien toteuttamisesta kansallisella tasolla. Kansallisessa oikeudessa on oltava tehokas muutoksenhakukeino yhteisön oikeuden toteuttamisen varmistamiseksi.

Yksityisten oikeussuojaa tehostaa se, etteivät kansalliset muutoksenhakuajat asian C-208/90, Emmott nojalla ala juosta ennen kuin EU-oikeuden vaatimukset on pantu kansallisesti täytäntöön asianmukaisesti. Yhteisön oikeudellinen tehokkuusperiaate edellyttää, että kansallisessa oikeusjärjestelmässä on oltava tehokas oikeuskeino, joka mahdollistaa tarvittaessa lainvoimaisten verotuspäätösten taannehtivan avaamisen.

Suomi olisi voinut toimia väylämaksujen palautusasiassa samalla lailla kuin yhtiöveron hyvitysten palautusasiassa, jossa lainsäätäjä ulotti viran puolesta väärin perittyjen verojen palautukset viittä vuotta pidemmälle ajalle.

Hallintopäätösten jälkikäteinen peruuttaminen muodostaa eurooppaoikeudellisen luottamuksensuojan soveltamisen keskeisen soveltamisalueen. Jäsenvaltion tulee peruuttaa hallintopäätös kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti. Kansallisen oikeuden soveltaminen ei saa estää eurooppaoikeuden toteutumista jäsenvaltiossa. Kansallisen oikeuden syrjivä soveltaminen eurooppaoikeudellisesti relevanteissa asioissa ei ole sallittua. EY-tuomioistuimen ratkaisukäytännössä on kehittynyt kansallisten hallintopäätösten peruuttamisperiaatteita, joiden nojalla lainvastainen hallintopäätös on kohtuullisen määräajan kuluessa mahdollista peruuttaa taannehtivasti.

Tulliasiamies on antamassaan vastineessa lausunut:

Oikeus hakea purkua määräytyy samankaltaisin perustein kuin oikeus valittaa. Purkuhakemuksen kohteena olevat päätökset on kohdistettu muuhun toimijaan kuin hakijaan. Asiassa ei ole muutoinkaan luotettavalla tavoin osoitettu, että nämä päätökset vaikuttaisivat välittömästi hakijan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, joten hakijalla ei ole puhevaltaa asiassa. Näin ollen hakijan purkua koskeva vaatimus tulisi kaikilta osin jättää korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

Yhteenkään purkuhakemuksen kohteena olevaan maksupäätökseen ei ole haettu ajoissa muutosta. Tällä tavoin on menetelty maksunsaajasta riippumattomista syistä.

Korkein hallinto-oikeus voi purkaa viranomaisen tekemän ja jo lainvoiman saavuttaneen päätöksen mikäli lakia on sovellettu virheellisesti. Ilmeisesti väärään lain soveltamiseen perustuvan päätöksen purkamisen kynnys on kuitenkin suhteellisen korkealla johtuen päätöksen lainvoimaisuudesta. Hallintolainkäyttölain 64 §:ssä tarkoitettujen päätösten purkamiselle on taas asetettu olennaisesti suuremmat edellytykset kuin mitä hallintolainkäyttölain 63 §:n nojalla vaaditaan.

Purkuhakemuksen hyväksymiseen ei riitä pelkkä tulkinnanvaraisuus. Hallintopäätöksen on katsottu perustuneen ilmeiseen väärään soveltamiseen sellaisissa tapauksissa, joissa päätöksen tehneellä viranomaisella ei ole ollut toimivaltaa asiassa. Väärä lainsoveltaminen saattaa johtua myös tosiseikaston virheellisestä arvioinnista tai muutoin väärästä käsityksestä asiaan vaikuttavista seikoista. Tällaisista olosuhteista ei nyt riidan kohteena olevassa tapauksessa ole kuitenkaan ollut kysymys.

EU-oikeudella on sinänsä etusija kansalliseen oikeuteen nähden. Kysymys siitä, milloin EU-oikeuden ja kansallisen lain välillä on sellainen ristiriita, että hallintoviranomaisella on sen perusteella oikeus tai velvollisuus sivuuttaa kansallisen lain normi, on kuitenkin arvioitava ja ratkaistava erikseen kussakin epäillyssä ristiriitatilanteessa.

Asiassa on riidatonta, että tapauksen tosiseikkoja on 1999-2004 arvioitu tuolloin voimassa olleen kansallisen väylämaksusäännöstön valossa ja sen sisältö huomioon ottaen asianmukaisesti ja oikein.

Ensinnäkin, edellä mainittu kansallinen väylämaksusäännöstö on vuosilta 1980 ja 1983, eikä sen kotimaanliikenteen ja ulkomaanliikenteen väylämaksun määräytymistä koskevia säännöksiä muutettu yhteisöön liittymisen yhteydessä. Väylämaksulainsäädännön mukaista perimisjärjestelmää ei siis ole kansallisessa lainsäädännössä pidetty EU-oikeuden vastaisena Suomen Euroopan unionin jäsenyyden alkaessa. Uusi väylämaksulaki vuodelta 2002 on perustunut perimisjärjestelmänsä osalta täysin varhaisempaan väylämaksulainsäädäntöön.

Yhteisöjen tuomioistuinkin on ratkaisussaan C-381/93, komissio vastaan Ranskan tasavalta (tuomion kohta 16) tuonut esiin, että kaikkien sellaisten kansallisten säännöstöjen soveltaminen, joissa ilman objektiivista oikeuttamisperustetta rajoitetaan palvelujen tarjoajan mahdollisuutta tehokkaasti käyttää EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan (silloinen 59 artikla) soveltamisalaan kuuluvaa vapautta, ovat ristiriidassa perustamissopimuksen kanssa. Jos siis on olemassa objektiivisesti hyväksyttäviä syitä, eron tekeminen kotimaan ja ulkomaanliikenteen välille on lähtökohtaisesti mahdollista.

