23.10.2007

Asian aikaisempi käsittely

C on 30.1.2006 päivätyllä hakemuksella pyytänyt maa- ja metsätalousministeriöltä lupaa susien tappamiseen O:n ja J:n kaupungeissa sekä J:n, K:n, K:n ja L:n kunnissa sijaitsevalla, hakemuksen liitteenä olevassa kartassa osoitetulla alueella (niin sanottu D:n lauman reviirialue) omaisuusvahinkojen estämiseksi ja yleisen turvallisuuden parantamiseksi. Kaadettavien susien määrän ja pyyntiajan C on jättänyt ministeriön päätettäväksi.

E:n riistanhoitopiiri on antanut hakemuksesta seuraavan lausunnon:

E:n riistanhoitopiirin alueella susitilanne muuttui oleellisesti vuoden 2004 keväällä, kun alueelle muodostui pysyvää susikantaa. Aiemmin alueella tehdyissä susihavainnoissa oli ollut kyse lähinnä läpikulkevista yksilöistä ja satunnaisista havainnoista. Myöskään suden aiheuttamia merkittäviä vahinkoja ei ollut lähihistorian aikana käytännössä tapahtunut.

Suurpetoyhdysmiesten kirjaamien susihavaintojen määrät olivat esimerkiksi vuosina 2001-2003 keskimäärin 20 havaintoa vuodessa jakautuen melko tasaisesti eri puolille piirin aluetta. Vuoden 2004 havaintomäärä oli jo noin 180 havaintoa painottuen selvästi O:n, J:n, L:n ja K:n kuntien alueille. Edelleen vuoden 2005 aikana on kirjattu yhteensä noin 340 erillistä susihavaintoa, joista valtaosa koskee useampaa kuin yhtä sutta. Kirjatuista havainnoista noin 75 prosenttia sijoittuu K:n, L:n, O:n ja J:n kuntien alueille.

Pysyvää susikantaa E:n riistanhoitopiirin alueelle muodostui, kun toukokuussa 2004 riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen pantaseurannassa ollut naarassusi D asettui riistanhoitopiirin alueelle mukanaan urossusi. Pantaseurannassa olleen suden liikkeitä voitiin seurata paikannustietojen perusteella kevättalveen 2005 saakka, jolloin paikannuspannan satelliittipaikannuksen ilmoitettiin loppuneen ilmeisesti pannan paristojen tyhjennyttyä. Sudet muodostivat pääasiassa K:n, L:n, O:n ja J:n kuntien alueille melko selvärajaisen reviirin, jonka on havaintojen mukaan todettu pysyneen käytännössä muuttumattomana tähän asti. Keväällä 2005 kyseisellä susiparilla todettiin pesintä, jonka tuloksena laumassa on siitä asti ollut havaintojen mukaan alfaparin lisäksi kolme tai neljä pentua.

Kyseiseen laumaan kohdistuvat havainnot selittävät valtaosan alueella tehdyistä susihavainnoista, mutta alueella on tehty havaintoja ilmeisesti myös muista susiyksilöistä. Tarkkaa tietoa susien määrästä ei kuitenkaan ole. Riistanhoitopiirin käsityksen mukaan F:n riistanhoitopiirin puolella J-K-alueella elää ilmoitettujen havaintojen mukaan toinen susilauma. E:n piirin puolella tehtyjen havaintojen perusteella voidaan pitää todennäköisenä, että myös kyseisen lauman yksilöitä liikkuu ajoittain E:n riistanhoitopiirin puolella lähinnä M:n, K:n ja J:n seudulla.

Aiemmin vähäiset susien aiheuttamat vahingot ovat kevään 2004 jälkeen lisääntyneet riistanhoitopiirin alueella merkittävästi. Vahingot ovat keskittyneet L:n ja K:n riistanhoitoyhdistysten alueille. Riistanhoitopiiriin ilmoitettuja suden aiheuttamia vahinkoja on tapahtunut edellä mainitulla alueella kevään 2004 jälkeen yhteensä jo noin 30 kappaletta. Näistä koiriin kohdistuneita vahinkoja on 25 kappaletta. Niistä 18 kappaletta on johtanut koiran kuolemaan ja seitsemässä tapauksessa koira on saanut vammoja. Tuotantoeläimiin, kuten nautoihin, kohdistuneita raatelu- ja tappamisvahinkoja on ilmoitettu yhteensä viisi. Lisäksi on ilmoitettu lukuisia läheltä pitäneitä hätyyttämis- ja ajotilanteita, joissa kohde on kuitenkin säilynyt vammoitta. Riistanhoitopiiri pitää hakijan lupahakemuksessa esittämiä tietoja susien aiheuttamista vahingoista uskottavina ja yhtäpitävinä riistanhoitopiirin saamien tietojen kanssa.

Vahinkotapaukset on tutkittu ja vahingon aiheuttaja on pyritty varmentamaan riistanhoitoyhdistysten suurpetoyhdysmiesten ja toiminnanohjaajien toimesta. Osassa tapauksia asiaa on tutkinut myös poliisi. Useammasta tapahtumasta on tehty myös näköhavaintoja. Valtaosasta tapettuja koiria on löydetty jäännökset. Muiden koirien osalta tapahtumat on pyritty selvittämään jälkihavaintoihin perustuen.

Susien on jälki- ja näköhavaintojen perusteella todettu liikkuvan säännöllisesti lähellä ihmisasutusta ja talojen pihoissa. Myös valtaosa suden tappamista koirista on haettu talojen pihapiireistä tai niiden välittömästä läheisyydestä, mikä on osaltaan lisännyt ihmisten pelkoa rohkeasti käyttäytyviä susia kohtaan. Lisäksi karjaan kohdistuneet vahingot ovat pääsääntöisesti tapahtuneet tilan talouskeskusten tuntumassa.

Kevättalveen 2005 saakka voitiin seurata paikannuspannalla varustetun D-suden liikkumista, ja valtaosassa tapahtuneita vahinkoja todettiin paikannustiedon sopivan yhteen vahinkotapahtuman kanssa. Myös paikannustietojen loppumisen jälkeen on havaintojen mukaan valtaosa vahingoista voitu todeta D:n ja sen lauman aiheuttamiksi. Vahingot ovat tapahtuneet kyseisen lauman reviirillä ja osassa tapauksia koko lauman on todettu olleen mukana vahinkopaikalla. Kuitenkin useita vahinkoja on tehty ilmeisesti laumasta erillään olleiden yksittäisten susien tai pareittain liikkuneiden susien toimesta.

