6.11.2007

Asian aikaisempi käsittely

Käsittely ja selvittäminen maistraatissa

Hakemus : A ja B ovat Salon maistraatille 2.9.2005 saapuneessa hakemuksessa pyytäneet avioliiton esteiden tutkintaa.

Molemmat hakijat ovat esittäneet pyyntönsä yhteydessä muukalaispassit. A:n passiin on merkitty, ettei hänen henkilöllisyyttään ole pystytty varmistamaan. A on turvapaikanhakija. Henkilöllisyytensä todentamiseksi hän on esittänyt muukalaispassin. Siviilisäädystään kumpikaan hakija ei ole esittänyt maistraatille mitään asiakirjaa. A:n turvapaikkakuulustelu on suoritettu Turun kihlakunnan poliisilaitoksella. Salon kihlakunnan poliisi on ilmoittanut maistraatille, ettei se voi vahvistaa A:n henkilöllisyyttä, koska poliisilla olevat tiedot perustuvat hänen omaan ilmoitukseensa.

Salon maistraatti on 14.9.2005 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n ja B:n hakemuksen avioliiton esteiden tutkinnan suorittamiseksi.

Päätöksen perustelujen mukaan avioliiton esteiden tutkinta edellyttää avioliittolain 3 luvun 10 §:n mukaisesti, että kummankin avioliiton esteiden tutkintaa pyytävän henkilön henkilöllisyys voidaan luotettavasti todeta.

Turvapaikanhakijan henkilöllisyyden tutkiminen kuuluu ulkomaalaislain 6 luvun 97 §:n mukaan poliisille tai rajavartiolaitokselle.

Koska poliisi ei ole vahvistanut A:n henkilöllisyyttä eivätkä hakijat ole esittäneet maistraatille luotettavaksi katsottavaa kirjallista selvitystä A:n henkilöllisyydestä, maistraatti ei voi tutkia avioliiton esteitä avioliittolain 2 ja 3 luvussa säädetyllä tavalla.

Myöskään hakijoiden siviilisäädystä ei ole maistraatille esitetty avioliittoasetuksen 2 §:n mukaista todistusta tai muuta luotettavaksi katsottavaa kirjallista selvitystä.

Maistraatti on liittänyt päätökseensä muutoksenhakuohjeen, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Turun hallinto-oikeuteen.

A ja B ovat hakeneet muutosta maistraatin päätökseen Turun hallinto-oikeudelle tekemällään valituksella, jossa he ovat vaatineet Salon maistraatin päätöksen kumoamista ja asian palauttamista maistraatille avioliiton esteiden tutkintaa varten.

Salon maistraatti on antanut lausunnon. Maistraatin hylkäävä päätös on perustunut pelkästään siihen tosiseikastoon, ettei valittajien siviilisäädystä ole saatu luotettavaa selvitystä eikä A:n henkilöllisyyttä ole voitu vahvistaa. Maistraatti on katsonut valituksen aiheettomaksi ja esittänyt sen hylkäämistä.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja B:n valituksesta poistanut Salon maistraatin päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättänyt heidän maistraatin päätöksestä tekemänsä valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallinto-oikeuslain mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa. Hallintolainkäyttölain mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin tässä laissa säädetään.

Avioliiton esteiden tutkimisesta säädetään avioliittolaissa. Tuon lain mukaan ennen vihkimistä on selvitettävä, ettei avioliitolle ole esteitä. Tähän tutkimiseen on toimivalta muun ohella maistraatilla. Jos avioliiton esteiden tutkija toteaa, ettei avioliitolle ole avioliittolaissa säädettyä estettä, hänen on annettava siitä todistus. Jos Suomessa asuva vieraan valtion kansalainen aikoo mennä avioliittoon vieraan valtion viranomaisen edessä ulkomailla tai Suomessa, hänellä on oikeus pyynnöstä saada todistus avioliiton esteiden tutkijalta siitä, että hänellä on Suomen lain mukaan oikeus mennä kyseiseen avioliittoon. Todistusta ei kuitenkaan saa antaa, jos avioliiton esteiden tutkimiseksi tarvittavat tiedot eivät käy selville väestötietojärjestelmästä eikä todistusta pyytävä esitä niistä muuta luotettavaa selvitystä.