Ne objektiivisesti hyväksyttävät syyt, joihin nyt on syytä vedota ja joihin Suomikin on virallisissa vastauksissaan komissiolle vedonnut, liittyvät maksunkantojärjestelmään, liikenteen laatuun ja väylämaksuilla katettaviin palveluihin.

Toisaalta komissiokaan ei ollut esittänyt ennen vuotta 2002 virallisia kannanottoja asiassa. Komission viralliset tai sen virkamiesten mahdolliset epäviralliset kannanotot eivät myöskään ole välittömästi oikeudellisesti velvoittavia eikä niiden sisältämien ehdotusten tai tulkintojen torjumista voida pitää jäsenyysvelvoitteiden vastaisena tottelemattomuutena. Tästä voidaan tehdä se perusteltu johtopäätös, että kansallinen lainsäätäjä ei täten ole pitänyt ristiriitaa ilmeisenä vuonna 2002. Tällaisessa tilanteessa Suomen valtiojärjestyksen perusteista seuraa, että hallintoviranomainen ei lähtökohtaisesti voi oman harkintansa mukaan ottaa toisenlaista kantaa uuden väylämaksulain mukaiseen perimisjärjestelmään, jollei asia ole oikeudellisesti relevantissa suhteessa muuttunut eduskunnan päätöksen jälkeen.

Näin ollen tullilaitoksella ei ole ollut 1999-2004 perusteita pitää kansalliseen väylämaksulainsäädäntöön perustunutta väylämaksujen perimisjärjestelmää riidattomasti ilmeisen lainvastaisena, eikä sillä siten ole ollut tuolloin myöskään kansalliseen oikeuteen eikä EU-oikeuteen perustuvaa toimivaltaa sivuuttaa voimassa ollut väylämaksulaki ja -asetus ja päättää kansalliseen säännökseen perustuvien kotimaan ja ulkomaanliikenteen väylämaksujen perimisjärjestelmän (maksun laskutavan) muuttamisesta, keskeyttämisestä ja lopettamisesta.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentissa säädetään, että päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista. Purkukynnyksen ylittäminen eli yksityisen edun loukkaamisen toteaminen ja julkisen edun vaatimuksen käsillä olo ratkaistaan purkuasiassa tapauskohtaisesti. Ilman jommankumman viimeksi mainitun edellytyksen toteamista, lainvastaiseksikaan katsottua päätöstä ei ole mahdollista purkaa.

Ongelman ydin on siinä, että väylämaksut eivät saisi muodostua syrjiviksi siihen verrattuna, että aluksella olisi harjoitettu vain Suomen sisäisen liikenteen kuljetuspalveluja. Purku- ja oikaisutilanteessa päätöksiä tulisi oikaista enimmillään siten, että siltä osin kuin ulkomaan kertamaksut ylittävät laskennallisen kotimaanliikenteen vuosimaksun, väylämaksuja palautetaan. Tällöin palautusta tulee maksaa vasta siitä käynnistä (ja maksupäätöksestä) alkaen, jonka kohdalla kotimaan laskennallinen vuosiväylämaksu ylittyy. Mikäli suoritettu kertamaksu tai suoritettujen kertamaksujen yhteenlaskettu määrä alittaa laskennallisen kotimaan vuosimaksun tason, mitään perustetta ei ole suorittaa palautuksia saati katsoa tilannetta syrjiväksi.

Hakija ei ole joutunut määrättyjen väylämaksujen johdosta kohtuuttoman rasitteen kohteeksi. Asiassa lienee täysin riidatonta, että laivanisäntä on liikeyritys, joka harjoittaa taloudellista toimintaa ja joka tavoittelee puhdasta voittoa. Tällöin esimerkiksi liiketoiminnassa, johon liittyy palvelujen tarjontaa välittömästi kuljetuspalvelujen muodossa tai muutoin, tunnettujen taloudellisten tekijöiden ja muuttujien vaikutus otetaan aivan varmasti huomioon palvelujen ja tuotteiden hinnoittelussa. On selvää, että laivanisännällä on ollut tiedossa tai ainakin pitänyt kohtuudella arvioiden olla se, että myös 1999-2004 Suomessa tullaan kantamaan väylämaksuja aiempien vuosien tapaan ja vastaavaa perimisjärjestelmää soveltaen.

Mikäli maksupäätökset nyt purettaisiin, palautuva summa olisi laivanisännälle vain ylimääräinen voittoerä, josta eivät hyötyisi mitään ne, jotka ovat aikanaan suorittaneet laivanisännälle välitöntä korvausta maksun muodossa tämän tarjoamien kuljetuspalvelujen käyttämisestä ja samalla siis väylämaksusta aiheutuneen kustannuserän kattamiseksi. Näissä olosuhteissa tai muutoinkaan myöskään se, että asiaan on liittynyt maksuvelvollisuus, ei ole riittävä peruste purkamiselle, erityisesti kun maksua määrättäessä edellä mainittuna ajankohtana sen EU-oikeuden vastaisuus ei ole ollut mitenkään selvä tai riidaton asia.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on päätöksessään C-2/06, Kempter nimenomaan todennut, että "yhteisön oikeuden mukaista on se, että oikeussuojakeinojen käyttämiselle asetetaan kohtuulliset preklusiiviset määräajat, joilla edistetään oikeusvarmuutta. Tällaiset määräajat eivät nimittäin ole sellaisia, että niillä tehtäisiin yhteisön oikeusjärjestyksessä annettujen oikeuksien käyttäminen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi". Näin ollen ei ole yhteisön oikeuden vastaista, että jäsenvaltion lainsäädännössä on säädetty sellaisesta vanhentumisajasta (muutoksenhakuajasta), jota sovelletaan esimerkiksi väylämaksujen riitauttamiseen. EY-tuomioistuin on ottanut myös kantaa siihen, että kansallinen kolmen vuoden valitusaika on katsottava kohtuulliseksi määräajaksi.

Tullilain mukainen kolmen vuoden määräaika hakea muutosta väylämaksun määräämistä koskevaan päätökseen vastaa yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 236 artiklassa tullinpalautuksen ja -peruutuksen hakemisen osalta säädettyä määräaikaa eli se on sama kuin normaalien yhteisölle kannettavien tullien palauttamista koskeva vanhentumisaika. Tässäkään valossa määräajan asettamista kansallisessa laissa ja sen pituutta ei ole pidettävä yhteisön oikeudessa sovellettavan vastaavuusperiaatteen tai tehokkuusperiaatteen vastaisena.

Kansalliset prosessinormit eivät ole tehneet yhteisön oikeuteen vetoamista kansallisissa muutoksenhakuelimissä mitenkään mahdottomaksi tai ylivoimaiseksi saati että se olisi voinut muutoinkaan muodostua hakijalle sellaiseksi. Riidanalaisiin päätöksiin on lisäksi sisältynyt erillinen muutoksenhakuohjaus. Kansallisessa laissa asetettu määräaika muutoksenhaulle on ollut edellä lausutun valossa täysin riittävä. Minkäänlaista kansallisiin säännöksiin perustuvaa estettä vedota EU-oikeuteen sanotun ajan puitteissa ei ole ollut. Yhteisön oikeuteen perustuvien vaateiden toteutumiselle on ollut taattuna samanlainen prosessuaalinen kohtelu kuin vastaavien kansallisten vaateiden kohtelulle.

Vallinneissa olosuhteissa myöskään kysymyksessä oleva muutoksenhakuaika ei ole tehnyt yhteisön oikeuden mukaisten oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.

Se seikka, että hakija ei ole huomannut esittää yhteisön oikeuteen perustuvaa vaadetta riittävän ajoissa eli normaalien ja sellaisena pituudeltaan täysin riittäväksi katsottavaa muutoksenhakuajan puitteissa, ei voi olla hyväksyttävä peruste purkaa näin jälkikäteen lainvoimaisia päätöksiä ylimääräisin muutoksenhakukeinoin.

Asiassa on riidatonta, että viitatut EY:n perustamissopimus, neuvoston asetus N:o 4055/86 ja yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu C-381/93 ovat olleet olemassa maksupäätösten tekoajankohtana ja siten niihin on voitu vedota kansallisessa viranomaisessa tai tuomioistuimessa. Hakija hakee kuitenkin purkua vasta, kun on kulunut 5-10 vuotta puheena olevista väylämaksupäätöksistä. Hakijan passiivisuuden ei ole osoitettu olleen seurausta tullilaitoksesta johtuvista syistä.

Näissä olosuhteissa ja koska hakija on itse pitäytynyt passiivisena, EU-oikeuteen kuuluvan tehokkaan oikeusturvan periaatteen, vastaavuusperiaatteen tai muunkaan yhteisön oikeuteen liittyvän periaatteen/velvoitteen ei voida katsoa vaativan väylämaksupäätösten taannehtivaa purkamista. Myöskään purkuintressin ei voida katsoa olevan näissä olosuhteissa olemassa. Tässä kohdin tulliasiamies viittaa vielä erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen päätökseen asiassa C-260/96, Spac, jossa on nimenomaisesti todettu, että se, että jäsenvaltio ei palauta yhteisön oikeuden vastaisesti kannettuja veroja sen vuoksi, että oikeus palautukseen on menetetty kolmen vuoden pituisen kansallisen määräajan päättymisen vuoksi, ei ole yhteisön oikeuden vastaista.

Tulliasiamies viittaa vielä korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen KHO 4.9.2002 T 2062, jossa oli kyse vuonna 1995 tehtyjen tullauspäätösten kumoamisesta, jonka perusteena oli Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 3.12.1998 asiassa C-233/97, KappAhl antama tuomio ja jonka mukaan F-tullin kantaminen oli tuomiossa tarkoitetussa tapauksessa yhteisön oikeuden vastaista. Purkua tuolloin hakenut taho ei ollut saanut tietoa tuomiosta ennen kuin tullilaissa säädetty määräaika hakea muutosta tullauspäätöksiin oli päättynyt. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi tässä tapauksessaan purkuhakemuksen, koska asiassa ei ollut purkamisen edellytyksiä.

Yhtiö on antamassaan vastaselityksessä lausunut, että tulliasiamiehen esittämä käsitys valitusoikeuden piiriin kuuluvista oikeussubjekteista on virheellinen. Valituksen saa hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaan tehdä asianosainen, jolla tarkoitetaan sitä, jonka oikeuteen tai etuuteen päätös välittömästi vaikuttaa. Tällä tarkoitetaan oikeussubjektia, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Tulliviranomaisten ennen vuotta 2005 tekemisissä väylämaksupäätöksissä olisi tullut ottaa huomioon välittömästi sovellettava EY:n perustamissopimuksen 49 artikla, yhteisöjen tuomioistuimen palvelujen vapaata liikkumisoikeutta koskeva oikeuskäytäntö sekä asetus palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden välisessä meriliikenteessä.

Yhteisön oikeus on velvoittanut lainsäätäjää, viranomaisia ja tuomioistuimia Suomen Euroopan unionin jäsenyydestä 1995 alkaen. Väylämaksujen määräytymisperuste oli ennen vuotta 2006 ilmeisessä ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan kanssa. Ilmeistä lainvastaisuutta ei poista se, että viranomaiset ja lainsäätäjä eivät mahdollisesti ole ristiriitaa mieltäneet tai se, että Helsingin hallinto-oikeus totesi väylämaksupäätökset yhteisön oikeuden vastaisiksi vasta 30.6.2008 annetuilla päätöksillään.