Suden aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisy on nähty ongelmallisena, koska esimerkiksi jatkuva koirien sisätiloissa tai aitauksissa pitäminen ei ole mahdollista ja lisäksi metsästyskoiria on voitava käyttää normaaliin metsästykseen. Koiranomistajia on jouduttu neuvomaan koirien pitämiseksi aitauksissa ja välttämään tarpeetonta koirien vapaana pitoa. Lisäksi vahinkoja on tapahtunut koko reviirialueella, joka on hyvin laaja ajatellen karjan ja koirien suojaamista.

Riistanhoitopiirin alueelle on välitetty karjan suojaamiseen tarkoitettua vaijerisähköpaimenaitaa noin 20 tilalle yhteensä runsaan 30 kilometrin verran. Aitamateriaalin kysyntä tullee edelleen kasvamaan susivahinkojen jatkuessa. Aidan saajilta tulleen palautteen mukaan aitamateriaaliin sinänsä ollaan tyytyväisiä, mutta aitojen pystyttämisestä ja huoltamisesta aiheutuu merkittävää lisätyötä ja -kustannuksia normaalitilanteeseen verrattuna. Riistanhoitopiiristä on kyselty myös jonkin verran aitatarvikkeita muun muassa koiratarhojen rakentamiseen, mutta näitä ei ole voitu osoittaa.

Riistanhoitopiiriin tulee viikottain useita puheluita tai muita susia koskevia yhteydenottoja, joissa tiedustellaan muun muassa susien sijaintia ja niiden aiheuttamaa turvallisuusuhkaa, keinoista suojata lemmikkejä ja kotieläimiä sekä kerrotaan susia kohtaan tunnetusta pelosta muun muassa lasten koulumatkoilla. Lisäksi metsästäjät ovat huolestuneita koirien käyttämisestä metsästyksessä. Susipelon on jo sanottu vähentäneen alueella muun muassa koirametsästystä ja -koetoimintaa selvästi.

Riistanhoitopiiriin on otettu yhteyttä muun muassa kouluilta ja sivistystoimesta sekä koululaisten vanhempien taholta koulukyytien järjestämisestä susivaaran vuoksi. Riistanhoitopiiriltä on pyydetty myös useita lausuntoja alueen susitilanteesta koulukyytien hakemiseksi ja niiden järjestämisestä päättämiseksi.

E:n riistanhoitopiiri puoltaa pyyntilupien myöntämistä ja katsoo, että valtaosa vahingoista on voitu osoittaa pantasusi D:n ja sen laumaan kuuluvien susien aiheuttamiksi.

F:n riistanhoitopiiri on antanut hakemuksesta seuraavan lausunnon:

Hakemuksessa mainitun lauman reviiri sijaitsee pääasiallisesti E:n riistanhoitopiirin alueella ulottuen tosin pohjoisilta osiltaan myös J:n kaupungin eteläisimpään osaan. Lauman reviiri ei voi tällä hetkellä laajeta pohjoiseen, koska välittömästi J:n kaupungin pohjoispuolella sijaitsee toisen, 7-9 yksilön susilauman reviiri.

Niin sanottu D:n lauma ei ole toistaiseksi aiheuttanut merkittäviä ongelmia F:n riistanhoitopiirin alueella, mutta lienee vain ajan kysymys, kun ensimmäiset lauman tappamat koirat löytyvät myös reviirin pohjoisosasta.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen havaintojen mukaan D kulki vuonna 2004 ennen nykyiselle reviirilleen asettumista K:n ja M:n kautta, josta se todennäköisesti löysi itselleen kumppanin. Vuoden 2004 aikana sudet tappoivat K:n ja M:n alueelta useita koiria, mutta tämän jälkeen alueella ei ole varmoja havaintoja susien tappamista koirista.

D:n lauma tai joku yksilö laumasta näyttää erikoistuneen koirien tappamiseen nykyisellä reviirillään. Onkin todennäköistä, että tämä tapa jatkuu, kunnes kysymyksessä oleva yksilö tai yksilöt poistetaan laumasta. F:n riistanhoitopiirillä ei ole käytössään mitään sellaista menetelmää, jolla se pystyisi täydellisesti estämään mahdolliset, kyseisen susilauman koiriin kohdistuvat hyökkäykset alueellaan.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen lausunnossa on todettu seuraavaa:

Suomessa elelee tällä hetkellä noin 200 sutta. Kanta on kaksinkertaistunut viimeksi kuluneen seitsemän vuoden aikana. Esiintyminen on painottunut Itä-Suomeen. Suomen susikannasta noin 120-130 yksilöä elelee Kainuun ja Pohjois-Karjalan alueella. K:ssa, L:llä ja O:llä liikuskelee kuuden yksilön perhelauma. Muita varmoja tai todennäköisiä läntisen Suomen alueella vuonna 2005 syntyneitä pentueita edustavat Pyhäjärven, Pyhäjoen ja Yläneen perhelaumat. Hakemuksen kohteena oleva D:n lauma on aiheuttanut keskimääräistä enemmän etenkin koirien pitoon kohdistuvia vahinkoja elinpiirinsä alueella. Tilanne oli samankaltainen jo viime talvena, ennen parin ensimmäisen pentueen syntymistä.

Mikäli maa- ja metsätalousministeriö päättää myöntää anotun luvan, tutkimuslaitos esittää lupaehdoissa edellytettäväksi, että tutkimuslaitos saa kaadetusta eläimestä tai kaadetuista eläimistä haluamansa tutkimusnäytteet.

C on antanut lausuntojen johdosta selityksen.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on antanut selityksen johdosta lausunnon.

Maa- ja metsätalousministeriön ratkaisu

Maa- ja metsätalousministeriö on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt C:lle luvan yhden suden tappamiseen hakemuksen karttaliitteessä rajatulla alueella 7.3.-21.3.2006 välisenä aikana siten, että pyynti kohdistuu talojen pihapiirissä käyvään suteen.

