8.5.2007

1.

Asian aikaisempi käsittely

Ladbrokes Oy:n hakemus

Perustettava yhtiö Ladbrokes Oy (jäljempänä Ladbrokes), jonka kotipaikka on Helsinki, on 19.12.2003 sisäasiainministeriöön saapuneella ja valtioneuvostolle osoitetulla kirjeellään pyytänyt lupaa saada järjestää Suomessa pelitoimintaa, sikäli kuin täällä on kysymys, seuraavilla aloilla:

Urheiluvedonlyönti (kohta 1),

Erityisiin tapahtumiin liittyvä vedonlyönti, kuten Eurovision laulukilpailut, Oscar-palkintojen jako, tosi-TV ja muut niin kutsutut erikoiskohteet (3 kohta)

Lupaa on haettu viiden vuoden ajaksi.

Hakemuksessa on ilmoitettu, että yrityksen on tarkoitus tarjota Suomen markkinoille on-line-pelejä ja vedonlyöntiä Ladbrokesin Internet-portaalin sekä mobiilipäätteiden ja digitelevision välityksellä. Yhtiö aikoo myös sijoittaa Suomeen pelimyymälöitä ja peliasiamiehiä, jotka tarjoavat vedonlyöntipalveluja mainittujen toimintojen puitteissa.

Hakemusta on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (jäljempänä EY-tuomioistuin) on ratkaisussaan 6.11.2003 asiassa C-243/01 (Gambelli) selventänyt, millaisin ehdoin Euroopan unionin jäsenvaltio saa ylläpitää pelimonopolia. Tuomioistuin on todennut, että jos ulkomaiset toimijat täyttävät samat sosiaalipoliittiset edellytykset kuin kansalliset toimijat, ulkomaisella toimijalla on oltava oikeus sijoittautua kyseiseen maahan ja järjestää pelejä siellä. Suomen osalta tämä merkitsee sitä, että jos Ladbrokes pystyy toteuttamaan samat sosiaalipoliittiset tavoitteet kuin Oy Veikkaus Ab Ladbrokesilla on EY-tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan oikeus sijoittautua Suomeen ja järjestää pelejä Suomessa.

EY-tuomioistuin on vahvistanut Gambelli-ratkaisussaan myös sen, että Euroopan unionin jäsenvaltion ylläpitämän pelimonopolin tarkoituksena tulee olla kansalaisten peliriippuvuuden pitäminen hallinnassa. Tuomiossa on lausuttu, että "pelimonopolin tulee myötävaikuttaa vedonlyöntitoiminnan rajoittamiseen yhtenäisesti ja systemaattisesti." (Gambelli-tuomion kohta 67).

Koska Suomen rahapelimonopolin ei voida katsoa täyttävän näitä vaatimuksia, Suomen pelimarkkinat on avattava myös ulkomaisille toimijoille.

Säädellyt pelimarkkinat, missä ulkomaalaiset peliyhtiötkin voivat toimia samoin säännöin, vähentävät suomalaisten tarvetta hakeutua ulkomaisille, säätelemättömille ja valvomattomille pelisivustoille.

Ladbrokes on perustettavana oleva osakeyhtiö, jonka kotipaikka on Helsinki. Ladbrokesin omistaa Ladbrokes World Wide Betting, joka on peli- ja vedonlyöntiyritys, jonka kotipaikka on Lontoo, Iso-Britannia, ja joka on rekisteröity yhtiönä Englannissa ja Walesissa. Ladbrokes World Wide Betting kuuluu Hilton Group Plc:n toimialaan Ladbrokes Betting and Gaming.

Suomen pelimarkkinoilla vallitsee arpajaislain nojalla monopoli. Valtio on antanut Oy Veikkaus Ab:lle, Raha-automaattiyhdistys ry:lle ja Fintoto Oy:lle monopoliaseman muun muassa ravien, laukkakisojen ja eri urheilulajien vedonlyöntimarkkinoilla.

Vuonna 2002 Suomen pelimarkkinoiden kokonaisliikevaihto oli 1 811 miljoonaa euroa, josta Oy Veikkaus Ab:n osuus oli 1 089 miljoonaa euroa, Raha-automaattiyhdistys ry:n 562 miljoonaa euroa ja Fintoto Oy:n 160 miljoonaa euroa.

Vuonna 2002 Suomen valtio sai 106 miljoonaa euroa tuloa pelkästään arpajaisveron muodossa.

Oy Veikkaus Ab tuottaa voittoa 355,6 miljoonaa euroa, Raha-automaattiyhdistys ry 385 miljoonaa euroa ja Fintoto Oy 6,2 miljoonaa euroa.

Oy Veikkaus Ab:n liikevaihto on noussut tammi-syyskuussa 2003 siten, että se oli 7,8 prosenttia eli 61,5 miljoonaa euroa suurempi kuin vuoden 2002 vastaavana aikana.

Tuotemarkkinointiin Oy Veikkaus Ab käytti 3,6 miljoonaa euroa ajanjaksona 1 - 9.2003, kun summa oli vuoden 2002 vastaavana aikana ollut 2,7 miljoonaa euroa.

Kaikkiaan Oy Veikkaus Ab käytti 14,2 miljoonaa euroa markkinointiin, mistä määrästä 6,5 miljoonaa euroa suoramainontaan. Tänä vuonna (2003) Oy Veikkaus Ab kertoi aikovansa käyttää markkinointiin noin 15,5 miljoonaa euroa.

Oy Veikkaus Ab maksoi vuonna 2002 522,8 miljoonaa euroa eli 48 prosenttia liikevaihdostaan takaisin kuluttajille. Kilpailun alaisilla markkinoilla toimivat yhtiöt palauttavat noin 93 prosenttia.

Nämä voimakkaasti kasvavat markkinat ovat kuitenkin vailla sääntelyä, mikä merkitsee heikkoa tai olematonta suojaa kuluttajille ja samalla tulonmenetystä valtiolle.

Suomen rahapelimonopolin virallinen syy on sosiaalipoliittinen ja tarkoituksena on säännellä toimintaa, joka voi aiheuttaa peliriippuvuuden vaaran. Monopolin on myös määrä edistää pelaamisen turvallisuutta ja kuluttajansuojaa. Lisäsyynä on yleispoliittinen etu eli se, että pelitoiminnan tuotoilla tuetaan taloudellisesti suomalaisia kansalais- ja urheilujärjestöjä. Perusperiaatteena on ollut, että peli- ja arpajaistoiminnan ylijäämä ohjataan yleisiin ja yleishyödyllisiin tarkoituksiin.

Ladbrokes on kyseenalaistanut sen, noudattaako Suomen laillinen pelimonopoli koskien tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta, Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 49 artiklaa ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

Valtioneuvosto oli 19.5.2004 antamallaan päätöksellä nro SM-2003-03753/Tu-522 hylännyt yhtiön hakemuksen. Valtioneuvoston päätös oli tehty sisäasiainministeriössä.

Korkein hallinto-oikeus on 10.6.2005 antamallaan päätöksellä taltionumero 1401 Ladbrokesin valituksesta kumonnut valtioneuvoston päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Päätöksen perustelujen mukaan valtioneuvosto oli hylätessään Ladbrokesin rahapelilupaa koskeneen hakemuksen perustellut päätöstään ensisijaisesti arpajaislain 11 §:n 3 momentin säännöksellä. Ladbrokes oli kuitenkin perustellut hakemustaan viitaten muun muassa EY-tuomioistuimen asiassa C-243/01 (Gambelli) antamaan tuomioon ja esittänyt, että Suomen laillinen rahapelimonopoli olisi Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 49 artiklassa säädetyn palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan määräyksen ja sitä tulkitsevan oikeuskäytännön vastainen. Valtioneuvoston päätös, jossa hakemuksen hylkääminen oli perusteltu ainoastaan kansallisella lainsäädännöllä, vaikka yhtiön hakemus oli nimenomaan perusteltu Euroopan yhteisöjen oikeudella, oli hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin säännös huomioon ottaen puutteellisesti perusteltu. Valtioneuvoston päätös oli siten hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lainmukaisen menettelyn toteutuminen vaati, että asia käsiteltiin uudestaan rahapelilupaviranomaisessa.

