4.12.2007

Asian aikaisempi käsittely

Hakemus

Järvenpään kaupunginhallitus on ympäristöministeriöön 2.3.2006 saapuneella hakemuksella pyytänyt maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin perusteella lupaa saada lunastaa Järvenpään kaupungin Järvenpään kylässä olevalla Lepolan kaupunginosan alueella sijaitsevasta Juholan tilasta RN:o 1:246 noin 15,68 hehtaarin suuruisen määräalan ja Kyrölänpellon tilasta RN:o 1:2765 noin 21,10 hehtaarin suuruisen määräalan sekä maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin perusteella lupaa saada lunastaa Terholan kaupunginosan alueella sijaitseva Satukallion tila RN:o 1:2665, jonka pinta-ala on noin 12,92 hehtaaria.

Hakemuksen kohteena olevat alueet on hakemuksen vireille tullessa omistanut Kapiteeli Oyj, joka on 4.4.2006 myynyt kiinteistöt Suomen valtiolle/Senaatti-kiinteistöille.

Lunastettaviksi haetut Lepolan kaupunginosassa olevat alueet sijaitsevat kaupungin keskustan eteläpuolella 1-1,5 kilometrin etäisyydellä rautatieasemalta pääradan länsipuolella Tuusulanjärven tuntumassa. Määräalat ovat pienehköjä metsäsaarekkeita lukuun ottamatta viljeltyä peltomaata ja niihin sisältyy ainoastaan 12 neliömetrin suuruinen entinen kanalarakennus.

Lepolan alueilla oli hakemuksen vireille tullessa voimassa kaupunginvaltuuston 17.12.1984 hyväksymä Järvenpään yleiskaava 1982 maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaisena oikeusvaikutuksettomana yleiskaavana. Lepolan alueet oli kaavassa osoitettu pääosin maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M) sekä osaksi urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi (VU).

Hakemuksen vireilletuloaikana Lepolan alueiden osalta ei ollut vielä tullut voimaan kaupunginvaltuuston 9.8.2004 hyväksymä Järvenpään yleiskaava 2020. Helsingin hallinto-oikeuden hylättyä kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset korkein hallinto-oikeus on 3.10.2006 antamallaan päätöksellä taltionumero 2561 hylännyt valitukset muilta osin, mutta kumonnut hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kaavassa osoitettuja ulkoilureittejä Haarajoen ja Myllyn kaupunginosissa sijaitsevia eräitä tiloja koskevilta osilta. Muilta osin Järvenpään yleiskaava 2020 on tullut voimaan kaupungin kuulutuksen 16.10.2006 perusteella.

Lunastettavaksi haettu Terholan kaupunginosassa oleva alue sijaitsee kaupungin keskustan kaakkoispuolella noin kahden kilometrin etäisyydellä rautatieasemalta pääradan itäpuolella Lahden moottoritien ja Kerava-Lahti -oikoradan tuntumassa. Alue on kokonaisuudessaan rakentamatonta metsämaata.

Hakemuksen vireilletuloaikana Terholan alueella oli voimassa kaupunginvaltuuston 9.8.2004 hyväksymä Järvenpään yleiskaava 2020 oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Yleiskaava oli kaupunginhallituksen päätöksellä 20.12.2004 määrätty tulemaan voimaan ennen kuin se oli saanut lainvoiman kaava-alueen siltä osalta, johon valitusten ei voitu katsoa kohdistuneen. Yleiskaavassa Terholan alue on osoitettu pääosin tiiviiseen pientalovaltaiseen asuntotuotantoon (Amid) ja osaksi virkistysalueeksi (V).

Hakemuksen kohteena olevilla alueilla ei ole voimassa asemakaavaa. Kaupunginhallitus on 20.5.2002 tehnyt päätöksen kaikkien asemakaavojen ulkopuolisten alueiden asemakaavan laatimisesta.

Järvenpään kaupunki on perustellut hakemustaan muun ohella siten, että lunastettaviksi haettujen alueiden saaminen kaupungin omistukseen on tarpeellista yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin sekä kaupungin suunnitelmallista kehittämistä varten. Alueet on uudessa Järvenpään yleiskaavassa 2020 osoitettu pääasiassa asuntotuotantoon sekä siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja niitä tarvitaan kaupungin suunnitelmalliseen yhdyskuntakehitykseen. Ne liittyvät olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen ja ovat liitettävissä palvelu- ja liikenneverkkoon, virkistys- ja viheralueverkkoon sekä vesi-, viemäri- ja kaukolämpöverkkoon.

Järvenpään yleiskaavan 2020 mukainen väestötavoite vuodelle 2020 on 45 100 asukasta, jolloin asuntokannan on arvioitu lisääntyvän 5 800 uudella asunnolla. Keskeisenä uutena asumisen kasvualueena on yleiskaavassa esitetty Lepolan aluetta, jolla on varauduttu noin 530 asunnon rakentamiseen. Lepolan alueelle on yleiskaavassa osoitettu lisäksi sen pohjoisosaan urheilu- ja virkistyspalvelujen alue (VU) sekä pääradan varteen yhdyskuntarakentamisen kannalta tärkeä uusi kokoojakatuyhteys keskustasta Ristinummelle ja siihen liittyvä suojaviheralue (EV) sekä hakemuksen kohteena olevan alueen rajauksessa huomioitu siirtoviemäri. Hakemuksen mukaan myös näiden muiden kuin yleiskaavassa asuntorakentamiseen osoitettujen alueiden lunastaminen on tarpeen, koska ne liittyvät olennaisena osana alueiden yhdyskuntarakentamiseen.

Uutena kasvualueena on yleiskaavassa esitetty myös Terholan aluetta. Yleiskaavan mukaisella Terholan Amid-alueella on varauduttu vuoteen 2020 mennessä noin 6 070 asunnon rakentamiseen.

Järvenpään kaupunginvaltuusto on 9.9.2002 hyväksynyt kaupungin asunto-ohjelman vuosille 2002-2005. Kaupunginvaltuusto on 17.10.2005 hyväksynyt kaupunkistrategian 2006-2015 ja lisäksi 3.3.2003 hyväksynyt maapoliittisen periaateohjelman 2002.

Selvityksenä maareserveistä eri tarkoituksiin kaupunki on esittänyt tiedot vuoden 2005 lopun asemakaavojen asuntotonttivarannosta ja sen toteutuskelpoisuudesta sekä asuntotonttivarannon vuosittaisesta kehityksestä.

Selvityksenä kaupungin raakamaatilanteesta kaupunki on esittänyt tiedot kaupungin maanomistuksesta ja asemakaavoitetuista alueista vuoden 2005 lopussa sekä tiedot kaupungin viime vuosien raakamaahankinnoista ja raakamaavarannon kehityksestä sekä sijainnista uusien asuntoalueiden suhteen.

Järvenpään kaupunki on vuodesta 2003 lähtien pyrkinyt sopimaan Kapiteeli Oyj:n kanssa ja sittemmin alueiden nykyisen omistajan kanssa kysymyksessä olevien alueiden ostamisesta vapaaehtoisin kaupoin raakamaan hinnalla. Koska neuvotteluissa ei ole päästy sopimukseen Lepolan ja Terholan alueiden hankkimisesta raakamaana kaupungille, kaupunki on lunastuslupahakemuksella pyrkinyt toteuttamaan kaupunkistrategian 2006-2015 mukaiset uuden yleiskaavan asuntoalueiden hankkimistavoitteet.