Päätökseen on liitetty seuraavat ehdot:

Luvan käyttämisen edellytyksenä on, että luvan käyttäjällä on pyyntiin käytettävillä alueilla metsästysoikeus.

Pyyntiä voidaan kohdistaa ainoastaan suteen, joka käy päätöksen antamisen jälkeen hakijan esittämässä karttaliitteessä rajatulla alueella talojen pihapiireissä ja joka on jäljitettävissä välittömästi kyseisten käyntien jälkeen. Pyynnissä on noudatettava, mitä metsästyslaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä määrätään.

Lupa on esitettävä pyyntiin käytettävällä alueella toimivaltaisen kihlakunnan poliisilaitokselle ennen pyyntitoimenpiteisiin ryhtymistä.

Tämän luvan nojalla tapahtuneessa pyynnissä saaliiksi saatu susi kuuluu valtiolle ja se on esitettävä paikalliselle poliisilaitokselle sekä toimitettava korvauksetta riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen suurpetotutkimukselle. Luvansaajan on otettava yhteyttä riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen suurpetotutkimukseen asiasta sopimiseksi.

Tämä lupa on voimassa 7.3.-21.3.2006. Luvan saajan on toimitettava kirjallinen ilmoitus tämän luvan perusteella tapahtuneen pyynnin tuloksesta välittömästi suden tappamisen jälkeen F:n riistanhoitopiirille, E:n riistanhoitopiirille ja Metsästäjäin keskusjärjestölle sekä maa- ja metsätalousministeriön kala- ja riistaosastolle.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Susi on poronhoitoalueen ulkopuolella rauhoitettu riistaeläinlaji. Tästä rauhoituksesta voidaan poiketa riistanhoitopiirin päätöksellä metsästysasetuksen 28 §:ssä säädetyillä perusteilla taikka maa- ja metsätalousministeriön päätöksellä metsästyslain 41 §:n 2 momentissa säädetyillä perusteilla.

Suomen susikanta on kehittymässä asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Susikannan kehittymisen perusteella maa- ja metsätalousministeriö on asettanut metsästysvuodelle 2005-2006 annetussa määräyksessä (Dnro 2492/720/2005, 21.9.2005) sudenmetsästykselle ylärajan riistanhoitopiireittäin. Määräyksen mukaan E:n ja F:n riistanhoitopiireissä ei voida myöntää pyyntilupia suden metsästämiseksi riistanhoitopiirin tekemin päätöksin.

Hakemuksesta ja selityksestä sekä annetuista lausunnoista ilmenee, että hakemuksessa tarkoitettu susilauma on alkanut liikkua asutuksen lähettyvillä heti asetuttuaan alueelle ja keskittynyt hankkimaan ravinnokseen koiria ja muita kotieläimiä. E:n riistanhoitopiirin lausunnosta ilmenee, että vahingot ovat keskittyneet L:n ja K:n riistanhoitoyhdistysten alueelle, jossa kevään 2004 jälkeen on tapahtunut suden aiheuttamia vahinkoja noin 30 kappaletta. Lisäksi on ilmoitettu lukuisia läheltä pitäneitä hätyyttämis- ja ajotilanteita, joissa kohde on kuitenkin säilynyt vammoitta. Susien on jälki- ja näköhavaintojen perusteella todettu liikkuvan säännöllisesti lähellä ihmisasutusta ja talojen pihoissa. Myös valtaosa suden tappamista koirista on haettu talojen pihapiireistä tai niiden välittömästä läheisyydestä, mikä on osaltaan lisännyt ihmisten pelkoa rohkeasti käyttäytyviä susia kohtaan. Lisäksi karjaan kohdistuneet vahingot ovat pääsääntöisesti tapahtuneet tilan talouskeskusten tuntumassa. Vahinkojen syntymistä on yritetty estää muun muassa neuvonnalla ja aitaamalla. Vahingot ovat kuitenkin jatkuneet.

Maa- ja metsätalousministeriö on katsonut annettujen selvitysten perusteella, että tässä erityisessä tapauksessa ei ole osoitettavissa sellaista muuta tyydyttävää ratkaisua, joka ratkaisisi pihapiireissä käyneistä susista ja niiden välittömässä läheisyydessä esiintyvistä susista aiheutuvan vahinkoriskin olemassaolon. Tässä vaiheessa ei kuitenkaan voida myöntää lupaa enempään kuin yhden suden tappamiseen. Tämä siksi, että E:n riistanhoitopiirin lausunnon mukaan valtaosa vahingoista on voitu todeta D:n ja sen lauman aiheuttamiksi, mutta useita vahinkoja on tehty ilmeisesti laumasta erillään olleiden yksittäisten susien tai pareittain liikkuneiden susien toimesta. Rajoittamalla pyydettävien susien määrää voidaan myös seurata, millainen vaikutus yhden suden poistamisella on hakemuksessa tarkoitetun lauman käyttäytymiseen.

Ministeriö on ottanut päätöksenteossa huomioon myös sen, että tässä erityisessä tapauksessa yhden suden poistaminen ei vaikuta heikentävästi läntisen Suomen kannanhoitoalueen ja Suomen susikannan kehittämistavoitteisiin taikka susikannan suotuisaan suojelun tasoon. Vahinkoa aiheuttaneiden, vahingon uhkaa aiheuttavien ja säännöllisesti pihapiireissä käyneiden yksilöitävissä olevien susien käyttäytyminen ei ole myöskään Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa esitettyjä tavoitteita edesauttava, kun otetaan huomioon, että susien tulisi levittäytyä ja muodostaa uusia elinpiirejä.

Näillä perusteilla ministeriö on katsonut, että poikkeamisesta suden rauhoituksesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä pitempiaikaiselle suunnitelmalliselle susikannan hoidolle ja suojelulle. Koska hakemuksessa tarkoitetussa tapauksessa ja edellä mainittujen tavoitteiden turvaamiseksi ei ole löydettävissä muuta tyydyttävää ratkaisua kuin antaa lupa yhden yksilöitävissä olevan suden tappamiseen ja koska poikkeamisella ei vaikuteta haitallisesti susikannan suotuisaan suojelun tasoon, edellytykset poikkeusluvan myöntämiseen täyttyvät tässä tapauksessa.

