14.11.2007

Asian aikaisempi käsittely

M on pyytänyt, että hänen lapselleen A:lle (syntynyt 19.11.1993) järjestetään vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) ja vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) mukainen palveluasuminen kotiin henkilökohtaisen avustajan avulla siten, että korvausta henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta aiheutuneisiin kustannuksiin myönnetään yhden ja puolen kodinhoitajan kuukausipalkkaa vastaava summa kuukaudessa sekä muut lakisääteiset maksut ja korvaukset. Korvaus vastaa kodinhoitajan 60 viikkotyötuntia.

K:n kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija on 28.4.2005 tekemällään päätöksellä hylännyt hakemuksen. Päätöksen mukaan A on 11-vuotias monivammainen tyttö, jolla on kehitysvamma, näkövamma, puhevamma sekä lihasvelttoudesta johtuva liikuntavamma. A tarvitsee toisen henkilön tukea ja valvontaa. A käy L:n koulua, jossa hänellä on kouluavustaja.

A:lle on 1.2.2005 lukien korvattu vammaispalvelulain mukaisesti henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta aiheutuvat kustannukset 40 tunnilta viikossa ja hänelle on myönnetty vammaispalvelulain mukaisina kuljetuspalveluina 18 yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa. Lisäksi A:lla on oikeus käyttää erityishuoltolain mukaista kunnan aamu- ja iltapäivähoitoa toimintakeskuksessa sekä saada tilapäishoitoa ryhmäkodissa. K:n kunnan kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain ja vammaispalvelulain perusteella A:lle jo järjestetyt palvelut ovat riittäviä. A:n vointi ei ole oleellisesti heikentynyt, vaan hänen vointinsa on pysynyt samana tai jopa kohentunut. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain mukaan vanhemmat ovat lapsensa huoltajia. Lapsen huollon tarkoituksena on muun ohella turvata lapselle tasapainoinen kehitys ja hyvinvointi lapsen yksilöllisten tarpeiden ja toivomusten mukaisesti.

K:n kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on 7.6.2005 tekemällään päätöksellä pitänyt voimassa viranhaltijan päätöksen. Mikäli perhe kokee tarvitsevansa lisää tukipalveluja, ne järjestetään ensisijaisesti sosiaalihuoltolain ja erityislainsäädännön mukaisesti ennen vammaispalvelulain mukaisia palveluja.

M on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että A:lle järjestetään vammaispalvelulain mukainen palveluasuminen hänen hakemuksensa mukaisesti.

Vammaispalvelulain soveltamisalaa ei ole rajoitettu vammaisen henkilön diagnoosin, iän tai varallisuusaseman perusteella. Lakia voidaan soveltaa myös A:n kaltaiseen kehitysvammaiseen henkilöön. Vammaispalvelulaki tulee sovellettavaksi, jos sosiaalihuoltolain mukaiset palvelut eivät ole vammaiselle henkilölle sopivia tai riittäviä ottaen huomioon hänen avun tarpeensa ja tilanteensa sekä myös silloin, kun kehitysvammalain nojalla ei voida järjestää tarkoituksenmukaisesti jotain tiettyä palvelua tai tukitointa.

A:lle korvattavat hänen kotonaan toimivan henkilökohtaisen avustajan tuntimäärät ovat vaihdelleet viimeisen kolmen vuoden aikana nollasta neljäänkymmeneen viikkotuntiin. Perheellä ei ole ollut pitempiaikaista varmuutta henkilökohtaisen avustajan palkkakustannusten korvaamisesta, mikä on ollut perheelle kohtuutonta ja vaarantanut A:n kehitystä.

Päätöksessä on viitattu kehitysvammalain 35 §:n säännökseen, joka koskee sellaisen kehitysvammaisen henkilön asumisen järjestämistä, joka ei voi asua omassa kodissaan. Perustuslain mukaan henkilöllä on oikeus valita vapaasti asuinpaikkansa ja A haluaa asua kotonaan. Tämä on ollut mahdollista henkilökohtaisen avustajan avulla.