Käsittely ympäristöministeriössä

Kapiteeli Oyj:lle ja alueiden omistajan vaihduttua Suomen valtiolle/Senaatti-kiinteistöille on hakemuksen kohteina olevien alueiden maanomistajana varattu kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 8 ja 9 §:n mukaisesti tilaisuus lausunnon antamiseen hakemuksen johdosta. Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöt on vastustanut lunastusluvan myöntämistä.

Järvenpään kaupunginhallitus on antanut vastineen.

Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöt on antanut vastaselityksen, johon Järvenpään kaupunginhallitus on antanut vastineensa.

Uudenmaan ympäristökeskus on antanut hakemuksen johdosta lausunnon. Lepolan alue tukeutuu päärataan ja muodostaa Järvenpään kaupungin yhdyskuntarakenteen kehittämisen kannalta erittäin tärkeän täydennysrakentamisen alueen. Lepolan alueen rakentaminen hyödyntää olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta, eheyttää taajamaa ja edistää joukkoliikenteen edellytyksiä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti. Terholan alue on tärkeä yhdyskuntarakennetta täydentävän asuntorakentamisen kohde, jossa samalla turvataan virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonaluekokonaisuudet.

Lepolan alueelle on varauduttu sijoittamaan 530 uutta asuntoa (1 300 asukasta) ja Terholan alueelle 60-70 asuntoa (150 asukasta). Kaupungin asunto-ohjelman mukaan kaupungin vuosittainen tuotantotavoite on keskimäärin 300 asuntoa vuodessa, joten alueiden käyttöönotolla asuntorakentamiseen on huomattava merkitys kaupungin tonttitarjonnan kannalta.

Järvenpään kaupungissa on Tilastokeskuksen tietojen mukaan rakennetun maan osuus maapinta-alasta yli 40 prosenttia, mikä on kolmanneksi suurin luku Uudenmaan alueen kunnissa. Tämä korostaa osaltaan vielä käytettävissä olevan ja lunastukseen haetun rakennusmaan merkitystä kaupungin kehittämisessä.

Järvenpään kaupunki kuuluu Helsingin seudun voimakkaan kasvun piiriin ja kaupungin on osaltaan vastattava koko alueen asuntotarpeen tyydyttämiseen. Lepolan ja Terholan alueet soveltuvat erityisen hyvin varmistamaan kohtuuhintaisten pientaloasuntojen tarjontaa Helsingin seudulla. Molemmat lunastukseen haetut alueet ovat yleispiirteisten maankäytön suunnitelmien mukaisia, yhdyskuntarakenteellisen sijaintinsa kannalta edullisia ja kaupungin kehittämisen kannalta erittäin tärkeitä täydennysrakentamisen kohteita.

Antti Heikkilälle, jolla on Senaatti-kiinteistöjen ilmoituksen mukaan maanvuokraoikeus hakemuksen kohteena oleviin kiinteistöihin, on kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 8 ja 9 §:n mukaisesti varattu tilaisuus lausunnon antamiseen hakemuksen johdosta.

Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöt on tehnyt aloitteen, jossa on esitetty uusien neuvottelujen käynnistämistä asiassa.

Järvenpään kaupunginhallitus on antanut vastineen, jonka johdosta Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöt on antanut vastaselityksen.

Ympäristöministeriön päätös

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Järvenpään kaupungille maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla luvan lunastaa edellä mainitut hakemuksen kohteena olevat alueet, jotka on merkitty ympäristöministeriön päätöksen liitteenä olevaan karttaan.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan. Säännöksen mukaan kunnalle kuuluu muun muassa maapolitiikan harjoittaminen alueellaan. Kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankinnan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet.

Vapaaehtoisen maanhankinnan lisäksi kunnalla on mahdollisuus käyttää maanhankintaan laissa säädetyin edellytyksin myös etuostolaissa (608/1977) tarkoitettua etuosto-oikeutta ja maan lunastamista. Lunastamalla tapahtuvasta maan hankkimisesta on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:ssä. Lainkohta sisältää useita eri lunastusperusteita, joiden nojalla kunta voi tarvittaessa saada ympäristöministeriöltä luvan yhdyskuntarakentamista varten tarvittavan alueen lunastamiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin mukaan ympäristöministeriö voi myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka on yleiskaavassa osoitettu liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja jota tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen, sekä alueen, joka on tarkoitettu kunnan tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin.

Järvenpään kaupunginvaltuusto hyväksyi 9.8.2004 Järvenpään yleiskaava 2020:n oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Valitusten johdosta yleiskaava saatettiin kaupunginhallituksen päätöksellä 20.12.2004 osittain voimaan niiltä osin, joihin valitusten ei katsottu kohdistuvan. Kaava tuli tuolloin voimaan nyt lunastettavaksi haetun Satukallion tilan RN:o 1:2665 alueen osalta. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi kaavasta tehdyt valitukset (KHO 3.10.2006 taltio 2561) muilta osin, mutta kumosi kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen eräiden ulkoilureittien osalta Haarajoen ja Myllyn kaupunginosissa. Järvenpään yleiskaava 2020 tuli muutoin, myös lunastushakemuksen kohteena olevan Lepolan alueen osalta, voimaan Järvenpään kaupungin kuulutuksella 16.10.2006.

Yleiskaava 2020:n mukaan hakemuksen kohteena olevat tilojen Juhola RN:o 1:246 ja Kyrölänpelto RN:o 1:2765 määräalat on osoitettu osaksi merkinnällä Amid-1 tiivistä pientalovaltaista asuntotuotantoa varten, osaksi merkinnällä V virkistysalueeksi, osaksi merkinnällä VU urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi sekä osaksi merkinnällä EV suojaviheralueeksi.

Yleiskaava 2020:n mukaan Satukallion tilan RN:o 1:2665 alue on osoitettu pääosin merkinnällä Amid tiivistä pientalovaltaista asuntotuotantoa sekä osittain merkinnällä V virkistysaluetta varten.

Kysymyksessä olevat alueet on näin ollen osoitettu maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla yleiskaavassa liikenneväyliksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen. Osaksi alueet on osoitettu mainitussa lainkohdassa edellytetyllä tavalla virkistysalueeksi. Kun otetaan huomioon Järvenpään kaupungin esittämä selvitys mainittujen alueiden kaavoituksesta, kaupungin rakennus- ja raakamaatilanteesta, tonttien tarjonnasta ja kysynnästä sekä näiden alueiden edullisesta sijainnista olemassa olevaan yhdyskuntarakentamiseen ja yhdyskuntateknisiin verkkoihin nähden, alueita tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen.

Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977; jäljempänä lunastuslaki) 4 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan lunastusta ei saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla. Järvenpään kaupungin ja Senaatti-kiinteistöjen asian käsittelyn yhteydessä antamat lausunnot osoittavat, ettei alueiden hankkimisesta vapaaehtoisin kaupoin ole alueiden luovutusehtoja koskevan periaatteellisen näkemyseron vuoksi päästy sopimukseen. Lunastuslain edellä mainittu periaate ei näin ollen ole esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttävät. Säännös ei ole esteenä lunastusluvan myöntämiselle. Järvenpään kaupungin esittämän selvityksen mukaan asemakaavan laatiminen hakemuksen kohteena oleville alueille on vireillä.

Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella (222/2003) lakiin lisätyssä 12 a luvussa on säädetty kunnan mahdollisuudesta tehdä maankäyttösopimus ja periä kaava-alueen tontinomistajalta kehittämiskorvaus. Tällä sääntelyllä ei ole tarkoitettu rajoittaa kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä eikä supistaa kunnan mahdollisuutta käyttää lunastusta maanhankintaan (KHO 2006:84). Järvenpään kaupungilla ei siten ole velvollisuutta tehdä maankäyttösopimusta lunastettavaksi haettujen alueiden omistajan kanssa, toisin kuin maanomistaja on katsonut.

Mainittu maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luku koskee kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista niissä tapauksissa, kun kaavoitettava alue on muun kuin kunnan omistuksessa. Lunastustilanteessa sovellettavista korvausperusteista on säädetty lunastuslaissa.

Senaatti-kiinteistöt on siltä varalta, että ympäristöministeriö myöntää Järvenpään kaupungille lunastusluvan hakemuksen mukaisiin alueisiin, vaatinut, että lunastusluvan tulee käsittää tilojen Juhola RN:o 1:246 ja Kyrölänpelto RN:o 1:2765 osalta rekisteriyksiköt kokonaisuudessaan sekä normaalimaatalouskoulun maatilan kokonaisuuteen liittyvät valtion omistamat maa- ja metsätalousalueet tonteista 186-22-2206-1 ja 2. Tämä on tarpeen Senaatti-kiinteistöjen käsityksen mukaan sen haitan poistamiseksi, joka aiheutuu hakemuksen mukaisesta alueiden rajauksesta Senaatti-kiinteistöjen omistukseen muutoin jäävien alueiden käytölle.

Lunastuslain 23 §:n mukaan kun lunastus pannaan toimeen siten, että tilusten pirstoutumisen vuoksi tai muusta sellaisesta syystä kiinteistölle tai sen osan käyttämiselle aiheutuu huomattavaa haittaa, voidaan, jos haitan poistaminen tai sen olennainen vähentäminen on siten sopivasti aikaansaatavissa, suorittaa lainkohdassa mainituin edellytyksin ja siinä tarkemmin säädetty tilusjärjestely. Lunastuslain 24 §:n mukaan, jos edellä mainittu haitta on erittäin huomattava eikä sitä voida poistaa tai olennaisesti vähentää suorittamalla tilusjärjestely, omistajalla on oikeus vaatia jäljelle jäävän omaisuuden tai sen erityisen osan lunastamista, mikäli hän ei halua saada korvausta haitastaan. Tilusjärjestelyn edellytysten arviointi sekä lunastettavien alueiden omistajalle aiheutuvan haitan arviointi ovat toimenpiteitä, jotka edellyttävät sellaisia kiinteistöteknisiä arviointitoimenpiteitä, joita ei voida suorittaa lunastuslupamenettelyn yhteydessä. Tämän vuoksi vaatimus kuuluu lunastustoimituksessa ratkaistaviin asioihin.

Etuostolain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kunnalla ei ole etuosto-oikeutta, milloin kiinteistön omistajana on valtio, valtion liikelaitos tai muu valtion laitos. Tämän vuoksi Järvenpään kaupungilla ei ollut, toisin kuin Senaatti-kiinteistöt lausunnossaan katsoo, etuosto-oikeutta Kapiteeli Oyj:n myydessä 4.4.2006 hakemuksen kohteena olevat ja eräät muut alueet Senaatti-kiinteistöille.

Sovellettuina oikeusohjeina ympäristöministeriö on maininnut kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin ja maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöt on valituksessaan vaatinut, että ympäristöministeriön päätös lunastusluvan myöntämisestä kumotaan kokonaisuudessaan tai jos sitä ei pidetä mahdollisena, lunastuslupa kumotaan Satukallion tilan RN:o 1:2665 osalta. Jos lunastuslupaa ei kumota kokonaisuudessaan, lunastuslupa tulee laajentaa käsittämään kaikki valtion omistamat maa-alueet Lepolan alueella. Jos sitä ei pidetä mahdollisena, lunastusluvan tulee käsittää valtion omistamat Juholan ja Kyrölänpellon tilojen alueet kokonaisuudessaan. Lisäksi Senaatti-kiinteistöt on vaatinut, että lunastusluvan täytäntöönpano kielletään ja Järvenpään kaupunki velvoitetaan korvaamaan Senaatti-kiinteistöjen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

Lähtökohtaisesti valtion maata ei voi pakkolunastaa. Valtion maa-alueet ovat tärkeitä valtion julkisten tehtävien ja muun muassa sosiaalisen asuntotuotannon edistämisen vuoksi. Tästä syystä myös perustuslakiin on otettu erityisiä rajoituksia valtion maiden turvaksi. Valtion kiinteistövarallisuutta koskee oma erityinen lakinsa, jonka sisältämien rajoitusten valossa myös valtion maiden pakkolunastusmahdollisuuksia tulisi arvioida. Pakkolunastus pohjautuu lisäksi yleisen ja yksityisen edun väliseen punnintaan, jota tässä tapauksessa ei ole, koska tilanne koskee kahden julkisen vallan edustajan välistä suhdetta. Sekä valtion että kunnan tehtäviin kuuluu yleisten etujen edistäminen. Senaatti-kiinteistöt on viitannut valitukseen liitettyyn asiantuntijalausuntoon, jonka mukaan lunastusmenettelyä ei ole tarkoitettu esillä olevan kaltaisen kahden julkisoikeudellisen yhteisön erimielisyyden ratkaisemiseen.

Pakkolunastuksen tarkoituksena on ehkäistä ansiotonta arvonnousua maanomistajalle kaavoituksen johdosta ja vähentää kiinteistöomistuksen hajanaisuuden aiheuttamaa haittaa kaavoitukselle. Valtio on merkittävällä tavalla osallistunut lunastuksen kohteena olevan alueen kehittämiseen muun muassa rakentamalla pääradan ja oikoradan sekä moottoritien. Näin ollen valtiolle koituva arvonnousu ei ole ansiotonta. Koska valtion alueet ovat suuria kokonaisuuksia, ei valtion omistus haittaa kaavoitusmenettelyä samalla tavalla kuin pienipiirteinen ja omistajuudeltaan hajanainen pienmaanomistus. Lunastus ei siis tässä tapauksessa toteuta sen tarkoituksia. Senaatti-kiinteistöt on viitannut asiantuntijalausuntoon, jonka mukaan vastakkainasettelussa, joka koskee ansiottoman arvonnousun leikkaamista yhteiskunnalle, on asetelma aina yhteiskunta vastaan yksityinen.

Järvenpään kaupungin maapolitiikka on ollut lainvastaista. Tilastotiedoista ilmenee, että kaupunki myy asuntotonttinsa markkinahintaan ja kaupungin budjetoimat kaavoituskustannukset ovat pienet suhteessa budjetoituihin myyntituloihin. Tällä tavalla kaupunki saa lunastuksen avulla sellaista hyötyä, joka ei kuulu lunastuksen tavoitteiden piiriin.

Kunnan oikeutta tehdä kiinteistöjen jalostamisella (kaavoituksella) ja myynnillä voittoa eli harjoittaa kiinteistöliiketoimintaa voidaan tarkastella kunnan yleistä toimialaa koskevan oikeuskäytännön perusteella. Korkein hallinto-oikeus on lukuisissa tapauksissa rajannut ja määrittänyt erilaisin kriteerein kunnan mahdollisuuksia harjoittaa liiketoimintaa. Suoranaisesti kunnan kiinteistökehitystoimintaa ja kiinteistöjalostusta kaavoittamalla koskevia ratkaisuja ei tiettävästi ole. Jos kuitenkin kunta harjoittaa kaavoittamalla liiketoimintaa, siihen tulisi olla vastaavat oikeuskäytännössä hyväksytyt perusteet. Järvenpään kaupungin toiminta tähtää raakamaan arvonnousun kanavoimiseen kokonaan kunnalle. Kaupungin myymien tonttien lukumäärä on vuodesta 2001 kasvanut kolminkertaiseksi (13-40) vuoteen 2006 ja ylittää yksityisten myymien asuinrakennuspaikkojen määrän, joka on laskenut puoleen (28-15) samassa ajassa.

Asiassa on edetty lunastusmenettelyyn lainvastaisesti, vaikka neuvotteluratkaisulle olisi ollut edellytyksiä. Lisäksi kaupunki on laiminlyönyt käyttää muita lainsäädännön mahdollistamia maapolitiikan keinoja, muun muassa laiminlyönyt asemakaavoituksen, mitä kautta on saatu aikaan tonttipula alueella sekä kaupungin myymien tonttien huomattava hinnannousu. Kaupunki ei ole riittävästi selvittänyt myöskään maankäyttösopimuksen tekemistä.

Ennen lunastushakemusta tehdyt neuvottelut ovat Satukallion kiinteistön osalta koskeneet vain maankäyttösopimusta eikä kaupasta neuvoteltu lainkaan. Järvenpään kaupunki ei ole jättänyt siitä ostotarjousta. Lepolankin osalta kaupunki on neuvotellut epäaidosti sulkemalla pois sille tarjotun maankäyttösopimusvaihtoehdon ja esittänyt vain yhtä hintaa ja rajausta. Hakemuksen käsittelyn aikana Senaatti-kiinteistöjen 5.9.2006 tekemää tarkennettua esitystä ei käsitelty lainkaan kaupunginhallituksessa. Kaupungin maapoliittinen tavoite ei olisi ollut esteenä neuvottelujen aloittamiseen. Kaupungin neuvotteluhalukkuus on ollut mitätön.

Mikäli lunastuspäätöstä ei kumota, lunastettavaa aluetta on laajennettava muille valtion maille alueella niin, ettei kaupunki saa ainoastaan niin sanottuja rusinoita pullasta, vaan myös joutuu lunastamaan alueet, joiden myyminen järjestelyn jälkeen olisi valtiolle mahdotonta ja tappiota tuottavaa. Juholan ja Kyrölänpellon tiloille jäisi lunastuksen jälkeen maatalousrakennuksia, jotka sijaitsevat alueella, jolle Uudenmaan ympäristökeskus on 8.6.2006 antanut pihapiirin suojelumääräyksen. Jos määräys tulee jatkossa voimaan aikaisemmin esitetyn kaltaisena, se rajaa muut käyttömahdollisuudet hyvin vähäiseksi. Myös maatilan toimintaedellytykset estyvät, jos Juholan ja Kyrölänpellon tilojen peltoalueet eivät ole enää maatilan käytettävissä.

Mikäli Järvenpään kaupunki esittää poikkeavia käsityksiä neuvotteluiden kulusta, Senaatti-kiinteistöt varaa oikeuden vaatia asiassa suullista käsittelyä sekä oikeuden nimetä todistajia kutsuttavaksi tähän käsittelyyn. Tuolloin voidaan myös esittää asiassa lisää kirjallista näyttöä.

Ympäristöministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon. Valtioneuvoston raha-asiainvaliokunta puolsi 1.3.2007 yksimielisellä päätöksellään lunastusluvan myöntämistä hakemuksen mukaisesti Järvenpään kaupungille. Raha-asiainvaliokunnan lausunto asiassa hankittiin, koska valtiovarainministeriön tulkinnan mukaan – vaikka kyseessä oli ympäristöministeriön toimivaltaan kuuluva lakisääteinen lupa-asia – kysymyksessä oli sellainen valtion omistaman kiinteistön luovuttamista koskeva asia, johon tuli hankkia valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan lausunto (VN:n määräys asioiden käsittelystä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa. VM 3.1.2002 N:o TM 0201). Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 8 §:n mukaan lunastuslupa-asia olisi voitu siirtää valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistavaksi, jos raha-asiainvaliokunta ei olisi puoltanut ympäristöministeriön ratkaisuehdotusta. Ympäristöministeriö on liittänyt asiakirjoihin asian esittelijän raha-asiainvaliokunnan käsittelyä varten laatiman muistion.

Maan lunastamiseen sovelletaan yleislakina kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia, joka sisältää paitsi yleisen lunastusperusteen myös muun muassa lunastuskorvausta ja lunastusmenettelyä koskevat säännökset, joita sovelletaan pääsääntöisesti eri lunastustilanteissa. Lunastusperusteista on säädetty useissa erityislaeissa, kuten nyt sovellettavassa maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Lunastamisen edellytyksiä koskevassa lainsäädännössä ei eri maanomistajatahoja, kuten julkisyhteisöjä ja yksityisiä, ole asetettu erilaiseen asemaan. Lunastaminen voi sen vuoksi kohdistua maahan riippumatta siitä, mikä taho maan omistaa. Hallituksen esityksessä lunastuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 179/1975 II vp, sivu 13) asiasta on yleisesti ja erityisesti valtion omistamien maiden osalta todettu näin: "Lunastus voitaisiin määrätä toimeenpantavaksi niin kuin aikaisemminkin (vrt. aikaisempi pakkolunastuslaki 7 §) myös yksityisoikeudellisen yhteisön (esimerkiksi Imatran Voima Oy:n tai Neste Oy:n) hakemuksesta, jos edellytykset muutoin ovat olemassa. Lisäedellytyksenä vaadittaisiin kuitenkin, että hakija voi esittää luotettavan selvityksen siitä, että omaisuus tullaan käyttämään aiottuun tarkoitukseen. Vastaavasti lunastus voisi koskea tarvittavaa omaisuutta riippumatta siitä, kenelle se kuuluu; myös valtion maaomaisuus voisi näin ollen olla lunastuksen kohteena."

Oikeustieteellisessä kirjallisuudessa valtion omistamien maiden lunastamista on pidetty mahdollisena.

Lunastaminen on useissa käytännön tapauksissa kohdistunut valtion omistamiin maihin, jotka ovat olleet Metsähallituksen, Tielaitoksen, Valtion Rautateiden ja Senaatti-kiinteistöjen hallinnassa. Onpa käynyt niinkin, että valtion viranomainen on lunastanut maata toiselta valtion viranomaiselta. Järvenpään tapaus on tiettävästi kuitenkin ensimmäinen, jossa lunastuslupa on myönnetty kunnalle asunto- ja yhdyskuntarakentamista varten tarvittavaan maahan, joka on valtion omistuksessa.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa valtiota maanomistajana käsitellään pääsääntöisesti samoin kuin muitakin maanomistajia. Lain 96 §:n mukaan asemakaavassa osoitettu yleinen alue (esimerkiksi puisto tai katualue) tai yleisen rakennuksen tontti, joka on osoitettu kunnalle tai valtiolle, voidaan lunastaa suoraan asemakaavan perusteella ilman erityistä lunastuslupaa. Lunastus pannaan toimeen hakemalla lunastustoimitusta maanmittaustoimistolta. Asemakaavaan perustuva kunnan lunastusoikeus ilman lupaa voi kohdistua myös valtioon maanomistajana, jos esimerkiksi valtio omistaa asemakaavassa puistoksi tarkoitetun alueen tai korttelin, johon on tulossa kunnan tai kuntayhtymän tarpeisiin yleinen rakennus, esimerkiksi sairaala. Myös rakentamiskehotukseen perustuva kunnan lunastusmahdollisuus voi kohdistua valtion omistamaan tonttiin, esimerkiksi asuntotonttiin (97 §). Katualueen omistusoikeuden siirtyminen kunnalle ensimmäisen asemakaavan alueella ei edellytä edes lunastustoimitusta, vaan se tapahtuu suoraan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla (94 §). Korvaus kuitenkin määrätään lunastustoimituksessa, jos siitä ei sovita (109 §). Ensimmäisen asemakaavan katualueisiin liittyy niin sanottu ilmaisluovutusvelvollisuus (104 §), joka perustuu maanomistajalle kaavassa osoitettavaan rakennusoikeuteen. Tämäkin säännös koskee myös valtion maita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 § sisältää useita lunastusperusteita, joiden nojalla kunnalle voidaan myöntää lunastuslupa asunto- ja muuta yhdyskuntarakentamista varten tarvittavaan maahan. Näissäkään lunastusperusteissa ei ole suljettu pois mahdollisuutta valtion omistaman maan lunastamiseen. Jos valtiota olisi maan luovuttajana kohdeltava eri perustein kuin muita, asiasta olisi tullut säätää laissa, kuten etuostolaissa (608/1977) on tehty.

Kunnalle voidaan siis myöntää lunastuslupa maankäyttö- ja rakennuslain nojalla myös valtion omistamiin alueisiin. Joissakin tapauksissa esimerkiksi alueisiin kohdistuvilla valtion toiminnallisilla tarpeilla voisi lupaharkinnassa olla merkitystä. Tällaisia seikkoja ei tässä tapauksessa kuitenkaan ole tuotu esiin. Asiakirjoista käy ilmi, että lunastettavat alueet ovat valtiolle toiminnallisesti tarpeettomia. Senaatti-kiinteistöt osti alueet valtiolle lunastusasian vireillä ollessa "valtion omistajaohjauksen mukaisesti", kuten Senaatti-kiinteistöt on muistiossaan todennut.

Perustuslain (731/1999) 92 §:n 2 momentin mukaan valtion kiinteää omaisuutta voidaan luovuttaa vain eduskunnan suostumuksella tai sen mukaan kuin siitä lailla säädetään. Valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamista koskevana yleislakina on voimassa laki oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta (973/2002). Valtion kiinteistöjen luovutustoimivalta on lain mukaan porrastettu luovutettavan kiinteistön arvon perusteella eduskunnalle, valtioneuvostolle tai kiinteistön haltijaviranomaiselle.

Valtion omistamien kiinteistöjen luovuttamista koskeva lakivarauma ei tarkoita, että valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamista koskeva yleislaki ja luovutuskohtaiset erityislait olisivat ainoita lakeja, joiden nojalla luovuttaminen voi tapahtua. Eduskunnan perustuslakivaliokunta lausui etuostolain muutosesityksen (HE 24/2005 vp) käsittelyn yhteydessä perustuslain 92 §:n 2 momentin lakivarauksesta näin: "Valtion kiinteää omaisuutta voidaan perustuslain 92 §:n 2 momentin perusteella luovuttaa vain eduskunnan suostumuksella tai sen mukaan kuin lailla säädetään. Säännöksen sisältämällä lakivarauksella viitataan perustuslain esitöiden mukaan valtion kiinteän omaisuuden luovutuksesta annettuun valtuutusluonteiseen yleislakiin (HE 1/1998 vp, s. 143/II). Perustuslaissa käytetty ilmaisu "sen mukaan kuin lailla säädetään" ei kuitenkaan merkitse, että tällaisen lakivarauksen tarkoittamasta asiasta olisi säädettävä tyhjentävästi yhdessä yleislaissa. Kysymys on ennen muuta siitä, että asia on lakivarauksella pidätetty lain alaan ja siten eduskuntalailla säänneltäväksi. (Ks. PeVM 10/1998 vp, s. 10-12). Estettä ei näin ollen ole sille, että valtion kiinteän omaisuuden luovuttamisesta säädetään esimerkiksi etuostolailla."

Perustuslakivaliokunnan kannanotosta käy selvästi ilmi, että valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta on voitu ja voidaan säätää myös muussa lainsäädännössä kuin oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta annetussa laissa (973/2002). Sama periaate on kirjattu myös mainitun lain 2 §:ään. Sen mukaan, jos muualla laissa tai laissa olevan valtuutuksen nojalla annetaan tästä laista poikkeavia säännöksiä, noudatetaan niitä tämän lain sijasta. Näin ollen esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslaissa olevat maan luovuttamista ja lunastamista koskevat säännökset on voitu ulottaa koskemaan myös valtion omistamia kiinteistöjä.

Perustuslain 92 §:n 2 momentti ei ole esteenä lunastusluvan myöntämiselle valtion omistamaan maahan. Lunastusluvan myöntäminen Järvenpään kaupungille ei uhkaa Senaatti-kiinteistöjen tarkoittamalla tavalla Suomen valtion olemassaolon taustalla olevaa suvereniteettia eikä hyvinvointivaltion periaatteita.

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Tämän periaatteen mukaisesti lunastettavasta alueesta määrätään lunastustoimituksessa lähtökohtaisesti käyvän hinnan mukainen täysi korvaus, kuten lunastuslain 30 §:ssä säädetään. Lunastuslain 31 §:n 2 ja 3 momentissa on niin sanottu arvonleikkaussäännös: "Kun valtiolle, kunnalle tai kuntayhtymälle hankitaan kiinteää omaisuutta tai pysyvä erityinen oikeus yhdyskuntarakentamista varten alueelta, jolle kunta on päättänyt laadittavaksi asemakaavan tai jonka asemakaavaa on päätetty muuttaa, ei huomioon oteta kaavan laatimis- tai muuttamispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua. Se osa arvonnoususta, joka vastaa yleisen hintatason kohoamista tai joka muutoin aiheutuu muista syistä kuin siitä kaavoituksesta, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, luetaan korvauksensaajan hyväksi. Korvausta 2 momentin nojalla määrättäessä jätetään kuitenkin huomioon ottamatta maan arvonnousu enintään 7 vuotta lunastuksen vireillepanoa edeltäneestä päivästä lähtien."

Kuten säännöksessä todetaan, voidaan lunastuskorvausta määrättäessä jättää huomiotta asemakaavan laatimispäätöksen jälkeen tapahtunut maan arvonnousu, joka on aiheutunut siitä kaavoituksesta, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan. Korkeimman oikeuden oikeuskäytännön mukaan huomiotta on jätetty lunastettavalle alueelle laadittavan asemakaavan aiheuttama maan arvonnousu. Luovuttaja on siten voinut lukea edukseen esimerkiksi alueelle laaditun yleiskaavan aiheuttaman maan arvonnousun. Kyse ei näin ollen ole maan arvonnousun täydellisestä kanavoinnista kunnalle, toisin kuin Senaatti-kiinteistöt väittää.

Vaikka säännöksen soveltaminen esillä olevassa tapauksessa kuuluu lunastustoimikunnan toimivaltaan, ympäristöministeriö kuitenkin toteaa käsityksenään, että lunastettavan alueen edullinen liikenteellinen sijainti tulee otettavaksi huomioon korvausta määrättäessä riippumatta siitä, mikä taho liikenneyhteydet on rahoittanut. Mainitut väylät palvelevat ensisijaisesti seudullisia ja valtakunnallisia tarpeita, lukuisten kuntien kaikkia asukkaita sekä elinkeinoelämän tarpeita.