Oy Veikkaus Ab, Fintoto Oy ja Raha-automaattiyhdistys ovat antaneet selityksensä asiassa sekä opetusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja valtiovarainministeriö omat lausuntonsa.

Ladbrokes on antanut vastaselityksensä edellä mainittujen selitysten ja lausuntojen johdosta.

2. Valtioneuvoston ratkaisu

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Ladbrokesin hakemuksen.

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti.

Arpajaislaki

Valtioneuvoston päätöksessä on lausuttu, että arpajaislain (1047/2001) 11 §:n mukaan rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten sekä rikosten estämiseksi ja pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi saadaan rahapelitoiminnan harjoittamista varten antaa laissa tarkemmin säädetyillä rajoituksilla lupa ( rahapelilupa ). Rahapelilupa voidaan antaa erikseen 1) raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien toimeenpanemiseen, 2) raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan ja 3) totopelien toimeenpanemiseen. Rahapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että edellä 1-3 kohdissa tarkoitettuja arpajaisia varten annetaan kerrallaan vain yksi lupa.

Arpajaislain 12 §:n mukaan rahapelilupa voidaan antaa vain rahapelitoiminnan harjoittamista varten perustetulle yhteisölle ( rahapeliyhteisö ). Ladbrokesin hakemukseen ei ole liitetty yhtiön perustamissopimusta, yhtiöjärjestystä tai muuta selvitystä siitä, että yhtiö on perustettu rahapelitoimintaa varten. Hakemuksesta kuitenkin ilmenee, että yhtiön tarkoituksena on sijoittaa Suomeen vedonlyöntimyymälöitä sekä peliasiamiehiä off-line pohjalla sekä kehittää ja myydä on-line-pelipalveluja yhtiön suomalaisessa Internet-palvelussa www.ladbrokes.fi sekä mobiilipäätteiden ja digitelevision välityksellä.

Arpajaislain 62 §:n 1 momentin mukaan arpajaisten toimeenpano muulla kuin arpajaislain 3 §:ssä määritellyillä tavoilla on kiellettyä ja rikoslain 17 luvun 16 a §:n mukaan rangaistavaa.

Ladbrokesin hakemuksen kohdissa 1 ja 2 tarkoitetut vedonlyöntipelit olisivat kiinteäkertoimisia. Hakemuksesta ei ilmene toimeenpanomuotojen tarkempaa erittelyä. Hakemuksen 3 kohdassa tarkoitettuja erikoiskohteisia pelejä ei ole myöskään tarkemmin kuvattu. Lähtökohtaisesti voidaan kuitenkin olettaa, että hakemuksen kohdassa 1 ja 3 tarkoitetut urheilu- ja erikoiskohteiset vedonlyöntipelit olisivat arpajaislain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuja vedonlyöntipelejä ja hakemuksen 2 kohdassa tarkoitetut hevoskilpailuvedonlyöntipelit arpajaislain 3 §:n 7 kohdassa tarkoitettuja totopelejä. Sen sijaan hakemuksen kohdassa 4 tarkoitettuja pelimuotoja ei ole arpajaislain 3 §:ssä määritelty, mutta ne voisivat kuulua lähinnä 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuihin vedonlyöntipeleihin tai 3 §:n 5 kohdassa tarkoitettuihin kasinopeleihin.

Valtioneuvosto on 20.12.2001 myöntänyt Oy Veikkaus Ab:lle rahapeliluvan (SM-2001-02133/Tu-522, viimeksi muutettu 16.6.2004/Tu-522) arpajaislain 3 §:n 1-3 kohdissa tarkoitettujen pelien toimeenpanoon. Rahapelilupa oikeuttaa veikkausyhtiön toimeenpanemaan vedonlyöntiä myös koirien juoksukilpailujen tuloksista. Valtioneuvosto on 20.12.2001 myöntänyt Fintoto Oy:lle rahapeliluvan (SM-2001-02134/tu-522, viimeksi muutettu 18.3.2004) arpajaislain 3 §:n 7 kohdassa tarkoitettujen totopelien toimeenpanoon. Valtioneuvosto on 20.12.2001 myöntänyt Raha-automaattiyhdistykselle rahapeliluvan (SM-2001-02082/Tu-522) arpajaislain 3 §:n 4 - 6 kohdissa määriteltyihin peleihin (raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan) Rahapelilupien voimassaoloaika päättyy 31.12.2006.

Hakemuksesta voidaan päätellä, että Ladbrokes on rahapelitoiminnan harjoittamista varten perustettu yhtiö. Ladbrokesille ei kuitenkaan voida antaa hakemuksen 1 kohdassa tarkoitettujen urheiluvedonlyöntipelien, koirien juoksukilpailujen tuloksia koskevien vedonlyöntipelien ja 3 kohdassa tarkoitettujen erikoiskohteisten vedonlyöntipelien toimeenpanemiseksi rahapelilupaa, koska näiden pelien toimeenpanoa varten Oy Veikkaus Ab:lle annettu rahapelilupa on vielä voimassa.

EY-oikeudelliset perustelut

Gambelli - ja Läära-ratkaisut

Ladbrokes on hakemuksessaan viitannut erityisesti EY-tuomioistuimen antaman Gambelli-ratkaisun (C-243/01) kohtiin 67 ja 69.

Kyseisen ennakkoratkaisun kohdassa 67 EY-tuomioistuin on todennut:

Ensinnäkin vaikka yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainituissa asioissa Schindler, Läärä ym., Zenatti antamissaan tuomioissa myöntänyt, että pelitoimintaan kohdistuvat rajoitukset voivat olla perusteltuja yleistä etua koskevista pakottavista syistä - kuten kuluttajansuoja, petosten ehkäisy sekä sen ehkäisy, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan - rajoitusten, jotka perustuvat tällaisiin syihin ja tarpeeseen estää häiriöt yhteiskuntajärjestykselle, on oltava omiaan takaamaan näiden päämäärien toteuttaminen siinä mielessä, että näiden rajoitusten tulee edistää johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla vedonlyöntitoiminnan rajoittamista.

Ennakkoratkaisun kohdassa 69 EY-tuomioistuin on todennut:

Sikäli kuin jäsenvaltion viranomaiset tuloja valtion kassaan kerätäkseen houkuttelevat ja rohkaisevat kuluttajia osallistumaan arpajaisiin, uhkapeleihin tai vedonlyöntiin, tämän valtion viranomaiset eivät voi vedota siihen, että pelimahdollisuuksia on vähennettävä yhteiskuntajärjestyksen vuoksi, perustellakseen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia toimenpiteitä.

Gambelli-asiassa annettu ennakkoratkaisu koskee Italiaa, jossa vedonlyöntijärjestelmä poikkeaa olennaisesti suomalaisesta yksinoikeuksiin perustuvasta järjestelmästä. Suomessa urheiluvedonlyöntiä koskeva rahapelilupa on annettu arpajaislain nojalla yksinoikeudella Oy Veikkaus Ab:lle, joka on ainoa laillinen toimija alalla, ja hevosvedonlyönnin eli totopelien toimeenpanoon oikeuttava rahapelilupa on annettu yksinoikeudella Fintoto Oy:lle. Italiassa urheiluvedonlyönnin toimeenpano-oikeus on luovutettu Comitato Olimpico nazionale Italiano:lle (Coni) ja totopelien toimeenpano-oikeus on luovutettu Unione nazionale per l´incremento razze equine:lle (Unire), jotka molemmat ovat tarjouskilpailun perusteella luovuttaneet vedonvälitysoikeudet yhteensä sadoille yksityisille toimijoille. Se, että tarjouskilpailut sisältävät sellaisia omistusrakennetta koskevia kriteerejä, joita eivät voi täyttää pörssinoteeratut pääomayhtiöt vaan ainoastaan luonnolliset henkilöt ja joissa edellytetään liiketilojen omistamista, merkitsee tuomioistuimen mukaan sitä, etteivät ne täytä syrjimättömyyttä koskevaa vaatimusta. Tämä toteamus on vaikuttanut ratkaisuun laajemminkin. Edellä mainitut toimintaedellytyksiä koskevat vaatimukset ovat johtaneet siihen, että tuomioistuin on epäillyt Italian lainsäädännön oikeasuhtaisuutta myös sijoittautumisvapauden suhteen. Tuomioistuimen kritiikki kohdistuu Italian lainsäädäntöön eikä kritiikillä ole yhtymäkohtaa Suomen lainsäädäntöön.