Sovellettuina oikeusohjeina ministeriö on maininnut metsästyslain 41 §:n 2 momentin ja metsästysasetuksen 25 §:n 3 momentin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ry ja B ry ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että maa- ja metsätalousministeriön päätös kumotaan.

Valitusoikeutensa osalta yhdistykset ovat viitanneet korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen KHO 2004:76.

Yhdistykset ovat esittäneet valituksensa perusteiksi muun ohella, että maa- ja metsätalousministeriön päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet huomioon ottaen ministeriö ei ole asiaa ratkaistessaan soveltanut metsästysasetuksen 28 §:n sekä luonnonvaraisten eläinten ja kasviston suojelusta annetun Euroopan yhteisön neuvoston direktiivin (jäljempänä luontodirektiivi) säännöksiä. Ministeriön asiassa soveltamissa metsästyslain 41 §:n 2 momentissa tai metsästysasetuksen 25 §:n 3 momentissa ei säädetä edellytyksistä, joiden luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan on täytyttävä, jotta rauhoittamista koskevista säännöksistä voidaan poiketa.

Päätöstä tehdessään ministeriö ei ole selvittänyt, täyttyvätkö metsästysasetuksen 28 §:ssä ja luontodirektiivin 16 artiklassa poikkeuksen myöntämiselle säädetyt edellytykset. Asiakirjoista ei ilmene, että tyydyttävää, suden tappamisen korvaavaa ratkaisua olisi riittävästi etsitty. Ministeriö ei myöskään ole pyytänyt hakijalta selvitystä tappamisen korvaavien ratkaisujen mahdollisesta olemassaolosta. Koska selvitystä muusta tyydyttävästä ratkaisusta ei ole, ministeriön päätöksen perustelut ovat virheellisiä.

Päätöksellään 8.2.2005 ministeriö hylkäsi C:n aikaisemman suden pyyntilupaa koskevan hakemuksen. Ministeriön valituksenalaisessa päätöksessä ei ole mainittu, mitä muutoksia vuoden kuluessa oli tapahtunut tai mitä uusia selvityksiä ministeriö oli saanut tai tehnyt, jotta vastaava hakemus nyt voitiin hyväksyä, tai mihin ministeriön kannan sanottu muuttuminen muutoin perustuu.

E:n ja F:n riistanhoitopiirien alueille ei ole voitu myöntää sudenpyyntilupia, koska alueen susipopulaation pienuus ja muut seikat eivät ole puoltaneet lupien myöntämistä. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen arviot susikannoista eivät ole osoittaneet, että alueelta voitaisiin poistaa susia kantoja vaarantamatta. Ministeriön päätöksessä ei ole mainittu, miten suotuisa suojelun taso on otettu huomioon päätöstä tehtäessä. Kaadettua sutta ei E:n ja F:n alueilla ole ollut mahdollista ottaa huomioon suden metsästykselle ylärajaa asetettaessa, koska noilla alueilla ei ole voitu myöntää sutta koskevia pyyntilupia asianomaiselle vuodelle. On erittäin epätodennäköistä, että sanottuja lupia voitaisiin myöntää seuraavallekaan vuodelle.

Ministeriön päätöksessä ei ole otettu kantaa siihen, ovatko sudet aiheuttaneet erityisen merkittävää vahinkoa alueella tai onko olemassa todellinen mahdollisuus, että erityisen merkittävää vahinkoa aiheutuu. Esitetyt vahingot ovat kohdistuneet kotieläiminä pidettyihin koiriin.

Luontodirektiivissä on edellytetty, että vahingot kohdistuvat viljelmiin, karjankasvatukseen, metsiin, kalastukseen tai muuhun omaisuuteen. Ministeriön päätöksestä ei ilmene, miten tilanne on vuoden kuluessa tässä suhteessa muuttunut siihen nähden, mitä ministeriö C:n vastaavat hakemukset aikaisemmin hylätessään on tältä osin lausunut.

Vahingot olisivat todennnäköisesti olleet pääosin estettävissä, jos koiria ei pidettäisi vapaina tai pihassa kytkettyinä ilman valvontaa, vaan varsinkin iltaisin ja öisin sisätiloissa tai asianmukaisissa aitauksissa tai valvottuina. Ei ole luotettavaa selvitystä, joka osoittaisi, että vahingot on aiheuttanut niin sanottu D:n lauma.

Ilmeisesti suurin syy pyyntilupien hakemiseen on alueella ilmenevä susipelko, jota muun muassa paikallinen lehdistö on pitänyt yllä. Sudet eivät ole aiheuttaneet vaaraa alueen ihmisille.

Kuten Euroopan yhteisöjen komissio on katsonut Suomea vastaan nostamassaan kanteessa, suden suojelun taso ei ole Suomessa suotuisa, käytettävissä on suden rauhoituksesta poikkeamisen sijasta muita ratkaisuja ja suden pyyntilupia myönnetään säännöllisesti ilman, että on asianmukaisesti todennettu yhteys erityisen merkittävän vahingon syntymiseen. Ministeriön päätöksen perusteluissa olevat maininnat seikoista, joita koskevaa todellista selvitystä ei ole, vaikuttavat näennäisiltä ja komission kanteesta johtuvilta.

Vaikka ministeriön päätöksessä ei ole mainintaa päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta, susi kaadettiin viiden päivän kuluessa lupapäätöksen antamisesta. Luvan voimassaoloaika päättyi ennen lupaa koskevan valitusajan päättymistä. Tämä vallitsevan käytännön mukainen asioiden kulku ei vastaa voimassa olevaa lainsäädäntöä ja vaarantaa oikeussuojan. Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta koskevaa harkintavaltaa ei voida jättää luvansaajalle.

Maa- ja metsätalousministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon. Ministeriö on esittänyt, että valitus jätetään valitusoikeuden puuttumisen perusteella tutkimatta tai että valitus toissijaisesti hylätään.

Ministeriö on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiin KHO 2003:99 ja KHO 2005:42 sekä esittänyt muun ohella, että valituksessa mainitulla päätöksellä KHO 2004:76 järjestöjen valitusoikeutta ei ole laajennettu koskemaan muuta kuin poikkeamista metsästysasetuksen 25 a §:n 2 momentissa tarkoitettujen rauhoittamattomien lintujen rauhoitusajoista. Päätöksellä KHO 2004:76 ratkaistussa tapauksessa valitusoikeus myönnettiin luontojärjestölle, koska riistanhoitopiirillä ei ollut velvollisuutta huolehtia rauhoittamattomien lintujen kantojen riittävästä ylläpitämisestä. Riistalajien osalta tilanne on toinen. Metsästys- ja riistanhoitotoimen ylin johto ja valvonta kuuluu metsästyslain 56 §:n perusteella maa- ja metsätalousministeriölle. Metsästyslain 20 §:n mukaan metsästystä on harjoitettava kestävän käytön periaatteen mukaisesti ja riistaeläinkantoja vaarantamatta. Nämä vaatimukset maa- ja metsätalousministeriö ottaa aina huomioon poikkeuslupia myöntäessään.

Päätöstä KHO 2004:76 ei tule tulkita siten, että järjestöillä olisi valitusoikeus riistaeläinlajeja ja etenkään yksittäisiä eläimiä koskevista lupapäätöksistä. Yksittäistä riistaeläintä koskevaa, ajallisesti ja alueellisesti rajoitettua poikkeuslupaa ei voida pitää sellaisena elinympäristöä koskevana päätöksentekona, jota silmällä pitäen järjestöjen laajempaa valitusoikeutta koskevaa luonnonsuojelulain sääntelyä alunperin ehdotettiin. Valitusoikeuden laajentaminen yhdistysten tässä tapauksessa vaatimalla tavalla merkitsisi, ettei ministeriöllä olisi käytettävissään tehokkaita ja nopeasti vaikuttavia keinoja, joilla voitaisiin ehkäistä esimerkiksi pihapiireihin ja rakennuksiin tulevien riistaeläinten aiheuttamaa erityisen merkittävän vahingon uhkaa tai voitaisiin ylläpitää yleistä turvallisuutta.

Kysymyksessä oleva yksittäistä sutta koskeva poikkeus ei vaikuta susien suotuisaan suojelutasoon. Luonnonsuojelulain mukaan yhteisöllä ei ole valitusoikeutta rauhoitussäännöksistä poikkeamista koskevasta päätöksestä.

Yhdistyksillä ei ole asiassa valitusoikeutta, joten valitus on jätettävä tutkimatta.

Valitus on joka tapauksessa hylättävä. Ministeriö ottaa päätöksenteossaan huomioon viranomaisia sitovan luontodirektiivin vaatimukset. Päätöksessä on osoitettu, että kaikki kolme direktiivin 16 artiklasta johtuvaa vaatimusta on otettu huomioon. Muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole, poikkeaminen ei haittaa suotuisan suojelutason säilyttämistä ja poikkeamiselle on direktiivissä edellytetty erityisperuste.

Tässä tapauksessa suden aiheuttaman vahingon uhka on välitön. Vahinkojen syntymistä on yritetty estää muun muassa neuvonnalla ja aitaamalla. Muun tyydyttävän ratkaisun löytäminen näillä keinoin on kuitenkin pitkäjänteinen prosessi.

Asianomaista susilaumaa on seurattu siitä lähtien, kun sen perustaneet yksilöt asettuivat alueelle. Seuranta on osoittanut, että lauma on vakiintunut alueelle ja lisääntynyt. Suomen susikanta on vahvistunut huomattavasti muuallakin kuin ydinalueellaan. Kuten valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, tässä erityisessä tapauksessa suden rauhoituksesta poikkeamisesta on merkittävää hyötyä pitempiaikaiselle, suunnitelmalliselle susikannan hoidolle ja suojelulle. Jotta suojelulle saataisiin yleinen hyväksyttävyys, on tilanteessa, jossa sudet uhkaavat aiheuttaa erityisen merkittäviä vahinkoja ja jossa muita tyydyttäviä ratkaisuja ei ole, voitava poistaa uhkaa ja vahinkoa aiheuttavia susiyksilöitä.

Jokainen hakemus käsitellään tapauskohtaisesti susikannan kulloinenkin tila, kehitys ja kehittämistavoitteet huomioon ottaen.

Valituksenalaisessa päätöksessä on yksilöity susien aiheuttamia vahinkoja. Toisaalta luontodirektiivissä ei ole edellytetty, että erityisen merkittäviä vahinkoja olisi pitänyt jo syntyä. Sen sijaan kysymys on tuollaisten vahinkojen ennaltaehkäisystä. Direktiivissä ei ole myöskään edellytetty, että vahinkojen tulisi olla erityisen merkittäviä yksittäisen henkilön kannalta, vaan kysymykseen tulevat myös kumulatiiviset vahingot tietyllä alueella. Alueella olevien susien aiheuttamien vahinkojen, niiden jatkuvuuden ja vahingot aiheuttaneen susilauman lisääntymisen vuoksi on ollut perusteltua pyrkiä ehkäisemään erityisen merkittävien vahinkojen syntymistä.

Kun otetaan huomioon päätöksen antopäivä ja luvan voimassaoloa koskeva määräys, on selvää, että päätös on tarkoitettu pantavaksi täytäntöön välittömästi ja ennen valitusajan kulumista. Tällaisen luvan tarkoituksen vuoksi välitöntä täytäntöönpanoa on pidetty niin itsestään selvänä, ettei päätöksen perustelemista ole yleensäkään katsottu tältä osin tarpeelliseksi.

Vaikka metsästyslain 41 § ei sisällä luontodirektiivissä säädettyjä poikkeamisen edellytyksiä, ministeriö on päätöstä tehdessään harkinnut noiden edellytysten olemassaoloa.

Aikaisemmissa päätöksissään, joilla C:n hakemukset oli hylätty, ministeriö oli katsonut pyynnin kohdistuvan alueelle vasta asettuneeseen susipariskuntaan, millä olisi voinut olla vaikutusta susikantaan. Tilanne on nyt muuttunut, kun alueelle on muodostunut pysyvää susikantaa satunnaisten läpikulkevien yksilöiden sijasta.

