7.4.2008

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunginvaltuusto on 1.3.2006 tekemällään päätöksellä valinnut teologian maisteri A:n sosiaaliviraston sosiaalijohtajan virkaan toistaiseksi 1.4.2006 lukien päätöksestä tarkemmin ilmenevin palkkaeduin.

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

Sosiaalialan korkeakoulutetut Talentia Helsinki ry on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että valtuuston päätös kumotaan.

Virkaan valitun A:n suorittama teologian kandidaatin tutkinto ei ole sosiaalijohtajan virkaan soveltuva ylempi korkeakoulututkinto.

Sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuuksista annetun lain (272/2005) mukaan kelpoisuusvaatimuksena kunnan tai kuntayhtymän sosiaalihuollon tai sosiaali- ja terveydenhuollon pääasiassa hallinnollisiin johtotehtäviin on ylempi korkeakoulututkinto, johon sisältyy tai jonka lisäksi on suoritettu pääaineopinnot tai pääainetta vastaavat opinnot sosiaalityössä, tai muu tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto ja alan tuntemus sekä niiden lisäksi riittävä johtamistaito. Samat vaatimukset todetaan myös Helsingin kaupungin sosiaalitoimen johtosäännön 22 §:ssä.

Sosiaalihuollon johtamistehtäviin tulee edellä mainitun lain perusteella edellyttää alan tuntemuksen ja riittävän johtamistaidon lisäksi myös sellaista tietopuolista ja koulutuksellista sosiaalialan osaamista, jota sosiaalijohtajan tehtävien hoitaminen edellyttää.

Sosiaalivirasto huolehtii muun muassa sosiaalihuoltolaissa, lastensuojelulaissa ja päivähoitolaissa kunnan tehtäviksi säädetyistä velvoitteista. Sosiaalijohtaja johtaa nimikkeensä mukaisesti käytännössä näiden toimintojen suunnittelua, toteuttamista ja toimeenpanoa. Hän toimii esittelijänä sosiaalilautakunnassa toimialaansa kuuluvien asioiden osalta, edustaa kaupunginhallinnon sisällä näiden lakisääteisten kunnan velvoitteiden osalta ylintä asiantuntemusta ja osallistuu ylimpänä virkamiehenä palveluiden linjaamiseen. Viraston päällikkö tai hänen määräämänsä toimii myös Helsingin erityishuoltopiirin johtajana. Sosiaalijohtajan tehtävää ei näin ollen voida pitää puhtaasti hallinnollisena tehtävänä, jolloin mitä tahansa ylempää korkeakoulututkintoa voitaisiin pitää tehtävään soveltuvana.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut yhdistyksen valituksen johdosta selityksen. Helsingin kaupungin sosiaalivirastossa työskentelee 11 000 henkilöä. Vuoden 2006 talousarvion loppusumma on noin 885 miljoonaa euroa. Viraston päällikkönä on sosiaalijohtaja, joka johtaa viraston toimintaa ja vastaa siitä, että hyväksytyt tavoitteet saavutetaan. Sosiaalivirastossa on seuraavat osastotasoiset yksiköt: lapsiperheiden palvelujen vastuualue, aikuisten palvelujen vastuualue, vanhusten palvelujen vastuualue, lasten päivähoidon vastuualue ja hallinto- ja kehittämiskeskus. Sosiaalijohtajan tehtävät viraston ylimpänä johtajana ovat nimenomaan hallinnollisia johtotehtäviä ottaen huomioon viraston koon ja sosiaalijohtajan viranhoidossa painottuvat talouden johtamiseen liittyvät tehtävät. Jokaisella vastuualueella on omat johtajat ja asiantuntijat ja vastuualueilla valmistellaan niiden tehtäviin kuuluvat sosiaalihuollon toimintojen suunnitteluun, toteutukseen ja toimeenpanoon liittyvät asiat. Teologian maisterin tutkinto on laaja-alainen yleistutkinto ja A on erikoistunut vielä pääaineopinnoissaan sosiaalietiikan ja erityisesti hoidon etiikkaan, minkä lisäksi hänen opintoihinsa sisältyy yhteiskunnallinen suuntautumisvaihtoehto. Työnantaja voi ratkaista kulloinkin johdettavan toimintayksikön tai -alueen luonteen perusteella, mikä on sen johtamistehtävään parhaiten soveltuva ylempi korkeakoulututkinto. Sosiaaliviraston päälliköllä ei ole sosiaalihuollon ammatillisia tehtäviä.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Sosiaalialan korkeakoulutetut Talentia Helsinki ry on antanut vastaselityksen. Sosiaalijohtaja sosiaaliviraston ylimpänä johtajana edustaa sosiaalihuollon korkeinta asiantuntemusta eri tahoilla ja on sosiaalivirastossa ammatillisen henkilöstön ammatillinen johtaja. Sosiaalijohtajan tehtävänä on edustaa kaupungin ylimmässä virkamiesjohdossa sosiaalitoimen tehtäväalueen erityisasiantuntemusta, mikä edellyttää myös koulutuksen kautta saavutettua sosiaalialan ammatillista tietopohjaa. Sosiaalijohtajan tehtävää ei voida pitää tehtäväsisällöltään puhtaasti hallinnollisena tehtävänä. Teologian maisterin tutkinto ei anna sosiaalipoliittiseen päätöksentekoon ja sosiaalihuollon asiantuntemuksen liittyvä valmiuksia, joita sosiaalijohtajan tehtävässä edellytetään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 23.4.2007, ottaen huomioon perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi kuntalain 90 §:n, yhdistyksen valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina yhdistyksen valituksen osalta lausunut seuraavaa:

Sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan kelpoisuusvaatimuksena kunnan tai kuntayhtymän sosiaalihuollon tai sosiaali- ja terveydenhuollon pääasiassa hallinnollisiin johtotehtäviin on sanotun lain 3 §:n mukainen kelpoisuus tai tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto ja alan tuntemus sekä niiden lisäksi riittävä johtamistaito. Lain 3 §:ssä säädetty kelpoisuusvaatimus on ylempi korkeakoulututkinto, johon sisältyy tai jonka lisäksi on suoritettu pääaineopinnot tai pääainetta vastaavat yliopistolliset opinnot sosiaalityössä.

Helsingin sosiaalitoimen johtosäännön 22 §:n mukaan viraston päällikön ja osastotasoisen yksikön päällikön kelpoisuusvaatimuksena on ylempi korkeakoulututkinto, johon sisältyvät tai jonka lisäksi on suoritettu pääaineopinnot tai pääainetta vastaavat yliopistolliset opinnot sosiaalityössä, tai muu tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto ja alan tuntemus. Kelpoisuusvaatimuksena on lisäksi riittävä johtamistaito ja kokemusta hallintotehtävissä. Johtosäännön 13 §:ssä määrätään, että viraston päällikkö johtaa viraston toimintaa ja vastaa siitä, että hyväksytyt tavoitteet saavutetaan. Johtosäännön 19 §:ssä on yksityiskohtaisemmin lueteltu viraston päällikön tehtävät, joihin muun muassa kuuluu toimiminen Helsingin erityishuoltopiirin johtajana. Lisäksi viraston päällikön tehtäviin kuuluu johtosäännön 23 §:n 4 momentin mukaan muun henkilökunnan kuin osastotasoisen yksikön päällikön sekä ruotsinkielisen yksikön päällikön ja muiden toimistotasoisten yksiköiden päälliköiden valinta. Johtosäännön 25 §:ssä on määräyksiä viraston päällikön oikeudesta käyttää kaupungin ja lautakunnan puhevaltaa.