Senaatti-kiinteistöjen kanta, että mainittujen valtion investointien vuoksi lunastuslupa tulisi tarkoitustaan vastaamattomana evätä ja että asiassa tulisi saada aikaan valtion kannalta taloudellisesti edullisempi ratkaisu, ei perustu lakiin.

Senaatti-kiinteistöt on katsonut, että koska valtion alueet ovat suuria kokonaisuuksia, ei valtion omistus haittaisi kaavoitusmenettelyä samalla tavalla kuin pienipiirteinen ja omistajuudeltaan hajanainen maanomistus. Esillä olevassa tapauksessa kaupunki on valinnut niin sanotun perinteisen maapoliittisen toimintatavan, jossa se hankkii alueen omistukseensa ennen sen asemakaavoittamista. Alueiden pinta-alalla ei lunastamisen lupaharkinnassa ole lain mukaan merkitystä. Mainittu seikka ei siten voi olla lunastusluvan epäämisen perusteena.

Senaatti-kiinteistöt on pitänyt Järvenpään kaupungin maapolitiikkaa lainvastaisena ja pyrkii osoittamaan, että Järvenpään kaupunki myy asuintonttinsa markkinahintaan ja että kaupungin budjetoimat kaavoituskustannukset ovat pienet suhteessa budjetoituihin myyntituloihin. Tällä tavalla kaupunki saa Senaatti-kiinteistöjen käsityksen mukaan sellaista hyötyä lunastuksen avulla, joka ei kuulu lunastuksen piiriin.

Kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet. Kunnan maapolitiikan tueksi laadittavan maapoliittisen ohjelman sisällöstä tai hyväksymisestä ei ole nimenomaisia säännöksiä. Kunnan maapoliittiseen ohjelmaan sisältyvistä erilaisista maapolitiikan keinoista on sen sijaan säännöksiä maankäyttö- ja rakennuslaissa ja muissa laeissa.

Vapaaehtoisen maanhankinnan lisäksi kunnilla on vanhastaan ollut mahdollisuus käyttää maanhankintaan laissa kulloinkin säädetyin edellytyksin myös etuostolaissa tarkoitettua etuosto-oikeutta ja maan lunastamista. Lunastamalla tapahtuvasta maan hankkimisesta on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:ssä. Kunnan maapolitiikan keinovalikoimaan kuuluvat maankäyttö- ja rakennuslain mukaan myös rakentamiskehotukset, maankäyttösopimukset, kehittämisaluemenettely sekä 1.7.2003 alkaen mahdollisuus periä kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuneita kustannuksia kehittämiskorvauksena sellaisilta kaavoitettavan alueen omistajilta, joille asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä.

Maapoliittinen lainsäädäntö antaa kunnille tarvittaessa vahvan lakisääteisen aseman yhdyskuntarakentamista varten tarvittavan maan hankkimisessa ja tonttitarjonnan edistämisessä. Maapoliittisen lainsäädännön yhtenä tarkoituksena on mahdollistaa asemakaavoituksesta eli kunnan toimenpiteestä aiheutuvan maan arvonnousun kanavointi kunnalle, jonka on vastattava laajasti paitsi yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvista kustannuksista myös muun muassa alueen lakisääteisten päiväkoti-, koulu- ja terveyspalvelujen järjestämisen kustannuksista.

Kunnat voivat tarpeidensa mukaan valita kulloinkin käytettävän maapoliittisen toimintatavan. Käytännössä kunnat ovat voineet aktiivisen maanhankinnan ja tontinluovutuksen avulla vaikuttaa myös yksityisten luovuttamien tonttien hintatason kohtuullisuuteen. Kauppahintatilastojen mukaan kuntien luovuttamien tonttien keskimääräinen hintataso on alhaisempi kuin yksityisten myymien tonttien. Näin on asia selvästi myös Senaatti-kiinteistöjen esittämien Järvenpään kauppahintatietojen mukaan. Kaupungin ja yksityisten myymien tonttien keskimääräisen hintatason läheneminen ei todista kunnan harjoittavan hyötymistarkoituksessa lainvastaista liiketoimintaa. Hintakehitykseen on todennäköisesti useita syitä, jotka selviävät vain myytyjen kohteiden yksityiskohtaisella tarkastelulla. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella on muutenkin katsottava, ettei Järvenpään kaupunki ole maata hankkiessaan ja tontteja luovuttaessaan harjoittanut kunnan toimialaan kuulumatonta liiketoimintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvussa säädettyä lakisääteistä yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista sovelletaan kaavoitettaessa muuta kuin kunnan omistamaa maata. Senaatti-kiinteistöjen käsitys, että vastaavaa kustannusten ja hyötyjen jakoa olisi sovellettava myös kunnan hankkiessa maata yhdyskuntarakentamista varten, perustuu virheelliseen lain tulkintaan.

Lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan lunastusta ei saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan saavuttaa yhtä sopivasti jollain muulla tavalla. Tämä niin sanottu vaihtoehtoedellytys on tutkittava lunastuslupaa harkittaessa.

Järvenpään kaupunki oli jo ennen lunastusasian vireille panoa, 31.1.2003 alkaen neuvotellut alueiden hankkimisesta kaupungin omistukseen alueiden silloisen omistajan, Kapiteeli Oyj:n kanssa. Alueiden sittemmin siirryttyä Senaatti-kiinteistöjen omistukseen ovat osapuolten näkemykset asian ratkaisemiseksi tulleet esille asian käsittelyn aikana annetuista lausunnoista ja tarjouksista. Lausunnot osoittivat, ettei alueiden hankkimisesta vapaaehtoisin kaupoin alueiden luovutusehtoja koskevan periaatteellisen näkemyseron vuoksi päästy sopimukseen. Senaatti-kiinteistöjen valituksessaan esittämä selvitys vahvistaa osapuolten näkemyseron.

Kaupungin tavoitteena on ostaa alue vapaaehtoisin kaupoin. Senaatti-kiinteistöt puolestaan ehdottaa maankäyttösopimusta, jolla alue osaksi siirtyisi kaupungin omistukseen ja osaksi jäisi Senaatti-kiinteistöille asumiskäyttöön kaavoitettuna. Lunastuslain vaihtoehtoedellytys ei alueiden luovutuksen vastiketta ja toteutustapaa koskevan kaupungin ja Senaatti-kiinteistöjen erimielisyyden vuoksi ole esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut vuosikirjaratkaisussaan (KHO 2006:84), ettei maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun maankäyttösopimuksia ja kehittämiskorvauksia koskevalla sääntelyllä ollut tarkoitettu rajoittaa kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä eikä supistaa kunnan mahdollisuutta käyttää lunastusta maanhankintaan. Näin ollen se valituksessa esitetty perustelu, että kaupunki ei olisi riittävästi selvittänyt erilaisia kaavoituksen toteuttamista koskevia maapoliittisia keinoja, kuten maankäyttösopimuksen tekemistä, ei lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevästä lunastusoikeudellisesta periaatteesta huolimatta ole ollut esteenä lunastusluvan myöntämiselle Järvenpään kaupungille.

Järvenpään kaupungin yleiskaava 2020 tuli lunastettavien alueiden osalta voimaan kokonaisuudessaan 16.10.2006. Kaupunki on maapoliittisten periaatteidensa mukaisesti hankkimassa aluetta haltuunsa ennen asemakaavoitusta.

Lunastuslain 50 §:n mukaan lunastustoimituksen loppukokouksessa julistetaan lunastuspäätös ja annetaan valitusosoitus. Loppukokousta ei saa pitää ennen kuin lunastuslupa on saanut lainvoiman. Lunastustoimituksen kustannukset maksaa lunastuslain 81 §:n mukaan lunastuksen hakija eli tässä tapauksessa Järvenpään kaupunki. Lunastettavan omaisuuden omistajalle aiheutuvien kustannusten korvaamisesta on säädetty lunastuslain 82 §:ssä. Näihin lunastuslain säännöksiin viitaten ei Senaatti-kiinteistöt ole ympäristöministeriön käsityksen mukaan esittänyt perusteita lunastuksen toimeenpanon kieltämiselle.

Ympäristöministeriö on katsonut, että lunastusluvan myöntämisen edellytykset Järvenpään kaupungin tapauksessa ovat selvästi olemassa. Luvan myöntäminen ei oikeudellisten edellytysten käsillä ollessa voi olla riippuvainen siitä, kuka tai mikä taho maan omistaa. Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukaisesti lupa tulee myöntää, vaikka kyseessä ovat valtion omistamat maa-alueet.

Järvenpään kaupunginhallitus on antanut selityksen. Lunastuslupahakemuksen tullessa vireille lunastuksen kohteena olevat kiinteistöt on omistanut Kapiteeli Oyj. Sen jälkeisillä spekulatiivisilla omistajan vaihdoksilla ei voi olla merkitystä lunastusluvan myöntämisen edellytysten harkinnassa alueet hallintaansa saaneeseen Senaatti-kiinteistöihin liittyvän valtion suvereniteetin suhteen.

Lunastuslupa toteuttaa kaupungin maapolitiikan periaateohjelmaa, johon ei sisälly liiketaloudellista hyötymistarkoitusta. Kevyen liikenteen ratkaisuja koskevilla valtion investoinneilla ei voi olla merkitystä harkittaessa lunastuksen vireille tullessa Kapiteeli Oyj:n omistuksessa olleiden alueiden lunastusluvan myöntämisen edellytyksiä.

Valituksessa esitetyt tiedot yksityisten tekemien kiinteistökauppojen lukumääristä vuosien 2001-2005 osalta ovat virheellisiä. Lunastuksen vireilletulon jälkeisillä vuosien 2006-2007 tilastotiedoilla ei voi olla merkitystä asiassa.

Maanomistaja on ollut edelleen haluton myymään lunastettaviksi esitettyjä alueita kaupungille raakamaana. Valittajan edellyttämälle neuvotteluratkaisulle ei ole ollut edellytyksiä. Hakemuksen vireilletulon jälkeisillä neuvotteluilla alueet hallintaansa saaneen Senaatti-kiinteistöjen kanssa ei voi olla merkitystä asiassa. Lunastuslain 4 §:n 1 momentissa mainittu vaihtoehtoedellytys ei voi olla esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

Maanomistajan vaatimus lunastuksen laajentamisesta on lunastustoimituksessa parhaillaan lunastustoimikunnan käsiteltävänä ja kaupunki on vastustanut lunastustoimituksessa lunastuksen laajentamista.

Järvenpään kaupunki lunastuksen hakijana vastaa lunastustoimituksesta ja oikeuden valvomisesta aiheutuneista välittömistä kustannuksista. Tästä syystä Senaatti-kiinteistöt ei ole esittänyt riittäviä perusteita lunastuksen täytäntöönpanon kieltämiselle.

Järvenpään kaupunki ei esitä oikeudenkäyntikulujensa korvaamisvaatimusta Senaatti-kiinteistöille, vaan tässä vaiheessa on perusteltua, että kumpikin osapuoli saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kaupunki varaa kuitenkin itselleen oikeuden vaatia oikeudenkäyntikulujensa korvaamista mahdollisen suullisen käsittelyn johdosta. Kaupunki katsoo, että asian ratkaisemiseksi asiakirjanäyttö on riittävä ja että suullinen käsittely on ilmeisen tarpeeton.

Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöt on antanut vastaselityksen. Senaatti-kiinteistöjen valituksessa ei ole tarkoitettu, ettei valtion maaomaisuus voisi missään olosuhteissa olla lunastettavissa. Tässä tapauksessa kunta asetettaisiin kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n osalta sellaiseen erityisasemaan, että sen edustama yleinen etu ajaisi valtion ja Senaatti-kiinteistöjen sosiaalisen asuntotuotannon edustamien yleisten etujen ohi. Myös lunastuslupahakemuksen vireilletuloaikana kysymyksessä olevat alueet omistanut Kapiteeli Oyj on valtiovarainministeriön alaisuudessa toimivana yhtiönä edustanut valtiota kiinteän omaisuuden hoidossa.

Asemakaavan laatimiseen tarkoitettua kunnan toimivaltaa on käytetty sille vieraassa tarkoituksessa eli yleiskaavasta johtuvan arvonnousun kanavoimiseksi kokonaan kunnalle. Järvenpäässä esiintyvä rakentamiskelpoisen asemakaavoitetun maan puute on väistämätön seuraus kaupungin oman maapolitiikan valinnoista. Lunastustilanteeseen ajautuminen tonttipulan johdosta johtuu siitä, että on jääty jälkeen maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukaisesta velvoitteesta laatia asemakaava kunnan kehityksen edellyttämällä tavalla.

Lunastuslain 4 §:n 1 momentin tarkoittamaa vaihtoehtotarkastelua ei voida sivuuttaa sillä, että osoitetaan muodollisesti käydyn neuvotteluja. Hakijalla on oltava aitoa yritystä saavuttaa lunastuksen sijasta vapaaehtoinen ratkaisu. Kaupunki on käytännössä kieltäytynyt neuvotteluista, vaikka Senaatti-kiinteistöt on pyrkinyt neuvotteluiden aloittamiseen lähettämällä asiasta sähköposteja ja kirjeen. Yhteydenotot ovat johtaneet vain lyhyeen tapaamiseen apulaiskaupunginjohtajan kanssa 18.8.2006.

Järvenpään maapoliittisen ohjelman kohdassa 6.3 mainitaan, että uudet asemakaavat laaditaan kaupungin omistamille raakamaa-alueille, jotka on hankittu ennen asemakaavan laatimista. Käytännössä tämä merkitsee kiinteistöliiketoiminnallista kaiken maan arvonnousun kanavointia kaupungille. Kunta myydessään asuintontteja toimii käytännössä markkinahintaan.

Valtion investoinnit kysymyksessä oleviin alueisiin ovat kaksi junarataa, moottoritie, suunnitteilla oleva Poikkitien ja sen liittymien parannus välillä Järvenpääntie-Pohjoisväylä-Järvenpää, Keski-Uudenmaan kihlakunnan keskittäminen kaupunkiin ja Järvenpään kaupungille myönnettävät kunnallistekniikan avustukset.

Lunastuksen edellytyksiä on harkittava asian ratkaisun ajankohdan eikä hakemuksen vireilletuloajankohdan perusteella.

Järvenpään kaupunki ei ole perustellut, miksi se pitää Senaatti-kiinteistöjen esittämiä lukuja kiinteistönkaupoista virheellisinä.

Lunastushakemuksen mukaisen rajauksen ulkopuolisten alueiden vuokrattavuus maanviljelytarkoituksiin heikkenee oleellisesti parhaimpien peltojen tullessa lunastetuiksi. Lunastuslain säännöksistä ei johdu estettä käsitellä vaatimusta lunastuksen laajentamisesta jo lunastuslupa-asian käsittelyn yhteydessä.

Koska Järvenpään kaupunki ei ole esittänyt muuta kuin kaupungin päätösasiakirjatekstejä ja sivuuttanut Senaatti-kiinteistöjen neuvottelualoitteen 16.11.2006, on tapahtumaketjun oikeellisuus kaupungin toimesta katsottava myönnetyksi. Näin ollen ja ottaen myös huomioon ympäristöministeriön lausunnossa tältä osin esitetyn, Senaatti-kiinteistöt ei pidä suullisen käsittelyn toimittamista tarpeellisena.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin mukaan ympäristöministeriö voi myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka on yleiskaavassa osoitettu liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja jota tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen, sekä alueen, joka on tarkoitettu kunnan tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin. Asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen lunastettavaan alueeseen voi sisältyä myös virkistys- ja suojelualuetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 103 §:ssä säädetään, että jollei siitä, mitä muualla maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään, muuta johdu, maankäyttö- ja rakennuslain nojalla tapahtuvaa lunastusta toimeenpantaessa taikka mainitussa laissa tarkoitettuun luovutukseen tai maankäytön rajoitukseen perustuvaa korvausta määrättäessä on noudatettava kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia (603/1977), jäljempänä lunastuslaki.

Kun otetaan huomioon lunastuslain sekä maankäyttö- ja rakennuslain maan luovuttamista ja lunastamista koskevat säännökset sekä hallituksen esityksessä lunastuslainsäädännön uudistamisesta (HE 179/1975 II vp) mainittu, se seikka, että Järvenpään kaupungin lunastuslupahakemuksessa tarkoitetut yleiskaavassa liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen ja siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen sekä osaksi virkistysalueeksi osoitetut alueet ovat valtion omistuksessa, ei ole haetun lunastuksen esteenä.

Kysymyksessä olevassa erityiseen lunastusperusteeseen perustuvassa lunastuslupa-asiassa on lisäksi sovellettava sitä lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevää yleistä lunastusoikeudellista periaatetta, jonka mukaan lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla. Lunastuslupahakemuksen kohteena olevan yhden kiinteistön ja kahden kiinteistön määräalat on hakemuksen vireille tullessa 2.3.2006 omistanut Kapiteeli Oyj ja 4.4.2006 tehdyn kiinteistönkaupan jälkeen Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöt. Asiakirjoissa olevan selvityksen mukaan kysymyksessä olevien alueiden hankkimisesta Järvenpään kaupungin omistukseen vapaaehtoisin kaupoin ei ole päästy sopimukseen Kapiteeli Oyj:n eikä Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöjen kanssa.

Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöt on katsonut, että kunta on valituksenalaisessa päätöksessä asetettu maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n osalta sellaiseen erityisasemaan, että sen edustama yleinen etu ajaisi Suomen valtio/Senaatti-kiinteistöjen edustamien yleisten etujen, kuten sosiaalisen asuntotuotannon, ohi. Asiassa ei kuitenkaan ole esitetty puheena olevien maa-alueiden nykyisen käytön osalta sellaista valittajan tarkoittamaa käyttötarkoitusta, että se johtaisi valituksen hyväksymiseen ja hakemuksen hylkäämiseen.

Lunastuksen kohteena olevat Järvenpään kaupungin Järvenpään kylässä Lepolan kaupunginosassa olevien tilojen Juhola RN:o 1:246 ja Kyrölänpelto RN:o 1:2765 määräalat sijaitsevat kaupungin keskustan eteläpuolella 1-1,5 kilometrin etäisyydellä rautatieasemalta pääradan länsipuolella Tuusulanjärven tuntumassa.

Lunastettavaksi haettu Terholan kaupunginosassa oleva Satukallion tilan RN:o 1:2665 alue sijaitsee kaupungin keskustan kaakkoispuolella noin kahden kilometrin etäisyydellä rautatieasemalta pääradan itäpuolella Lahden moottoritien ja Kerava-Lahti -oikoradan tuntumassa.

Järvenpään yleiskaava 2020:n mukaan tilojen Juhola RN:o 1:246 ja Kyrölänpelto RN:o 1:2765 määräalojen alueet on osoitettu osaksi tiivistä pientalovaltaista asuntotuotantoa (Amid-1) varten, osaksi virkistysalueeksi (V), osaksi urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi (VU) sekä osaksi suojaviheralueeksi (EV).

Järvenpään yleiskaava 2020:n mukaan Satukallion tilan RN:o 1:2665 alue on osoitettu pääosin tiivistä pientalovaltaista asuntotuotantoa (Amid) varten sekä osittain virkistysaluetta (V) varten.

Kysymyksessä olevat alueet on näin ollen osoitettu Järvenpään yleiskaava 2020:ssa maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen sekä osaksi virkistysalueeksi.

Järvenpään kaupunki on hakemuksessaan esittänyt selvityksen muun muassa kyseisten alueiden yleiskaavoituksesta, kaupungin rakennus- ja raakamaatilanteesta, tonttien kysynnästä ja tarjonnasta sekä näiden alueiden edullisesta sijainnista olemassa olevaan yhdyskuntarakentamiseen ja yhdyskuntateknisiin verkkoihin nähden.

Esitetyn selvityksen perusteella hakemuksen kohteena olevien alueiden lunastaminen täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa säädetyt lunastamisen edellytykset.

Ympäristöministeriö on myöntänyt Järvenpään kaupungille lunastusluvan hakemuksessa esitetyn laajuisena. Senaatti-kiinteistöt on vaatinut lunastuksen laajentamista lunastuslupa-asian käsittelyn yhteydessä. Lunastuslain 23 §:n 1 momentin mukaan, kun lunastus pannaan toimeen siten, että tilusten pirstoutumisen vuoksi tai muusta sellaisesta syystä kiinteistön tai sen osan käyttämiselle aiheutuu huomattavaa haittaa, voidaan, jos haitan poistaminen tai sen olennainen vähentäminen on siten sopivasti aikaansaatavissa, toimittaa kiinteistöjen kesken tilusten vaihtoa lainkohdassa mainituin edellytyksin. Lain 24 §:n mukaan, jos sanotun lain 23 §:n 1 momentissa mainittu haitta on erittäin huomattava eikä sitä voida poistaa tai olennaisesti vähentää toimittamalla tilusjärjestely, omistajalla on oikeus vaatia jäljelle jäävän omaisuuden tai sen erityisen osan lunastamista, mikäli hän ei halua saada korvausta haitastaan. Senaatti-kiinteistöjen vaatimus lunastuksen laajentamisesta voidaan käsitellä lunastustoimituksen yhteydessä.

Ympäristöministeriö on voinut myöntää Järvenpään kaupungille luvan saada lunastaa Järvenpään kaupungin Järvenpään kylässä olevalla Lepolan kaupunginosan alueella sijaitsevasta Juholan tilasta RN:o 1:246 noin 15,68 hehtaarin suuruisen määräalan ja Kyrölänpellon tilasta RN:o 1:2765 noin 21,10 hehtaarin suuruisen määräalan sekä Terholan kaupunginosan alueella sijaitseva Satukallion tila RN:o 1:2665, jonka pinta-ala on noin 12,92 hehtaaria. Ympäristöministeriön päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, Suomen valtion/Senaatti-kiinteistöjen valitus on hylättävä.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Suomen valtiolle/Senaatti-kiinteistöille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Marjatta Kajan, Jukka Mattila ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Leo Kaasinen.