A tarvitsee ympärivuorokautista ohjausta, opetusta, valvontaa ja erityisesti avustamista eikä niinkään hoitoa, kuten hänelle tehdyssä palvelusuunnitelmassakin on todettu. Hänelle paras vaihtoehto on palveluasumisen järjestäminen kotiin henkilökohtaisen avustajan avulla, jolloin muita palveluja kuten esimerkiksi kodinhoitoa ei tarvita.

Päätöksessä on vedottu siihen, että A:lla on oikeus saada erityishuoltolain mukaista aamu- ja iltapäivähoitoa toimintakeskuksessa sekä tilapäishoitoa ryhmäkodissa. Näissä paikoissa ei ole kuitenkaan resursseja järjestää A:n tarvitsemaa avustajaa hänen jatkuvaan avustamiseensa ja valvontaansa.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut lausunnon.

M on antanut vastaselityksen.

Oulun hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Vammaispalvelulain 3 §:n mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Erityistä velvollisuutta palveluasumisen järjestämiseen ei kunnalla ole, jos henkilö on jatkuvan laitoshuollon tarpeessa.

Vammaispalveluasetuksen 10 §:n mukaan palveluasumiseen kuuluvat asunto sekä asumiseen liittyvät palvelut, jotka ovat välttämättömiä asukkaan jokapäiväiselle suoriutumiselle. Näitä palveluja voivat olla avustaminen asumiseen liittyvissä toiminnoissa kuten liikkumisessa, pukeutumisessa, henkilökohtaisessa hygieniassa, ruokataloudessa ja asunnon siivouksessa sekä ne palvelut, joita tarvitaan asukkaan terveyden, kuntoutuksen ja viihtyvyyden edistämiseksi. Vammaispalveluasetuksen 11 §:n mukaan palveluasumista järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka vammansa tai sairautensa vuoksi tarvitsee toisen henkilön apua päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa jatkuvaluonteisesti, vuorokauden eri aikoina tai muutoin erityisen runsaasti ja joka ei ole jatkuvan laitoshuollon tarpeessa.

Asiakirjoihin liitettyjen T:n palvelukeskuksessa 12.11.2004 laaditun kuntoutussuunnitelman ja mainitun palvelukeskuksen ylilääkärin 2.3.2005 allekirjoittaman lausunnon mukaan A on monivammainen ja keskivaikeasti kehitysvammainen henkilö. Hänen kielelliskognitiiviset taitonsa ovat keskimäärin 4 vuoden 6 kuukauden ikätasoa ja laajempaa kielellistä ymmärtämistä edellyttävä yleinen käsityskyky 3 vuoden 9 kuukauden ikätasolla. A liikkuu pääasiassa konttaamalla ja hänellä on liikkumisen apuvälineinä pyörätuoli ja kävelyteline. Hän ei pysty kävelemään itsenäisesti. A on näkövammansa sekä liikunta- ja kehitysvammaisuutensa vuoksi ympärivuorokautisen ulkopuolisen avun varassa jokapäiväisissä toiminnoissa.

Ottaen huomioon edellä mainitun A:n terveydentilasta ja avun tarpeesta saadun selvityksen hallinto-oikeus katsoo, että A on vammaispalvelulain 8 §:n 1 momentissa, oikeastaan 2 momentissa, ja vammaispalveluasetuksen 11 §:ssä tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, jolle kunnan on järjestettävä palveluasuminen. Palveluasuminen voidaan järjestää myös palveluasumiseen oikeutetun kotona, jolloin palveluasumiseen liittyvät palvelut voidaan järjestää esimerkiksi korvaamalla henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuneet kustannukset sekä järjestämällä sosiaalihuoltolain mukaisia palveluja ja tukitoimia. Kunta voi sinänsä valita sen, miten palveluasuminen järjestetään, mutta sen on huolehdittava siitä, että palveluasumiseen oikeutetulla henkilölle tarjotaan hänelle sopivat ja riittävät palvelut. Kun sosiaali- ja terveyslautakunnalla on ollut asiasta eri käsitys, hallinto-oikeus on palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

K:n kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on valituksessaan vaatinut, että Oulun hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on velvoitettu vammaispalvelulain mukaisen palveluasumisen järjestämistä kotiin alaikäiselle kehitysvammaiselle lapselle. Vanhempien vaatimus palveluasumisen järjestämisestä kotiin myöntämällä henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta aiheutuviin kustannuksiin korvausta 60 tunnin työviikkokorvauksen mukaisesti on kohtuuton.

K:n kunnan tarjoamat palvelut ovat riittäviä ja sopivia tukemaan A:n erityistarpeita. A:n perhe on hyväksynyt tähän saakka avustajaksi vain perheen jäsenet. Alaikäisen lapsen hoito- ja huoltovastuun siirtäminen ja oman alaikäisen lapsen hoitaminen vain kodinhoitajan palkkaa vastaavalla korvauksella lukuun ottamatta koulussaoloaikaa on vastoin lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annettua lakia. Ottaen huomioon lapsen koulussaoloaika, mikä päivittäisine matkoineen on noin 6 tuntia, ja lapsen oikeus lepoon, riittävät kodin ulkopuoliset virikkeet ja harrastukset pystytään turvaamaan tukihenkilön avulla silloin kun ne eivät kuulu normaaliin lapsen ja vanhempien väliseen yhteiseen harrastukseen. A on nyt 12-vuotias ja hän tarvitsee jo ikänsä puolesta joihinkin harrastuksiinsa vanhempien tuen.

K:n kunta on tarjonnut perheelle toistuvasti kattavia palveluja sosiaalihuoltolain, kehitysvammaisten erityishuoltolain ja omaishoidon tuesta annetun lain mukaisesti. Tarjotuista palveluista perhe on ottanut vastaan ainoastaan kehitysvammaisten erityishuoltolain mukaisen tilapäishoidon, johon he ovat tähän saakka käyttäneet T:n palvelukeskuksen eli Pohjois-Pohjanmaan erityishuoltopiirin kautta järjestettyä tilapäistä perhehoitoa palkaten veljen A:n hoitajaksi. Vuonna 2006 tilapäishoitoa on käytetty 8 vuorokautta heinäkuun loppuun mennessä. Lisäksi A:lle on myönnetty vammaispalvelulain mukaiset kuljetuspalvelut.

Perhe on aiemmin käyttänyt palveluja, mutta tilanne on muuttunut perheen isän jäätyä täysin palvelleena eläkkeelle puolustuslaitoksen virasta. Sen jälkeen perheen äiti on tehnyt työsopimuksen isän kanssa yhteisen A:n hoitamisesta. Perheen äiti käy säännöllisessä päivätyössä. Isän rooli on kadonnut siinä vaiheessa, kun kunta maksoi henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta aiheutuviin kustannuksiin korvausta äidille isän toimiessa palkattuna avustajana.

K:n kunnassa on mahdollisuus ja oikeus kehitysvammaisten lasten kunnalliseen aamu- ja iltapäivähoitoon, jota perhe käytti lyhytaikaisesti vuosina 2000 - 2001 yhteensä 43 päivää isän ollessa työelämässä. Kuitenkaan valituksenalaisen päätöksen aikaan kunta ei pystynyt kattavasti tarjoamaan tätä aamu- ja iltapäivähoitoa kaikkein vaikeimmin kehitysvammaisille lapsille. Kehitysvammaisten yöleirille A osallistui vuosina 2001 - 2005 yhteensä viisi kertaa. Hän selvisi molemmissa palvelumuodoissa hyvin. Perhe kieltäytyy myös kunnallisesta kotihoidosta ja tarvittaessa yöhoidosta, jonka kunta nykyisin tarjoaa kaikille sitä tarvitseville, kotona asuville vammaisille.

K:n kunnassa olevat palvelut ovat riittävät, kattavat ja sopivat tukemaan sekä A:ta että hänen perhettään. Perhe kuitenkin kieltäytyy tarjotuista palveluista. Lapsen kehitykselle olisi eduksi saada laajennettua tärkeiden lähi-ihmisten piiriä kasvun ja itsenäistymisen myötä.

K:n kunta on luonut periaatteet 1.1.2006 alkaen henkilökohtaisen avustajan myöntämiselle. Niiden mukaan järjestelmä on ensisijaisesti suunnattu itsenäisesti asuville, aikuisille henkilöille. Tätä järjestelmää voitaisiin käyttää myös A:n kohdalla tarvittaessa itsenäistymisvaiheessa. Tällä hetkellä K:n kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on myöntänyt omaishoidon tukea vanhemmille, jotka hoitavat vammaisia lapsiaan kotona, eikä henkilökohtaisia avustajia.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

M on antamassaan selityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin esitetyn.

K:n kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Oulun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Säännökset

Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään silloin kun vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai etuuksia muun lain nojalla.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Erityistä velvollisuutta palveluasumisen järjestämiseen ei kunnalla ole, jos henkilö on jatkuvan laitoshuollon tarpeessa.

Vammaispalveluasetuksen 10 §:n 1 momentin mukaan palveluasumiseen kuuluvat asunto sekä asumiseen liittyvät palvelut, jotka ovat välttämättömiä asukkaan jokapäiväiselle suoriutumiselle. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettuja palveluja voivat olla avustaminen asumiseen liittyvissä toiminnoissa kuten liikkumisessa, pukeutumisessa, henkilökohtaisessa hygieniassa, ruokataloudessa ja asunnon siivouksessa sekä ne palvelut, joita tarvitaan asukkaan terveyden, kuntoutuksen ja viihtyvyyden edistämiseksi.

Vammaispalveluasetuksen 11 §:n mukaan palveluasumista järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka vammansa tai sairautensa vuoksi tarvitsee toisen henkilön apua päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa jatkuvaluonteisesti, vuorokauden eri aikoina tai muutoin erityisen runsaasti ja joka ei ole jatkuvan laitoshuollon tarpeessa.

Vammaispalveluasetuksen 16 §:n mukaan kustannukset henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta voidaan korvata sellaiselle vammaiselle henkilölle, joka tarvitsee runsaasti toisen henkilön apua kotona jokapäiväiseen elämään liittyvissä asioissa tai kodin ulkopuolella asioiden hoitamisessa, opiskelussa, harrastuksissa, työssä ja yleensä yhteiskunnallisessa osallistumisessa.

Vammaispalvelulakia koskevassa hallituksen esityksessä 219/1986 vp muun ohella todetaan, että palveluasumiseen tulee liittyä myös riittävät palvelut vaikeavammaisen suoriutumisen turvaamiseksi.

Joulukuun 31 päivään 2005 saakka voimassa olleen sosiaalihuoltolain 27 a §:n 1 momentin mukaan omaishoidon tuella tarkoitetaan muun ohessa vammaisen henkilön kotona tapahtuvan hoidon tai muun huolenpidon turvaamiseksi annettavaa hoitopalkkiota ja palveluja, jotka määritellään hoidettavan hoito- ja palvelusuunnitelmassa. Pykälän 2 momentista ja lain 27 b §:n 1 momentista ilmenee, että omaishoidon tuesta laaditaan omaishoitajan ja kunnan välillä sopimus.

Vastaavat säännökset sisältyvät tammikuun 1 päivästä 2006 voimassa olevaan lakiin omaishoidon tuesta (2.12.2005/937).

Tosiseikat

Pohjois-Pohjanmaan erityishuoltopiirin kuntayhtymän ylilääkärin 2.3.2005 antaman lääkärintodistuksen mukaan A on monivammainen ja keskivaikeasti kehitysvammainen henkilö. Hänellä on vahva-asteinen molemminpuolinen heikkonäköisyys ja matalan peruslihasjänteyden takia hänen pääasiallinen liikkumismuotonsa on konttaus. Hän pystyy liikkumaan lyhyitä matkoja kainaloiden alta tukien, mutta itsenäistä kävelytaitoa hänellä ei ole. Hänellä on käytössään pyörätuoli ja kävelyteline. Saman kuntayhtymän osastonlääkärin 20.4.2006 antaman lääkärintodistuksen mukaan A:n kielelliset taidot ovat noin 4-vuotiaan tasolla. A on ympärivuorokautisesti täysin toisen henkilön avun varassa.

Asian oikeudellinen arviointi

Kunnan on vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin ja vammaispalveluasetuksen 10 §:n perusteella järjestettävä palveluasuminen henkilökohtaista avustajaa käyttäen, jos henkilö välttämättä tarvitsee palveluasumista näin järjestettynä tavanomaisista elämän toiminnoista suoriutuakseen. Palveluasumiseen kuuluu vammaispalvelulain 10 §:n 1 momentin mukaan asumiseen liittyvät palvelut, joita voivat 2 momentin mukaan olla muun ohella avustaminen liikkumisessa, pukeutumisessa ja henkilökohtaisessa hygieniassa. Palveluasumisen järjestäminen on myös silloin, kun se toteutetaan henkilökohtaista avustajaa käyttäen, siten kokonaisuudessaan kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluva palvelu.

Palveluasuminen voidaan järjestää vaikeavammaisen kotiin. Myös kehitysvammaista voidaan pitää vammaispalvelulaissa tarkoitettuna vaikeavammaisena. Kunta ei voi rajoittaa palveluasumisen järjestämistä määrärahaperusteella tai korvata sitä sosiaalihuoltolain mukaisilla maksullisilla palveluilla. Myöskään vammaispalvelulain 4 §:n säännös lain toissijaisuudesta ei muodosta estettä sille, että kehitysvammaiselle henkilölle järjestetään palveluasuminen kotiin vammaispalvelulain mukaisena palveluna. Vammaispalvelulain mukaiset palvelut ja tukitoimet on tarkoitettu myös alaikäiselle vaikeavammaiselle lapselle silloin, kun lapsen erityistarpeet hänen ikänsä ja kehitystasonsa huomioon ottaen edellyttävät vanhemmilta tavanomaisen vanhemmuuden ylittävää erityistä valvontaa ja huolenpitoa.

Näillä ja muutoin Oulun hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että A on sellainen vammaispalvelulaissa tarkoitettu vaikeavammainen, jolle on järjestettävä palveluasuminen.

Korkein hallinto-oikeus ei ensi asteena ota ratkaistavakseen, miten A:n palveluasuminen on järjestettävä. Kunnan, jonka tulee palveluasumista järjestettäessä huolehtia siitä, että palveluasumiseen oikeutetulle henkilölle tarjotaan hänelle sopivat ja riittävät palvelut, on näitä palveluita järjestäessään otettava huomioon, että omaishoitajana toimiminen perustuu sopimukseen ja edellyttää siten omaishoitajan suostumusta. Jos henkilökohtaisen avustajan palkkaaminen kotiin liittyy palveluasumisen järjestämiseen, kysymys on tältäkin osin kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvasta palvelusta. Sen sijaan henkilökohtainen avustaja palveluasumisen ulkopuolisena palveluna on niin sanottu määrärahasidonnainen tukitoimi.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Oulun hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla asia on palautettu K:n kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi, ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Ilkka Pere, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala ja Eila Rother. Asian esittelijä Marja-Terttu Savolainen.