KHO:2009:90
- Asiasanat
- Maankäyttö ja rakentaminen, Poikkeaminen, Rantavyöhyke, Yhdenvertaisuus, Emäkiinteistö, Emätilaperiaate, Yhdenvertaisuus emäkiinteistön sisällä
- Tapausvuosi
- 2009
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 3930/1/08
- Taltio
- 2789
Rakennushankkeessa oli kysymys lomarakennuksen, saunan ja varaston rakentamisesta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaiselle rantavyöhykkeelle. Rakennuspaikkana olleen rakentamattoman tilan lisäksi samasta emäkiinteistöstä oli muodostettu toinen saman vesistön ranta-alueella sijaitseva rakentamaton tila. Alueellinen ympäristökeskus oli hylännyt poikkeamishakemuksen viitaten näiden tilojen omistajien väliseen sopimukseen, jonka mukaan molemmat tilat saivat yhden rakennuspaikan. Hallinto-oikeus oli kumonnut alueellisen ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei tilojen omistajien välisellä sopimuksella rakennusoikeuden jakautumisesta ollut oikeudellista merkitystä poikkeamisen maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaisia edellytyksiä koskevassa harkinnassa. Alueellinen ympäristökeskus ei ollut voinut hylätä poikkeamishakemusta sopimukseen liittyvillä perusteilla. Tästä riippumatta poikkeamisasiaa ratkaistaessa oli otettava huomioon tilalle suunnitellun rakentamisen vaikutukset paitsi toisten emäkiinteistöjen myös samasta emäkiinteistöstä muodostettujen muiden tilojen rakentamismahdollisuuksiin.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 72 § 1 momentti, 73 §, 171 § 1 momentti, 2 momentti 1 kohta ja 3 momentti sekä 172 § 1 momentti 1 kohta
Suomen perustuslaki 6 §
Päätös, josta valitetaan
Kuopion hallinto-oikeus 18.11.2008 n:o 08/0598/3
Asian aikaisempi käsittely
Pohjois-Karjalan ympäristökeskus on 17.10.2007 antamallaan poikkeamispäätöksellä n:o PKA-2007-L-110(214) hylännyt A:n hakemuksen saada rakentaa kerrosalaltaan 80 neliömetrin suuruinen lomarakennus, kerrosalaltaan 25 neliömetrin suuruinen sauna ja kerrosalaltaan 30 neliömetrin suuruinen talousrakennus Juuan kunnan Halivaaran kylässä sijaitsevalle Palokankaan tilalle RN:o 12:55 ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.
Ympäristökeskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
Kivelän emätilasta RN:o 12:28 on muodostettu tilat Ahopelto RN:o 12:54, Palokangas RN:o 12:55 ja Kivelä RN:o 12:56. Emätilalla on ollut luonnollista rantaviivaa Halijärvellä kahdessa palstassa yhteensä noin 400 metriä ja muunnettua rantaviivaa yhteensä noin 330 metriä. Tästä Palokankaan tilalla on luonnollista rantaviivaa noin 170 metriä ja muunnettua rantaviivaa noin 100 metriä. Hakemuksen liitteenä on Ahopellon ja Palokankaan tilojen omistajien lisäselvitys, jossa he ilmoittavat sopineensa lunastaessaan osuudet sisariltaan ja veljiltään mahdollisten tulevien rakennusoikeuksien jaosta siten, että molemmat tontit saavat yhtä suuren osan eli yhden rakennuspaikan tonttia kohti. Jos molemmista tiloista muodostetaan rakennuspaikka, tulee emätilan rakentamistiheydeksi 5,0 rakennuspaikkaa luonnollista rantaviivakilometriä kohti ja 6,06 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Rakentamistiheys on niin korkea, että rakentaminen tulee poikkeamismenettelyn sijasta tutkia kaavan laatimisjärjestyksessä. Poikkeaminen aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle, vaikeuttaisi luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista ja vaikeuttaisi rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Poikkeaminen johtaisi vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen ja muutoinkin aiheuttaisi merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.
Asian käsittely Kuopion hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Pohjois-Karjalan ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja hakemukseen suostutaan.
Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Ympäristökeskus ei ole ottanut huomioon, että lahden vastakkaisella puolella olevan tilan ranta on suurelta osin rakentamiskelvotonta suota, eikä vastarannan läheisyyden rantaviivan pituutta vähentävää vaikutusta voida ottaa huomioon niin suurella kertoimella kuin ympäristökeskus on tehnyt. Lisäksi rakennuspaikkana oleva tila aukeaa kaakkoon selkäveden suuntaan ja rakennukset sijoitetaan tilan eteläkulmaan. Muunnettu rantaviiva on laskettava ottaen huomioon kullakin rakennuspaikalla vallitsevat todelliset olosuhteet. Emätilan muunnetun rantaviivan pituus on siten noin 380 metriä ja rakennuspaikkana olevan tilan noin 150 metriä.