C on valituksen ja ministeriön lausunnon johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään. Lisäksi C on vaatinut, että valittajat velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan selityksen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkoineen.

E:n riistanhoitopiiri on valituksen ja ministeriön lausunnon johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään.

Riistanhoitopiiri on esittänyt muun ohella, että osan vahingoista on osoitettu kohdistuneen tuotantoeläiminä pidettäviin nautoihin. Yhteensä 25 koiran tappaminen tai raatelu noin 17 kuukauden aikana on katsottava erityisen merkittäväksi vahingoksi. Suhteessa alueen susikantaan E:n riistanhoitopiirin alueelle on rakennettu karjan suojaamiseen tarkoitettuja susiaitoja todennäköisesti enemmän kuin muualla maassa. Aidat sijaitsevat hakemuksessa tarkoitetulla alueella. Metsästyskoiria ei voida pitää jatkuvasti sisätiloissa tai aitauksessa ja koiria on voitava käyttää metsästykseen turvallisesti. Pyyntiluvan välitön täytäntöönpano on ollut perusteltua välittömän vahingon uhkan torjumiseksi ja pyynnin asianmukaiselle toteutukselle tarpeellisten lumiolojen vuoksi.

F:n riistanhoitopiirille on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on valituksen ja ministeriön lausunnon johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että laitos esittää maa- ja metsätalousministeriölle vuosittain syyskuun alussa arvionsa Suomen susikannan tilasta. Viimeisessä, 6.9.2005 annetussa lausunnossa on arvioitu, että Suomessa eleli ennen metsästysvuoden 2005-2006 alkua noin 190-210 sutta. Kannan todettiin kaksinkertaistuneen viimeksi kuluneen seitsemän vuoden aikana. Esiintyminen on painottunut Itä-Suomeen. Suomen susikannasta noin 120-130 yksilöä elelee Kainuun ja Pohjois-Karjalan alueella. K:ssa, L:llä ja O:llä liikuskelee kuuden yksilön perhelauma. Muita varmoja tai todennäköisiä läntisen Suomen alueella vuonna 2005 syntyneitä pentueita edustavat Pyhäjärven, Pyhäjoen ja Yläneen perhelaumat.

Niin koko Suomen kuin Pirkanmaan ja F:nkin susikanta on viime vuosien aikana kehittynyt suotuisasti. L:n-K:n-J:n alueelle asettuneen pariskunnan tuotettua pentueen on siellä viimeksi kuluneen talven aikana elellyt kuuden yksilön perhelauma. Sen olemassaoloa ei yhden yksilön poistamisella ole horjutettu, kun kyseinen yksilö oli nuori uros. Metsästyksellä voidaan todennäköisesti vaikuttaa susien ihmisarkuuteen. Kun yksittäisiä yksilöitä poistetaan, saavat laumaan jäävät yksilöt kokemusta ihmisen vaarallisuudesta.

Maa- ja metsätalousministeriön lausunnossaan kuvaamat periaatteet toimenpiteistään kysymyksessä olevassa asiassa eivät ole ekologiselta kannalta ristiriidassa Suomen tai läntisen kannanhoitoalueen susikannan hoitotavoitteiden tai suden suotuisan suojelutason säilyttämisen kanssa.

A ry ja B ry ovat antaneet lausuntojen ja selityksen johdosta vastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella, ettei yhdistyksiltä voida evätä valitusoikeutta tässä asiassa ministeriön lausunnossaan mainitsemien päätösten KHO 2003:99 ja KHO 2005:42 perusteella ja poiketen päätöksestä KHO 2004:76. Valitusoikeuden myöntäminen ei voi riippua viranomaisella kulloinkin olevasta toimintavelvollisuudesta tai viranomaisen toimintavelvollisuuden puuttumisesta, koska näin ollen jouduttaisiin lukuisiin oikeusturvan kannalta ongelmallisiin tilanteisiin. Viranomaisen toimintavelvollisuus ei ole aina lainsäädännön perusteella selvä. Päädyttäisiin myös oikeudellisesti kestämättömään tilanteeseen, jos viranomainen laiminlöisi toimintavelvollisuutensa tai toimisi virheellisesti. Nimenomaan näissä tilanteissa on korostettu tarve saada päätös muutoksenhaun kautta uudelleen arvioitavaksi.

Valittajina olevat yhdistykset toimivat sääntöjensä mukaan Suomen luonnonsuojeluliiton piirijärjestöinä asianomaisilla alueilla. Yhdistysten tarkoituksena on muun muassa luonnon- ja ympäristönsuojelun edistäminen.

Ministeriön olisi tullut päätöksessään tai viimeistään lausunnossaan mainita poikkeusluvan myöntämisen perusteena oleva luonnontieteellinen tutkimustieto, jollaista ei ilmeisesti kuitenkaan ole. Susien metsästyskoirille aiheuttamat vahingot ja niiden uhka on suhteutettava koiriin kohdistuviin, liikenteestä aiheutuviin ja muihin vaaroihin, jotka ovat huomattavasti suurempia. Metsästäjien on kannettava susista aiheutuva riski samalla tavalla kuin muutkin koiraa metsästyksessä käytettäessä aiheutuvat riskit. Alueella on saatu erittäin hyviä kokemuksia susiaidoista.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos ei ole voinut arvioida alueen susien metsästettävyyttä tai antaa sitä koskevaa suositusta, vaan se on todennut, että susien vähälukuisuuden vuoksi suden poistamisen vaikutus susien määrään riippuu kaadetun suden iästä, sukupuolesta ja lisääntymisbiologisesta asemasta susiyhteisössä. Asiassa ei ole varmistettu, ettei pyyntiä kohdisteta lisääntyvään yksilöön. Koska Suomessa on ainoastaan 19 lisääntyvää susiparia, Suomen susikanta on erittäin herkkä muutoksille. Näin ollen ministeriön väite, ettei yhden suden tappamisella ole vaikutusta suden suotuisan suojelun tasoon, on perusteeton.