Ladbrokes on väittänyt, ettei Suomen arpajaislainsäädännöllä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla edistetä vedonlyönnin rajoittamista. Ladbrokes katsoo, että Suomessa yksinoikeusyhteisöt saavat lähes vapaasti markkinoida ja kehittää palveluitansa ja tarjota niitä kuluttajille. Edelleen Ladbrokes on katsonut, että suomalaiset luvanhaltijat muun muassa massiivisilla mainoskampanjoillaan sekä pelimahdollisuuksia ja pelipaikkoja lisäämällä houkuttelevat ja rohkaisevat kuluttajia osallistumaan arpajaisiin, uhkapeleihin ja vedonlyöntiin. Ladbrokes on katsonut, ettei Suomen rahapelimonopolille ole olemassa EY-oikeuden mukaista oikeuttamisperustetta.

Suomen arpajaislainsäädäntö ei Ladbrokesin esittämin perustein eikä muutoinkaan ole ristiriidassa EY-tuomioistuimen rahapelipalveluja koskevien ennakkopäätösten kanssa. Tuomioistuimen ennakkopäätökset, joiden lisäksi muuta yhteisön lainsäädäntöä ei ole, muodostavat toisiaan täydentävän oikeusohjeen. Gambelli-asiassa annettu ratkaisu ei kumoa tuomioistuimen aiempia ennakkopäätöksiä, vaan täydentää ja täsmentää niitä. Gambelli-päätöksenkin mukaan rahapelipalveluja saadaan rajoittaa rikosten ja sosiaalisten haittojen ehkäisemiseksi kunhan säännökset ovat oikeasuhteisia ja syrjimättömiä.

Gambelli-ratkaisun kohdissa 67 ja 69 EY-tuomioistuin on täsmentänyt palvelujen tarjoamisen hyväksyttäviä oikeuttamisperusteita. Suomen arpajaislainsäädännön rahapelien toimeenpano-oikeutta koskevan yksinoikeusjärjestelmän laista ilmenevä tarkoitus on taata rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturva, estää väärinkäytökset ja rikokset ja vähentää pelaamisesta aiheutuvia sosiaalisia haittoja. Yksinoikeuteen perustuvan rahapeliluvan ja rahapelien pelisääntöjen vahvistamisen keskeisenä tarkoituksena on rajoittaa rahapelipalvelujen tarjontaa. Vahvistamalla rahapelien pelisäännöt valtiovalta sääntelee pelitoiminnan kovuutta ja vähentää pelien addiktoivuutta.

Rajaamalla pelien tarjoajien määrää rajoitetaan samalla tarjottavien pelien määrää ja pelin tarjoajien välistä kilpailua, joka jo sinällään, mutta erityisesti sääntelemättömänä johtaisi ihmisten aggressiiviseen houkuttelemiseen pelaamaan. Kilpailutilanne johtaisi siten itsestään pelaamisen lisääntymisen kautta pelaamisesta johtuvien haittojen lisääntymiseen. Suomen arpajaislainsäädännössä omaksuttu yksinoikeusjärjestelmä on sopusoinnussa Gambelli-tuomion 67 kohdassa asetetun johdonmukaisen ja järjestelmällisen vedonlyöntitoiminnan rajoittamisvaatimuksen kanssa. Yksinoikeusjärjestelmä ei ole myöskään suhteeton toimenpide. Tämän on myös EY-tuomioistuin todennut arvioidessaan Suomen arpajaislain raha-automaattitoimintaa koskevaa yksinoikeutta. Läärä-tapauksen perusteluissa tuomioistuin on nimenomaisesti todennut, ettei yksinoikeuden antaminen ole päämääränsä nähden suhteeton toimenpide, vaikka sillä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta.

Suomessa omaksuttu yksinoikeusjärjestelmä ei ole myöskään syrjivä. Tämän on todennut myös EY-tuomioistuin Läärä-jutussa antamassaan päätöksessä. Tuomioistuin on todennut, että Suomen lainsäädännön kaltaisessa kansallisessa raha-automaattilainsäädännössä annetaan oikeus raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen ainoastaan tietylle luvan saaneelle yhdistykselle ja kielletään tämän toiminnan harjoittaminen kaikilta muilta, eli tällä lainsäädännöllä ei syrjitä ketään kansalaisuuden perusteella ja sitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin sellaisiin elinkeinonharjoittajiin, joita tällaisen toiminnan harjoittaminen voisi kiinnostaa, riippumatta siitä, onko näiden kotipaikka Suomessa vai jossain muussa jäsenvaltiossa. Perustelu soveltuu tuomioistuimen omaksuman analogiatulkinnan perusteella myös niihin rahapeleihin, joista nyt on kysymys.

EY-tuomioistuimen ennakkopäätöksistä ei ole löydettävissä perusteluja, joiden mukaan yksinoikeusyhteisö ei saisi mainostaa toimintaansa, kehittää pelivalikoimaansa ja myyntipaikkaverkostoaan tai tulouttaa tuottoaan valtiolle yleishyödyllisiin tarkoituksiin käytettäviksi. Tuottojen käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin on päinvastoin tuomioistuimen perustelujen mukaan sallittua, mutta se ei voi olla toiminnan yksinomainen tarkoitus eikä syy. Suomen oikeuden mukaan rahapelien toimeenpanon rajoitukset perustuvat kuluttajansuojeluun ja tuottojen käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin on vain rajoittavan politiikan suotuisa liitännäisseuraus.

Yksinoikeusyhteisöllä on monopoliasemastaan johtuva velvollisuus tiedottaa palveluistaan. Tiedottamisen on tapahduttava siinä laajuudessa, että ihmiset maan kaikissa osissa saavat yhtäläisesti tietoja pelaamismahdollisuuksista. Lupaviranomaisen ja kuluttajansuojaviranomaisten tehtävänä on valvoa rahapelipalveluja ja palvelutarjontaa koskevaa mainontaa muun muassa siltä kannalta, että mainonta ei ole pelaamiseen houkuttelevaa. Rahapeliluvan luvanhaltijoiden mainonnan kautta rahapelipalvelujen käyttäjät saavat tietoa siitä, että kysymys on luvallisesta pelitarjonnasta. Myyntipaikkaverkoston kehittäminen ei ole ristiriidassa yksinoikeusyhteisön velvoitteiden kanssa. Yksinoikeusyhteisön tehtävänä on huolehtia pelitarjonnan saatavuudesta maan kaikissa osissa. Yksinoikeusyhteisö voi sille myönnetyn toimiluvan rajoissa myös kehittää pelivalikoimaansa ja siten kanavoida pelikysyntä laillisiin peleihin. Myös hakijayhtiö on hakemuksessaan viitannut siihen, että valvonnan ulkopuolelle jäävät palvelun tarjoajat voivat aiheuttaa suuren riskin kuluttajalle.

Yksinoikeuden antaminen rahapelitoiminnan harjoittamista varten ei ole suhteeton toimenpide. Yksinoikeuteen perustuvan rahapelilupajärjestelmän nimenomaisena tarkoituksena on Suomen oikeuden mukaan taata rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturva, estää väärinkäytökset ja rikokset sekä vähentää pelaamisesta aiheutuvia sosiaalisia haittoja. EY-tuomioistuimen Läärä-jutun perusteluista voidaan tehdä se johtopäätös, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat perustamissopimuksen määräykset eivät ole esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jossa yhdelle ainoalle toimijalle annetaan rahapelitoimintaan liittyviä yksinoikeuksia, kun otetaan huomioon ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joiden vuoksi tätä lainsäädäntöä on pidettävä perusteltuna.