Avioliittolaissa tai -asetuksessa ei ole säännöstä siitä, että maistraatin ratkaisusta olla antamatta pyydettyä todistusta olisi tehtävä päätös. Siviilioikeuden alaan kuuluvassa avioliittolaissa ei myöskään ole muutoksenhakua koskevia säännöksiä eikä viittausta maistraatin yleistä päätäntävaltaa hallintoviranomaisena koskeviin säännöksiin.

Avioliiton solmiminen on kihlakumppanien välinen yksityisoikeudellinen toimi, jonka esteettömyyden tutkiminen on säädetty julkista valtaa käyttävän hallinnollisen viranomaisen tehtäväksi. Kun kuitenkin otetaan huomioon, ettei ole olemassa säännöksiä, joiden mukaan maistraatin olisi, sen jättäessä esteettömyystodistuksen antamatta, tehtävä asiassa valituskelpoinen päätös, esteettömyystodistuksen antamatta jättäminen ei ole sellainen hallintolainkäyttölaissa tarkoitettu hallintoasiassa tehty päätös, joka todistusta pyytäneillä olisi oikeus valituksin saattaa hallintotuomioistuimen tutkittavaksi. Tällaisen valituksen tutkiminen ei näin ollen kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut hallinto-oikeuslain 3 §:n, hallintolainkäyttölain 1 §:n 1 momentin, 4 §:n ja 51 §:n 2 momentin sekä avioliittolain 1 §:n 3 momentin, 10 §:n, 13 §:n 1 momentin sekä 111 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Salon maistraatin päätökset kumotaan ja että asia palautetaan maistraatille uudelleen käsiteltäväksi avioliiton esteiden tutkintaa varten.

Valitus olisi tullut tutkia. Päätös loukkaa hallinnossa noudatettavaa suhteellisuusperiaatetta ja on valittajan kannalta ilmeisen kohtuuton. Päätös loukkaa myös Suomen perustuslain 21 §:n säännöksiä eli jokaisen oikeutta saada asiansa viipymättä tuomioistuimen tai riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Päätös on myös hallintolain 22 ja 31 §:n säännösten ja muutenkin hyvän hallintotavan vastainen.

Päätös on Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen sekä perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Päätös loukkaa valittajan oikeutta nauttia perhe-elämästään ja on siten myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan vastainen.

Valittajilla tulee olla oikeus saattaa asia hallinto-oikeuden tutkittavaksi ja saada siihen perusteltu päätös.

Hakijat ovat Somalian kansalaisia. A on turvapaikanhakija. A:lla ja B:llä on molemmilla muukalaispassit, joista B:n passi on myönnetty Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneessä kuningaskunnassa ja A:n Suomessa. Valittajien henkilöllisyyksiin ei ole liittynyt mitään epäselvyyksiä. A on koko ajan esiintynyt samalla oikealla henkilöllisyydellään. Asia on jo turvapaikkahakemusta käsiteltäessä tutkittu, ja mahdollinen epäselvyys henkilötiedoissa olisi tähän mennessä jo huomattu.

Suomessa (aviomies) ja tällä hetkellä Isossa Britanniassa (aviovaimo) asuville valittajille mahdollisen esteettömyys- tai virkatodistuksen hankkiminen Somaliasta on käytännössäkin mahdotonta. Joka tapauksessa olisi ilmeisen kohtuutonta velvoittaa valittajat esimerkiksi matkustamaan Somaliaan hakemaan mahdollisia asiakirjoja, joita sieltä ei kuitenkaan valittajista riippumattomista syistä olisikaan mahdollisesti saatavissa. A on turvapaikanhakija, joten hänen ei voida edellyttää palaavan maahan, josta hän on joutunut pakenemaan voidakseen hakea Suomesta turvapaikkaa.

B on pakolaisena Britanniassa, joten hänenkään osaltaan ei todennäköisesti olisi saatavissa selvitystä ainakaan ajalta ennen hänen saapumistaan maahan eli ennen vuotta 2002. Asiassa on epäselvää, onko valittajia edes pyydetty ennen kielteisen päätöksen antamista hankkimaan aviovaimon osalta Britanniasta selvitystä.

Päätös vaikuttaa puolisoiden mahdollisuuteen elää ja asua yhdessä aviopuolisoina, sillä heidän on vaikeaa, oikeastaan mahdotonta, saada samaan valtioon laillista oleskelulupaa ilman, että heidän avioliittonsa on virallisesti solmittu.

