KHO:2009:61

Asiasanat: Ympäristölupa, Toimivalta, Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, Alueellinen ympäristökeskus, Jätteen käsite, Hevostallitoiminta, Jätteenpoltto, Jätettä polttoaineena käyttävä energiantuotantolaitos, Hevosenlanta, Kutterinpuru, Kuivike, Briketti, Muuntamistoimet, Sivutuote, Maa- ja metsätalouden kasviperäinen jäte
Tapausvuosi: 2009
Antopäivä: 22.6.2009
Diaarinumero: 1347/1/08,1369/1/08
Taltio: 1596

Yhtiön omistaman hevostallin toiminnassa syntyi hevosenlantaa sisältävää kuiviketta. Kuivike oli ympäristölupahakemuksen mukaan tarkoitus hyödyntää siten, että se syötettäisiin hevoskarsinoista imuputkiston kautta kuivuriin. Kuivatusta massasta oli edelleen tarkoitus tehdä brikettejä, jotka sitten poltettaisiin yhtiön polttolaitoksessa lämmön tuottamiseksi. Hevosenlannan ja kutterinpurun seosta samoin kuin niistä tehtäviä brikettejä oli pidettävä jätelaissa tarkoitettuna jätteenä, jonka polttamiseen oli sovellettava valtioneuvoston asetusta jätteen polttamisesta. Tämän vuoksi toimivalta hevostallin ja sen lämmöntuotantoratkaisua koskevan ympäristölupa-asian ratkaisemiseen kuului alueelliselle ympäristökeskukselle eikä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Jätelaki 3 § 1 momentti 1 kohta
Jäteasetus 3 §
Ympäristönsuojeluasetus 1 § 1 momentti 13 kohta c alakohta ja 6 § 1 momentti 12 kohta b alakohta
Valtioneuvoston asetus jätteen polttamisesta (362/2003) 1 § 1 momentti
Ympäristöministeriön asetus yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelosta (1129/2001) 1 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 2.4.2008 n:o 08/0084/1

Inkoon ympäristölautakunnan ratkaisu

Inkoon ympäristölautakunta on 27.4.2007 antamallaan päätöksellä myöntänyt New Hill Ltd Oy Ab:lle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen ympäristöluvan talli- ja maneesirakennukselle ja sen lämmitysratkaisulle Inkoon kunnan Västersolbergin kylässä sijaitsevalla Nykullan tilalla RN:o 4:29 hakemuksen mukaisesti ja seuraavin lupamääräyksin:

1. Laitteita on pidettävä kunnossa ja huollettava säännöllisesti siten, että ne toimivat laitteiden valmistajan tarkoittamalla tavalla ja täyttävät hakemuksessa esitetyt ilmapäästöjen raja-arvot.

2. Toiminnanharjoittaja on velvollinen pitämään toiminnasta kirjaa, muun muassa huolloista ja jätetuhkien määrästä ja niiden toimittamisesta hyötykäyttöön tai kaatopaikalle. Kirjanpito tulee pyynnöstä esittää viranomaiselle.

3. Toiminnan merkittävistä muutoksista tulee ilmoittaa Inkoon ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Ympäristölautakunta on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella seuraavaa:

Toiminnanharjoittaja on lupahakemuksen liitteessä todennut, että polttoaineena käytettävä kutterinpurun ja hevosenlannan sekoitus ei ole jätettä. Puru-lantasekoitus on biopolttoaine, jota on tarkoitus käyttää lämmitysenergiana hyödyksi. Sitä ei polteta hävittämistarkoituksessa. Sitä ei ole tarkoitus poistaa käytöstä eikä sen haltija ole minkään lain mukaan velvollinen poistamaan sitä käytöstä. Tällä biopolttoaineella on huomattava taloudellinen arvo ja sitä käytetään toiminnanharjoittajan omistamien rakennusten lämmittämiseen kaupallisesti kannattavalla tavalla. Tilojen lämmittäminen on välttämätöntä.

Saksassa Münchenissä sijaitsevalle Olympia Reitanlagelle 12.12.2003 myönnetyssä ympäristöluvassa 471 kW:n vastaavanlaisia brikettejä polttavalle lämpökattilalle todettiin, että puru-lantasekoituksella ei briketöinnin jälkeen ole jäteominaisuuksia, eikä sitä polteta hävittämistarkoituksessa.

Asiassa C-416/02 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että toiminnan sivutuotteita ei tule pitää jätteenä, jos niitä käytetään hyödyksi eikä hylätä. Tapauksessa oli muun muassa kysymys sian lietelannan varastoinnista ja sen käytöstä lannoitteena. Sianlantaa ei ollut pidettävä jätteenä. Viittauksena mainitaan lisäksi muun muassa kaivostoiminta ja siinä syntyneet sivukivet, joita ei myöskään ole pidetty jätteenä. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut yksiselitteisesti, että maininta esimerkiksi Euroopan jäteluettelossa ei vielä tee aineesta tai esineestä jätettä, ellei jätteen määritelmä muuten täyty sen kohdalla.

Suomen ympäristölainsäädäntö on samansisältöinen kuin EU-lainsäädäntö, eikä sen perusteella voi päätyä muuhun lopputulokseen kuin että lanta, jota käytetään hyödyksi eikä hylätä, ei ole jätettä. Myös ympäristöministeriön jäteluokitusta koskevan asetuksen 1129/2001 liitteen johdannossa todetaan, että aine on jätettä vain, jos se täyttää jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut jätteen tunnusmerkit.

Kutterinpuru-lantabrikettejä ei edellä olevan perusteella voida pitää jätteenä. Kysymyksessä on biopolttoaine, hevostenpidon sivutuote. Jätteen käsitteen virheellinen/vanhentunut tulkinta ympäristöministeriön monistesarjassa 121 julkaistussa Hevostallien ympäristönsuojeluohjeessa 4.11.2003 on johtanut harhaan. Kannan oikaiseminen johtaa toisiin johtopäätöksiin luvantarpeen suhteen, eli lupaa jätteen käsittelyä tai jätteen polttamista varten ei tarvita.

Koska puru-lantabriketit eivät ole jätettä, ei ole myöskään kysymys jätteen laitos- tai ammattimaisesta hyödyntämisestä eikä toimintaan sovelleta valtioneuvoston asetusta jätteen polttamisesta (363/2003) eikä kunnan jätehuoltomääräyksiä, joiden 7 §:n mukaan jätteen polttaminen on pääsääntöisesti kielletty.

Brikettipolttoaine voidaan sitä paitsi jätteenpolttoasetuksen tarkoituksen kannalta luokitella maa- ja metsätalouden kasviperäiseksi jätteeksi, johon asetusta ei sovelleta. Tämä tulkinta on esitetty myös edellä mainitussa saksalaisessa lupaharkinnassa.

Luvanvaraista ei ole maa- ja metsätaloudessa syntyvän ja siinä hyödynnettävän tai käsiteltävän luonnonmukaisen vaarattoman kasviperäisen jätteen hyödyntäminen tai käsittely (ympäristönsuojeluasetuksen 4 §:n 1 kohta).

Kahdessa edellä mainitussa asetuksessa on omalla maatilalla syntyvien "kasviperäisten jätteiden" hyödyntäminen jätetty luvanvaraisuuden ulkopuolelle. Tätä voidaan pitää ohjeena tulkittaessa sellaisen toiminnan luvanvaraisuutta, jossa hyödynnetään kutterinpurulantaa, joka myös on luonnonmukaista, vaaratonta ja kasviperäistä, vaikka kasviaineksesta kymmenen prosenttia on kulkenut hevosen ruoansulatuskanavan läpi.

Hakija on katsonut, ettei Euroopan yhteisöjen niin sanottua sivutuoteasetusta (N:o 1774/2002/EY) sovelleta tässä tapauksessa, koska hevosta ei voida pitää tuotantoeläimenä asetuksen 2 artiklan 2 momentin 1 f kohdan mukaisesti. Sama tulkinta on esitetty edellä mainitussa saksalaisessa lupakäsittelyssä.

Jos Saksassa voidaan käyttää hevosenlantabrikettejä polttoaineena, niitä on voitava käyttää myös Suomessa. Hevostallitoiminta on elinkeinotoimintaa, jossa kilpailua ei tule vääristää erilaisilla maakohtaisilla tulkinnoilla. Lantabrikettien käyttö polttoaineena on merkittävästi lämmityskustannuksia alentava kilpailutekijä.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Uudenmaan ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että ympäristölautakunnan päätös kumotaan ja täytäntöönpano keskeytetään.

Vaatimustensa tueksi ympäristökeskus on esittänyt seuraavaa:

Hakemuksen käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirheitä ja lainsäädäntöä on sovellettu virheellisesti. Toiminta lupamääräyksineen ei täytä ympäristönsuojelulain, jätelain ja jätteenpolttoasetuksen vaatimuksia.

Hevosenlanta on jätettä. Ympäristöministeriön asetuksessa yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelosta mainitaan eläinten ulosteet, virtsa ja lanta (02 01 06). Jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Hevosenlannan polttaminen edellyttää jätteenpolttoasetuksen noudattamista. Valtioneuvoston asetusta jätteen polttamisesta sovelletaan poltto- tai rinnakkaispolttolaitokseen, jossa poltetaan kiinteää tai nestemäistä jätelaissa tarkoitettua jätettä. Eläinten lantaa ei voida katsoa maa- ja metsätalouden kasvisperäiseksi jätteeksi, jonka polttamiseen jätteenpolttoasetusta ei sen 1 §:n 2 momentin kohdan 1 a mukaan sovelleta. Kasvisperäistä jätettä on muun muassa olki.