Yhteisöoikeudellinen lojaalisuusvelvollisuus sitoo kansallista lainsäätäjää, viranomaisia ja tuomioistuimia. Tulliviranomaisten olisi EY:n perustamissopimuksen 10 artiklan mukaisen lojaalisuusvelvollisuuden nojalla tullut olla soveltamatta väylämaksulakia, joka oli EY:n perustamissopimuksen tavoitteiden vastainen. Väylämaksulaki suosi kotimaisia palvelun tarjoajia. Lojaalisuusvelvollisuuteen sisältyy erityisesti velvollisuus tulkita kansallista oikeutta yhteisön oikeuden valossa.

Hakija ei tulliasiamiehen mukaan ollut sellaisessa asemassa, että hakija olisi joutunut väylämaksujen johdosta kohtuuttoman rasituksen kohteeksi. Hakija on liikeyrityksenä ottanut huomioon verorasitteen palvelujen hinnoittelussa. Lopullisina vahingonkärsijöinä olisivat olleet hakijan asiakkaat, jonka vuoksi palautettava väylämaksu olisi ollut hakijalle ylimääräinen voittoerä.

Yhteisön oikeuden vastainen on asian C-147/01, Weber's Wine World mukaan menettely, jossa jäsenvaltio kieltäytyy maksamasta takaisin toimijalle yhteisön oikeuden vastaisesti kannetun veron pelkästään siitä syystä, että tämä vero on sisällytetty tämän toimijan käyttämään vähittäismyyntihintaan ja näin vyörytetty kolmansille.

Tulliasiamiehen esittämä kanta ei myöskään materiaalisen oikeuden osalta sovellu käsillä olevaan tilanteeseen. EY:n perustamissopimuksen 49 artikla kieltää rajoitukset, jotka koskevat muuhun Euroopan unionin valtioon sijoittautuneiden unionin valtion kansalaisten vapautta tarjota palveluja yhteisössä. Toiseen unionin valtioon sijoittautuneen palvelujen tarjoajan kaikenlainen kansallisuuteen perustuva syrjintä on poistettava. Rajoitukset on poistettava, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelun tarjoajiin että muihin jäsenvaltioiden sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos nämä rajoitukset ovat omiaan estämään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminnan, haittaamaan tätä toimintaa tai tekemään siitä vähemmän houkuttelevaa.

Suomen väylämaksulaki johti laivanisännät eriarvoiseen asemaan, koska ulkomaanliikenteessä olleista aluksista tosiasiallisesti kannetut väylämaksut saattoivat nousta huomattavasti suuremmiksi kuin mitä samasta aluksesta olisi yksinomaan kotimaanliikenteessä kannettu. Väylämaksulain syrjivyyttä ei voi oikeuttaa yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön valossa.

Se tosiseikka, ettei hakija kokeneena toimijana ole esittänyt yhteisön oikeuteen perustuvaa vaadetta säännönmukaisen muutoksenhakuajan puitteissa, ei ole hyväksyttävä peruste olla purkamatta päätöksiä. Ylimääräisen muutoksenhaun tulee hallintolainkäyttölain 58-68 §:n perusteella kysymykseen säännönmukaisen muutoksenhakuajan umpeuduttua. Tulliasiamies viittaa vastineessaan asiaan C-2/06, Kempter. Oikeussuojakeinojen käyttämiselle asettavat kohtuulliset preklusiiviset määräajat edistävät tuomion mukaisesti oikeusvarmuutta. Unionin jäsenvaltioilla on prosessuaalisen autonomiansa puitteissa oikeus päättää muutoksenhakuaikojen pituudesta. Preklusiiviset määräajat eivät kuitenkaan asian C-260/96, Spac mukaan saa olla sellaisia, että niillä tehtäisiin yhteisön oikeusjärjestyksessä taattujen oikeuksien käyttäminen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että kansallisten tuomioistuinten on oltava soveltamatta sellaisia kansallisia prosessuaalisia sääntöjä, jotka estävät muutoksenhaun. Valitusoikeuden välityksellä yksityiset asianosaiset voivat toteuttaa yhteisöoikeudellisia oikeuksiaan.

Suomen lainsäädännön yhteisön oikeuden vastaisuus oli todettu auktoritatiivisesti ennen väylämaksupäätösten tekemistä. Yhteisön oikeuden sisältö on myöhemmin todettu samansisältöiseksi useissa muissa yhteisöjen tuomioistuimen tuomioissa. Syrjivien väylämaksupäätösten purkaminen ei näin ollen merkitse yhteisön oikeuden taannehtivaa soveltamista, kun tällaisten päätösten yhteisön oikeuden vastaisuus on ollut ilmeistä jo päätöksiä tehtäessä.

Merkitään , että Euroopan yhteisöjen komissio on 11.11.2003 Suomen tasavallalle EY:n perustamissopimuksen 226 artiklan nojalla osoittamassaan perustellussa lausunnossa C (2003) 4233 kiinnittänyt huomiota siihen, että Suomen lainsäädännössä oleva väylämaksujen perimisjärjestelmä, jonka mukaan aluksilta peritään eri suuruisia maksuja sen perusteella, harjoittavatko ne kotimaan- vai ulkomaanliikennettä, tekee eron kabotaasiliikenteessä olevan aluksen ja muihin jäsenvaltioihin tai kolmansiin valtioihin liikennöivän aluksen välillä. Komissio on perustellussa lausunnossaan katsonut, että Suomi on jättänyt täyttämättä palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisen jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliseen meriliikenteeseen 22.12.1986 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4055/86 1 artiklan mukaiset velvollisuutensa. Lausunnon mukaan väylämaksujärjestelmällä vaikeutetaan ulkomaanliikennettä ja aiheutetaan sille puhdasta kotimaanliikennettä korkeammat kustannukset, vaikka aluksille on kummassakin tapauksessa tarjolla samat palvelut.