C oli jo aikaisemmin hakenut ministeriöltä lupaa susien kaatamiseen. Kysymyksessä olevaa hakemusta ministeriö käsitteli yli kaksi kuukautta. Näin ollen perustetta päätöksen välittömään täytäntöönpanoon ei ole ollut. C ei ole vedonnut susista aiheutuvaan välittömään vahingon uhkaan, eikä ministeriö ole päätöksensä täytäntöönpanoa koskevaa ratkaisua tuollaisella uhalla perustellut. Jos sudesta on välitöntä vaaraa ihmiselle tai omaisuudelle, poliisi voi poliisilain 25 §:n perusteella lopettaa eläimen. Maa- ja metsätalousministeriön myöntämät luvat eivät tyypillisesti koske tällaisia tilanteita. Suden tultua tapetuksi tilanne ei enää ole ennallistettavissa, joten rauhoituksesta poikkeamista koskevan luvan välitön täytäntöönpano tulisi sallia vain tarkkaan harkiten ja perustellen. Pääsääntöisesti päätöksen välittömälle täytäntöönpanolle ei sudenpyyntiä koskevissa asioissa kuitenkaan ole perustetta, vaan poikkeuslupa voidaan määrätä olemaan voimassa niin, että valitukseen liittyvät täytäntöönpanon kieltoa koskevat vaatimukset ehditään ratkaista ennen luvan voimaantuloa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Väitteet yhdistysten valitusoikeuden puuttumisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

3. C:n vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Väitteiden hylkääminen

Sovellettavat säännökset

Luonnonsuojelulain säännökset

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 3 §:n mukaan mainitulla lailla pannaan täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu Euroopan yhteisön neuvoston direktiivi (92/43/ETY), jäljempänä luontodirektiivi, ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu Euroopan yhteisön neuvoston direktiivi (79/409/ETY), jäljempänä lintudirektiivi, muilta osin kuin metsästyslain (615/1993) 5 §:ssä tarkoitettujen eläinlajien osalta.

Luonnonsuojelulain 37 §:n 1 momentin (1069/2004) mukaan lain 6 luvun säännöksiä eliölajien suojelusta sovelletaan Suomessa ja Suomen talousvyöhykkeellä luonnonvaraisina esiintyviin eläin- ja kasvilajeihin lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä taloudellisesti hyödynnettäviä kalalajeja. Tästä poiketen 44 ja 49 §:n soveltamisalasta säädetään mainituissa pykälissä.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi myöntää luvan poiketa lain 39, 42 ja 47 §:ssä säädetyistä rauhoitussäännöksistä, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Jos hakemus koskee koko maata, poikkeuksen myöntää ympäristöministeriö. Poikkeusta koskevaan päätökseen voidaan liittää tarpeellisia ehtoja. Pykälän 3momentin mukaan, mitä tässä pykälässä säädetään, ei koske 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja.

Euroopan yhteisön lajisuojelua koskevat erityissäännökset sisältyvät luonnonsuojelulain 49 §:ään. Pykälän 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Pykälän 2 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin, lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä, ja liitteessä IV (b) tarkoitettuihin kasvilajeihin kuuluvan yksilön, sen osan tai johdannaisen hallussapito, kuljetus, myyminen ja vaihtaminen sekä tarjoaminen myytäväksi ja vaihdettavaksi on kielletty. Sama koskee lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettuja lintuja sanotun direktiivin artiklasta 6 (2) ja (3) johtuvin poikkeuksin. Pykälän 3 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa mainitun pykälän 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n ja 42 §:n 2 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla. Pykälän 4 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen mainitun pykälän 2 momentin kiellosta direktiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Luonnonsuojelulain 61 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Pykälän 3momentin mukaan valitusoikeus on niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Muissa kuin korvausta koskevissa asioissa valitusoikeus on myös asianomaisella kunnalla. Muissa kuin korvausta sekä 31 §:n ja 48 §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa koskevissa asioissa on valitusoikeus myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on valitusoikeus myös mainitunlaisella valtakunnallisella yhteisöllä ja maanomistajien etua valvovalla valtakunnallisella yhteisöllä.

Luonnonsuojelulain 63 §:n mukaan alueellisella ympäristökeskuksella on, sen lisäksi mitä muutoksenhausta erikseen säädetään, oikeus valittaa muun lain mukaisesta luvan myöntämistä tai suunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä sillä perusteella, että päätös on luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen.

Metsästyslain säännökset

Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan riistaeläin on muiden ohella susi.

Metsästyslain 90 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetuissa hallintoasioissa tehtyihin riistanhoitopiirin ja riistanhoitoyhdistyksen päätöksiin saa hakea muutosta valittamalla maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksi saamisesta. Muutoksenhakuun sovelletaan muutoin, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään muutoksenhausta hallintoviranomaisen päätökseen.

Hallintolainkäyttölain säännökset

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Perustuslain säännös

Suomen perustuslain (731/1999) 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Oikeudellinen arviointi

Vuonna 1993 säädettyyn metsästyslakiin, jota on monin kohdin myöhemmin muutettu, ei sisälly luonnon- tai ympäristönsuojelun alalla toimivien kansalaisjärjestöjen valitusoikeutta koskevia säännöksiä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon metsästyslain 90 §:n 1 momentti, valitusoikeuden olemassaolo ratkaistaan soveltamalla hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin yleissäännöstä, jonka mukaan valitusoikeus on muun ohella sillä, jonka etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Riistaeläinten metsästykseen samoin kuin niiden rauhoittamiseen sovelletaan metsästyslakia ja metsästysasetusta. Luonnonsuojelulailla on pantu täytäntöön luontodirektiivi vain tuon lain soveltamisalaan kuuluvien lajien osalta, kun taas riistaeläinten osalta direktiivi on pantu täytäntöön metsästyslain ja -asetuksen säännöksillä.

Ympäristöön ja luontoon liittyviä yleisiä etuja säännönmukaisesti valvovalla alueellisella ympäristökeskuksella ei ole asiassa valitusoikeutta luonnonsuojelulain 63 §:n nojalla, koska metsästyslain alaan kuuluvia rauhoitettuja riistaeläimiä koskevassa poikkeamisasiassa ei ole kysymys siitä, että päätös olisi luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen.

Susi kuuluu luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa tarkoitettuihin yhteisön tärkeinä pitämiin eläinlajeihin, jotka edellyttävät tiukkaa suojelua. Direktiivissä on määrätty edellytyksistä, joilla suojelusta voidaan poiketa. Suomen kansallisessa lainsäädännössä direktiivin liitteen IV a kohdassa tarkoitettujen lajien suojelujärjestelmästä siitä tehtävine poikkeuksineen säädetään luonnonsuojelulain 49 §:n 2-4 momentissa, lukuun ottamatta riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä, joista säädetään metsästyslaissa. Vaikka maa- ja metsätalousministeriöllä onkin velvollisuus noudattaa direktiivissä asetettuja vaatimuksia ja kotimaista lainsäädäntöä, päätöksen lainmukaisuus on voitava saattaa tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Kun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin tulkinnassa otetaan huomioon edellä sanottu ja myös Suomen perustuslain 20 §:n 1 ja 2 momentin säännökset ja tarve yhteisön oikeuden tehokkaan toteutumisen varmistamiseen sekä se, että rekisteröidyille paikallisille tai alueellisille luonnonsuojeluyhdistyksille on vuonna 1996 säädetyn luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentissa nimenomaisesti annettu valitusoikeus, valitusoikeuden on metsästyslain 41 §:n 2 momentissa tarkoitettua riistaeläimen rauhoituksesta poikkeamista koskevassa asiassa katsottava kuuluvan luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentissa tarkoitettuja yhteisöjä vastaaville paikallisille tai alueellisille yhteisöille. A ry:llä ja B ry:llä alueellisina luonnonsuojeluyhdistyksinä on näin ollen toimialueellaan oikeus saattaa kysymys poikkeamisen oikeudellisista edellytyksistä valitusviranomaisen tutkittavaksi. Näistä syistä yhdistysten valitusoikeuden puuttumista koskevat väitteet on hylättävä ja yhdistysten valitus on tutkittava.

2. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Metsästyslain 41 §:n 2 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö voi metsästysoikeuden haltijan suostumuksella myöntää muun muassa vahinkojen estämistä varten luvan kielletyin pyyntivälinein tai -menetelmin tappaa tai pyydystää riistaeläin sekä ottaa riistaeläinten pesiä, munia ja poikasia rauhoitusaikana.

Metsästysasetuksen 24 §:n (869/1998) 2 momentin mukaan muiden ohella susi poronhoitoalueen ulkopuolella on aina rauhoitettu.

Metsästysasetuksen 25 §:n (224/2001) 3 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö voi metsästyslain 19 §:ssä ja 41 §:n 2 momentissa mainituista syistä myöntää poikkeuksia mainitussa asetuksessa säädettyihin rauhoitusaikoihin.

Metsästysasetuksen 28 §:n (869/1998) 1 momentissa säädetään poikkeuksesta muun muassa suden rauhoitusajoista. Jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä metsästys haittaa suotuisan suojelutason säilyttämistä, voidaan metsästysasetuksen 24 §:n 2 momentissa säädetyistä suden yleisistä rauhoitusajoista poiketa maataloudelle, metsätaloudelle, kalastukselle, eläintenpidolle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon estämiseksi.

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun Euroopan yhteisön neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) liitteessä IV on lueteltu yhteisön tärkeinä pitämät eläin- ja kasvilajit, jotka edellyttävät tiukkaa suojelua. Liitteessä olevassa a kohdassa on mainittu muun muassa susi.

Luontodirektiivin 12 artiklan 1 a kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 b kohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa muun muassa 12 artiklan säännöksistä erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta.

Metsästyslaissa määriteltyjen riistaeläinten osalta luontodirektiivi on pantu täytäntöön muun ohella metsästyslain ja -asetuksen edellä mainituilla säännöksillä.

Johtopäätökset

Susi on poronhoitoalueen ulkopuolella aina rauhoitettu. Maa- ja metsätalousministeriö voi metsästyslain 41 §:n 2 momentin ja metsästysasetuksen 25 §:n 3 momentin nojalla kuitenkin myöntää poikkeuksen metsästysasetuksen mukaisista rauhoitusajoista. Perusteena tulee tällöin olla metsästyslain 41 §:n 2 momentissa mainittu syy, kuten vahinkojen estäminen. Poikkeuksen myöntämisen edellytyksiä tulkittaessa on otettava huomioon metsästysasetuksen 28 §:n 1 momentin ja luontodirektiivin säännökset.

Ministeriön on tullut harkinnassaan ottaa huomioon seuraavat seikat: Onko kysymyksessä erityisen merkittävän vahingon estäminen, onko vahinkojen torjumiseksi ollut muuta tyydyttävää ratkaisua ja haittaako kysymyksessä olevan suden tappaminen susikannan suotuisan suojelun tason säilyttämistä.

Vaikka maa- ja metsätalousministeriön päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina virheellisesti viitattu ainoastaan metsästyslain 41 §:n 2 momenttiin ja metsästysasetuksen 25 §:n 3 momenttiin, päätöksen selostusosasta ja perusteluista ilmenee, että ministeriö on arvioinut lupaharkinnassaan edellä mainittujen, luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa rauhoituksesta poikkeamiselle asetettujen edellytysten olemassaoloa.

Maa- ja metsätalousministeriö on päätöksellään myöntänyt luvan yhden suden tappamiseen rajatulla maantieteellisellä alueella. Ministeriön päätökseen liitetyin ehdoin on pyritty varmistamaan, että pyynti kohdennetaan tiettyyn, talojen pihapiirissä käyvään suteen. Päätöksestä ja asiakirjoista ilmenee, että poikkeaminen on ollut tarpeen karjankasvatusta ja muuta omaisuutta koskevien erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi ja ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole. Kun otetaan vielä huomioon se, ettei kysymyksessä olevan yhden suden tappamisen vaikutus vahvistuvan susikannan kehitykseen ja suotuisaan suojelun tasoon ole saadun selvityksen mukaan merkityksellinen, ministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Hallintolainkäyttölain 31 §:n 1 momentin mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa tai asetuksessa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että maa- ja metsätalousministeriön olisi tullut päätöksessään nimenomaisesti lausua päätöksen täytäntöönpanosta.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, C:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta selityksen antamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Petri Leinonen.