Korkeimman oikeuden tuomio niin sanotussa PAF-asiassa

Suomen arpajaislain ja yksinoikeusjärjestelmän EY-oikeuden mukaisuus on edellä mainitun Läärä-jutun yhteydessä tutkittu EY-tuomioistuimessa. Toisen kerran asiaan on ottanut kantaa korkein oikeus niin sanotussa PAF-asiassa antamassaan ratkaisussa.

Korkein oikeus on 24.2.2005 taltio 0481 (KKO:2005:27) antamassaan päätöksessä todennut, että Ahvenanmaan Raha-automaattiyhdistys (PAF) oli Ahvenanmaan maakunnasta käsin toimeenpannut internetissä vedonlyöntejä ja raha-arpajaisia siten, että myös valtakunnassa asuvat pelaajat voivat ottaa osaa näihin rahapeleihin. Korkeimman oikeuden tuomiossa lausutuilla perusteilla katsottiin, että arpajaiset oli toimeenpantu myös valtakunnassa. Yhdistyksen toimitusjohtajan, markkinointipäällikön ja hallituksen puheenjohtajan katsottiin syyllistyneen arpajaisrikokseen.

Ahvenanmaan Raha-automaattiyhdistyksellä on toimilupa, jonka Ahvenanmaan maakunnanhallitus on myöntänyt sille maakuntalain nojalla. Ahvenanmaan Raha-automaattiyhdistyksellä ei sitä vastoin ole valtakunnan arpajaislain nojalla myönnettyä toimilupaa rahapelitoiminnalleen valtakunnan alueella. Tässä suhteessa Ahvenanmaan lainsäädäntö rinnastuu ulkomaiseen lainsäädäntöön.

Korkein oikeus on tuomion perusteluissa ottanut kantaa myös Suomen arpajaislain (491/1965) EY-oikeudenmukaisuuteen. Nykyisin voimassa oleva arpajaislaki (1047/2001) on yksinoikeuden perusteiden osalta samansisältöinen kuin aikaisemmin voimassa ollut laki.

Korkein oikeus on todennut 24.2.2005 annetun tuomion kohdassa 27, etteivät EY-tuomioistuimen ratkaisut tue väitettä, jonka mukaan yksioikeusjärjestelmä on ristiriidassa EY-oikeuden kanssa johtuen siitä, että siinä on kysymys kielletystä syrjinnästä.

Väitteestä, jonka mukaan yksinoikeus ei ole muilta osin sopusoinnussa EY-oikeuden kanssa, korkein oikeus on todennut muun muassa, että nimenomaan se järjestelmä, josta säädetään Suomen arpajaislainsäädännössä ja joka perustuu erityyppisiä pelejä koskeviin toimilupiin ja yksinoikeuteen, on ollut EY-tuomioistuimen arvioitavana asiassa Läärä ja muut. Kyseisessä asiassa oli kysymys raha-automaattipelejä koskevasta yksinoikeudesta. EY-tuomioistuin päätti, etteivät palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat EY:n perustamissopimuksen määräykset ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle kuin Suomen lainsäädännölle, jossa yhdellä ainoalla julkisen valvonnan alaisella toimijalla - tässä tapauksessa julkisoikeudellisella yhdistyksellä - on yksinoikeus rahapelitoiminnan harjoittamiseen, kun huomioon otetaan ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joiden vuoksi tätä lainsäädäntöä on pidettävä perusteltuna. Koska samassa lainsäädännössä säännellään sekä raha-automaattipelejä että sellaisia pelejä, joihin Oy Veikkaus Ab:llä on yksinoikeus, on lähtökohtana pidettävä, että oikeudellinen tila on vastaava myös viimeksi mainitun yksinoikeuden osalta. Ei ole olemassa mitään syytä kyseenalaistaa EY-tuomioistuimen jo tekemää Suomen arpajaislakia koskevaa perusarviota, jonka mukaan suomalaisen järjestelmän katsottiin olevan sopusoinnussa EY:n perustamissopimuksen kanssa.

Korkein oikeus on todennut edelleen, ettei mikään Gambelli-asiassa annetussa tuomiossa viittaa siihen, että EY-tuomioistuin olisi luopunut tulkinnoista, jotka käyvät ilmi tuomioistuimen aiemmin rahapelien sääntelystä antamista ratkaisuista. Tuomiosta käy ilmi, että on pikemminkin kysymys tietyistä niiden kriteerien täsmennyksistä, joita sovelletaan arvioitaessa kansallisten toimenpiteiden yhteensopivuutta EY:n perustamissopimuksen kanssa. EY-tuomioistuin onkin esittänyt, että vaikka se on asioissa Schindler, Läärä ja muut sekä Zenatti antamissaan tuomioissa myöntänyt pelitoiminnan toimeenpanon rajoitusten voivan olla oikeutettuja yleisen edun mukaisista pakottavista syistä, kuten kuluttajien suojaamiseksi ja petosten torjumiseksi ja sen estämiseksi, että kansalaisia yllytetään käyttämään peleihin liikaa rahaa, on rajoitusten, jotka perustuvat sellaisiin näkökohtiin ja tarpeeseen estää yhteiskuntarauhan häiriintyminen, voitava turvata näiden päämäärien toteutuminen sellaisella tavalla, että nämä rajoitukset auttavat osaltaan rajoittamaan vedonlyöntitoimintaa yhtenäisellä ja järjestelmällisellä tavalla (Gambelli-asiassa annetun tuomion 67 kohta).

EY-tuomioistuimen mukaan kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on arvioida, vastaako kansallinen lainsäädäntö konkreettisen soveltamisensa osalta niitä päämääriä, jotka voivat oikeuttaa lainsäädännön soveltamiseen, ja eivätkö sen määräämät rajoitukset ole suhteettomia näihin päämääriin nähden (edellä mainitun tuomion 75 kohta). Korkein oikeus on korostanut, että rahapelejä koskevan Suomen lainsäädännön osalta tilanne on kuitenkin se, että EY-tuomioistuin on jo itse tehnyt sellaisen perusarvion aiemmassa, asiassa Läärä ja muut, tekemässään ratkaisussa.

Korkein oikeus on todennut Gambelli-tuomion 69-kohdasta, ettei siitä voi tehdä johtopäätöstä, jonka mukaan olisi EY-oikeuden vastaista, että yksinoikeuden haltija pelien tarjoamisen lisäksi myös markkinoisi niitä. Kyseisen perustelukohdan 69 keskeinen asia on viittaus siihen, että kuluttajia houkutellaan ja rohkaistaan osallistumaan rahapeleihin valtion kassan kartuttamiseksi. Kannanotto nähtynä yhdessä EY-tuomioistuimen muilta osin esittämän kanssa havainnollistaa sitä yleistä vaatimusta, jonka mukaan sääntelyn todellisten päämäärien on oltava ilmoitettujen päämäärien mukainen.

Korkein oikeus on todennut PAF:ia koskevassa päätöksessään, että kyseessä olevassa asiassa esiin tulleet suomalaista sääntelyä koskevat seikat eivät anna minkäänlaista aihetta epäillä, että arpajaislain tai kyseisen yksinoikeuden todellisena päämääränä olisi valtion kassan kartuttaminen eikä se, mikä käy ilmi muun muassa lain esitöistä, nimittäin ihmisten pelihimon yksityiseen voitontavoitteluun perustuvan hyväksikäytön estäminen sekä pelimarkkinoiden rajoittaminen ja valvominen sekä muuten mahdollisesti aiheutuvien sosiaalisten ongelmien, väärinkäytösten ja rikollisen toiminnan ehkäiseminen. Korkein oikeus on muistuttanut, että EY-tuomioistuin on asiassa Läärä ja muut antamassaan tuomiossa todennut, että rahapeliyhteisön velvoittaminen maksamaan peleistä saamansa tuotto valtiolle on tehokas keino asettaa tiukat rajat rahapelitoimintaan liittyvälle voitontavoittelulle (tuomion 41 kohta).

Korkein oikeus on katsonut tuomiossaan, että EY-tuomioistuimen oikeuskäytäntö ei myöskään tue sellaista käsitystä, että yksinoikeuteen perustuva järjestelmä olisi ristiriidassa EY-oikeuden vaatimusten kanssa siitä syystä, että sellainen järjestelmä merkitsee kaikkien muiden toimijoiden kuin luvanhaltijan sulkemista pois markkinoilta riippumatta siitä, harjoittavatko ne pelitoimintaa voiton tavoittelemiseksi vai eivät ja riippumatta siitä, ovatko vai eivätkö ne ole julkisoikeudellisen valvonnan tai tarkastuksen alaisia. EY-tuomioistuin on hyväksynyt Suomen yksinoikeusjärjestelmän asiassa Läärä ja muut ilman mitään tässä suhteessa tehtyjä varauksia.

Korkein oikeus on katsonut lopuksi, ettei Gambelli-asiassa annettu tuomio oikeuta tekemään mitään sellaista johtopäätöstä, jonka mukaan arpajaislain nojalla myönnetyn yksinoikeuden, päinvastoin kuin mitä asiassa Läärä ja muut annetusta tuomiosta käy ilmi, olisi nykyään katsottava olevan ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan kanssa.

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1 Valitus

Ladbrokes on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti myöntää Ladbrokesille rahapeliluvan siten kuin yhtiön rahapelilupahakemuksesta ilmenee. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että valtioneuvoston valituksenalainen päätös Ladbrokesin rahapelilupahakemuksen hylkäämisestä kumotaan ja asia palautetaan valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi Suomen valtio on velvoitettava korvaamaan Ladbrokesin valituksesta aiheutuneet kulut täysimääräisesti laillisine viivästyskorkoineen.

Valituksen perusteluina on lausuttu seuraavaa.

Johdanto

Tämän asian ratkaisemisessa ei ole ensisijaisesti kysymys siitä, saavatko jäsenvaltiot EY-oikeuden mukaan rajoittaa rahapelipalveluiden tarjoamista ja ovatko Suomen voimassa oleva arpajaislaki ja Suomen rahapelipalveluiden tarjoamista koskeva yksinoikeusjärjestelmä EY-oikeuden mukaista in abstracto , vaikka yhtiö pitääkin kyseistä arpajaislakia ja yksinoikeusjärjestelmää perusteiltaan EY-oikeuden vastaisina.

Yksinoikeusjärjestelmän legitimiteetti voi EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukan perustua ainoastaan
(i) yleiseen etuun liittyvien pakottavien syiden tosiasialliseen olemassaoloon sekä siihen, että
(ii) rajoitukset takaavat niiden päämäärien toteuttamisen eli tosiasiallisesti edistävät johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti rahapelitoiminnan rajoittamista, eivätkä yksinoikeusyhteisöt missään olosuhteissa rohkaise kuluttajia osallistumaan rahapeleihin.

Siinäkin tapauksessa, että arpajaislain ja Suomen yksinoikeusjärjestelmän katsottaisiin olevan in abstracto EY-oikeuden mukaisia, Suomen valtio ja sen yksinoikeusyhteisöt ovat tosiasiallisella toiminnallaan aikaansaaneet sen, että arpajaislaki ja siten koko yksinoikeusjärjestelmä ovat menettäneet mahdollisen EY-oikeuden mukaisen alkuperäisen legitimiteettinsä. EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan valtio ei voi perustella rahapelien tarjoamista koskevia rajoituksia, ellei se tosiasiallisesti toimi siten, että rahapelitoimintaa johdonmukaisesti rajoitetaan ja vähennetään mahdollisuuksia pelata. Asian oikeudellisessa arvioinnissa Suomen valtion noudattama tosiasiallinen käytäntö tulee erottaa arpajaislain sekä lain esitöiden sanamuodoista että perusteluista ja arvioida erikseen sitä, toteutetaanko laissa ja esitöissä ilmoitettuja päämääriä tehokkaasti, johdonmukaisesti ja varauksetta.

Tässä asiassa on kysymys siitä, vastaako Suomen valtion ja yksinoikeusyhteisöjen tosiasiallinen toiminta in concreto niitä päämääriä, jotka oikeuttavat sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvien rajoitusten soveltamiseen.

Ottaen huomioon EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössään vahvistamat oikeusohjeet, erityisesti niin sanotun Gambelli-tapauksen (kohdat 62, 67 ja 69), joissa yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt niitä periaatteita, joiden mukaisesti rahapelipalveluiden tarjoamista saadaan rajoittaa, asian ratkaisu tulee perustua arvioon siitä
(i) edistävätkö Suomessa omaksutut rajoittavat toimenpiteet johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla vedonlyöntitoiminnan rajoittamista ja pelimahdollisuuksien vähentämistä, sekä
(ii) houkuttelevatko yksinoikeusyhteisöt tosiasiallisilla toimillaan kuluttajia osallistumaan rahapeleihin.

Mikäli vastaus kumpaan tahansa kysymykseen on kieltävä, asia on ratkaistava Ladbrokesin eduksi.

Tässä asiassa on arvioitava, pyritäänkö rahapelipalvelujen tarjoamista koskevilla rajoituksilla aidosti ja tosiasiallisesti niille asetettuun päämäärään ja saavutetaanko nämä päämäärät eli toimivatko yksinoikeusyhteisöt tosiasiallisesti siten, että niiden perustellusti voidaan katsoa johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla edistävän rahapelitoiminnan rajoittamista sekä pelimahdollisuuksien vähentämistä. Mikäli rahapelitoimintaa ei käytännössä johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti ole rajoitettu, on kysymys Suomen yksinoikeusjärjestelmän EY-oikeuden mukaisuudesta in abstracto vailla merkitystä, sillä yksinoikeusjärjestelmältä puuttuu sen olennaisin ja perustavanlaatuisin edellytys eli oikeuttamisperuste.

Ottaen huomioon EY-tuomioistuimen Gambelli-tapauksen (C-243/01) kohdassa 67 lausuttu valtiolle on asetettu ehdoton velvollisuus pyrkiä rajoittamaan rahapelitoimintaa sekä käytännössä varmistua ja taata se, että näin tosiasiallisesti ja tehokkaasti tapahtuu, voidakseen perustella rahapelitoiminnan rajoituksia.

Edellä mainitussa Gambelli-tapauksen tuomiossa on edelleen vahvistettu (kohta 69), että rajoituksille tulee olla tosiasialliset ja pakottavat syyt sekä lisäksi on käytännön tasolla toimittava niin, että kyseiset pakottavista syistä johtuvat päämäärät tehokkaasti saavutetaan.

Asiassa on siis arvioitava, edistävätkö Suomen arpajaislain rajoitukset ja yksinoikeusyhteisöjen tosiasiallinen toiminta niiden puitteissa johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti vedonlyöntitoiminnan rajoittamista ja pelaamismahdollisuuksien vähentämistä.

Arpajaislaki ja oikeuskäytäntö

Siltä osin kuin valtioneuvoston päätöksessä on viitattu korkeimman oikeuden niin sanottuun PAF-tapaukseen tai EY-tuomioistuimen Läärä-ratkaisuun, niin niissä tai muissakaan tapauksissa ei ole otettu kantaa siihen, pyrkivätkö valtio ja yksinoikeusyhteisöt toiminnallaan konkreettisesti sekä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla rajoittamaan rahapelitoimintaa sekä vähentämään mahdollisuuksia pelata ja saavutetaanko yksinoikeusjärjestelmällä tosiasiallisesti sen perusteeksi asetetut tavoitteet.

Yksityiskohtaiset perustelut

Valtioneuvosto antaa päätöksensä perusteluista ymmärtää, että Suomen yksinoikeusjärjestelmä sellaisenaan edistää rahapelitoiminnan rajoittamista rajaamalla pelien tarjoajien määrää ja siten pelien tarjoajien välistä kilpailua, joka johtaisi itsessään pelaamisen lisääntymiseen. Oy Veikkaus Ab on kuitenkin itse ryhtynyt kilpailemaan ulkomaisten pelintarjoajien kanssa. Oy Veikkaus Ab on viime aikoina nostanut rahapelien, esimerkiksi Pitkävedon, palautusprosentteja, jotta ne olisivat kilpailukykyisiä kansainvälisten rahapelitarjoajien kertoimien kanssa. Näillä toimilla Oy Veikkaus Ab on pyrkinyt saamaan takaisin ulkomaille pelaavia suomalaisia asiakkaitaan. Oy Veikkaus Ab siis kilpailee suoraan ulkomaisten pelintarjoajien kanssa. Lisäksi Oy Veikkaus Ab on ilmoittanut kilpailevansa myös muiden viihdetarjoajien kuin rahapelien järjestäjien kanssa. Kilpailu ulkomaisten pelintarjoajien sekä muiden viihdepalvelujen tarjoajien kanssa selittää osaltaan Oy Veikkaus Ab:n massiiviset markkinointitoimet.

Mikäli on niin, että pelintarjoajien välinen kilpailu itsessään johtaa pelaamisen lisääntymiseen ja sitä kautta pelaamisesta johtuvien haittojen lisääntymiseen, Oy Veikkaus Ab on omalla toiminnallaan edesauttamassa tätä seurausta. Toimilla, joiden väitetään itsessään lisäävän pelaamista, ei voida tehokkaasti tavoitella rahapelitoiminnan rajoittamista. Kilpaileminen kuluttajien euroista muidenkin kuin rahapelintarjoajien kanssa on jo sellaisenaan ristiriidassa rahapelin tarjoamista koskevien rajoitusten perusteeksi ilmoitettujen päämäärien kanssa. Tosiasiallisena tavoitteena onkin pyrkiä kanavoimaan kuluttajien rahapeleihin käyttämät varat valtiolle, mikä suoraan ilmentää Suomen yksinoikeusjärjestelmän taloudellista tarkoitusta.

Tavoite saada kuluttajat käyttämään yksinoikeusyhteisöjen palveluja ei ole peruste poiketa rahapelitoiminnan rajoittamista koskevasta päämäärästä ja kiellosta rohkaista kuluttajia osallistumaan rahapeleihin. Yhteisöjen tuomioistuimen kanta on yksiselitteinen: "rajoituksilla on joka tapauksessa pyrittävä vähentämään mahdollisuuksia pelata" (Zenatti, kohta 36 ja Gambelli, kohta 62) sekä "edistettävä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla vedonlyöntitoiminnan rajoittamista" (Gambelli, kohta 67). Rajoituksilla on aina pyrittävä vähentämään mahdollisuuksia pelata. Rajoitusten oikeuttamisperuste - yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä johtuva tarve rajoittaa pelaamista - koskee pelaamista sellaisenaan riippumatta siitä, kuka palvelua tarjoaa. Rajoitusten sallittuna päämääränä ei voi olla pyrkimys kohdistaa pelaaminen ainoastaan yksinoikeusyhteisön tarjoamiin palveluihin, sillä tämä tarkoittaisi, että rajoituksilla olisi välitön taloudellinen peruste - valtion kassan kartuttaminen.

Yksinoikeusyhteisöjen, erityisesti Oy Veikkaus Ab:n aggressiivinen markkinointi on luonteeltaan muuta kuin valtioneuvoston valituksenalaisessa päätöksessä mainittua palveluista tiedottamista.

Oy Veikkaus Ab on vuonna 2004 käyttänyt rahapelien markkinointiin 13 736 582 euroa. Markkinointi on ollut tyyliltään aggressiivista ja monitahoista, minkä yhteydessä muun muassa urheiluelämän valovoimaisimpia tähtiä kiinnitetään myynninedistämiskampanjoihin. Oy Veikkaus Ab:ssä on kehitetty houkuttelevia ja mieleenpainuvia mainoslauseita ja uusia pelimuotoja. Oy Veikkaus Ab käytti vuonna 2003 kaikista suomalaisista yrityksistä seitsemänneksi eniten varoja mediamainontaan. On näin ollen kiistatonta, että toiminnan päämääränä ei ole johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla rajoittaa rahapelitoimintaa. Oy Veikkaus Ab on avoimesti ilmoittanut, että yhtiön kaikki markkinointitoimenpiteet tähtäävät liiketoiminnan edistämiseen. Ottaen huomioon yksinoikeusyhteisöjen vahva tuloskehitys Suomen valtio noudattaa tuloja saadakseen rahapelitoiminnan voimakkaaseen kasvuun perustuvaa politiikkaa samalla kun se suojelee yksinoikeusyhteisöjen asemaa markkinoilla.

Oy Veikkaus Ab:n myyntipaikkojen verkosto on asukaslukuun suhteutettuna maailman tiheimpiä. Online-myyntipaikkoja on noin 2 800 ja pika-arpoja myyviä myyntipaikkoja lähes 1 000 ympäri Suomea. Oy Veikkaus Ab on ottanut käyttöön tekstiviestipalvelun pelaamisen helpottamiseksi ja on myös laajentamassa rahapelien jakelukanaviaan ruokakauppojen kassalinjoille. Oy Veikkaus Ab on jatkuvasti pidentänyt pelipalvelun aukioloaikoja. Lisäksi Oy Veikkaus Ab kasvattaa myyntiään jatkuvasti verkkopalveluissaan. Yhtiön nettipalvelu OnNet on Suomen suurimpia kuluttajille suunnattuja verkkokauppoja 110,8 miljoonan euron vuosiliikevaihdolla. Vuoteen 2003 verrattuna vuoden 2004 myynti kasvoi 51,6 prosenttia. Oy Veikkaus Ab vuosikertomuksesta ilmenee, että Oy Veikkaus Ab on kasvuyritys, joka johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla edistää vedonlyöntitoiminnan kasvua ja pyrkii lisäämään mahdollisuuksia pelata.

Oy Veikkaus Ab on kehittänyt jatkuvasti uusia pelejä. Yhtiö on aloittanut muun muassa pelien myynnin verkossa jo vuoden 1996 lopussa, ensimmäisenä kansallisena rahapeliyhtiönä maailmassa. Oy Veikkaus Ab:n pelivalikoima on maailman suurimpia. Lisäksi yhtiö tuo markkinoille jatkuvasti uusia pelejä ja pelaamistapoja, joiden tarkoituksena on vuosikertomuksesta ilmenevällä tavalla "saavuttaa uusia kohderyhmiä" ja helpottaa pelaamista. Pelaamisen helpottamiseksi Oy Veikkaus Ab kehittää muun muassa langattomia pelaamistapoja, joiden tarkoituksena on "mahdollistaa pelaaminen paikasta riippumatta." Vastaavat tavoitteet on kirjattu myös vuodelle 2005.

Miltei poikkeuksetta kaikkien Oy Veikkaus Ab:n tarjoamien rahapelien myynti on vahvassa kasvussa. Vuonna 2004 Oy Veikkaus Ab:n liikevaihto oli 1 261 miljoonaa euroa ja se ylitti edellisen vuoden liikevaihdon yli sadalla miljoonalla eurolla. Oy Veikkaus Ab:n ja Fintoto Oy:n yhteiseksi tavoitteeksi on ilmoitettu "kokonaispelaamisen tasainen ja hillitty kasvu". Oy Veikkaus Ab:n vuoden 2003 toimintakertomuksesta ilmenee, että yhtiö tavoittelee kuuden prosentin liikevaihdon kasvua vuonna 2004 ja pitkän aikavälin tavoitteeksi on ilmoitettu vuosittainen kasvu. Myös vuoden 2005 tavoitteeksi on kirjattu liikevaihdon kasvattaminen.

Suomen voimassa olevan arpajaislain sisältämiä rahapelipalvelujen tarjoamisen rajoituksia ei voida perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä. Lisäksi Suomen rahapelipalvelujen tarjoamista koskevat rajoitukset ovat suhteettomia eikä niillä pyritä aidosti niille julkisesti asetettuihin tavoitteisiin eli pelitoiminnan rajoittamiseen ja pelimahdollisuuksien vähentämiseen.