Suomi on komissiolle antamassaan vastauksessa perusteltuun lausuntoon vedonnut syihin, joiden perusteella se on katsonut voimassa olevan väylämaksujärjestelmän hyväksyttäväksi. Suomen vastauksen mukaan, sellaisena kuin sen sisältöä selostetaan Hallituksen esityksessä 150/2005 vp, koti- ja ulkomaanliikenteen välinen jako perustuu objektiivisesti hyväksyttäviin syihin, jotka liittyvät maksunkantojärjestelmään, liikenteen laatuun sekä väylämaksuilla katettaviin palveluihin. Kotimaanliikenteen tavarakuljetukset liittyvät usein matkoihin, jotka eivät tapahdu satamasta satamaan. Tästä syystä kotimaanliikenteen osalta on valittu mahdollisimman yksinkertainen maksunkantojärjestelmä, jossa maksu kannetaan kerran kalenterivuodessa. Lisäksi pelkästään kotimaanliikenteessä olevat alukset ovat usein niin pieniä, ettei niitä käytetä ulkomaanliikenteeseen ja että pääosa niiden tekemistä matkoista on hyvin lyhyitä. Tärkein kotimaan satamien välillä kuljetettava tavaralaji on öljytuotteet, joita kuljetetaan myös ulkomaanmatkoja tekevillä aluksilla. Niiden vuotuinen maksurasite on yhtä suuri kuin pelkästään ulkomaanliikenteessä olevilla aluksilla. Lisäksi väylämaksuilla katettavat palvelut on mitoitettu ulkomaanliikenteen tarpeita vastaavasti. Pelkästään kotimaanliikenteen alukset eivät pääasiassa voi liikkua jääolosuhteissa eivätkä käyttää hyväkseen jäänmurtajapalveluita. Toisaalta alukset ovat niin pieniä, että ne eivät tarvitse niin syviä kulkuväyliä kuin ulkomaanliikenteen alukset.

Komissio on päättänyt 16.12.2004 nostaa kanteen Suomea vastaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Kannetta ei ole kuitenkaan nostettu, eikä asia ole ollut komission toimesta esillä väylämaksulainsäädännön tultua muutetuksi lailla 1122/2005.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen.

Perustelut

Puhevalta

Hakemus kohdistuu vuosiin 1999-2004. Tuona aikana voimassa olleiden väylämaksulain (1028/1980) 2 §:n ja sitä seuranneen väylämaksulain (708/2002) 5 §:n mukaan väylämaksua on velvollinen suorittamaan jokainen, joka harjoittaa rekisteröidyllä suomalaisella tai ulkomaisella aluksella kauppamerenkulkua Suomen vesialueella. Yhtiö on harjoittanut väylämaksupäätöksissä mainituilla aluksilla kauppamerenkulkua Suomessa. Yhtiö on siten toiminut laivanisäntänä.

Yhtiöllä on laivanisäntänä ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 6 §:n ja 68 §:n sekä väylämaksulain mainitut säännökset oikeus hakea purkua asiassa.

Väylämaksuja koskevat säännökset

Väylämaksua kannetaan valtiolle merenkulussa käytettävien julkisten kulkuväylien ja vesiliikenteelle tarpeellisten turvalaitteiden rakentamisesta, ylläpidosta ja hoidosta sekä jäänmurtajien avustustoiminnasta valtiolle aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi.

Väylämaksulain (1028/1980) 3 §:n mukaan väylämaksun suuruus säädettiin asetuksella ottaen huomioon aluksen nettovetoisuus ja soveltuvuus talviliikenteeseen. Väylämaksun suuruutta määrättäessä voitiin lisäksi ottaa huomioon muitakin aluksen rakenteeseen ja liikennöintiin vaikuttavia tekijöitä. Väylämaksu voitiin suorittaa erikseen kultakin matkalta, kuukaudelta tai kalenterivuodelta.

Väylämaksuasetuksen (1016/1983) 1 §:n mukaan kotimaanliikenteen väylämaksu suoritettiin vuosimaksuna kalenterivuosittain. Maksu laskettiin siten, että maksuyksikkö kerrottiin aluksen nettovetoisuutta osoittavalla luvulla. Asetuksen 2 §:n mukaan ulkomaanliikenteen väylämaksu suoritettiin kertamaksuna aluksen saapuessa ulkomailta. Kertamaksu määräytyi aluksen jäämaksuluokan ja nettovetoisuuden perusteella.

Väylämaksulain (708/2002) 7 §:n mukaan ulkomaanliikenteen väylämaksu kannettiin kertamaksuna, kun alus saapui ulkomailta Suomeen. Kertamaksun suuruus määräytyi aluksen nettovetoisuuden ja jääluokan perusteella. Lain 8 §:n mukaan kotimaanliikenteen väylämaksu kannettiin vuosimaksuna kalenterivuosittain. Vuosimaksun suuruus määräytyi aluksen nettovetoisuuden perusteella. Kotimaanliikenteenä pidettiin matkaa suomalaisesta satamasta toiseen, jollei matkan aikana poikettu ulkomaiseen satamaan lastaamista tai purkamista tai matkustajien ottamista tai jättämistä varten.

Väylämaksun määrä on siten määräytynyt eri perustein kotimaanliikenteen ja ulkomaanliikenteen osalta. Tulliviranomainen on vastannut väylämaksun määräämisestä, maksuunpanosta ja kannosta.

Uudessa väylämaksulaissa (1122/05), joka on tullut voimaan 1.1.2006, väylämaksun peruste ei enää ole riippuvainen siitä, onko alus saapunut ulkomailta vai suomalaisesta satamasta.

Säännönmukainen valitus väylämaksuja koskevissa asioissa

Väylämaksulain (1028/1980) 10 §:n ja sen korvanneen väylämaksulain (708/2002) 30 §:n mukaan väylämaksua koskevaan tulliviranomaisen päätökseen haetaan pääsääntöisesti muutosta noudattaen mitä tullilaissa on säädetty. Tullilain 37 §:n 3 momentin mukaan valitusaika on ollut kolme vuotta maksuunpanopäätöksen tiedoksiannosta. Väylämaksulain (708/2002) mukaan on voitu tehdä oikaisu maksuvelvollisen hyväksi kolmen vuoden kuluessa väylämaksun määräämistä seuraavan kalenterivuoden alusta tai sanotun ajan kuluessa tehdyn kirjallisen vaatimuksen perusteella myöhemminkin.

EU-oikeus

EY:n perustamissopimuksen 49 artiklassa (josta on tullut Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 56 artikla) kielletään jäljempänä perustamissopimuksessa olevien määräysten mukaisesti rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä.

Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 49 artiklassa ei ainoastaan kielletä syrjimästä toiseen jäsenvaltioon sijoittautunutta palvelujen tarjoajaa tämän kansalaisuuden perusteella, vaan siinä edellytetään myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka rajoituksia sovellettaisiin tekemättä eroa sen mukaan, onko palvelujen tarjoaja jäsenvaltion oma kansalainen vai jonkin toisen jäsenvaltion kansalainen, mikäli rajoitukset ovat omiaan estämään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen ja siellä laillisesti vastaavia palveluja tarjoavan palvelujen tarjoajan toiminnan tai haittaamaan enemmän tämän toimintaa (esimerkiksi asiat C-76/90, Säger 12 kohta, C-43/93, Vander Elst 14 kohta ja C-17/00, De Coster 29 kohta). EY:n perustamissopimuksen 49 artikla estää myös kaikkien sellaisten kansallisten säännösten soveltamisen, joiden vuoksi palvelujen tarjoaminen jäsenvaltioiden välillä on vaikeampaa kuin niiden tarjoaminen pelkästään jäsenvaltioiden sisällä (esimerkiksi asiat C-381/93, komissio vastaan Ranska 17 kohta, C-158/96, Kohll 33 kohta)

EY:n perustamissopimuksen 49 artikla tuottaa niin sanotun välittömän oikeusvaikutuksen (C-33/74, van Binsbergen). Artikla 49 luo yksityiselle oikeuksia, joita kansallisten viranomaisten ja tuomioistuinten on viran puolesta suojattava. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palvelujen tarjoamisen vapauteen voi vedota myös yritys sitä valtiota vastaan, johon se on sijoittautunut, kun palveluja tarjotaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille vastaanottajille.

EU-oikeudelle on annettava etusija suhteessa kansalliseen oikeuteen. Tämä ilmenee siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytännössään luonut kansalliselle tuomioistuimelle velvollisuuden olla soveltamatta yhteisön oikeuden kanssa ristiriitaista kansallista normistoa.

Yhteisön oikeudessa vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella jäsenvaltiolla on velvollisuus palauttaa vero- tai maksuvelvolliselle sellainen suoritus, joka on todettu yhteisön oikeuden vastaiseksi (esimerkiksi asiat C-343/96, Dilexport 23 kohta ja C-62/00 Marks and Spencer 30 kohta). Maksua voidaan pitää yhteisön oikeuden vastaisena siltä osin kuin maksu on ollut suurempi kuin miksi se olisi maksuja syrjimättömästi määrättäessä muodostunut.

Yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että yhteisön oikeussääntöjen vastaisesti perityn veron palautusvelvollisuudesta on olemassa poikkeus. Jäsenvaltio saa kieltäytyä maksamasta takaisin yhteisön oikeuden vastaisesti kannetun veron vain silloin, kun kansalliset viranomaiset ovat näyttäneet toteen, että verosta aiheutuvan rasituksen on kokonaisuudessaan kantanut muu kuin verovelvollinen ja että viimeksi mainittu saisi veron palauttamisesta perusteetonta etua. Yhteisöjen tuomioistuin on myös katsonut, että vaikka olisikin osoitettu, että perusteettomasti kannetusta verosta aiheutuva rasitus on vyörytetty kokonaan tai osittain kolmansien kannettavaksi, toimija ei välttämättä saa perusteetonta etua näin vyörytetyn määrän palauttamisesta. Vaikka koko vero olisikin sisällytetty käytettyyn hintaan, verovelvolliselle saattaa nimittäin aiheutua vahinkoa myyntivolyymin pienentymisestä. Näin ollen sen perusteettoman edun olemassaolo ja määrä, jonka verovelvollinen saisi yhteisön oikeuden vastaisesti kannetun veron palauttamisesta, voidaan osoittaa ainoastaan sellaisella taloudellisella analyysillä, jossa huomioidaan kaikki asian kannalta merkitykselliset asianhaarat (esimerkiksi asiat C-147/01, Weber´s Wine World kohdat 93-102, yhdistetyt asiat C-192/95 ja C-218/95, Comateb ym., 29 kohta ja yhdistetyt asiat C-441/98 ja C-442/98, Michaïlidis, 34 kohta).

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on korostettu lopullisten päätösten lainvoimaisuutta ja oikeusvoimaisuutta koskevien periaatteiden tärkeyttä pyrittäessä varmistamaan oikeusrauhaa ja oikeusvarmuutta sekä oikeussuhteiden vakautta ja hyvää lainkäyttöä. Mainitussa oikeuskäytännössä on lisäksi painotettu, että menettelysäännöt määräytyvät pääsääntöisesti kunkin jäsenvaltion sisäisen oikeusjärjestyksen mukaisesti ja että muutoksenhakuun sovellettavia sääntöjä, mukaan lukien laissa säädetyt määräajat, sovelletaan samalla tavalla riippumatta siitä, onko kysymys yhteisön oikeuden vai kansallisen oikeuden toteuttamisesta (esimerkiksi asiat C-234/04, Kapferer 20 kohta, C-224/01, Köbler 38 kohta ja C-453/00, Kühne & Heitz 24 kohta).