Valittajat halusivat solmia avioliiton tuolloin mahdollisimman pian. Maistraatin kielteinen päätös oli ilmeisen kohtuuton siksikin, että avioliittolain 11 §:n 3 kohdan mukaisesti heidän olisi tullut seuraavan neljän kuukauden aikana esittää alkuperäinen todistus avioliiton esteiden tutkinnasta, mikäli he olisivat pyytäneet esteiden tutkintaa uudelleen.

Tässä vaiheessa valituksella on periaatteellinen merkitys, sillä aviovaimo kyllästyi odottamaan avioon pääsyä ja puolisoiden avioitumisaikeet kariutuivat. A on parhaillaan avioitumassa uudelleen, ja siksi on tärkeää, ettei hän joudu enää kokemaan vastaavaa avioliiton esteettömyystodistuksen saadakseen. A on saanut uuden muukalaispassin, jossa ei ole enää merkintää "henkilöllisyys epäselvä".

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Salon maistraatti on antanut lausunnon.

Maistraatti kiistää, että sen 14.9.2005 tekemä päätös koskien valittajien oikeutta mennä keskenään avioliittoon olisi Suomen ratifioiman kansainvälistä perheoikeutta koskevan YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 23 artiklan vastainen. Artiklan 2. kohdassa on maininta avioliittoiässä oleville miehille ja naisille tunnustettavasta oikeudesta solmia avioliitto ja perustaa perhe. Maistraatin päätöksessä ei tätä oikeutta ole evätty tai asetettu kyseenalaiseksi. Kysymys on ainoastaan Suomessa voimassa olevan avioliittolain säännösten noudattamisesta avioliiton esteitä tutkittaessa. Valittajille on heidän pyytäessään esteiden tutkintaa ilmoitettu, että heidän tulee täydentää hakemustaan esittämällä selvitystä muun muassa A:n siviilisäädystä. A:n oikean henkilöllisyyden varmistamiseksi maistraatti on pyytänyt lausuntoa Salon poliisilaitokselta ja saanut vielä saman päivän aikana ilmoituksen, ettei poliisilla ole mitään mahdollisuutta vahvistaa A:n aikanaan ilmoittamaa henkilöllisyyttä oikeaksi.

Maistraatti katsoo olleensa oikeutettu antamaan asiassa kielteisen päätöksen valitusosoituksineen. Tilanne johtaisi muussa tapauksessa hakijoiden kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen, jos he eivät voisi saattaa asiaansa perustuslain 21 §:n mukaisesti hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Maistraatti yhtyy valittajien vaatimukseen siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden on todettava hallinto-oikeuden olevan toimivaltainen tutkimaan valituksen ja palautettava asia Turun hallinto-oikeudelle, jollei korkein hallinto-oikeus itse ratkaise asiaa.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Lausunnon antaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä vaatimuksista raukeaa.

Perustelut

Maistraatin tehtävänä on avioliittolain 10 §:n mukaan tutkia, että avioliitolle ei ole laissa säädettyä estettä ( avioliiton esteiden tutkinta ). Kihlakumppanien on avioliittolain 11 §:n 1 momentin mukaan yhdessä pyydettävä avioliiton esteiden tutkintaa 10 §:ssä tarkoitetulta avioliiton esteiden tutkijalta. Jos avioliiton esteiden tutkija toteaa, että avioliitolle ei ole laissa säädettyä estettä, hänen on avioliittolain 13 §:n 1 momentin mukaan annettava siitä todistus. Vihkijän on avioliittolain 18 §:n 2 momentin mukaan ennen vihkimisen toimittamista varmistauduttava siitä, että avioliiton esteiden tutkinta on toimitettu siten kuin 11-13 §:ssä säädetään.

Salon maistraatti oli hylännyt A:n ja B:n hakemuksen avioliiton esteiden tutkinnan suorittamiseksi. Maistraatin päätös on hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettu valituskelpoinen ratkaisu. Päätös merkitsee kihlakumppanien kannalta sitä, että he eivät saa solmittua avioliittoa keskenään. Päätös vaikuttaa siten A:n ja B:n oikeuteen, velvollisuuteen tai oikeudellisesti määriteltyyn etuun siten, että heillä on ollut oikeus valittaa siitä hallinto-oikeudelle. Kun otetaan huomioon perustuslain 21 § sekä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti ja 7 §:n 2 momentti, hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää heidän valitustaan tutkimatta.

Valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle on ilmoitettu, että asialla on enää periaatteellinen merkitys, koska A:n ja B:n avioitumisaikeet ovat kariutuneet. Koska heillä ei ole enää oikeudellista tarvetta saada tutkituksi keskinäisen avioliittonsa esteitä, enemmän lausunnon antaminen A:n vaatimuksista raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere, Anne E. Niemi ja Marjatta Mäenpää. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Marjatta Mäenpään äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Pirkko Ignatius yhtyi:

"1. Kumoan Turun hallinto-oikeuden päätöksen. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia A:n ja B:n maistraatin päätöksestä tekemä valitus.

2. Muun lausunnon antaminen asiasta raukeaa.

Perustelut

1. Maistraatin tehtävänä on avioliittolain 10 §:n mukaan tutkia, että avioliitolle ei ole laissa säädettyä estettä ( avioliiton esteiden tutkinta ). Avioliiton esteet voi tutkia myös evankelis-luterilaisen kirkon tai ortodoksisen kirkkokunnan seurakunta, jonka jäseniä kihlakumppanit ovat tai toinen heistä on.

Kihlakumppanien on lain 11 §:n 1 momentin mukaan yhdessä pyydettävä avioliiton esteiden tutkintaa 10 §:ssä tarkoitetulta avioliiton esteiden tutkijalta. Jos avioliiton esteiden tutkija toteaa, että avioliitolle ei ole laissa säädettyä estettä, hänen on lain 13 §:n mukaan annettava siitä todistus.

Avioliittolain 18 §:n 2 momentin mukaan vihkijän on ennen vihkimisen toimittamista varmistauduttava siitä, että avioliiton esteiden tutkinta on toimitettu siten kuin 11-13 §:ssä säädetään. Jos 13 §:ssä tarkoitetun todistuksen antamisesta on kulunut enemmän kuin neljä kuukautta, sen perusteella ei saa toimittaa vihkimistä.

Jos Suomen kansalainen tai sellainen vieraan valtio kansalainen, jolla on asuinpaikka Suomessa, aikoo mennä avioliittoon vieraan valtion viranomaisen edessä ulkomailla tai Suomessa, hänellä on avioliittolain 111 §:n 1 momentin mukaan oikeus pyynnöstä saada todistus avioliiton esteiden tutkijalta siitä, että hänellä on Suomen lain mukaan oikeus mennä kyseiseen avioliittoon. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan todistusta ei kuitenkaan saa antaa, jos avioliiton esteiden tutkimiseksi tarvittavat tiedot eivät käy selville väestötietojärjestelmästä eikä todistusta pyytävä esitä niistä muuta luotettavaa selvitystä.

Avioliiton solmiminen on kihlakumppanien välinen yksityisoikeudellinen toimi. Ennen kuin avioliitto voidaan solmia on suoritettava avioliiton esteiden tutkinta. Avioliiton esteiden tutkinta on laissa säädetty maistraatin tehtäväksi. Maistraatti on valtion hallintoviranomainen. Sen päätöksestä valitetaan hallintolainkäyttölain 7 §:n 2 momentin nojalla hallinto-oikeudelle, jollei muutoksenhausta ole erikseen toisin säädetty. Avioliiton esteiden tutkinnan osalta muutoksenhausta maistraatin päätökseen ei ole säädetty, joten muutoksenhakuun sovelletaan hallintolainkäyttölain säännöksiä. Maistraatti on tehnyt asiassa hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun valituskelpoisen ratkaisun. A:lla ja B:llä, joiden aikoman avioliiton esteiden tutkinnasta asiassa on kysymys, on ollut hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla valitusoikeus maistraatin kysymyksessä olevasta päätöksestä.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun vielä otetaan huomioon perustuslain 21 §:n 1 momentin säännös jokaisen oikeudesta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös riippumattoman tuomioistuimen käsiteltäväksi, hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia A:n ja B:n maistraatin päätöksestä tekemä valitus. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava.

2. A on valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut, että hänen ja B:n avioitumisaikeet ovat kariutuneet ja että hän on avioitumassa uudelleen sekä lisäksi, että hän on saanut uuden muukalaispassin, jossa ei ole enää merkintää epäselvästä henkilöllisyydestä. Tämän vuoksi asiaa ei ole enää tarpeen palauttaa hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista varten tai ottaa kysymystä maistraatin päätöksen oikeellisuudesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi."