KHO:2009:103
- Asiasanat
- Opetustoimi, Perusopetus, Kuljetus esiopetukseen, Maksuton kuljetus, Kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus, Kunnan valintaoikeus, Esiopetusoppilaasta johtuvat syyt, Huoltajien työhön liittyvät erityisolosuhteet
- Tapausvuosi
- 2009
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 373/1/09
- Taltio
- 3730
Kunta oli täyttänyt perusopetuslain 32 §:n 1 momentissa säädetyn velvollisuutensa maksuttoman koulukuljetuksen järjestämiseen myöntämällä esiopetukseen osallistuvan huoltajille joukkoliikenteen taksan mukaisen saattoavustuksen. Vanhemmilla, joiden tuli vastata lapsen huollosta ja elatuksesta, ei ollut oikeutta taksikuljetukseen yksinomaan sillä perusteella, että he olivat vuorotyössä.
Suomen perustuslaki 16 §
Perusopetuslaki 6, 26 a ja 32 §
Laki lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta 1, 3 ja 4 §
Laki lapsen elatuksesta 1 ja 2 §
Päätös, josta valitetaan
Helsingin hallinto-oikeuden päätös 19.12.2008 nro 08/1423/1
Asian aikaisempi käsittely
Vantaan kaupungin sivistysviraston suunnittelupäällikön sijaisena toiminut hallintopäällikkö on päätöksellään 25.6.2008 myöntänyt koulussa esikouluopetuksessa käyvälle esikoululaiselle maksuttoman kuljetuksen kotoa esiopetukseen lukuvuonna 2008-2009. Huoltajalle maksetaan julkisen joukkoliikenteen käyttämisestä aikuiselle aiheutuvien kustannusten suuruinen saattoavustus.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään esikoululaisen huoltajien valituksesta kumonnut hallintopäällikön päätöksen ja palauttanut asian hallintopäällikölle uudelleen käsiteltäväksi.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan, jos esiopetusta saavan oppilaan matka kotoa esiopetukseen tai lasten päivähoidosta annetussa laissa tarkoitetusta päivähoidosta esiopetukseen on viittä kilometriä pidempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen kotoa suoraan esiopetukseen tai päivähoidosta esiopetukseen ja esiopetuksesta kotiin tai päivähoitoon. Esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus.
Nykyistä perusopetuslakia edeltävää peruskoululakia (476/1983) koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1982) mukaan koulukuljetus tapahtuu yleensä kunnan järjestämällä kulkuneuvolla taikka kunnan kustantamana yleistä kulkuneuvoa käyttäen. Jos huoltaja järjestää oppilaan kuljettamisen tai saattamisen, on sitä riittävässä määrin avustettava. Voimassa olevaa perusopetuslakia (628/1998) koskevan hallituksen esityksen (HE 86/1997) mukaan 32 §:n koulumatkaetua koskeva säännös on lainmuutoksessa ollut tarkoitus säilyttää aiemman peruskoululain mukaisena. Perusopetuslain muutosta (2003/1139) koskevan hallituksen esityksen (HE 58/2003) mukaan 32 §:n 1 momentissa säädetään perusopetusta ja lisäopetusta saavien oppilaiden koulumatkaedusta saman sisältöisesti kuin voimassa olevassa säännöksessä. Momenttiin on lainmuutoksella lisätty esiopetusta saavien oppilaiden matkaetua koskeva säännös, jonka mukaan esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen samoilla matkaa koskevilla edellytyksillä kuin perusopetuksen oppilaalla on oikeus matkaetuun. Esiopetusta saavalla oppilaalla on myös vaihtoehtoisesti oikeus kuljettamista tai saattamista varten myönnettävään riittävään avustukseen samoin kuin perusopetusta tai lisäopetusta saavalla oppilaalla.
Vantaan kaupungin opetuslautakunnan päätöksen 20.1.2008 § 12 mukaan maksuton kuljetus järjestetään esiopetuksen oppilaille, kun matka kotoa tai päivähoitopaikasta esiopetuksen järjestämispaikkaan on yli kolme kilometriä. Kuljetus esiopetukseen järjestetään ensisijaisesti maksamalla oppilaan huoltajalle avustuksena julkisen joukkoliikenteen perimän korvauksen suuruinen määrä.
Suunnittelupäällikön antaman lausunnon mukaan esikoululaisen maksuton kuljetus on myönnetty Vantaan opetuslautakunnan määrittelemillä perusteilla myöntämällä oppilaan huoltajalle saattoavustuksena julkisen joukkoliikenteen perimän korvauksen suuruinen määrä. Koska esikoululaiselle on myönnetty koulukuljetus saattoavustuksen muodossa, koulureittiä tai matkalla vallitsevia liikenneolosuhteita ei ole arvioitu.
Hallinto-oikeus katsoo, että tulkinta, jonka mukaan kunta voisi valita saattoavustuksen ensisijaiseksi maksuttoman kuljetuksen järjestämistavaksi, on virheellinen. Hallintopäällikkö ei ole voinut hylätä hakemusta tutkimatta, muodostuuko esikoululaisen matka esiopetukseen hänen ikänsä ja muut olosuhteet huomioon ottaen hänelle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi ja ylittääkö tuo matka laissa mainitun viiden kilometrin rajan. Tämän vuoksi hallinto-oikeus kumoaa hallintopäällikön päätöksen ja palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi.
Ilmoitus osittaisesta valituskiellosta
Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan tähän päätöksen ei siltä osin kuin asia on sitä ratkaisematta palautettu uudelleen käsiteltäväksi saa hakea muutosta valittamalla.
Muutoin tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Vantaan kaupungin opetuslautakunta , joka Vantaan kaupungin opetuslautakunnan johtosäännön 5 §:n 4 kohdan mukaan käyttää tehtäväalueellaan kaupungin puhevaltaa, on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että Vantaan sivistystoimen hallintopäällikön päätös saatetaan voimaan.
Perusopetuslain 32 §:ssä ei ole määritelty maksuttoman kuljetuksen tapaa tai todettu, että maksuton kuljetus olisi ensisijainen avustukseen nähden. Laissa kuitenkin todetaan, että avustuksen on oltava riittävä. Riittävyydestä on oikeuskirjallisuudessa todettu, että määränä on pidettävä välttämättömiä ja välittömiä menoja, jotka kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvat huoltajalle ottaen huomioon pysyvästä kuljetuksesta saatavat alennukset. Jos kunta voi järjestää kuljetuksen tai saattamisen halvemmalla kuin huoltaja, tulisi kunnan se yleensä järjestää tai rajoittaa avustuksensa tähän määrään. Pääsääntöisesti Vantaalla järjestetäänkin sekä esiopetuksen että perusopetuksen koulumatkojen kuljetukset edullisinta julkista joukkoliikennettä käyttäen, ja taksikuljetukset on tarkoitettu vain hyvin poikkeuksellisia tilanteita varten.
Vantaan päivähoidossa ja esiopetuksessa on lähtökohtana, että lapsi tuodaan ja haetaan päivähoidosta ja esiopetuksesta. Esiopetusikäinen lapsi voi kulkea päiväkodin ja kodin välisen matkan yksin silloin, kun lapsella on riittävät valmiudet kulkea yksin liikenteessä. Tällöin arvioidaan myös reitin turvallisuus, pituus ynnä muut sellaiset seikat. Edellytyksenä myös tällöin on, että kotona on lasta vastaanottamassa hänen vanhempansa tai muu 15 vuotta täyttänyt henkilö. Tämä on myös lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain nojalla perusteltua, ja lähtökohtaisesti huoltajan velvollisuus on saattaa lapsensa päivähoitoon ja esiopetukseen. Koska alle 7-vuotiaan kulkeminen joukkoliikenteen kulkuvälineillä on YTV-alueella ilmaista, Vantaalla esiopetuksen kuljetusperusteissa ensisijaisena kuljetuksen järjestämismuotona on oppilaan huoltajalle maksettava korvaus. Avustus maksetaan huoltajalle, joka saattaa lapsen esiopetukseen, ja avustuksen suuruus on joukkoliikenteen aikuisen matkalipusta perimä määrä.
Taksikuljetus järjestetään vain niissä poikkeuksellisissa tilanteissa, jolloin lapsella on lääkärin, psykologin tai muun asiantuntijan lausunto siitä, että lapsi ei voi matkustaa julkisilla kulkuvälineillä. Tämän lisäksi vaaditaan, etteivät lapsen vanhemmat voi saattaa lastaan. Vanhempien työesteitä ei kuitenkaan hyväksytä.
Vantaan opetuslautakunta on 20.1.2004 päättänyt Esiopetuksen oppilaiden kuljetusten ja koulumatka-avustusten perusteista 1.8.2004 alkaen. Näiden perusteiden b-kohdan mukaan kuljetus järjestetään, kun matka kotoa tai päivähoitopaikasta esiopetuksen järjestämispaikkaan on yli kolme kilometriä. Esikoululaiselle on tällä perusteella myönnetty kuljetus.
Kunnalla on oikeus valita saattoavustus ensisijaiseksi maksuttoman kuljetuksen muodoksi, ja kuljetusta koskeva päätös on perustellusti voitu tehdä tutkimatta koulumatkan liikenteellisiä ja muita olosuhteita tarkemmin.
Huoltajat ovat antaneet selityksen. Vantaan kaupunki järjestää koulukuljetukset ensisijaisesti maksamalla huoltajille julkisen joukkoliikenteen perimän korvauksen määrän. Esikoululaisen molemmat huoltajat tekevät epäsäännöllistä vuorotyötä eivätkä useinkaan voi saattaa lasta esiopetukseen. Tämän vuoksi kaupungin myöntämää saattoavustusta ei voida pitää riittävänä. Huoltajien työn on oltava hyväksyttävä peruste taksikuljetuksen myöntämiselle.
Vantaan kaupungin opetuslautakunta on antanut vastaselityksen. Esiopetuksen kuljetus järjestetään Vantaalla ensisijaisesti maksamalla oppilaan huoltajalle avustuksena julkisen joukkoliikenteen perimän korvauksen suuruinen määrä. Vantaan päivähoidossa ja esiopetuksessa on lähtökohtana, että lapsi tuodaan ja haetaan päivähoidosta tai esiopetuksesta. Kuljetuksen myöntämisen perusteena ei voi olla vanhempien työnteko tai siitä aiheutuvat esteet.
Huoltajille on lähetetty tiedoksi opetuslautakunnan vastaselitys.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus poistaa Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn ilmoituksen valituskiellosta.
2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Vantaan kaupungin sivistysviraston suunnittelupäällikön sijaisena toimineen hallintopäällikön päätös saatetaan voimaan.
Perustelut
1.
Hallinto-oikeuden päätöksellä, jolla asia on palautettu hallintopäällikölle uudelleen käsiteltäväksi, on ratkaistu kysymys perusopetuslain 32 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen soveltamisesta. Päätös sisältää tähän nähden myös tältä osin hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun valituskelpoisen päätöksen.
2.
Sovellettavat oikeusohjeet
Perustuslain säännös
Suomen perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Oppivelvollisuudesta säädetään lailla.
Perusopetuslain säännökset
Perusopetuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta sekä sen alkamista edeltävänä vuonna esiopetusta.
Perusopetuslain 6 §:n 1 momentin mukaan opetus tulee kunnassa järjestää siten, että oppilaiden matkat ovat asutuksen, koulujen ja muiden opetuksen järjestämispaikkojen sijainti sekä liikenneyhteydet huomioon ottaen mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä. Esiopetusta järjestettäessä tulee lisäksi ottaa huomioon, että opetukseen osallistuvilla lapsilla on mahdollisuus käyttää päivähoitopalveluita. Saman pykälän 2 momentin mukaan kunta osoittaa oppivelvolliselle ja muulle tässä laissa tarkoitettua opetusta saavalle 1 momentin mukaisen lähikoulun tai muun soveltuvan paikan, jossa tämän lain 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti annetaan opetusta sellaisella oppilaan omalla kielellä, jolla kunta on velvollinen opetusta järjestämään. Esiopetusta saavalle oppilaalle voidaan opetuksen järjestämispaikaksi osoittaa myös vastaavat edellytykset täyttävä 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu päivähoitopaikka tai muu soveltuva esiopetuksen järjestämispaikka.
Perusopetuslain 25 §:n 1 momentin mukaan Suomessa vakinaisesti asuvat lapset ovat oppivelvollisia. Oppivelvollisuus alkaa sinä päivänä, jona lapsi täyttää seitsemän vuotta.