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ottanut useassa ratkaisussaan kantaa siihen, mitä voidaan pitää muutoksenhaulle asetettuna kohtuullisena määräaikana. Tuomioistuin on katsonut kohtuulliseksi esimerkiksi kolmen tai neljän vuoden määräajan, joka alkaa kulua riitautetun veron maksupäivästä (esimerkiksi asiat C-228/96, Aprile 34 kohta, C-260/96, Spac kohta 19 ja C-88/99, Roquette Fréres kohta 24).

Euroopan yhteisöjen neuvosto on 22.12.1986 antanut asetuksen (ETY) N:o 4055/86 palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliseen meriliikenteeseen. Asetuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan vapaus tarjota jäsenvaltioiden välisiä merikuljetuspalveluja sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä meriliikenteen alan palveluja koskee niitä jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat muusta jäsenvaltiosta kuin se, jolle palvelut on tarkoitettu. Artiklan 2 kohdan mukaan asetuksen säännökset koskevat myös niitä jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle, sekä niitä meriliikenteen harjoittajia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle, mutta joissa jäsenvaltion kansalaisilla on määräysvalta, jos näiden kansalaisten tai varustamojen alukset on rekisteröity jäsenvaltiossa sen lainsäädännön mukaisesti.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on antanut 5.10.1994 tuomion asiassa C-381/93, Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Ranskan tasavalta. Tuomion mukaan kansallista säännöstöä, jota tosin sovelletaan erotuksetta kaikkiin aluksiin riippumatta siitä, käyttävätkö niitä kotimaiset vai muista jäsenvaltioista lähtöisin olevat palvelun tarjoajat, mutta jossa kyseisten alusten välillä tehdään ero esimerkiksi satamapalvelujen käytöstä kannettavissa maksuissa sen mukaan, harjoitetaanko niillä jäsenvaltion sisäistä vai muihin jäsenvaltioihin suuntautuvaa liikennettä, ja jossa kyseisen jäsenvaltion sisämarkkinoille ja sen sisäisille kuljetuksille taataan tällä tavoin erityinen etu, on pidettävä palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliseen meriliikenteeseen annetun asetuksen (ETY) N:o 4055/86 nojalla kiellettynä meriliikenteen palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksena.

Päätöksen purkamista koskevat säännökset

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan päätös voidaan purkaa, jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Hallintolainkäyttölain 64 §:n mukaan purkua on haettava viiden vuoden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman. Samassa ajassa on suoritettava purku ilman hakemusta tai esitystä. Erityisen painavista syistä voidaan päätös purkaa määräajan jälkeenkin.

Väylämaksua koskevien päätösten purkamisen edellytyksistä

Asiassa ei ole edes väitetty, että hakemuksen kohteena olevat maksut olisi kannettu väylämaksua koskevien säännösten vastaisesti ja että maksut tällä perusteella olisivat perustuneet hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen.

Asiassa onkin kysymys siitä, onko väylämaksua koskevat, sinänsä säännöksiin perustuvat päätökset purettava sillä perusteella, että ne yhteisöoikeuden vastaisina perustuvat ilmeisesti väärään lain soveltamiseen.

Yhteisöoikeus edellyttää, että hallintolainkäyttölain 63 §:ää tulkitaan niin, että hallintopäätöksen, joka sinänsä on kansallisen lainsäädännön mukainen, voidaan katsoa perustuvan hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, jos kyseinen hallintopäätös on yhteisöoikeuden vastainen.

Voimassa olleiden säännösten mukainen väylämaksujen määräytyminen on ollut olennaisesti erilainen ulkomaanliikenteessä kuin kotimaanliikenteessä. Kotimaanliikenteessä väylämaksu kannettiin vuosittaisena kertamaksuna aluksen nettovetoisuuden perusteella, kun taas ulkomaanliikenteessä maksu kannettiin aluksen saapuessa Suomeen aluksen tullauksen yhteydessä perusteena aluksen nettovetoisuus ja jäämaksuluokka. Maksujärjestelmä on voinut johtaa tilanteeseen, jossa ulkomaanliikenteessä olevasta aluksesta peritty maksu on ollut suurempi kuin samanlaiselta kotimaanliikenteessä olevalta alukselta peritty maksu olisi ollut. Maksuperusteet ovat johtaneet tähän silloin, kun satamassa käyntejä on useita vuoden aikana ja vielä niin, että mitä useampia satamassa käyntejä vuodessa on ollut, sitä suuremmaksi ero on muodostunut. Toisaalta nämä laskentaperusteet ovat voineet johtaa myös päinvastaiseen tilanteeseen, erityisesti silloin kun kyseessä on vain yksi satamassa käynti vuoden aikana.

Väylämaksu on kysymyksessä olevina vuosina säännösten perusteella kannettu eri tavalla ulkomaanliikenteessä ja kotimaanliikenteessä. Järjestelmä on tästä syystä voinut johtaa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4055/86 ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön vastaiseen tilanteeseen, missä ulkomaanliikennettä harjoittaneelta alukselta on peritty korkeampia väylämaksuja kuin vastaavassa tilanteessa kotimaanliikennettä harjoittaneelta alukselta.

Hallintolainkäyttölain 63 §:ssä on säädetty edellytyksistä, joiden nojalla lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa. Kuitenkaan pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista. Lisäksi hallintolainkäyttölain 64 §:ssä on säädetty määräajasta, jona purkua on haettava. Näistä säännöksistä ilmenee, että kysymys on ylimääräisestä muutoksenhakukeinosta, jota koskevan hakemuksen hyväksyminen perustuu aina korkeimman hallinto-oikeuden kokonaisharkintaan.

Korkeimmalla hallinto-oikeudella on yhteisön oikeuteen perustuva velvollisuus antaa oikeussuojaa yksityisten sellaisille vaateille, jotka perustuvat kansallisen lain ja yhteisön oikeuden väliseen ristiriitaan. Yhtiö ei ole hakenut muutosta sille määrättyihin väylämaksuihin tullilain mukaisessa kolmen vuoden valitusajassa, vaikka lain ja yhteisön oikeuden välistä ristiriitaa koskevan kysymyksen ratkaiseminen tapahtuu nimenomaan muutoksenhaun kautta tuomioistuimessa. Säädetty kolmen vuoden määräaika on yleinen, eikä aseta yhteisön oikeuteen perustuvia vaatimuksia muista poikkeavaan asemaan. Määräaikaa ei voida pitää yhteisön oikeuden kannalta liian lyhyenä. Ristiriita, johon tässä asiassa on vedottu ja jonka on väitetty johtaneen hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, ei ole tullut ilmi vasta säännönmukaisen muutoksenhakuajan jälkeen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että nämä seikat voidaan ottaa päätösten purkamista koskevassa harkinnassa huomioon erityisesti, kun otetaan huomioon, että päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Väylämaksuja on peritty yhtiön harjoittaessa elinkeinotoimintaansa. Yhtiö on voinut ottaa väylämaksut huomioon hinnoitellessaan asiakkailleen tarjoamiansa palveluja. Tällä seikalla ei voi olla merkitystä, kun arvioidaan kysymystä, onko yksittäinen väylämaksu muodostunut syrjiväksi. Edellä selostetusta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy lisäksi ilmi, että yhteisön oikeuden vastaista on menettely, jossa jäsenvaltio kieltäytyy maksamasta takaisin toimijalle yhteisön oikeuden vastaisesti kannetun veron pelkästään siitä syystä, että tämä vero on otettu huomioon hinnoittelussa. Tällä seikalla on kuitenkin sellainen tosiasiallinen merkitys yhtiön taloudellisen aseman kannalta, että korkein hallinto-oikeus katsoo, että se voidaan ottaa huomioon purkuhakemuksen hyväksymistä koskevassa kokonaisharkinnassa erityisesti siitä syystä, ettei päätöstä saa hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentin mukaan purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta.

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä olevien päätösten purkamiselle ei ole hallintolainkäyttölain 63 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Matti Pellonpää ja Matti Halén. Asian esittelijä Liisa Tähtinen.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Hallintoneuvos Ahti Rihton äänestyslausunto:

"Hakijan puhevallan osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Puran hakemukseen liitetyt tullilaitoksen päätökset, jotka koskevat vuosilta 2000-2004 perittyjä väylämaksuja, ja palautan asian tältä osin tullilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi. Hylkään hakemuksen vuodelta 1999 perittyjen väylämaksujen osalta.

Perustelut

Tullilaitoksen päätöksillä on peritty ulkomaan liikenteen aluksilta vuoteen 2006 saakka väylämaksua, joka poikkesi perusteiltaan väylämaksusta, joka perittiin kotimaan liikenteen aluksilta, sekä määrältään yleensä huomattavasti ylitti kotimaan liikenteen maksun. Kun otan huomioon EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan ja sen soveltamiskäytännön, neuvoston asetuksen palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliseen meriliikenteeseen (4055/86 ETY) ja nyt kysymyksessä olevaan soveltamistilanteeseen nimenomaisesti rinnastuvan EY:n tuomioistuimen tuomion C-381/93 sekä sen, että väylämaksujen eriyttämiselle ei ole ollut mitään sellaisia objektiivisia oikeuttamisperusteita, joille on tällaisissa yhteyksissä voitu antaa merkitystä, katson, että tullilaitoksen päätökset perustuvat hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Asiakirjojen mukaan komissio on 21.3.2002 toimittanut Suomen hallitukselle virallisen ilmoituksen ja aloittanut siten rikkomisesta johtuvan menettelyn väylämaksujen eriyttämisen vuoksi. Perustellussa lausunnossaan 11.11.2003 komissio on katsonut, että maksujen eriyttäminen on yhteisön oikeuden vastaista ja edellyttänyt lausunnossa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamista kahden kuukauden kuluessa.

1.3.2000 voimaan tulleen Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin ja siihen saakka voimassa olleen Suomen Hallitusmuodon 92 §:n 1 momentin mukaan kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Yhteisön oikeus ja sen oikeussäännöt ovat osa julkisessa toiminnassa noudatettavaa lakia. Mainitun perustuslain säännöksen ohella myös EY:n perustamissopimuksen 10 artikla velvoittaa viranomaista noudattamaan yhteisön oikeutta.

Kun otan huomioon sen, että pitkään jatkunutta väärää lain soveltamista on asiassa ilmi käyneellä tavalla jatkettu useita vuosia vielä sen jälkeen, kun viranomaiselle on tullut olla riittävän selvää, ettei sen julkisessa toiminnassa tällöin noudatettu tarkoin lakia, katson julkisen edun vaativan, että hallintolainkäyttölain 64 §:n 2 momentissa säädetyssä viiden vuoden määräajassa päätösten lainvoimaiseksi tulemisesta tehdyt purkuhakemukseen liitetyt päätökset puretaan ja asia tältä osin palautetaan tullilaitokselle lainmukaisesti ratkaistavaksi.

Katson kuitenkin, että viimeksi mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja erityisen painavia syitä ei ole siihen, että hakemukseen liitetyt ne päätökset, joiden lainvoimaiseksi tulemisesta on kulunut enemmän kuin viisi vuotta, voitaisiin purkaa. Siksi hylkään hakemuksen sanotulta osin."