Suomen yksinoikeusjärjestelmän tavoitteista

Suomen voimassa oleva yksinoikeusjärjestelmä on EY-oikeuden ja EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön vastainen. Rahapelipalvelujen tarjoamisen rajoituksia ei voida missään olosuhteissa pitää oikeutettuina ottaen huomioon yksinoikeusyhteisöjen tosiasialliset toimintatavat. Niiden tosiasiallisena tarkoituksena on tuottojen hankkiminen valtiolle sosiaalisiin tarkoituksiin. Tämä ei kuitenkaan ole taloudellisen luonteensa takia EY-oikeuden nojalla hyväksyttävä peruste rahapelipalvelujen rajoituksille.

Oikeudenkäyntivaatimus

Ladbrokes on vaatinut, että Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti ja laillisine viivästyskorkoineen siitä lukien kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun antamisesta.

3.2. Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.2.1. Sisäasiainministeriön lausunto

Suomen arpajaislainsäädäntö tai sen nojalla harjoitettu rahapelitoiminta ei ole miltään osin ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen tai EY-tuomioistuimen relevanteissa ennakkoratkaisuissa todettujen, arpajaispalvelujen tarjonnan rajoittamista koskevien hyväksyttävien oikeusperusteiden kanssa. Lainsäädännön tarkoituksena on antaa oikeusturvatakeet kaikille pelitoimintaan osallisille. Suomen arpajaislainsäädännön perusteet liittyvät keskeisesti pelaajien suojaamiseen rikoksilta, vilpiltä ja muilta väärinkäytöksiltä sekä pelaamisesta johtuvien sosiaalisten ja taloudellisten haittojen ehkäisemiseen. Arpajaislainsäädäntö on syrjimätöntä.

Säännökset, jotka perustuvat edellä mainittuihin syihin, ovat omiaan takaamaan myös niille asetettujen päämäärien toteutumisen siten, että niillä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla edistetään vedonlyönti- ja muun rahapelitoiminnan rajoittamista. Se, että rahapelitoiminnan tuotot käytetään yleishyödyllisiin tarkoituksiin, ei ole rajoittavan sääntelyn syy, vaan sen liitännäinen suotuisa sivuseuraus. Suomen arpajaisia koskevan sääntelyn tarkoitus on myös sopusoinnussa perustuslailla turvatun elinkeinovapautta koskevan perusoikeuden kanssa ja säännösten nojalla annetuilla viranomaispäätöksillä ja -ohjeilla varmistetaan osaltaan rahapelialankin hallintoon kuuluvat hyvän hallinnon takeet. Suomen arpajaislainsäädännön ja yksinoikeusjärjestelmän EY-oikeuden mukaisuus on tutkittu EY-tuomioistuimessa Läärä-jutun yhteydessä (tuomio 21.9.1999 asiassa C-124/97).

Korkein oikeus on 24.2.2005 antamassaan päätöksessä taltio 481 (KKO 2005:27) ottanut kantaa Suomen arpajaislain oikeudenmukaisuuteen EY-oikeuden kannalta. Korkein oikeus on todennut tuomiossaan (kohta 37), ettei Gambelli-asiassa annettu tuomio oikeuta tekemään mitään sellaista johtopäätöstä, jonka mukaan arpajaislain nojalla myönnetyn yksinoikeuden, päinvastoin kuin Läärä ja muut annetusta tuomiosta käy ilmi, olisi nykyään katsottava olevan ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan kanssa.

Rahapelitoiminnan rajoittaminen

Arvioitaessa Gambelli-tuomion kohtien 62, 67 ja 69 merkitystä tässä asiassa on otettava huomioon, että Italiassa omaksuttu vedonlyöntijärjestelmä poikkeaa suomalaisesta. Vuonna 1999 Italiassa uusittiin 329 vanhaa vedonlyöntilisenssiä ja myönnettiin samalla 671 uutta hevosvedonlyöntilisenssiä sekä 1 000 uutta lisenssiä urheiluvedonlyöntiin. Tällaista 2 000 lisenssinhaltijan järjestelmää ei voida mitenkään verrata suomalaiseen yksinoikeusjärjestelmään. Näin ollen esimerkiksi Gambelli-tapauksessa esitettyjä huomioita ei voida rinnastaa suomalaiseen oikeusjärjestelmään. Vaikka EY-tuomioistuimen ennakkoratkaisuista on muodostettavissa tulkintalinjoja, joita noudatetaan käytännössä, niin ennakkoratkaisuilla ei kuitenkaan sellaisenaan ole yleisesti sitovaa vaikutusta.

Gambelli-ratkaisu kuten Schindler-, Läärä-, Zenatti- ja Anomar-ratkaisutkin osoittavat, että pelitoimita kuuluu palvelujen tarjoamisen kategoriaan, jota voidaan rajoittaa vilpin, väärinkäytösten ja rikosten torjuntaan sekä sosiaalisten haittojen vähentämiseen liittyvien hyväksyttävien oikeuttamisperusteiden nojalla, edellyttäen, että kansalliset säännökset, joihin rajoitukset nojautuvat, ovat syrjimättömiä ja oikeasuhteisia niillä tavoiteltuihin päämääriin nähden. Gambelli-ratkaisussa tuomioistuin on tarkentanut ja täsmentänyt rajoitusten hyväksyttäviä oikeuttamisperusteita yleisen järjestyksen ylläpitämiseen ja tuottojen yleishyödylliseen käyttöön liittyvien syiden osalta. On kuitenkin huomattava, että ne liittyvät ennakkoratkaisun taustana olevaan Italian lainsäädäntöön.

Suomen arpajaislainsäädännön yksinoikeuttamisjärjestelmän (arpajaislaki 11 §) tarkoitus on taata rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturva, estää väärinkäytökset ja rikokset ja vähentää pelaamisesta aiheutuvia sosiaalisia haittoja. Yksinoikeuteen perustuvan rahapeliluvan ja rahapelien pelisääntöjen vahvistamisen keskeisenä tarkoituksena on rajoittaa rahapelipalvelujen tarjontaa. Vahvistamalla rahapelin pelisäännöt valtiovalta sääntelee pelitoiminnan kovuutta ja vähentää pelien addiktoivuutta. Rajaamalla pelien tarjoajien määrää rajoitetaan samalla tarjottavien pelien määrää ja pelin tarjoajien välistä kilpailua, joka sinällään, mutta erityisesti sääntelemättömänä, johtaisi ihmisten aggressiiviseen houkuttelemiseen pelaamaan. Kilpailutilanne johtaisi siten itsestään pelaamisen lisääntymisen kautta pelaamisesta johtuvien haittojen lisääntymiseen. Suomen arpajaislainsäädännössä omaksuttu yksinoikeusjärjestelmä on sopusoinnussa Gambelli-tuomion 67 kohdassa asetetun johdonmukaisen ja järjestelmällisen vedonlyöntitoiminnan rajoittamisvaatimuksen kanssa. Yksinoikeusjärjestelmä ei ole myöskään suhteeton toimenpide. Läärä-tapauksessa EY-tuomioistuin nimenomaan totesi, ettei yksinoikeuden antaminen ole päämäärään nähden suhteeton toimenpide, vaikka sillä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta.

EY-tuomioistuin velvoitti Gambelli-tuomion 74 kohdassa kansallisen tuomioistuimen tutkimaan, voidaanko kansallisella lainsäädännöllä sen konkreettiset soveltamistavat huomioon ottaen todella saavuttaa tavoitteet, joilla sitä perustellaan, ja etteivät tällä lainsäädännöllä asetetut rajoitukset ole näihin tavoitteisiin nähden suhteettomia toimenpiteitä. Italian kassaatiotuomioistuin antoi 26.4.2004 päätöksen, jossa se totesi, että Italian rahapelejä koskeva lainsäädäntö ei ole ristiriidassa perustamissopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta koskevien säännösten kanssa.