Jos toimintaan sovelletaan jätteenpolttoasetusta, alueellinen ympäristökeskus on toimivaltainen ympäristölupaviranomainen ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 1 momentin 12 b kohdan nojalla. Näin ollen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ei ole ollut toimivaltainen käsittelemään hakemusta. Kunnan myöntämässä ympäristöluvassa ei ole annettu jätteenpolttoasetuksen edellyttämiä ympäristölupamääräyksiä.

Ympäristölupahakemuksen käsittelyssä noudatettu menettely ei vastaa ympäristönsuojelulain 38 §:n lupahakemuksesta tiedottamisesta koskevia säännöksiä. Lupapäätöksen mukaan hakija on tiedottanut hankkeesta lähimmille naapureille rakennusvalvonnan lomaketta käyttäen.

New Hill Ltd Oy Ab on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, ettei ympäristöluvan kumoaminen ole perusteltua.

Yleisimpien jätteiden ja ongelmajätteiden luettelosta annetussa asetuksessa mainittu aines ei ole jätettä, mikäli se ei täytä jätelain 3 §:n jätemäärityksiä. Jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut käytöstä tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Yhtiö on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun 2005:90 ja sen perusteluihin.

Toiminnanharjoittaja ei missään prosessin vaiheessa poista purulantasekoitusta käytöstä, vaan valmistaa siitä sivutuotteen, jolla on ominaisuuksien takia jatkuva ja vahva kysyntä.

Purun ja lannan sekoitus on biopolttoaine, jota on tarkoitus käyttää lämmitysenergiana hyödyksi. Sitä ei ole tarkoitus poistaa käytöstä eikä sen haltija ole minkään lain mukaan velvollinen poistamaan sitä käytöstä. Omalla toimipaikalla tuotettavaa biopolttoainetta hyödynnetään polttamalla energian tuottamiseksi. Tuotettua energiaa käytetään toiminnanharjoittajan omistamien rakennusten lämmittämiseen kaupallisesti kannattavalla tavalla. Biopolttoaineella on taloudellista arvoa eikä sitä polteta hylkäämis- tai hävittämistarkoituksessa, vaan kyseessä on toimipaikan energiantuotannon ja välttämättömän lämmityksen ensisijainen perusratkaisu. Tilojen lämmitys on välttämätöntä, koska siellä pidetään hevosia.

Ympäristöluvassa on todettu, että brikettipolttoaine voidaan luokitella maa- ja metsätalouden kasviperäiseksi jätteeksi. Yhtiö on viitannut saksalaisen viranomaisen myöntämään ympäristölupaan, jossa todettiin, ettei purun ja lannan sekoituksella briketöinnin jälkeen ole jäteominaisuuksia, eikä sitä polteta hävittämistarkoituksessa. Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan brikettipolttoaine voidaan jätteenpolttoasetuksen tarkoituksen kannalta luokitella maa- ja metsätalouden kasviperäiseksi jätteeksi, johon asetusta ei sovelleta.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tulkinnan mukaan lanta, jota käytetään hyödyksi eikä hylätä tai hävitetä, ei ole jätettä. Suomen ympäristölainsäädäntö on käytännössä samansisältöinen eikä sen perusteella voida päätyä toiseen lopputulokseen. Kutterinpuru-lantabrikettejä ei edellä olevan perusteella voida pitää jätteenä. Kysymyksessä on biopolttoaine, hevostenpidon sivutuote.

Bostads Ab Solberg station i Ingå on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että Päivölän kylässä on ainakin 7 tallia. New Hill Ltd Oy Ab on ensimmäinen, joka aikoo ratkaista kutterinpurun ja lannan käsittelyn järkevällä tavalla. Kun hevosenlannasta ja kutterinpurusta tehdään brikettejä paikan päällä ja hyödynnetään niitä lämmitykseen, hajuhaitta häviää, koska lanta säilytetään kuivina briketteinä. Lannan kuljetukset kuorma-autolla tai traktorikärryllä jäävät pois. Lämmitysöljyn kuljetus vähenee tai jää pois. Lämmitykseen käytetään uusiutuvaa luonnonvaraa, eikä sähköä tai öljyä. Lisäksi kärpästen määrä vähenee, kun suuria lantapattereita ei ole.

Inkoon ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että Uudenmaan ympäristökeskuksen valitus ja vaatimus täytäntöönpanokiellosta hylätään kokonaisuudessaan.

Ympäristölautakunta on viitannut päätöksensä perusteluihin, korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun 2005:90 ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisuun C-9/00 (Palin Granit ym.).

Ympäristökeskuksen huomautukset tiedoksiannon muodollisista puutteista ympäristönsuojelulain 38 §:n mukaisesti voidaan kompensoida sillä, että hakija on kuullut naapureita henkilökohtaisesti, jolloin heille on ilmoitettu ympäristöluvan vireille tulosta. Naapurit ovat saaneet jäljennöksen ympäristöluvan myöntämistä koskevasta kuulutuksesta ja heillä on ollut mahdollisuus valittaa. Kuulutus luvan myöntämisestä oli myös kunnan ilmoitustaululla, kunnan kotisivulla ja paikallislehdissä Västra Nyland ja Kirkkonummen Sanomat. Kukaan ei ole tehnyt huomautusta, eikä myöskään ole esittänyt tyytymättömyyttään tiedoksiantomenettelyyn. Tiedoksiannon on katsottava täyttäneen lain tarkoituksen ja olleen riittävä.

Vaatimusta toimeenpanokiellosta on pidettävä kohtuuttomana toiminnanharjoittajalle, koska kyse on vain lain tulkinnasta, ei pilaantumisesta tai ympäristön pilaantumisen vaarasta. Mikäli hallinto-oikeus kieltää täytäntöönpanon, se on rajattava koskemaan vain kutterinpurun ja hevoslannan sekoituksen polttamista, ei tallin ja maneesin rakentamista.

Uudenmaan ympäristökeskus on antanut vastaselityksen selitysten ja lausunnon johdosta. Lupahakemuksessa ei ole kysymys samanlaisesta tilanteesta kuin luvanhakijan selityksessä ja ympäristölautakunnan lausunnossa mainitussa oikeustapauksessa KHO 2005:90. Toisaalta lannan hyödyntäminen maanparannusaineena tai lannoitteena ilman ympäristölupavelvollisuutta voi perustua ympäristönsuojeluasetuksen 4 §:n 3 kohtaan. Mainitusta lainkohdasta ei voida päätellä, ettei lanta olisi jätettä.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut ja poistanut Inkoon ympäristölautakunnan päätöksen sekä siirtänyt New Hill Ltd Oy Ab:n ympäristölupahakemuksen Uudenmaan ympäristökeskukselle, jonka tulee ottaa asia käsiteltäväkseen hallinto-oikeuden päätöksen saatua lainvoiman.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikeudelliset normit

Jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Ympäristöministeriön antaman asetuksen yleisimpien jätteiden ja ongelmajätteiden luettelosta (1129/2001) mukaan eläinten ulosteet, virtsa ja lanta (jätenimike 02 01 06) kuuluvat maataloudessa syntyviin jätteisiin (jätenimikeryhmä 02).

Valtioneuvoston jätteen polttamisesta antaman asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan poltto- tai rinnakkaispolttolaitokseen, jossa poltetaan kiinteää tai nestemäistä jätelaissa tarkoitettua jätettä. Saman pykälän 2 momentin 1 a) ja d) kohtien mukaan asetusta ei kuitenkaan sovelleta poltto- ja rinnakkaispolttolaitokseen, jossa poltetaan ainoastaan maa- ja metsätalouden kasviperäistä jätettä tai puhdasta puujätettä.

Ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 1 momentin 12 b kohdan mukaan alueellinen ympäristökeskus on toimivaltainen lupaviranomainen, jos toimintaan sovelletaan jätteen polttamisesta annettua valtioneuvoston asetusta.

Euroopan parlamentin ja neuvoston 3.10.2002 antaman asetuksen (EY) N:o 1774/2002 muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden terveyssäännöistä 1 artiklan kohdan 1 alakohdan a mukaan asetuksessa vahvistetaan eläinten terveyttä ja kansanterveyttä koskevat säännöt eläimistä saatavien sivutuotteiden keräämiselle, kuljetukselle, varastoinnille, esikäsittelemiselle, käsittelylle, käytölle ja hävittämiselle, jotta estetään näistä tuotteista aiheutuvat riskit eläinten terveydelle tai kansanterveydelle. Saman asetuksen 5 artiklan mukaan eläimistä saatava lanta ja ruuansulatuskanavan sisältö kuuluvat luokkaan 2.

Asetuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan luokkaan 2 kuuluva aines on viipymättä 7 artiklan mukaisesti kerättävä, kuljetettava ja tunnistemerkittävä sekä alakohdan a mukaan hävitettävä suoraan jätteenä polttamalla se 12 artiklan mukaisesti hyväksytyssä polttolaitoksessa tai alakohdan b mukaan käsiteltävä 13 artiklan mukaisesti hyväksytyssä käsittelylaitoksessa jotakin 1. - 5. käsittelymenetelmää tai toimivaltaisen viranomaisen vaatiessa ensimmäistä käsittelymenetelmää käyttäen sekä hävitettävä jätteenä joko polttamalla tai rinnakkaispolttamalla 12 artiklan mukaisesti hyväksytyssä poltto- tai rinnakkaispolttolaitoksessa; tai alakohdan c mukaan käsiteltävä 13 artiklan mukaisesti hyväksytyssä käsittelylaitoksessa ensimmäistä käsittelymenetelmää käyttäen sekä alakohdan e mukaan, jos kyseessä on lanta, johon toimivaltainen viranomainen ei katso sisältyvän minkään vakavan tartuntataudin leviämisriskiä: i) käytettävä käsittelemättömänä raaka-aineena 15 artiklan mukaisesti hyväksytyssä biokaasu- tai kompostointilaitoksessa; ii) levitettävä maahan asetuksen mukaisesti; tai iii) muunnettava biokaasulaitoksessa tai kompostoitava 33 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen annettujen sääntöjen mukaisesti.