Perusopetuslain 26 §:n 2 momentin mukaan oppivelvollisen huoltajan on huolehdittava siitä, että oppivelvollisuus tulee suoritettua.
Perusopetuslain 26 a §:n 1 momentin mukaan lapsella on oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna oikeus saada esiopetusta. Pykälän 2momentin mukaan esiopetukseen osallistumisesta päättää lain 26 §:n 1 momentissa säädettyä poikkeusta lukuun ottamatta oppilaan huoltaja.
Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin (1139/2003) mukaan, jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Jos esiopetusta saavan oppilaan matka kotoa esiopetukseen tai lasten päivähoidosta annetussa laissa tarkoitetusta päivähoidosta esiopetukseen on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on vastaavasti oikeus maksuttomaan kuljetukseen kotoa suoraan esiopetukseen tai päivähoidosta esiopetukseen ja esiopetuksesta kotiin tai päivähoitoon. Perusopetusta, lisäopetusta tai esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus.
Perusopetuslain 45 §:n mukaan, jos oppilaan huoltaja laiminlyö velvollisuutensa valvoa oppivelvollisuuden täyttymistä, hänet on tuomittava oppivelvollisuuden valvonnan laiminlyönnistä sakkoon.
Lapsen huoltoa ja elatusvelvollisuutta koskevat säännökset
Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan lapselle tulee turvata lapsen ikään ja kehitystasoon nähden tarpeellinen valvonta ja huolenpito. Lain 3 §:n mukaan lapsen huoltajia ovat hänen vanhempansa. Lain 4 §:n 1 momentin mukaan lapsen huoltajan on turvattava lapsen hyvinvointi siten kuin lain 1 §:ssä säädetään.
Lapsen elatuksesta annetun lain 1 §:n mukaan lapsella on oikeus riittävään elatukseen. Se käsittää lapsen kehitystason mukaisen aineellisten ja henkisten tarpeiden tyydyttämisen, lapsen tarvitseman hoidon ja kustannukset sekä tästä aiheutuvat kustannukset. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan lapsen vanhemmat vastaavat lapsen elatuksesta kykynsä mukaan.
Lainvalmisteluaineisto
Perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä antaman mietinnön (PeVM 25/1994 vp., s. 9) mukaan perustuslaissa turvattu opetuksen maksuttomuus kattaa myös tarpeelliset koulukuljetukset. Lain esitöiden mukaan perustuslain tarkoittamana perusopetuksena pidetään oppivelvollisuuteen kuuluvaa opetusta (HE 309/1993 vp., s. 64).
Perusopetuslain 32 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 58/2003 vp) todetaan, että kuten perusopetuksenkin oppilaille esiopetuksen matkaetu voitaisiin antaa vaihtoehtoisesti esimerkiksi siten, että opetuksen järjestäjä järjestää kyydin linja-autolla tai taksilla, antaa oppilaalle maksutta matkalipun tai myöntää oppilaan huoltajille kuljettamista tai saattamista varten avustusta.
Oikeudellinen arviointi
Lasten huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan lain mukaan lapsen huoltajilla on vastuu lapsen huollosta. Lapsen huollolla tarkoitetaan velvollisuutta huolehtia alaikäisen lapsen hoidosta ja valvonnasta. Lapsen huoltajia ovat hänen vanhempansa. Lapsen elatusta koskevan lain mukaan vanhemmat vastaavat lapsen huollon aiheuttamista kustannuksista.
Vaikka tavanomainen esiopetus kuuluukin perusopetuslaissa tarkoitettuun perusopetukseen, se ei kuulu perustuslain 16 §:ssä tarkoitettuun oppivelvollisuuteen eikä esiopetukseen osallistuminen ole pakollista.
Perusopetuslain 32 §:n 1 momentissa on säädetty perustuslain 16 §:n mukaisesti oppivelvollisuuden piiriin kuuluvien lasten opintososiaalisista eduista, joihin kuuluu muun ohella laissa tarkoitetuissa tilanteissa maksuton koulukuljetus. Tämän ohella laissa on säädetty perustuslain 16 §:n edellyttämää laajemmin myös oikeudesta maksuttomaan kuljetukseen esiopetukseen.
Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin säännöksellä maksuttomasta koulukuljetuksesta on vähennetty lähtökohtaisesti vanhemmille kuuluvaa velvollisuutta vastata lapsen koulukuljetuksista aiheutuvista kustannuksista. Laissa opetuksen järjestäjälle ei ole säädetty velvollisuutta kuljetuksen järjestämiseen, vaan sille on annettu oikeus valita, järjestääkö se maksuttoman koulukuljetuksen vai maksaako se kuljettamista tai saattamista varten avustuksen. Näin ollen lainkohdassa lapselle ei ole säädetty myöskään oikeutta mihinkään tiettyyn kuljetusmuotoon, esimerkiksi taksikuljetukseen. Kunta voi kaikissa tapauksissa korvata kuljetuksen avustuksella, jonka on oltava riittävä.
Vantaan opetuslautakunnan 20.1.2004 hyväksymien "Esiopetuksen oppilaiden kuljetusten ja koulumatka-avustusten perusteet 1.8.2004 alkaen" -nimisen asiakirjan mukaan esiopetuksen oppilaille järjestetään maksuton kuljetus, kun matka kotoa tai päivähoitopaikasta esiopetuksen järjestämispaikkaan on yli kolme kilometriä. Esiopetuksen kuljetus järjestetään ensisijaisesti maksamalla oppilaan huoltajalle avustuksena julkisen joukkoliikenteen perimän korvauksen suuruinen määrä. Taksikuljetus järjestetään lääkärin, psykologin tai muun asiantuntijan lausuntoon perustuen ja vain siksi ajaksi, jona huoltajalla on tosiasiallinen este kuljettaa lastaan.
Esikoululaiselle, jonka matka esiopetukseen on hakemuksen mukaan 5,2 kilometriä ja Vantaan kaupungin mukaan 4,864 kilometriä, on myönnetty kuljetus esiopetukseen julkisella kulkuneuvolla. Huoltajalle maksetaan julkisen joukkoliikenteen käyttämisestä aikuiselle aiheutuvien kustannusten suuruinen saattoavustus.
Huoltajat ovat vedonnet siihen, etteivät he voi vuorotöiden vuoksi huolehtia säännöllisesti esikoululaisen saattamisesta tai kuljettamisesta. Tämän vuoksi he ovat vaatineet kuljetuksen järjestämistä kunnan kustantamana taksikuljetuksena. Lähtökohtaisesti vastuu esikoululaisen saattamisesta tai kuljetusten kustantamisesta kuuluu kuitenkin huoltajille esikoululaisen huoltajina. Vanhempien huolto- ja elatusvastuuta ei vähennä heidän hakeutumisensa vuorotyöhön. Tähän nähden huoltajat eivät voi perustaa oikeuttaan esikoululaisen taksikuljetukseen yksinomaan siihen, että he ovat vuorotyössä.
Vantaan kaupunki on tähän nähden täyttänyt perusopetuslain 32 §:n 1momentissa säädetyn velvollisuutensa myöntämällä esikoululaisen huoltajille saattoavustuksen. Kun asiassa ei ole esitetty lääkärin, psykologin tai muun asiantuntijan lausuntoa siitä, että esiopetusoppilaasta johtuvat syyt edellyttäisivät matkan järjestämistä taksikuljetuksena, päätös on myös Vantaan kaupungin hyväksymien koulumatka-avustusten perusteiden mukainen.
Kun Vantaan kaupunki on siten täyttänyt perusopetuslain 32 §:n 1 momentissa säädetyn velvollisuutensa maksuttoman koulukuljetuksen järjestämiseen, ei asiassa ole enää tarpeen arvioida, muodostuuko matka esiopetukseen esikoululaiselle lainkohdassa tarkoitetuin tavoin liian vaikeaksi, vaaralliseksi tai rasittavaksi.
Edellä lausutuin perustein Helsingin hallinto-oikeuden päätös on siten kumottava ja Vantaan kaupungin sivistysviraston suunnittelupäällikön sijaisena toimineen hallintopäällikön päätös saatettava voimaan.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Marjatta Kaján, Tuula Pynnä, Hannu Ranta ja Anja Sahla. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.