Poikkeamisluvan myöntäminen molemmille emätilasta muodostetuista kahdesta rantaan ulottuvasta tilasta tarkoittaisi 5,26 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Tämä on riittävän vähäinen rakentamismahdollisuuksien toteamiseksi poikkeamismenettelyllä. Järvellä ei ole vireillä rantakaavoitushankkeita eikä vain kahden rantatontin muodostaminen rantakaavalla ole tarkoituksenmukaista eikä mahdollistakaan.
Hakija on valmis sijoittamaan kaikki rakennukset enintään 40 metrin etäisyydelle tilan länsirajasta. Kun toisenkin emätilasta muodostetun rakennuspaikan alueelle aikanaan rakennettavat rakennukset sijoitetaan tilan toiseen laitaan, jää emätilasta rakentamisesta vapaata rantaa riittävästi, peräti noin 75 prosenttia rantaviivasta. Kunta on puoltanut poikkeamisluvan myöntämistä ja naapuritilojen omistajat ovat antaneet hankkeelle suostumuksensa. Kunnan mukaan emätilalla on mitoitusperusteiden mukaan rakennusoikeutta kahdelle lomarakennukselle.
Päätöksessä ei ole otettu huomioon maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Järvelle on muodostettu rakennuspaikkoja pieniin saariin ja kapeisiin niemiin. Useilla tiloilla on enemmän kuin yksi lomarakennus, vaikka rantaviivaa ei ole enempää kuin kysymyksessä olevalla emätilalla. Poikkeaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Se ei vaikeuta luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista eikä rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.
Pohjois-Karjalan ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon.
A on antanut vastaselityksen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 18.11.2008 A:n valituksesta kumonnut Pohjois-Karjalan ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Poikkeamishankkeessa on kysymys lomarakennuksen, saunan ja talousrakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa kaavaa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentin mukaan ranta-alueelle, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi, ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.
Lain 171 §:n mukaan alueellinen ympäristökeskus voi erityisestä syystä myöntää luvan poikkeamiseen tästä kiellosta.
Lain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:
1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä
3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.
Lain 172 §:n 2 momentin mukaan poikkeusta ei saa myöntää, jos se johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.
Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maankäytön suunnittelun tulisi pääsääntöisesti tapahtua kaavalla. Poikkeamisen edellytyksiä harkittaessa on otettava huomioon, että poikkeamisluvalla ei toteuteta hanketta, joka estää lain vaatimukset täyttävän kaavan laatimisen alueelle. Harkinnassa on otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain ranta-alueiden loma-asutusta koskevat yleis- ja asemakaavan erityiset sisältövaatimukset. Tällöin on huolehdittava muun muassa siitä, että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta ja myös luonnonsuojelu ja vesiensuojelu on otettava huomioon. Rakentamisella ei myöskään saa loukata muiden maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta mahdollisessa tulevassa kaavassa.
Maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatetta on käytännössä toteutettu noudattamalla niin sanottua emätilaperiaatetta. Tämä tarkoittaa sitä, että selvitetään, millainen kiinteistöjaotus kyseisellä ranta-alueella on vallinnut rakennuslain voimaan tullessa 1959 tai rantakaavasäännöstön voimaan tullessa 15.10.1969.
Ranta-alueelle rakennettaessa emätilaan kuuluvan rantaviivan pituus otetaan huomioon soveltamalla niin sanotun muunnetun rantaviivan käsitettä. Siinä kapeiden vesistöjen tai huonosti rakentamiseen soveltuvien rantojen rantaviivaa ei oteta kokonaisuudessaan huomioon. Muunnetun rantaviivan pituus saadaan kertomalla luonnollisen rantaviivan pituus tietyillä oikeuskäytännössä vakiintuneilla kertoimilla. Alle 100 metriä leveissä lahdissa ja salmissa on vakiintuneesti käytetty kerrointa ¼ ja 100-200 metriä leveissä lahdissa ja salmissa kerrointa ½. Muuntamista käytetään, vaikka vastaranta olisi mahdollisesti rakennuskelvotonta.
Emäkiinteistönä pidettävän tilan Kivelä RN:o 12:28 muunnetun rantaviivan pituus on karttatarkastelun perusteella ollut noin 330 metriä. Sanotusta emäkiinteistöstä muodostetuilla tiloilla ei ole lainkaan rantaa varaavaa rakennuskantaa. Emätilasta Kivelä RN:o 12:28 muodostettuja rantakiinteistöjä Palokangas RN:o 12:55 ja Ahopelto RN:o 12:54 ei ole rakennettu rantaa varaavasti.
Tilan Palokangas RN:o 12:55 rakentaminen merkitsisi rakentamisen määrän muodostumista kolmeksi rakennuspaikaksi muunnettua rantakilometriä kohti emäkiinteistön RN:o 12:28 alueella. Tehokkuutta on pidettävä verrattain alhaisena. Hakemuksen mukainen rakentaminen täyttää rakentamisen tehokkuuden osalta maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:ssä edellytetyt vaatimukset.
Ympäristökeskus on ottanut huomioon rakennusoikeuksien jaosta tehdyn sopimuksen ja hylännyt hakemuksen liian suuren rakentamistiheyden vuoksi. Sillä seikalla, että emätilasta muodostettujen tilojen omistajat ovat laatineet keskenään rakennusoikeutta koskevan sopimuksen, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa hakemuksen mukaisen poikkeamisen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia edellytyksiä tilalla Palokangas RN:o 12:55. Palokankaan tilan rakentamisen vaikutus emätilan alueesta muodostettujen muiden tilojen myöhempään rakentamisoikeuteen ei tule arvioitavaksi tässä asiassa.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Pohjois-Karjalan ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että Kuopion hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristökeskuksen päätös saatetaan voimaan.
Vaatimustensa tueksi ympäristökeskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Emätilasta Kivelä RN:o 12:28 on muodostettu lohkomalla tilat Ahopelto RN:o 12:54, Palokangas RN:o 12:55 ja Kivelä RN:o 12:56. Tilat RN:ot 12:55 ja 12:54 rajoittuvat Halijärveen, mutta tila RN:o 12:56 ei ulotu rantaan. Poikkeamislupaa on haettu tilalle RN:o 12:55. Rantaan ulottuvien tilojen RN:ot 12:55 ja 12:54 omistajat ovat tehneet 8.1.2007 sopimuksen tulevien rakennusoikeuksien jaosta siten, että molemmat tilat saavat yhtä suuren osan eli yhden rakennuspaikan tilaa kohden.
Kivelän emätilalla on ollut luonnollista rantaviivaa Halijärvellä kahdessa palstassa yhteensä 400 metriä ja mitoitusrantaviivaa yhteensä noin 330 metriä. Jos molemmista tiloista muodostettaisiin rakennuspaikka, tulisi rakentamistiheydeksi emätilan alueella 6,06 rakennuspaikkaa mitoitusrantakilometriä kohden. Näin korkeaa rakentamistehokkuutta ei voida sallia poikkeamismenettelyllä. Ympäristökeskus on kuullut sopimuksen toista osapuolta ja vaikka hän ei ole vielä hakenut poikkeamislupaa, on hänellä kuitenkin tarkoitus rakentaa tilalleen.
Hakemuksen kohteena olevalla tilalla RN:o 12:55 on mitoitusrantaviivaa noin 100 metriä ja tilalla RN:o 12:54 noin 230 metriä. Jos nyt myönnettäisiin poikkeamislupa tilan RN:o 12:55 rakentamiseen, ei poikkeamislupaa voitaisi myöntää tilalle RN:o 12:54. Osapuolten välinen sopimus ja tilojen rantaviivan määrä huomioon ottaen tällainen ei olisi sopusoinnussa maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusten kanssa. Koska omistajat ovat sopimusta tehdessään lähteneet siitä, että tilat saavat yhtä suuren osan tulevasta rakennusoikeudesta, ei sopimusta voida toteuttaa poikkeamismenettelyllä. Rakennusoikeuden määrä ja rakennuspaikkojen sijoittuminen tulee koko emätilan alueella tutkia kaavan laatimisjärjestyksessä, jolloin sekä sopimuksen toteuttamismahdollisuudet että maanomistajien tasapuolinen kohtelu voidaan turvata.
A on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut valituksen hylkäämistä.
Pohjois-Karjalan ympäristökeskus on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin lausumansa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
Sovellettavat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Lain 171 §:n mukaan alueellinen ympäristökeskus voi erityisestä syystä myöntää poikkeamisen tästä kiellosta. Lain 172 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Poikkeamismenettelystä säädetään lain 173 §:ssä sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 14 luvussa.
Ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleis- ja asemakaavan erityisistä sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa ( ranta-asemakaava ) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että 1)suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä 3)ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.
Suomen perustuslain 6 §:ssä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.
Oikeudellinen arviointi
Rakennushankkeessa on kysymys lomarakennuksen, saunan ja varaston rakentamisesta Palokankaan tilalle RN:o 12:55 noin 30 metrin etäisyydelle Halijärven rantaviivasta. Näin ollen suunnitellut rakennukset sijoittuvat maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaiselle rantavyöhykkeelle.
Palokankaan tilan ja Ahopellon tilan RN:o 12:54 omistajien välisellä sopimuksella rakennusoikeuden jakautumisesta tilojen kesken ei ole oikeudellista merkitystä poikkeamisen maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaisia edellytyksiä koskevassa harkinnassa. Näin ollen Pohjois-Karjalan ympäristökeskus ei ole voinut hylätä A:n poikkeamishakemusta edellä mainittuun sopimukseen liittyvillä perusteilla. Tästä riippumatta Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevästä yhdenvertaisuusperiaatteesta seuraa, että kysymyksessä olevaa poikkeamisasiaa ratkaistaessa on otettava huomioon Palokankaan tilalle suunnitellun rakentamisen vaikutukset paitsi toisten emäkiinteistöjen myös samasta emäkiinteistöstä muodostettujen muiden tilojen rakentamismahdollisuuksiin. A:n poikkeamishakemus on näin ollen käsiteltävä ympäristökeskuksessa uudelleen maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen säännösten mukaisesti.
Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Anne E. Niemi ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.