A on suorittanut sairaanhoitajan tutkinnon vuonna 1977, diakonian virkatutkinnon vuonna 1978 ja teologian kandidaatin tutkinnon kirkkojen ja yhteiskunnan teologisiin tehtäviin valmistavan koulutusohjelman diakonisten ja sielunhoidollisten tehtävien suuntautumisvaihtoehdon mukaan vuonna 1985. A:n teologian kandidaatin tutkintoon ovat tutkintotodistuksen mukaan sisältyneet seuraavat opinnot: yleisopintoja sekä eksegetiikan, kirkkohistorian, systemaattisen teologian, käytännöllisen teologian ja uskontotieteen aineopintoja (86 ov), suuntautumisvaihtoehdon aineopinnot (22 ov), soveltuvat harjoitukset (12 ov) ja pääaineen aine- ja syventävät opinnot teologisessa etiikassa ynnä uskonnonfilosofiassa (40 ov). Lisäksi hän on aloittanut vuonna 2004 sosiaali- ja terveysjohtamisen MBA-tutkinnon (60 ov) suorittamisen.

Asiassa on kysymys siitä, onko A:n suorittamaa teologian kandidaatin tutkintoa pidettävä laissa tarkoitettuna tehtävään soveltuvana ylempänä korkeakoulututkintona täytettävänä olleeseen sosiaalijohtajan virkaan. Teologian kandidaatin tutkinto luetaan sinänsä ylemmäksi korkeakoulututkinnoksi. Tutkinnon soveltuvuutta on puolestaan arvioitava viran tehtävien sisällön perusteella. Sosiaalitoimen johtosäännön 13 §:n mukaan viraston päällikkö johtaa viraston toimintaa ja vastaa siitä, että hyväksytyt tavoitteet saavutetaan. Johtosäännön 19 §:n mukaan viraston päällikön tehtävät muodostuvat pääosin henkilöstö- ja taloushallintoon liittyvistä tehtävistä. A:n teologian kandidaatin tutkintoon ei ole sisältynyt sosiaalityön mutta ei myöskään talous- tai henkilöstöhallinnon hoitamisen kannalta merkityksellisiä opintoja. Hänen suorittamaansa teologian kandidaatin tutkintoa ei sen sisällöstä saadun selvityksen perusteella ole pidettävä sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain 10 §:n 1 momentissa eikä Helsingin kaupungin sosiaalitoimen johtosäännön 22 §:ssä tarkoitettuna tehtävään soveltuvana ylempänä korkeakoulututkintona. Koska A ei näin ollen ole ollut kelpoinen sosiaalijohtajan virkaan, Helsingin kaupunginvaltuuston päätös on lainvastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Teologisen tiedekunnan tutkinnot rakentuvat monipuolisen tieteellisen yleissivistyksen varaan. A:n suorittamaan tutkintoon sisältyy jo yleis- ja aineopinnoissa opintojaksoja, joilla on merkittäviä liittymäkohtia sosiaalityöhön ja henkilöstöhallintoon. Opinnoissa on perehdytty myös yhteiskunnan sosiaalihuoltoon sekä kirkon diakoniaan. A:n pääaineen tenttisisällöt sekä hänen laatimansa pro gradu -tutkielma koskettelevat joko suoraan tai välillisesti sosiaalityön ja sosiaalipolitiikan kenttää. Teologian maisterin tutkinto, joka vastaa vuoden 1978 tutkintoasetuksen mukaista teologian kandidaatin tutkintoa, on laaja-alainen humanistinen yleistutkinto, joka luo valmiuksia vaativien yhteiskunnallisten ja yhteiskuntapoliittisten asioiden käsittelyyn. Diakoniaa eli kirkon sosiaalityötä peilataan sosiaalipoliittisesti ja työnjohdollisesti yhteiskunnan sosiaalitoimeen. Sielunhoidon opinnot ovat verrattavissa sosiaalityön yksilökohtaisen asiakastyön ja perhetyön menetelmätapoihin. Näiden opintojen yhteydessä perehdytään syvällisesti sekä sosiaalityössä että johtamisessa tärkeiden ryhmänohjaustaitojen kehittämiseen. Sosiaalietiikka on erittäin lähellä sosiaalipolitiikkaa. Olennaisia kysymyksiä ovat esimerkiksi yhteiskunnallisen oikeudenmukaisuuden toteutuminen yhteiskunnassa ja asiakkaan oikeudet. A:n opintoihin sisältyy yhteiskunnallinen suuntautumisvaihtoehto. A:n suorittamaa teologian maisterin tutkintoa on pidettävä sosiaalijohtajan virkaan soveltuvana korkeakoulututkintona.

Sosiaaliviraston viisi vastuualuetta ovat kukin suuria organisaatioita, joista jokaisen vastuulla B hallinto- ja kehittämiskeskusta lukuun ottamatta B on yli tuhannen työntekijän palvelutoiminta ja satojen miljoonien eurojen budjetti. Palvelutoiminnan johtaminen on näin ollen pääosin vastuualuejohtajien tehtävä. Sosiaalijohtajan tehtävä puolestaan on vastata pitkän aikavälin kehityssuunnasta ja toiminnan sovittamisesta yhteiskunnan muutossuuntiin, vastuualueiden toimintojen yhteensovittamisesta kaupungin strategioiden ja lähisektoreiden toiminnan kokonaisuuteen. Valintaa tehtäessä on otettava huomioon, että kunnallinen toiminta toteutuu julkisen talouden reunaehtojen puitteissa. Johtaminen edellyttää monipuolisia yhteistyösuhteita organisaation sisällä, kaupungin organisaatiossa, pääkaupunkiseudulla sekä laajemmin yhteiskunnassa.

Kaupunginhallitus on liittänyt valituksensa oheen Helsingin yliopiston teologisen tiedekunnan 8.5.2007 päiväämän lausunnon Helsingin kaupungin sosiaalijohtajan virantäyttöön liittyvässä asiassa.

Sosiaalialan korkeakoulutetut Talentia ry on antanut valituksen johdosta selityksen. Työantajalla ei ole rajatonta määrittelyvaltaa sen suhteen mikä on sosiaalijohtajan tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto. Sosiaalijohtajan tehtävään soveltuvaksi katsottava tutkinto tulee olla rinnasteinen sosiaalityön yliopistotutkinnolle eli soveltuvalla tutkinnolla tarkoitetaan yhteiskuntatieteissä suoritettua ylempää korkeakoulututkintoa, johon sisältyy sosiaalityön opintoja. Diakoniatyö ei tosiasiassa ole työalana eikä sosiaalipoliittisesti tai työnjaollisesti rinnakkainen yhteiskunnan sosiaalitoimen kanssa. Diakoniatyöllä ja sosiaalityöllä on kullakin oma perustansa, ideologiansa ja tehtävänsä, joka käy esille diakonian, sielunhoidon ja sosiaalityön määritelmistä.

Sosiaalijohtaja johtaa sosiaalityötä, jonka perusta on yhteiskuntatieteellisessä viitekehyksessä. Näin ollen sosiaalijohtajalta tulee edellyttää laaja-alaista yhteiskuntatieteellisen koulutuksen tuomaa osaamista.

Yhdistys on liittänyt selityksensä oheen Helsingin yliopiston valtiotieteellisen tiedekunnan yhteiskuntapolitiikan laitoksen 14.6.2007 päiväämän lausunnon sosiaalityön yliopistollisesta koulutuksesta.

A on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa hän on viitannut Helsingin kaupungin valitukseen ja teologisen tiedekunnan lausuntoon. Koska kyseessä on nimenomaan ylemmän korkeakoulututkinnon soveltuvuuden arviointi, tulee huomio ennen kaikkea kiinnittää teologisen tiedekunnan lausunnon mukaisiin yliopistollisiin oppisisältöihin. Helsingin sosiaaliviraston kiinteä ja kehittyvä suhde terveydenhuoltoon tulee ottaa huomioon viraston johtajan pätevyyttä arvioitaessa. Suomen suurimman viraston johtajan tehtävä on ennen kaikkea yleisjohtajan tehtävä, mutta sosiaalietiikkaan, erityisesti hoidon etiikkaan, painottunut yliopistotutkinto ja terveydenhuollon opistotasoinen koulutus tukevat erinomaisesti myös työn sisällöllistä johtamista. Pätevyyttä tuleekin arvioida johtamisen kokonaisvastuun ja Helsingin sosiaaliviraston erikoislaadun eikä erikokoisten kuntien käytössä olevan sosiaalijohtajan virkanimikkeen näkökulmasta. Helsingin sosiaalivirasto on kokonsa ja johtamishaasteidensa puolesta valtakunnallisesti ainutlaatuinen. Yksikään perustutkinto ei sellaisenaan anna riittäviä valmiuksia noin miljardin euron budjetilla toimivan viraston yleis- ja talousjohtamiselle.

Helsingin sosiaaliviraston poikkeuksellinen koko takaa monipuolisen hallinnollisen, juridisen ja sosiaalihuollollisen asiantuntemuksen viraston johtajan tueksi. Korkeatasoisen asiantuntijatuen jatkuva saatavuus ja laajat delegointioikeudet mahdollistavat johtajan keskittymisen vaativaan yleisjohtamiseen. Asetelma poikkeaa täysin pienempien kuntien ja kaupunkien sosiaalijohtajien tehtävistä. Tämä tulee ottaa huomioon arvioitaessa A:n koulutuksen soveltuvuutta tähän nimenomaisen Helsingin sosiaalijohtajan tehtävään.

Kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Perustelut

Sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan kelpoisuusvaatimuksena kunnan tai kuntayhtymän sosiaalihuollon tai sosiaali- ja terveydenhuollon pääasiassa hallinnollisiin johtotehtäviin on 3 §:n mukainen kelpoisuus tai tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto ja alan tuntemus sekä niiden lisäksi riittävä johtamistaito. Lain 3 §:ssä säädetty kelpoisuus on ylempi korkeakoulututkinto, johon sisältyy tai jonka lisäksi on suoritettu pääaineopinnot tai pääainetta vastaavat yliopistolliset opinnot sosiaalityössä.

Helsingin kaupungin sosiaalitoimen johtosäännön 22 §:n mukaan viraston päällikön ja osastotasoisen yksikön päällikön kelpoisuusvaatimuksena on ylempi korkeakoulututkinto, johon sisältyvät tai jonka lisäksi on suoritettu pääaineopinnot tai pääainetta vastaavat yliopistolliset opinnot sosiaalityössä, tai muu tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto ja alan tuntemus. Kelpoisuusvaatimuksena on lisäksi riittävä johtamistaito ja kokemusta hallintotehtävissä.

Johtosäännön 12 §:n mukaan sosiaalivirastossa on viisi osastotasoista yksikköä: lapsiperheiden palvelujen, aikuisten palvelujen, vanhusten palvelujen ja lasten päivähoidon vastuualueet sekä hallinto- ja kehittämiskeskus. Sosiaaliviraston päällikkönä on sosiaalijohtaja. Kullakin osastotasoisella yksiköllä on päällikkö, ja hallinto- ja kehittämisjohtaja on hallinto- ja kehittämiskeskuksen päällikkö. Johtosäännön 13 §:n mukaan osastotasoisen yksikön päällikkö johtaa yksikön toimintaa ja vastaa siitä, että hyväksytyt tavoitteet saavutetaan.

Johtosäännön 3 §:n 1 momentin mukaan viraston päällikkö esittelee asiat sosiaalilautakunnan kokouksissa. Johtosäännön 19 §:n mukaan viraston päällikön tehtävänä on lisäksi muun ohella hyväksyä toimintasäännöt, siirtää viraston palveluksessa oleva henkilö ja vastaava virka tai toimi viraston yksiköstä toiseen, panna täytäntöön henkilökuntaa koskevat virka- ja työehtosopimukset ja hakea sosiaaliviraston toimialaan kuuluvat valtionosuudet ja -avustukset. Viraston päällikkö tai hänen määräämänsä toimii myös Helsingin erityishuoltopiirin johtajana. Lisäksi viraston päällikön tehtäviin kuuluu johtosäännön 23 §:n mukaan muun henkilökunnan kuin osastotasoisen yksikön päällikön sekä ruotsinkielisen yksikön päällikön ja muiden toimistotasoisten yksiköiden päälliköiden valinta. Johtosäännön 25 §:ssä on määräyksiä viraston päällikön oikeudesta käyttää kaupungin ja lautakunnan puhevaltaa.

A on suorittanut sairaanhoitajan tutkinnon vuonna 1977, diakonian virkatutkinnon vuonna 1978 ja teologian kandidaatin tutkinnon kirkkojen ja yhteiskunnan teologisiin tehtäviin valmistavan koulutusohjelman diakonisten ja sielunhoidollisten tehtävien suuntautumisvaihtoehdon mukaan vuonna 1985. A:n teologian kandidaatin tutkintoon ovat tutkintotodistuksen mukaan sisältyneet seuraavat opinnot: yleisopintoja sekä eksegetiikan, kirkkohistorian, systemaattisen teologian, käytännöllisen teologian ja uskontotieteen aineopintoja 86 opintoviikkoa, suuntautumisvaihtoehdon aineopintoja 22 opintoviikkoa, soveltuvia harjoituksia 12 opintoviikkoa ja pääaineen syventäviä opintoja teologisessa etiikassa ynnä uskonnonfilosofiassa 40 opintoviikkoa. Lisäksi hän on aloittanut vuonna 2004 60 opintoviikon laajuisen sosiaali- ja terveysjohtamisen MBA-tutkinnon suorittamisen.

Vuonna 1985 voimassa olleiden säännösten mukaisesti ylempänä korkeakoulututkintona suoritetun teologian kandidaatin tutkinnon soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon sosiaalijohtajan virkaan kuuluvat tehtävät. Tutkinto on laaja-alainen ylempi korkeakoulututkinto, joka painottuu uskontojen, arvojen ja ideologioiden sekä niiden yhteiskunnallisen vaikuttavuuden alaan. A:n suorittamaan tutkintoon sisältyy aineita, jotka liittyvät sosiaalityöhön ja henkilöstöhallintoon, ja tutkinto antaa valmiuksia toimia nyt kysymyksessä olevan kaltaisissa yhteiskunnallisissa tehtävissä.

Ottaen huomioon viraston koon, sosiaaliviraston sosiaalijohtajan tehtävät viraston ylimpänä johtajana ovat hallinnollisia tehtäviä. Jokaisella viidellä osastotasoisella yksiköllä on omat johtajansa. Johtosäännöstä ilmenee, että sosiaalijohtajalla ei ole sosiaalihuollon ammatillisia tehtäviä. Sosiaalijohtajan virkaan kuuluvat tehtävät ja tutkinnon sisällön laajuus huomioon ottaen kaupunginvaltuusto on voinut sille kuuluvan harkintavallan nojalla katsoa A:n suorittaman teologian kandidaatin tutkinnon Helsingin kaupungin sosiaaliviraston virkaan soveltuvaksi ylemmäksi korkeakoulututkinnoksi.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Sosiaalialan korkeakoulutetut Talentia Helsinki ry:n Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemä valitus on hylättävä. Voimaan jää siis Helsingin kaupunginvaltuuston 1.3.2006 tekemä päätös.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Jukka Mattila, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.