Tosiseikasto

Valituksenalainen ympäristölupa liittyy hankkeeseen, jossa rakennetaan 18 hevoselle mitoitettu talli- ja maneesirakennus, jonka lämmitys perustuu yrityksen omasta toiminnasta syntyvään hevosenlannan ja kutterinpurun seoksen polttamiseen. Seos kuivataan ja briketöidään ennen polttamista. Brikettien vuosikulutus on hakemuksessa arvioitu 78 000 kilogrammaksi ja toiminnasta syntyvän kuivikkeen määräksi on arvioitu 78 000 - 89 000 kilogrammaa vuodessa. Kuivike sisältää noin 10 prosenttia hevosenlantaa.

Johtopäätös

1. Hevosen lantaa sisältävän kuivikkeen käytöstä poistaminen

Yhtiön toiminta keskittyy hevosten jalostukseen, jonka seurauksena syntyy hevosenlantaa sisältävää kuiviketta. Yhtiö ei pyri tuottamaan lantaa sisältävää kuiviketta vaan kyseessä on jäämätuote.

Käytettyä kuiviketta voidaan sellaisenaan käyttää lähinnä maanparannusaineena. Tähän toimintaan käytetty kuivike soveltuu puhdasta lantaa huonommin, koska kutterinpuru vaatii pitkän ajan maatuakseen.

Lannan käyttöön ja käsittelyyn sisältyy terveysriski. Tämä ilmenee Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden terveyssäännöistä (EY) N:o 1774/2002.

Käytettyyn kuivikkeeseen sisältyy vaihteleva määrä hevosen lantaa (hakijan ilmoituksen mukaan 10 prosenttia), joten sen käsittelyssä tulee noudattaa lantaa koskevia määräyksiä. Käytettyä kuiviketta voidaan sellaisenaan käyttää edellä mainituin tavoin vain maanparannusaineena tai se voidaan hävittää jätteenä. Muussa tapauksessa sen haltijan on muunnettava tai käytettävä se raaka-aineena hyväksytyssä biokaasu- tai kompostointilaitoksessa. Kaikkien edellä mainittujen muuntamistoimien tai käytön tarkoituksena on huolehtia siitä, etteivät lantaan sisältyvät taudinaiheuttajat aiheuta vaaraa terveydelle.

Käytettyä kuiviketta ei kyetä sellaisenaan käyttämään lämmitykseen vaan kuivike tulee kuivata ja puristaa briketeiksi.

Ottaen huomioon edellä mainitut käytetyn kuivikkeen terveysriskit, käytetyn kuivikkeen huono taloudellinen arvo sellaisenaan ilman muuntamistoimia, kuivikkeen maanparannuskäyttöön liittyvät ongelmat sekä lämmityskäyttöön liittyvät muuntamistoimet, hallinto-oikeus katsoo, että lantaa sisältävä käytetty kuivike on jätettä, jonka haltija poistaa käytöstä, aikoo poistaa tai on velvollinen poistamaan käytöstä.

2. Viranomaisen toimivalta ja päätöksen poistaminen

Koska käytetty kuivike sisältää eläinperäistä lantaa, ei sitä voida pitää kasviperäisenä jätteenä tai puhtaana puujätteenä, joita polttaviin laitoksiin ei valtioneuvoston jätteen polttamisesta antaman asetuksen 1 §:n 2 momentin alakohtien a ja d mukaan sovelleta kyseistä asetusta.

Koska kysymys on valtioneuvoston jätteen polttamisesta antaman asetuksen 1 §:n mukaisesta poltto- tai rinnakkaispolttolaitoksesta, jossa poltetaan kiinteää jätelaissa tarkoitettua jätettä, ympäristökeskus on toimivaltainen viranomainen asiassa. Koska valituksenalaisen päätöksen antaneella ympäristölautakunnalla ei ole ollut asiassa toimivaltaa, tulee päätös kumota ja poistaa sekä siirtää asia toimivaltaisen ympäristökeskuksen käsiteltäväksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Inkoon ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Inkoon ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti ympäristölautakunta on vaatinut, että ympäristönsuojelulain mukainen lupa todetaan tarpeettomaksi.

Vaatimustensa tueksi ympäristölautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa hevosen lanta on katsottu virheellisesti jätteeksi. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa esitetään, että yhtiö ei pyri tuottamaan lantaa sisältävää kuiviketta, vaan kyseessä on jäämätuote. Tämä tarkoittaisi sitä, että kaikki hevosenpidon sivutuotteena syntyvä olisi automaattisesti jätettä. Tällaista vaatimusta ei kuitenkaan sisälly jätelain 3 §:n mukaiseen jätteen määritelmään.

Hallinto-oikeus on katsonut sivutuoteasetukseen viitaten, että lannan käyttöön ja käsittelyyn sisältyisi terveysriski ja että lanta olisi siksikin jätettä. Näin ei kuitenkaan ole. Hevonen ei asetuksen mukaan ole tuotantoeläin vaan asetuksen liitteessä VIII tarkoitettu lemmikkieläin. Mainitun liitteen luvussa III on lantaa koskevia määräyksiä. Käsittelemätöntä lantaa koskevassa kohdassa 3 todetaan yksiselitteisesti, että hevoseläinten käsittelemättömällä lannalla käytävää kauppaa eivät koske mitkään eläinten terveyttä koskevat vaatimukset. Terveysriskiä ei ole käsittelemättömässä jätteessä, eikä siten myöskään kuivikkeen kanssa käsitellyssä lannassa. Terveysriski ei myöskään ole sellainen kriteeri, joka tekisi aineesta automaattisesti jätettä.

Hallinto-oikeus on esittänyt, että käytettyä kuiviketta ei pystyttäisi sellaisenaan käyttämään lämmitykseen. Toiminnanharjoittaja on esittänyt tietyn teknisen ratkaisun, mutta on olemassa myös sellaisia ratkaisuja, joilla kuivike voidaan polttaa suoraan lämmityskattilassa. Briketöinnillä polttoainetta voidaan säilyttää lämmityskaudella käytettäväksi, mikä edelleen parantaa kuivikkeen taloudellista arvoa. Kuivikelanta ei briketöinnin johdosta muutu jätteeksi.

Kuivikkeen huono taloudellinen arvo ei ole sellainen kriteeri, joka tekisi aineesta automaattisesti jätettä. Lannan polttaminen toiminnanharjoittajan esittämällä tavalla on taloudellisesti kannattavaa, eikä lantaa olla poistamassa käytöstä. Kuivikelannalla on taloudellinen arvo, kunhan sitä saa polttaa.

Toiminnanharjoittajalla ei ole aikomusta käyttää kuiviketta lannoitteena, eikä siihen ole myöskään mitään velvollisuutta. Toiminnanharjoittaja on yksiselitteisesti ilmoittanut, ettei poista eikä aio poistaa kuivikelantaa käytöstä, vaan käyttää sitä polttoaineena talonsa lämmittämiseen. Myöskään velvollisuutta poistaa lantaa käytöstä ei ole. Lantaa voitaisiin käyttää lannoitteena, jolloin kysymys ei olisi jätteen käsittelystä. Näin ollen myöskään lannan käyttö polttoaineena ei voi olla jätteen käsittelyä.

Sivutuoteasetus ei koske lainkaan tätä hanketta, jossa hevosten lantaa ei olla saattamassa markkinoille. Kuivikelannasta tehty polttoaine syntyy, säilytetään ja poltetaan kokonaan omalla tilalla, aiheuttamatta vaaraa terveydelle. Hankkeella ehkäistään jätteen syntymistä. Missään tapauksessa kysymys ei ole jätteenpoltosta.

2) New Hill Ltd Oy Ab on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Inkoon ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut asian palauttamista toimivaltaisen viranomaisen uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö on edelleen vaatinut, että asiassa pyydetään ennakkoratkaisu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta, mikäli tämä katsotaan tarpeelliseksi. Ennakkoratkaisupyynnössä tulee kysyä, voidaanko hevostallin toiminnassa syntyvää, välittömästi lämpökeskuksen polttoaineeksi briketöinnin kautta siirrettävää purulantaa pitää jätteenä jätelaissa ja jätedirektiivissä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi tulee kysyä, sovelletaanko Suomessa virheellistä tulkintaa sivutuoteasetuksen osalta lannan luokitteluun ja tulkitaanko Suomessa virheellisesti ja vastoin muissa jäsenvaltioissa noudatettua käytäntöä kasviperäisestä aineksesta koostuvan purulantaseoksen olevan jätettä, jonka energiahyötykäyttöön sovelletaan jätteenpolttosäädöksiä.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakemuksessa tarkoitetun talli- ja maneesirakennuksen lämmöntuotannossa käytetään 200 kW:n biomassakattilaa, jossa poltetaan briketöityä hevosenkuiviketta. Kuivike on noin 90 prosenttisesti kutterinpurua ja 10 prosenttisesti hevosenlantaa. Kutterinpurua käytetään talleissa alustan kuivikkeena. Karsinoiden lattioille kerääntyvä kutterinpurun ja hevosenlannan seos kerätään säännöllisesti talteen ja kootaan keskusimurijärjestelmän avulla siirtoputkistoja pitkin briketöintiin. Briketöinti on jatkuvaa, eikä purulantaseoksen koostumus muutu sen aikana. Aines ainoastaan tiivistyy, mikä helpottaa varastointia. Kuivattu ja briketöity biopolttoaine välivarastoidaan ja sitä poltetaan lämmitystarpeen mukaan.

Kysymyksessä on pieni lämpökeskus, joka ei kokonsa puolesta ole ympäristöluvanvarainen. Tämänhetkisen tulkinnan mukaan Suomessa sovelletaan lannan polttamiseen jätteenpolttoasetusta, mikä johtaa hakijan ja yleisesti hevosalan yrittäjien kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen ennen kaikkea jatkuvan tarkkailuvelvoitteen kautta. Vastaava polttaminen on mahdollistettu useimmissa muissa Euroopan unionin maissa jätteenpolttoasetusta soveltamatta. Hevoskasvattajat ja tallinpitäjät ovat yleisesti kiinnostuneita vastaavista lannankäsittely- ja lämmitysratkaisuista. Euroopassa nopeasti kehittyvä menettely ei ole ollut toistaiseksi Suomessa mahdollista tai taloudellisesti kannattavaa lannan jäteluonteen ja jätteenpolttodirektiivin soveltamisen takia.

Suomen lainsäädäntö estää lannan taloudellisesti järkevän polttamisen, koska lannanpolttoon sovelletaan samoja säädöksiä kuin jätteenpolttoon. Useissa muissa Euroopan maissa lannan polttaminen on mahdollistettu ja sillä tuotetaan lämpöä tallien, maneesien ja rakennusten lämmittämiseen. Lantaa pidetään biomassana, joka mahdollistaa sen polttamisen jätteenpolttodirektiiviä soveltamatta.

Purulannan käyttö energiantuotannossa tapahtuisi todennäköisimmin pienillä, hakijan esimerkin mukaisilla biomassakattiloilla. Jätteenpolttoasetuksen soveltaminen edellyttäisi jatkuvaa tarkkailuvelvoitetta. Mittauslaitteiden investointikustannus on 100 000 - 150 000 euroa, ja vuosittain toteutettavat mittaus-, analyysi- ja huoltokulut ovat yhteensä useita kymmeniä tuhansia euroja. Jätteenpolttoasetuksen soveltaminen tekisi polton taloudellisesti kannattamattomaksi. Talliyrittäjä joutuisi järjestämään syntyvälle lannalle joko kaatopaikkakäsittelyn tai mahdollisesti kuljetuksen suuremmille jätteenpolttolaitoksille. Tämä aiheuttaisi suuremmat ympäristövaikutukset kuin pienimuotoinen lämmityslaitos.

Polttoainekäyttöön tarkoitettu kutterinpurun ja lannan seos ei voi olla jätettä, sillä seokselle on olemassa järkevä käyttötarkoitus eikä sitä ole tarkoitus hävittää tai poistaa käytöstä. Valtioneuvoston asetuksessa yleisimpien jätteiden ja ongelmajätteiden luettelosta on kohdassa 02 01 06 mahdollisina maatalouden jätteinä mainittu muun muassa eläinten ulosteet, virtsa ja lanta (likaantunut olki mukaan luettuna). Luettelo on esimerkkiluettelo, ja esine tai aine on jätettä vain, jos se täyttää jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun jätteen tunnusmerkit.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-129/96 ( Inter-Environnement Wallonie ) katsonut, että ainetta ei voida jättää jätteen käsitteen ulkopuolelle pelkästään siitä syystä, että aine on suoraan tai välillisesti mukana teollisuustuotantoprosessissa. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että jos käytetty aine on tuotannon jäännöstuote eli tuote, jota tuottaja ei varsinaisesti ole yrittänyt tai aikonut tuottaa, se lähtökohtaisesti osoittaa, että aineen haltija on hävittänyt tai aikoo hävittää sen (asia C-9/00, Palin Granit ). Se, kuinka todennäköisesti aine käytetään uudelleen ilman edeltäviä muuntamistoimia, on merkityksellinen kriteeri arvioitaessa, onko aine jätettä vai ei. Jos pelkän uudelleenkäyttömahdollisuuden lisäksi haltijalle on siitä taloudellista etua, uudelleenkäyttö tulee erittäin todennäköiseksi. Tällaisessa tapauksessa ainetta pidetään tuotteena.

Asiassa C-9/00 ( Palin Granit ) tuomioistuin katsoi myös, että esine, materiaali tai raaka-aine, joka saadaan sellaisen tuotantoprosessin tuloksena, jolla ei ole pääasiallisesti pyritty tuottamaan sitä, ei välttämättä ole jäännöstuote vaan sivutuote, jota yritys ei halua hävittää vaan jonka se aikoo käyttää tai hyödyntää kaupallisesti yritykselle kannattavalla tavalla myöhemmässä prosessissa ilman, että siihen kohdistetaan edeltäviä muuntamistoimia. Asiassa C-235/02 ( Saetti ja Frediani ) katsottiin, ettei öljykoksi, joka syntyi muiden öljypolttoaineiden rinnalla öljynjalostamossa ja jota käytetään varmasti polttoaineena, ole jätettä. Myös yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuista C-121/03 ja C-416/02 ( Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Espanjan kuningaskunta ) voidaan päätellä, että tuotannossa syntyvä aine ei välttämättä ole jätettä, vaikka se ei olisikaan tuotannon pääasiallinen tuote.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa purulantaa ei hävitetä. Siitä valmistetaan välittömästi brikettejä, jotka käytettäisiin rakennusten lämmittämiseen. Kyseessä on siis toiminnassa syntyvä välituote tai raaka-aine, jolle on olemassa välitön järkevä käyttökohde.

Purun ja lannan seos menee suoraan tallista briketinvalmistukseen. Hevoskarsinoista kutterinpuru syötetään tallin lattian alla kulkevaan imuputkistoon. Lantaimuri kuljettaa seoksen kuivauslaitteen syöttösiiloon. Imuputkistossa lanta ja kutterinpuru sekoittuvat tasa-aineiseksi massaksi. Kuivatusprosessin jälkeen massa syötetään ruuvikuljettimen avulla välivarastointisiiloon, josta massaa syötetään briketöintikoneelle. Valmiit briketit välivarastoidaan 200 kuutiometrin suuruisessa siilossa. Lantaa ei siis välivarastoida. Kun purulannasta poistetaan kuivauksen yhteydessä kosteus, ei laboratoriotutkimuksen mukaan valmiista briketistä voida mitata sen koostuvan mistään muusta kuin puhtaasti kasvisperäisestä jätteestä. Näin ollen lannan ja purun seosta ja siitä muodostuvia brikettejä ei voida pitää jätelaissa ja -direktiivissä tarkoitettuna jätteenä.

Sivutuoteasetus ja sen alkuperäiset kieliversiot osoittavat, että kuivaa purulantaseosta ei ole tarkoitettu luokitella ihmisten terveydelle haitalliseksi jätteeksi. Myös sivutuoteasetukseen liittyy jätedirektiivin ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tulkintalinjan mukainen hävittämistarkoitus. Jätettä voi olla ainoastaan sellainen asetuksessa tarkoitettu sivutuote, joka tosiasiallisesti aiotaan hävittää tai poistaa käytöstä. Asetuksen tulkinnassa tulee ottaa huomioon lantaa ja tuotantoeläimiä koskevat asetuksen sisältämät täsmennykset.

Sivutuoteasetuksen 5 artiklan 1 momentin a alakohdan mukaan asetuksen soveltamisalaan kuuluvat lanta ja ruoansulatuskanavan sisältö. Alkuperäisessä ranskankielisessä versiossa viitataan kuitenkin lietelantaan, ei kuivaan lantaan. Lannan määritelmä koskee tuotantoeläinten tuottamaa lantaa. Ratsuhevoset eivät ole asetuksessa tarkoitettuja tuotantoeläimiä vaan lemmikkieläimiä. Viranomaisten virheellinen jätetulkinta ja sitä kautta jätteenpolttodirektiivin soveltaminen perustuu erityisesti sivutuoteasetuksen tulkintaan. Lantaa merkitsevä termi on käännetty virheellisesti asetuksen suomenkieliseen versioon. Tuotantoeläinten lantaan viittaava termi on eri asia kuin hevosen kuiva uloste. Tulkinnan lähtökohdaksi tulisi ottaa alkuperäinen kieliversio, joka osoittaa, että kutterinpurulanta ei ole sivutuoteasetuksessa tarkoitettua terveydelle haitallista ainetta.

Jätteenpolttoasetuksen soveltamisalan ulkopuolelle on suljettu maa- ja metsätalouden kasviperäinen jäte. Sekä Saksassa että Ruotsissa on käytössä tulkinta, jonka mukaan vastaavanlaisia brikettejä polttavaan lämpökattilaan ei sovelleta jätteenpolttoasetuksen määräyksiä. Polttolaitosten ei tarvitse noudattaa jatkuvaa päästötarkkailua, vaan riittää, että luvanhakija osoittaa laitoksen joko täyttävän käyttöön otettaessa noudatettavat päästövaatimukset tai laitokset tarkastetaan ainoastaan kerran vuodessa. Euroopan yhteisöjen lainsäädäntöä tulee tulkita yhtenäisesti koko yhteisön alueella.

Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (IPPC-direktiivin uudistus) osoittaa, että lannanpolttokysymys on tarkoitus sisällyttää osaksi IPPC-direktiivin ja jätteenpolttodirektiivin muuttamisen täytäntöönpanoa Suomessa. Valtioneuvosto on katsonut, ettei jätteenpolton vaatimuksia tulisi jatkossa ulottaa lantaan eikä muihin maataloudesta peräisin oleviin luonnonmukaisiin, vaarattomiin eläinperäisiin aineksiin. Teksti osoittaa, että virheellinen tulkinta on tiedostettu myös lainvalmisteluelimissä ja vaikuttaa todennäköiseltä, että käytäntö muuttuu.

Vermon hevosurheilukeskusta koskevassa ympäristöministeriön kannanotossa YM8/409/2005 on katsottu, että lantaa ei voida pitää kasviperäisenä jätteenä. Kannanotossa on kuitenkin todettu, että ympäristöluvassa määrätään tarkemmin, miten ympäristönsuojelulakia, jätelakia ja jätteenpolttoasetusta sovelletaan kyseiseen laitokseen. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi jätteenpolttoasetuksen soveltuvan toimintaan, tulee tapauskohtaisesti poiketa jätteenpolttodirektiivin tarkkailuvaatimuksista siten, että laitokselta ei vaadita jatkuvatoimisia mittauksia, vaan ainoastaan osoitus siitä, että laitos täyttää jätteenpolttoasetuksen ja -direktiivin mukaiset päästövaatimukset käyttöön otettaessa.

Jätteenpolttoasetusta ei sovelleta luvan kohteena olevaan toimintaan, eikä toiminta sisällä muitakaan ympäristönsuojeluasetuksen laitosluettelon mukaisia elementtejä. Lupaa haetaan ainoastaan ympäristönsuojelulain 28 §:n yleissäännösten nojalla. Mainitun pykälän 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettu toiminta, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, on lähinnä suunniteltua toimintaa kuvaava luvanvaraisuuden peruste. Tällaiset luvat käsitellään kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten toimesta, ellei erityisiä muita perusteita ole.

Uudenmaan ympäristökeskus on antanut lausunnon valitusten johdosta. Lausunnossa on katsottu, että hallinto-oikeuden päätös perustuu lainsäädäntöön ja vastaa oikeuskäytäntöä. Asian ratkaisulla voi olla laaja merkitys. Ympäristökeskus on todennut, että ympäristönsuojelulain 97 §:n 2 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella on oikeus valittaa yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on kumonnut mainitun viranomaisen päätöksen.

Bostads Ab Solberg station i Ingå -nimiselle yhtiölle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valitusten ja lausunnon johdosta.

Inkoon ympäristölautakunnalle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen ympäristökeskuksen lausunnon johdosta.

New Hill Ltd Oy Ab on antanut vastaselityksen. Eduskunnan maa- ja metsätalousvaliokunta on 27.2.2009 antamassaan lausunnossa sivutuoteasetuksen muuttamisesta pitänyt keskeisenä sitä, että tulevan IPPC-direktiivin jätteenpolttoluvussa rajataan direktiivin soveltamisalasta pois hevosenlanta ja muut vastaavat tuotteet, jotta näitä biomassoja voidaan hyödyntää esimerkiksi energiantuotannossa. Saksassa 1.1.2009 voimaan tulleen uusiutuvan energian tuottamista koskevan lain mukaan kiinteä hevosen tai muun tuotantoeläimen lanta soveltuu polttamiseen uusiutuvana energiamuotona. Euroopan yhteisöjen nykyinen lainsäädäntö ei siten aseta esteitä kansallisen lainsäädännön tulkitsemiselle siten, että hevosenlanta rajataan jätelain soveltamisalan ulkopuolelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Inkoon ympäristölautakunnan valitusta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian New Hill Ltd Oy Ab:n valituksesta.

2. Yhtiön vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta hylätään.

3. Yhtiön valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ympäristölautakunnan valitus

Ympäristönsuojelulain 97 §:n 2 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella on oikeus valittaa yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on kumonnut sen päätöksen.

Kun otetaan huomioon Inkoon ympäristölautakunnan valituksessa esitetyt vaatimukset ja niiden perustelut, lautakunta ei ole valittanut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi. Tämän vuoksi sen valitus on jätettävä tutkimatta.

2. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva ratkaisu

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklan mukaan yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perustamissopimuksen ja yhteisöjen toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 234 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä yhteisöjen tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten yhteisön oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava. Yhteisöjen tuomioistuin ei liioin sovella kansallista oikeutta, vaan siltä osin ratkaisu kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen runsas jätteen käsitettä koskeva tämän asian kannalta merkityksellinen oikeuskäytäntö, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.

3. Pääasiaa koskeva ratkaisu

3.1 Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 13 kohdan c alakohdan mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, johon sovelletaan jätteen polttamisesta annettua valtioneuvoston asetusta (362/2003).

Ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 1 momentin 12 kohdan b alakohdan mukaan alueellinen ympäristökeskus ratkaisee muun muassa sellaisen jäte- ja vesihuoltoa koskevan toiminnan ympäristölupa-asian, johon sovelletaan jätteen polttamisesta annettua valtioneuvoston asetusta.

Ympäristönsuojeluasetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ratkaisee ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 2-4 kohdassa tarkoitettujen sekä mainitussa 7§:n 1 momentissa lueteltujen asetuksen 1 §:ssä säädettyjen toimintojen ympäristölupa-asiat.

Jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Jäteasetuksen 3 §:n mukaan jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuksi jätteeksi luokitellaan jäteasetuksen liitteessä 1 luetellut esineet ja aineet. Asetuksen liitteen 1 kohdan Q 1 mukaan jätteiksi luokitellaan tuotannon ja kulutuksen jäännöstuotteet, joita ei ole jäljempänä muuten yksilöity. Liitteen 1 kohdan Q 16 mukaan jätteiksi luokitellaan muutkin materiaalit, aineet tai tuotteet, jotka niiden haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelosta annetun ympäristöministeriön asetuksen (1129/2001) 1 §:n mukaan asetuksen liite vahvistetaan yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luetteloksi. Asetuksen liitteen mukaan luettelo on esimerkkiluettelo, eikä se sisällä kaikkia jätteitä, eivätkä kaikki siinä mainitut esineet tai aineet aina ole jätteitä. Esine tai aine on jätettä vain, jos se täyttää jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut jätteen tunnusmerkit. Luettelon nimikeryhmässä 02 luetellaan muun muassa maataloudessa syntyvät jätteet. Luettelon kohdan 02 01 06 mukaan jätettä ovat eläinten ulosteet, virtsa ja lanta (likaantunut olki mukaan luettuna) sekä erikseen kootut ja muualla käsiteltävät nestemäiset jätteet.

Jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan poltto- ja rinnakkaispolttolaitokseen, jossa poltetaan kiinteää tai nestemäistä jätelaissa tarkoitettua jätettä. Pykälän 2 momentin 1 kohdan a alakohdan mukaan asetusta ei kuitenkaan sovelleta poltto- ja rinnakkaispolttolaitokseen, jossa poltetaan ainoastaan maa- ja metsätalouden kasviperäistä jätettä. Mainitun 1 kohdan d alakohdan mukaan asetusta ei myöskään sovelleta laitokseen, jossa poltetaan ainoastaan puujätettä, lukuun ottamatta puujätettä, joka voi puunsuoja-ainekäsittelyn tai pinnoituksen seurauksena sisältää halogenoituja orgaanisia yhdisteitä tai raskasmetalleja sekä vastaava puujäte, joka on peräisin rakennus- ja purkujätteestä.

3.2 Tosiseikat

New Hill Ltd Oy Ab on hakenut ympäristölupaa talli- ja maneesirakennukselle sekä lämmöntuotantoratkaisulle. Rakennusten lämmittämiseen käytetään 200 kilowatin polttolaitosta, jossa poltetaan briketöityä hevosenkuiviketta. Hevosenkuivike sisältää talleissa alustan kuivikkeena käytettävää kutterinpurua ja hevosenlantaa. Hakemuksen mukaan kuivikkeesta 90 prosenttia on tavallista puuta tai olkea ja alle 10 prosenttia lantaa.

Tallissa olevien hevoskarsinoiden nurkassa on kaappeja, joiden ovesta lanta ja märkä kutterinpuru syötetään tallin lattian alla kulkevaan imuputkistoon. Lantaimuri imee kutterinpurun ja lannan seoksen imuputkistoa pitkin lävitseen ja kuljettaa sen ilmanpaineen avulla edelleen kuivauslaitteen syöttösiiloon. Imuputkistossa lanta ja kutterinpuru sekoittuvat homogeeniseksi massaksi. Seos siirtyy siilosta kuivuriin, jolloin siitä poistuu ylimääräinen kosteus. Polttoaineen kuivatusprosessi vie lämmityskattilan tuotannosta pienen osan. Kuivatusprosessin jälkeen massa siirretään ruuvikuljettimen avulla välivarastointisiiloon, josta sitä syötetään briketöintikoneelle. Mainittu laite tekee brikettejä, kunnes välivarasto on tyhjä.

Kuivikkeena käytettävä kutterinpuru hankitaan maatalouskauppojen kautta ja se koostuu puhtaasta puusta. Hakijan mukaan hevosten hoito sinänsä edellyttää puhtaan puun käyttöä kuivikkeena. Hevosenkuivikkeen määräksi on arvioitu noin 78-89 tonnia vuodessa. Mikäli kattilaa käytettäisiin täydellä teholla 1 600 tuntia vuodessa, polttoainebrikettien vuosikulutus olisi 78 tonnia.

New Hill Ltd Oy Ab:n valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle on katsottu, että lannan käsittelyyn liittyvät ongelmat ovat valtakunnallisesti merkittäviä. Hevosenkuivikkeen käyttäminen lannoitteena on ongelmallista sen hitaan kompostoitumisen vuoksi.

3.3 Ratkaistavat kysymykset

Asiassa on viime kädessä kysymys siitä, onko toimivaltainen ympäristölupaviranomainen ollut kunnan ympäristönsuojeluviranomainen vai alueellinen ympäristökeskus. Kysymykseen vastaaminen edellyttää ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 1 momentin 12 kohdan b alakohta ja saman asetuksen 7 §:n 1 momentti huomioon ottaen sen ratkaisemista, onko hakemuksessa tarkoitetussa lämmitysratkaisussa kysymys jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 1 momentissa tarkoitetusta toiminnasta, jossa poltetaan kiinteää tai nestemäistä jätelaissa tarkoitettua jätettä.

Tämän vuoksi on ensin ratkaistava, onko hakemuksessa tarkoitettu kutterinpurun ja hevosenlannan sekoitus briketöidyssä muodossa jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua jätettä. Mikäli vastaus tähän kysymykseen on myönteinen, on lisäksi otettava kantaa siihen, onko kysymys jätteen polttamisesta annetun asetuksen 1 §:n 2 momentin 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetusta maa- ja metsätalouden kasviperäisen jätteen polttamisesta tai d alakohdassa tarkoitetun puujätteen polttamisesta. Tällöin jätteen polttamisesta annettua valtioneuvoston asetusta ei sovellettaisi.

Asiassa on edellä lausutun mukaisesti kysymys sen ratkaisemisesta, mikä on toimivaltainen ympäristölupaviranomainen. Tähän kysymykseen vastaaminen edellyttää kannanottoa jätteen käsitteeseen ja jätteenpolttoa koskevien säännösten soveltamiseen. Asiassa ei miltään osin ole ratkaistavana muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden terveyssäännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1774/2002 soveltaminen hevosten kasvatustoimintaan, eikä mainitun sivutuoteasetuksen säännöksillä muutoinkaan ole asiassa välitöntä merkitystä.

3.4 Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen jätteen käsitettä koskevaa oikeuskäytäntöä

Jätteistä annettu direktiivi (75/442/ETY, sittemmin 2006/12/EY) on pantu täytäntöön jätelailla. Jätelain jätteen käsitettä koskeva määritelmä on pyritty mahdollisimman pitkälle yhdenmukaistamaan vastaamaan jätteistä annetun direktiivin käsitemääritelmää. Tämän määritelmän (direktiivien 1 artiklan a alakohta) mukaan jätteellä tarkoitetaan mitä tahansa direktiivin liitteessä esitetyissä luokissa mainittua ainetta tai esinettä, jonka haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään. Tulkittaessa jätteen käsitettä on otettava huomioon jätteistä annetussa direktiivissä määritelty jätteen käsite ja sitä koskeva Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on antanut useita ratkaisuja, joissa on ollut kysymys jätteen käsitteestä. Yhdistetyissä asioissa C-206/88 ja C-207/88 ( Vessoso ja Zanetti ) ja asiassa C-359/88 ( Zanetti ym. ) on katsottu, että jätteen käsitettä on tulkittava siten, että sen ulkopuolelle eivät jää aineet ja esineet, joita voidaan hyödyntää taloudellisesti.

Yhdistetyissä asioissa C-304/94, C-330/94, C-342/94 ja C-224/95 ( Tombesi ym. ) annetun tuomion mukaan jätteen käsite on ymmärrettävä siten, että käsitteen alaan kuuluvat aineet ja esineet, joita voidaan käyttää taloudellisesti uudelleen, riippumatta siitä, että tällainen aine voi olla kaupan kohteena tai noteerattu julkisissa tai yksityisissä tavarapörsseissä. Erityisesti on todettava, että muun ohella jätteiden polttamista on pidettävä jätteistä huolehtimisena tai niiden hyödyntämisenä. Tältä osin sillä ei ole merkitystä, että aine luokitellaan uudelleen käytettäväksi jäämäksi ilman, että sen ominaispiirteet tai laji määritetään.

Tuomioistuin on asiassa C-129/96 ( Inter-Environnement Wallonie ) katsonut, että ainetta ei voida jättää jätteen käsitteen ulkopuolelle pelkästään siitä syystä, että aine on suoraan tai välillisesti mukana teollisuustuotantoprosessissa.

Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että jos käytetty aine on tuotannon jäännöstuote eli tuote, jota tuottaja ei varsinaisesti ole yrittänyt tai aikonut tuottaa, se lähtökohtaisesti osoittaa, että aineen haltija on hävittänyt tai aikoo hävittää sen (asia C-9/00, Palin Granit ). Se, kuinka todennäköisesti aine käytetään uudelleen ilman edeltäviä muuntamistoimia, on merkityksellinen kriteeri arvioitaessa, onko aine jätettä vai ei. Jos pelkän uudelleenkäyttömahdollisuuden lisäksi haltijalle on siitä taloudellista etua, uudelleenkäyttö tulee erittäin todennäköiseksi. Tällaisessa tapauksessa kyseessä olevaa ainetta ei voida pitää rasitteena, jonka haltija pyrkii hävittämään, vaan oikeana tuotteena.

Samassa ratkaisussa C-9/00 ( Palin Granit ) tuomioistuin on katsonut, että esine, materiaali tai raaka-aine, joka saadaan sellaisen tuotantoprosessin tuloksena, jolla ei ole pääasiallisesti pyritty tuottamaan sitä, ei välttämättä ole jäännöstuote, vaan sivutuote, jota yritys ei halua hävittää vaan jonka se aikoo käyttää tai hyödyntää kaupallisesti yritykselle kannattavalla tavalla myöhemmässä prosessissa ilman, että siihen kohdistetaan edeltäviä muuntamistoimia.

Kun otetaan huomioon velvollisuus tulkita laajasti jätteen käsitettä jätteistä niiden luonteen vuoksi aiheutuvan rasituksen ja haitan rajoittamiseksi, edellä mainitun sivutuotteita koskevan perustelun käyttäminen on mainitun ratkaisun mukaan rajoitettava koskemaan sellaisia tilanteita, joissa esineen, materiaalin tai raaka-aineen uudelleenkäyttö ilman edeltäviä muuntamistoimia ja tuotantoprosessin jatkeena on varmaa eikä ainoastaan mahdollista.

Asiassa C-188/07 ( Commune De Mesquer ) on katsottu, että jätteen käsite voi kattaa kaikki esineet ja aineet, jotka niiden omistaja hävittää, vaikka niillä olisi kaupallista arvoa ja niitä kerättäisiin kaupallisiin tarkoituksiin kierrätystä, talteenottoa ja uudelleenkäyttöä varten.

Asiassa C-235/02 ( Saetti ja Frediani ) on katsottu, että tarkoituksellisesti tuotettu öljykoksi tai öljykoksi, joka syntyy muiden öljypolttoaineiden rinnalla öljynjalostamossa ja jota käytetään varmasti polttoaineena jalostamon tai muiden teollisuusyritysten energiantarpeisiin, ei ole jätettä.

Myös yhteisöjen tuomioistuimen keskenään samanlaisissa ratkaisuissa C-121/03 ja C-416/02 ( Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Espanjan kuningaskunta ) on vastaavasti katsottu, että esine, materiaali tai raaka-aine, joka saadaan sellaisen tuotantoprosessin tuloksena, jolla ei ole pääasiallisesti pyritty tuottamaan sitä, ei kuitenkaan välttämättä ole jäännöstuote vaan sivutuote, jota yritys ei halua hävittää, vaan jonka se aikoo käyttää tai hyödyntää kaupallisesti yritykselle kannattavalla tavalla myöhemmässä prosessissa ilman, että siihen kohdistetaan edeltäviä muuntamistoimia. Edellytyksenä on, että uudelleenkäyttö ilman edeltäviä muuntamistoimia ja tuotantoprosessin jatkeena joko tuottajan tai muiden talouden toimijoiden tarpeisiin on varmaa eikä ainoastaan mahdollista.

Mainittujen ratkaisujen mukaan karjanlanta voidaan asioiden C-9/00 ja C-235/02 yhteydessä vahvistetuilla edellytyksillä olla luokittelematta jätteeksi, jos sitä käytetään maaperän lannoitteena laillisen levityksen yhteydessä selvästi yksilöidyllä alueella ja jos sen varastointi rajoittuu näiden lannoittamistoimenpiteiden mukaisiin tarpeisiin.

Asiassa C-194/05 ( Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Italian tasavalta ) on katsottu, että mikäli esimerkiksi edellä asioissa C-9/00 ( Palin Granit ) sekä asiassa C-121/03 ja C-416/02 ( Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Espanjan kuningaskunta ) tarkoitettu esineen, materiaalin tai raaka-aineen uudelleenkäyttö edellyttää kuitenkin varastointia, joka saattaa olla pitkäaikaistakin ja josta siten aiheutuu haltijalle kustannuksia sekä josta saattaa aiheutua ympäristöhaittoja, joita jätteistä annetulla direktiivillä nimenomaisesti pyritään rajoittamaan, uudelleenkäyttöä ei voida pitää varmana, ja se on mahdollista ainoastaan suhteellisen pitkän ajan kuluttua, minkä vuoksi kysymyksessä olevaa ainetta on lähtökohtaisesti pidettävä jätteenä.

Yhdistetyissä asioissa C-418/97 ( ARCO Chemie Nederland Ltd ) ja C-419/97 ( Epon ) on katsottu, että pelkästään sen perusteella, että aineeseen kohdistetaan jätteistä annetun direktiivin liitteessä II B mainittu hyödyntämistoimenpide, ei voida päätellä, että kyseessä olisi kyseisen aineen hävittäminen ja että sitä olisi tästä syystä pidettävä kyseisessä direktiivissä tarkoitettuna jätteenä.

Samassa ratkaisussa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että aineen käsittelytapa tai käyttötapa eivät ole ratkaisevia arvioitaessa, onko se jätettä. Sillä, mitä esineelle tai aineelle tulevaisuudessa tapahtuu, ei ole merkitystä sen kannalta, onko se jätettä, koska jäte on määritelty jätedirektiivin 1 artiklan a alakohdassa esineeksi tai aineeksi, jonka sen haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään. Samalla tavoin kuin jätteen käsitettä ei saa ymmärtää siten, että sen ulkopuolelle jäisivät aineet ja esineet, jotka voidaan käyttää taloudellisesti uudelleen, sitä ei myöskään saa ymmärtää siten, että sen ulkopuolelle jätettäisiin sellaiset aineet ja esineet, joita voidaan hyödyntää ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Ratkaisussa todetaan myös, että aineen käsittelyn vaikutus ympäristöön on merkityksetöntä ratkaistaessa, onko se jätettä. Tavallinen polttoaine voidaan polttaa ympäristönsuojelua koskevia oikeussääntöjä noudattamatta, ilman että siitä silti tulisi jätettä, kun taas aineita, jotka hävitetään, voidaan käyttää uudelleen ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla, ilman että ne silti lakkaisivat olemasta jätettä.

Mainitun ratkaisun mukaan indisioina hävittämisestä, hävittämisaikomuksesta tai hävittämisvelvollisuudesta voitiin pitää sitä, että käyttö polttoaineena on jätteiden hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävä menetelmä, ja sitä, että kyseiset aineet ovat vallitsevien yhteiskunnallisten käsitysten mukaan jätettä. Samoin mainittuna indisiona voitiin pitää sitä, että polttoaineena käytetty aine on toisen aineen valmistusprosessin yhteydessä syntyvä jäämä, että tälle aineelle ei voida ajatella mitään muuta käyttöä, vaan siitä on vain huolehdittava, että aineen koostumus ei sovi tarkoitukseen, johon sitä käytetään, tai että sitä on käytettävä erityistä varovaisuutta noudattaen ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä. Se, onko todellisuudessa kyse direktiivissä tarkoitetusta jätteestä, on kuitenkin mainitun ratkaisun mukaan selvitettävä kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella siten, että direktiivin tavoite otetaan huomioon ja varotaan vaarantamasta sen tehoa.

Edelleen samassa tapauksessa on todettu, että ainetta voidaan siinäkin tapauksessa, että jätteeseen on kohdistettu täysimääräinen direktiivin liitteessä II B tarkoitettu hyödyntämistoimi, jonka seurauksena kyseinen aine on saanut samat ominaisuudet ja erityispiirteet kuin raaka-aineella, pitää jätteenä, jos direktiivin 1 artiklan a alakohdan määritelmän mukaisesti sen haltija hävittää sen, aikoo hävittää sen tai on velvollinen hävittämään sen. Ratkaisussa katsottiin myös, että jos täysimääräinen hyödyntämistoimi ei välttämättä merkitse sitä, että esine ei olisi enää jätettä, tilanne on tällainen erityisesti silloin, kun kyseessä on pelkkä näiden esineiden lajittelu tai esikäsittely.

Erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisusta C-9/00 ( Palin Granit ) sekä ratkaisuista C-121/03 ja C-416/02 ( Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Espanjan kuningaskunta ) voidaan päätellä, että tuotannossa syntyvä aine tai yhdiste ei välttämättä ole jätettä, vaikka se ei olisikaan tuotannon pääasiallinen tuote. Tällainen sivutuote ei ole jätettä, jos se voidaan käyttää ilman edeltäviä muuntamistoimia saman toiminnanharjoittajan tai jonkun muun tuotannossa sellaisenaan hyödyksi ja tämä uudelleenkäyttö ympäristöllisesti asianmukaisella tavalla on varmaa eikä ainoastaan mahdollista.

Asiassa C-457/02 ( Niselli ) on todettu, ettei jätteen käsitettä ole tulkittava siten, että sen ulkopuolelle jäävät sellaiset tuotannon tai kulutuksen jäännöstuotteet, joita voidaan käyttää tai käytetään tuotanto- tai kulutuskierrossa joko ilman edeltävää käsittelyä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle, tai sen jälkeen kun niitä on ensin käsitelty mutta siten, ettei mikään kyseisen direktiivin liitteessä II B tarkoitetuista hyödyntämistoimenpiteistä ole tarpeen.

Mainitussa tapauksessa todettiin, että materiaaleja, joista oli kyse pääasiassa, ei käytetty varmasti ja ilman edeltäviä muuntamistoimia saman tuotanto- tai kulutusprosessin jatkeena, vaan ne olivat aineita tai esineitä, jotka niiden haltijat olivat hävittäneet. Saadun selvityksen mukaan riidanalaiset materiaalit, jotka koostuivat pääosin romuraudasta, toimitettiin seuraavaksi lajiteltaviksi ja mahdollisesti myös käsiteltäviksi ja ne olivat terästeollisuuden uusioraaka-ainetta. Tuomioistuin totesi, että tällaisessa asiayhteydessä materiaalit oli kuitenkin edelleen luokiteltava jätteiksi, kunnes ne oli tosiasiassa kierrätetty terästeollisuuden tuotteiksi, toisin sanoen siihen asti, kunnes ne olivat sen muuntamiskäsittelyn lopputuotteita, johon ne oli tarkoitettu. Aikaisemmissa vaiheissa kyseisiä tuotteita ei itse asiassa voitu vielä pitää kierrätettyinä, koska muuntamiskäsittely ei vielä ollut päättynyt. Käänteisesti tarkasteltuna voitiin todeta, että lukuun ottamatta sellaisia tapauksia, joissa kyseisen prosessin tuloksena saadut tuotteet vuorostaan hävitetään, sitä hetkeä, jolloin kyseiset materiaalit lakkaavat olemasta jätettä, ei voida vahvistaa sellaista tuotanto- tai kulutusvaihetta myöhäisemmäksi ajankohdaksi, jolloin ne on muunnettu terästeollisuuden tuotteiksi, koska niitä ei ole kyseisestä hetkestä alkaen mahdollista erottaa ensiöraaka-aineista saaduista muista terästeollisuuden tuotteista.

Asiassa C-444/00 ( Mayer Parry Recycling ) annetussa tuomiossa on todettu, että koska kierrätykseen kuului pakkausjätteiden muuttaminen sellaiseksi uudeksi materiaaliksi tai tuotteeksi, jolla on vastaavat ominaispiirteet kuin materiaalilla, josta ne ovat peräisin, muutoksen tulosta ei voitu enää luokitella pakkausjätteeksi.

Tapauksista C-444/00 ja C-457/02 on pääteltävissä, että jätteen muuttuminen tuotteeksi toteutuu, kun se vastaa ominaisuuksiltaan ensiöraaka-ainetta. Vasta tässä tilanteessa aine lakkaa olemasta jätedirektiivissä tarkoitettua jätettä.

3.5. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

3.5.1 Jätteen käsite

Ympäristöministeriön yleisimpien jätteiden ja ongelmajätteiden luettelosta antaman asetuksen mukaan maataloudessa syntyviin jätteisiin (jätenimikeryhmä 02) kuuluvat eläinten ulosteet, virtsa ja lanta, likaantunut olki mukaan luettuna (jätenimike 02 01 06). Jäteluettelo on kuitenkin esimerkkiluettelo, eivätkä kaikki siinä luetellut aineet välttämättä ja kaikissa tilanteissa ole jätettä. Kyseiset aineet ovat jätettä, jos niiden haltija on poistanut ne käytöstä tai aikoo poistaa ne käytöstä tai on velvollinen poistamaan ne käytöstä.

Yhtiön toiminta keskittyy hevosten jalostukseen. Toiminnan seurauksena syntyy hevosenlantaa sisältävää kuiviketta. Yhtiö ei pyri tuottamaan tätä kuiviketta. Kuivikkeen käyttäminen sellaisenaan on mahdollista lähinnä maanparannustarkoituksiin. Tähän toimintaan käytetty kuivike kuitenkin soveltuu puhdasta lantaa huonommin, koska kutterinpuru vaatii pitkän ajan maatuakseen.

Yhtiö on esittänyt hyödyntävänsä käytetyn kuivikkeen siten, että se syötetään hevoskarsinoista imuputkiston kautta kuivuriin. Kuivatusta massasta tehdään brikettejä, jotka sitten poltetaan lämmön tuottamiseksi.

Jäteasetuksen liitteen 5 kohdan R1 mukaan jätteen hyödyntämistä on käyttö pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi. Se, että jätteestä saatava energia hyödynnetään, ei näin ollen tarkoita sitä, että kysymys ei voisi olla jätteestä. Puheena olevalla kuivikkeella ei asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ole merkittävää taloudellista arvoa eikä vahvaa kysyntää, vaan se voidaan hyödyntää lähinnä oman tilan rakennusten lämmittämiseen polttamalla briketöityä kuiviketta omassa polttolaitoksessa.

Kuivaaminen ja briketöinti eivät sinänsä muuta kutterinpurusta ja lannasta muodostuvan kuivikemassan koostumusta. Massasta poistuu kuivattaessa nestettä ja briketöinnissä se pakataan tiiviimpään ja helppokäyttöisempään muotoon. Massan kuivaaminen ja briketöinti eivät ole sellaisia muuntamistoimia, jotka estäisivät kuivikkeen pitämisen sivutuotteena, johon ei sovellettaisi jätteitä koskevaa sääntelyä. Briketöityä lantaa voidaan myös luonnehtia biopolttoaineeksi, jonka käyttäminen muuallakin kuin yhtiön omaan kattilaan perustuvassa lämmöntuotannossa olisi periaatteessa mahdollista. Käyttäminen omassa polttolaitoksessa on joka tapauksessa hakemusasiakirjoissa esitetyn perusteella varmaa eikä vain mahdollista.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen edellä selostetun oikeuskäytännön perusteella jätteen käsitteen ulkopuolelle ei kuitenkaan voida rajata aineita, jotka voidaan käyttää taloudellisesti uudelleen, eikä liioin aineita, joita voidaan hyödyntää ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Kuivikkeen käyttäminen briketteinä jätteestä saatavan energian hyödyntämiseksi yhtiön omassa toiminnassa on varmaa, mutta polttamisen pääasiallinen tarkoitus ei asiassa saadun selvityksen mukaan ole energian tuottaminen vaan jätteestä eroon pääseminen hyödyntämällä sen sisältämä energia. Ainetta voidaan pitää jätteenä siinäkin tapauksessa, että jätteeseen on kohdistettu täysimääräinen hyödyntämistoimi, jonka seurauksena kyseinen aine on saanut samat ominaisuudet ja erityispiirteet kuin raaka-aineella on. Jätteen käsite voi kattaa kaikki esineet ja aineet, jotka niiden omistaja hävittää, vaikka niillä olisi kaupallista arvoa ja niitä kerättäisiin kaupallisiin tarkoituksiin kierrätystä, talteenottoa ja uudelleenkäyttöä varten.

Lannan ja purun seoksen kuivattaminen ja briketöinti ovat sellaisia toimia, jotka edeltävät kuivikkeen polttamista sen energiasisällön hyödyntämiseksi. Mainitut toimenpiteet eivät näin ollen muuta sitä tosiseikkaa, että yhtiön pyrkimyksenä on myös mainittujen toimenpiteiden jälkeen hävittää hallussaan oleva kuivike. Tähän nähden hevosenlannasta ja kutterinpurusta syntyvää kuiviketta on pidettävä sellaisena jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna aineena, jonka yhtiö aikoo poistaa käytöstä ja on myös velvollinen poistamaan käytöstä. Mainitut toimenpiteet eli kuivattaminen ja briketöinti polttamisen helpottamiseksi eivät myöskään muuta kuivikkeen luonnetta siten, ettei sitä näiden muuntamistoimien jälkeen enää olisi pidettävä jätteenä. Kuivikkeesta valmistettuja poltettavia brikettejäkin on tämän vuoksi pidettävä jätteenä.

3.5.2 Jätteenpolttoasetuksen soveltaminen

Brikettien polttamisessa hakemuksessa kuvatulla tavalla on kysymys jätelaissa tarkoitetun kiinteän jätteen polttamisesta. Toimintaan sovelletaan sen vuoksi lähtökohtaisesti jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaisesti mainittua asetusta. Mainitun asetuksen perustelumuistiossa (ympäristöministeriö 13.5.2003) todettiin muun ohella, että "poltto- tai rinnakkaispolttolaitoksen määrittelyyn ei kuuluisi laitoksen koko, vaan asetusta sovellettaisiin periaatteessa hyvin pienimuotoisiin toimintoihin."

Jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 2 momentissa säädetään poikkeuksista asetuksen soveltamisalaan. Mainitun momentin 1 kohdan a ja d alakohdan mukaan asetusta ei sovelleta polttolaitokseen tai rinnakkaispolttolaitokseen, jossa poltettaisiin ainoastaan maa- ja metsätalouden kasviperäistä jätettä tai ainoastaan puujätettä. Briketit koostuvat hevosenlannasta ja lannan likaamasta kutterinpurusta. Hevosenlantaa ei voida pitää maataloudesta peräisin olevana kasviperäisenä jätteenä sillä perusteella, että hevonen on kasvinsyöjä, vaan kysymyksessä on eläinperäinen jäte. Toimintaan on siten sovellettava valtioneuvoston asetusta jätteen polttamisesta. Tällä perusteella toimivalta ympäristölupa-asian ratkaisemiseen kuuluu edellä selostettujen sovellettujen säännösten perusteella Uudenmaan ympäristökeskukselle.

3.5.3 Yhteenveto ja lopputulos

Yhteenvetona korkein hallinto-oikeus arvioi, että yhtiön pääasiallisena tarkoituksena on päästä eroon toiminnan kannalta välttämättömästä kutterinpurun muodostamasta, lantaa sisältävästä kuivikkeesta. Se, että toiminnanharjoittaja hyödyntää jätteen sisältämän energian, ei tarkoita sitä, että kyseessä ei olisi jäte. Kuivikkeen kuivattaminen ja tiivistäminen briketeiksi eivät muuta sen koostumusta, eikä kuivike lakkaa olemasta jätettä sillä perusteella, että se muunnetaan helpommin hyödynnettävään muotoon. Kuivikkeesta valmistettuja brikettejä ei niiden koostumuksen vuoksi voida rinnastaa kaupallisiin polttoaineisiin, vaan ne ovat ainetta, josta jätteen haltija pyrkii pääsemään eroon, vaikka eroon pääsemiseen liittyy sinänsä kannatettava hyödyntämistoimi. Se, minkälaisia vaatimuksia jätteenpolttoa koskevat säännökset asettavat erilaisten jätteiden polttamiselle erilaisissa laitoksissa, ei ole ratkaistavana tässä lainkäyttöasiassa.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Ilkka Hirsto ja Olli Dahl. Asian esittelijä Arto Hietaniemi.

Eri mieltä olleen ympäristöasiantuntijaneuvos Olli Dahlin äänestyslausunto:

"Siltä osin kuin kysymys on Inkoon ympäristölautakunnan valituksen jättämisestä tutkimatta, olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Ennakkoratkaisupyyntöä koskevalta osin katson, että asiassa on pyydettävä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisu seuraavista kysymyksistä:

1. Voidaanko hevostallin toiminnassa syntyvää seosta, joka koostuu 90 prosenttisesti puu- tai kasviperäisestä kutterinpurusta ja 10 prosenttisesti hevosenlannasta, seoksen prosessoinnin jälkeen, johon kuuluvat kuivaus ja briketointi, pitää jätteistä annetussa direktiivissä 75/442/EY, nykyisin 2006/12/EY, tarkoitettuna jätteenä, jota tarkoitetaan myös jätteenpoltosta annetun direktiivin 2000/76/EY 3 artiklan 1 kohdassa.

2. Jos vastaus esitettyyn kysymykseen 1 on myönteinen, voidaanko mainittuja brikettejä pitää jätteenpoltosta annetun direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan jaotelmakohdassa i tarkoitettuna maa- ja metsätalouden kasviperäisenä jätteenä.

Äänestyksen tulokseen nähden velvollisena lausumaan pääasiasta katson, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Inkoon ympäristölautakunnan päätös on saatettava voimaan.

Perustelut

Sovellettavien oikeusohjeiden, tosiseikkojen, ratkaistavien kysymysten ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön osalta viittaan siihen, mitä enemmistö on asiassa lausunut. Totean lisäksi seuraavaa:

Muun muassa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-9/00 ( Palin Granit ) antamassa ratkaisussa on todettu, että jätteen käsitteen soveltamisala riippuu siitä, mikä merkitys annetaan termille hävittää. Mainitussa ratkaisussa todetaan, että hävittämisen käsitettä tulkittaessa on ensisijaisesti otettava huomioon jätedirektiivin tavoite, joka on sen kolmannen perustelukappaleen mukaan ihmisten terveyden ja ympäristön suojeleminen jätteiden keräilyn, kuljetuksen, käsittelyn, varastoinnin ja kaatopaikalle sijoittamisen aiheuttamilta haitallisilta vaikutuksilta, ja EY 174 artiklan 2 kohta, jonka mukaan yhteisön ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon ja se perustuu muun muassa ennalta varautumisen periaatteelle ja periaatteelle, jonka mukaan on ryhdyttävä ennalta ehkäiseviin toimiin.

Kuten edellä enemmistön ratkaisun perusteluissa on todettu, erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuista C-9/00 ( Palin Granit ) sekä ratkaisuista C-121/03 ja C-416/02 ( Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Espanjan kuningaskunta ) voidaan päätellä, että tuotannossa syntyvä aine tai yhdiste ei välttämättä ole jätettä, vaikka se ei olisikaan tuotannon pääasiallinen tuote. Tällainen sivutuote ei ole jätettä, jos se voidaan käyttää ilman edeltäviä muuntamistoimia saman toiminnanharjoittajan tai jonkun muun tuotannossa sellaisenaan hyödyksi ja tämä uudelleenkäyttö ympäristöllisesti asianmukaisella tavalla on varmaa eikä ainoastaan mahdollista.

Hevosenlannan ja kutterinpurun sekoitusta on pidettävä jätteenä siinä vaiheessa, kun se on hakemuksessa tarkoitettujen hevosten karsinoiden lattialla. Briketöintiin johtavan prosessin aikana jätteestä kuitenkin muodostuu yhtiön toiminnan kannalta erittäin arvokas jäännöstuote, jota käytetään energiantuotantoon. Kutterinpuru on puhdas luonnontuote, jota saadaan puusta prosessoinnin seurauksena. Hevosenlanta ei, toisin kuin esimerkiksi sian- tai lehmänlanta, sisällä ihmisen terveydelle vaarallisia aineita. Kuten yhtiö on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, lannan käsittelyyn liittyvät ongelmat ovat valtakunnallisesti merkittävä ongelma. Kutterinpurua sisältävän hevosenkuivikkeen käyttäminen lannoitteena on ongelmallista sen hitaan kompostoitumisen vuoksi. Tämän vuoksi hakemuksessa esitetty prosessikokonaisuus edustaa kokonaisvaltaisen ympäristönsuojelun kannalta erittäin kannatettavaa ratkaisua.

Kun edellä mainitun lisäksi otetaan huomioon, että lannan ja kutterinpurun seoksesta tehtyjä brikettejä käytetään paikallisesti energiantuotannossa, että brikettien käyttäminen omassa polttolaitoksessa on varmaa ja ettei niitä markkinoida polttoaineena muiden kuin hakijan käytettäväksi, ei hakemuksessa esitetyllä tavalla tuotettuja brikettejä voida pitää jätteenä eikä niiden polttamiseen siten tule soveltaa valtioneuvoston asetusta jätteen polttamisesta.

Inkoon ympäristölautakunnan päätöstä ei ole kumottava sillä Uudenmaan ympäristökeskuksen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esittämällä valitusperusteella, että ympäristölautakunnan menettely asiassa olisi ollut virheellistä.

Näin ollen Vaasan hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Inkoon ympäristölautakunnan päätös on saatettava voimaan."

Eri mieltä olleen ympäristöasiantuntijaneuvos Ilkka Hirston äänestyslausunto:

"Ympäristölautakunnan valituksen tutkimatta jättämistä ja ennakkoratkaisua koskevilta osin yhdyn ympäristöasiantuntijaneuvos Dahlin äänestyslausuntoon.

Äänestyksen tulokseen nähden velvollisena lausumaan pääasiasta ilmoitan olevani samalla kannalla kuin enemmistö."