Suomalainen rahapelijärjestelmä

Rahapeliyhteisöt eivät hyödy pelitoiminnan tuotoista, koska tuotot tuloutetaan täysimääräisesti laissa määriteltyihin tarkoituksiin käytettäväksi. Tämän vuoksi rahapeliyhteisöillä ei ole tarvetta pyrkiä hyötymään kilpailijoiden tai asiakkaiden kustannuksella. Toiminnassa korostetaankin pelitoiminnan vastuullisuutta. Arpajaislain 42 §:n valvonnasta vastaa sisäasiainministeriön poliisiosaston yhteyteen perustettu arpajais- ja asehallintoyksikkö. Lääninhallitukset ja poliisilaitokset valvovat alueellaan toimeenpantavia arpajaisia arpajais- ja asehallintayksikön ohjauksessa. Valtiovalta ohjaa omaksutun rahapelipolitiikan toteutumista rahapelitoiminnassa rahapelilupaan asetetuilla ehdoilla sekä vahvistamalla pelien pelisäännöt ja asettamalla pelien toimeenpanon valvontaa varten virallisia valvojia. Arpajais- ja asehallintoyksikkö valvoo veikkausyhtiön pelitoimintaa myös ministeriön omistamilla ja sen hallinnassa olevilla atk-laitteilla ja ohjelmistoilla. Valvontaohjelmistojen luotettavuus on varmistettu testauttamalla ohjelmistot sekä kotimaisilla että ulkomaisilla testauslaitoksilla.

Sisäasiainministeriö sääntelee rahapelitoiminnan kovuutta ja vähentää pelien muuta addiktoivuutta vahvistamalla kaikkien rahapelien pelisäännöt. Ennen pelisääntöjen vahvistamista ehdotetut pelisäännöt käsitellään Rahapelifoorumin rahapelityötyhmässä, jossa edustettuna olevat tahot voivat saattaa valmistelijoiden tietoon mahdollisia pelisääntöihin tai niiden muutoksiin liittyviä pelihaittojen ehkäisyä koskevia näkökohtia.

Sisäasiainministeriö valvoo myös pelisääntöjen noudattamista käytännössä. Esimerkiksi e-arpapelin nopeuteen on kiinnitetty huomiota. Ministeriö on muun muassa määrännyt e-arpapelistä poistettavaksi voiton pikatarkastusmahdollisuuden, joka lisäsi pelaamisen nopeutta ja pelaajien tappioriskiä. Ministeriö seuraa edelleenkin kriittisesti pelin addiktoivuutta käytännössä ja pelin sääntöjä tarkistetaan vielä.

Pelisääntökäsittelyn yhteydessä myös uuden Live-veto-pelin sääntöjä muutettiin siten, että pelaaja ei voi siirtää pelikukkaroonsa 100 euroa enempää vuorokaudessa eikä kertapanostus pelissä saa ylittää 20 euroa.

Arpajaislaissa säädettyjen ikärajojen ohella rahapeliyhteisöt ovat asettaneet omia rajoitteita alaikäisen pelaamiselle. Esimerkiksi Oy Veikkaus Ab on asettanut yleiseksi ikärajaksi pelaamiselle 15 vuotta. Sähköisten pelikanavien kautta pelattavilla peleillä ikäraja on 18 vuotta.

Peliyhtiöt valvovat ikärajojen noudattamista ja muun muassa sähköinen pelaaminen edellyttää pelaajan rekisteröitymistä ja henkilöllisyyden tunnistamista. Yhtiöllä on myös tarkoituksena jatkossa luoda asiakkaille työkaluja, joilla he voisivat itse rajoittaa omaa pelaamistaan. Oy Veikkaus Ab:n pelijärjestelmää uudistetaan parhaillaan siten, että pelaamisen rajoittaminen tulee mahdolliseksi vielä kevään 2006 aikana.

Arpajaislakiin perustuvana oikeusturvakeinona on mahdollisuus hakea sisäasiainministeriön ratkaisusuositusta pelaajan ja pelintarjoajan välisestä voitonmaksua koskevasta erimielisyydestä. Vuosina 2002 - 2005 on keskimäärin annettu vuosittain noin 130 ratkaisusuositusta. Tuomioistuinkäsittelyyn on näiltä vuosilta edennyt vain yksi tapaus. Tätä oikeusturvakeinoa ei ole käytettävissä silloin, kun pelin tarjoaja on sijoittautunut Suomen rajojen ulkopuolelle. Käytännössä myöskään kansallisilla kuluttajansuojaviranomaisilla ei ole mahdollisuutta toimia näissä kiistatilanteissa, koska kyseinen pelitoiminta on Suomessa laitonta.

Useat ulkomaiset vedonlyöntiyhtiöt tarjoavat pelaajille mahdollisuutta osallistua peleihin luottokorteilla velaksi. Arpajaislain 10 §:n mukaan arpajaisia ei Suomessa voi toimeenpanna siten, että niihin voisi osallistua velaksi. Kielto on välttämätön sosiaalisten haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi.

Rahapeliyhteisöjen välinen tiukka pelijaottelu, joka perustuu arpajaislain 11 §:ään, estää rahapeliyhteisöjä kilpailemasta keskenään. Keskinäisen kilpailun puuttuminen vähentää pelitarjontaa.

Peliongelmien ehkäisy ja hoito

Valtiovallalle on asetettu arpajaislain 52 §:n nojalla velvollisuus seurata ja tutkia arpajaislaista aiheutuvia ongelmia. Seurannasta ja tutkinnasta vastaa pykälän 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö, joka on muun muassa julkaissut toukokuun 15 päivänä 2003 Taloustutkimus Oy:ltä tilaamansa laajan väestötutkimuksen. Taloustutkimuksen vuoden 2003 selvityksessä SOGS pisteytyksen perusteella voitiin löytää runsaasti pelaavien riskiryhmä. Runsaasti pelaavien riskiryhmään kuuluu 1,5 prosenttia aikuisväestöstä eli noin 65 000 henkilöä. Tästä joukosta löytyvät varsinaiset peliriippuvat, joita tutkimukseen annettujen vastausten perusteella voidaan arvioida olevan noin 25 000 henkilöä.

Valtioneuvosto on asettanut 16.4.2004 Rahapelifoorumin, jonka tehtävänä on valmistella kansallisen rahapelipolitiikan linjaukset ottamalla huomioon muun muassa rahapelitoimintaan kytkeytyvät sosiaaliset ja taloudelliset vaikutukset. Rahapelifoorumi asetti 9.6.2004 työryhmän, jonka tehtävänä on laatia selvityksiä pelitoiminnan sosiaalisista seurausvaikutuksista.

Oy Veikkaus Ab:n hallitus on asettanut vuonna 2003 eettisen neuvoston miettimään ja selventämään rahapelipelaamiseen liittyviä ongelmia sekä antamaan yhtiölle tietoa ja opastusta yhtiön pelien ja pelipalvelujen suunnittelun pohjaksi. Eettisen neuvoston jäsenet edustavat laajasti yhteiskunnan eri sektoreiden asiantuntemusta lastenpsykiatriasta mediaan, markkinointiin ja oikeushistoriaan.

Oy Veikkaus Ab on kartoittanut peliongelmaisuuden alkusyitä ja peilannut niitä tarjoamiinsa rahapeleihin sekä kartoittanut peliensä tärkeimmät peliriippuvuuden yhteydessä olevat tuotepiirteet. Oy Veikkaus Ab:n pelejä ei ole mahdollista pelata yöaikaan, koska sen pelijärjestelmä sulkeutuu kello 22.00.

Oy Veikkaus Ab kouluttaa asiamiehensä tunnistamaan ongelmapelaajat ja välittää asiamiehille tietoa ongelmapelaamiseen liittyvistä tutkimuksista. Asiamiespisteissä on jaettavana peliongelmien tunnistamiseen ja hoitoon ohjaamiseen tarkoitettua aineistoa. Pelikuponkeihin on painettu peliongelmissa auttavan palvelun puhelinnumero. Soittaminen ja palvelu on maksutonta.

Rahapeliyhteisöt ovat myös vastuullisen pelaamisen projektina avanneet ongelmapelaajille ja heidän läheisilleen valtakunnallisen puhelinpalvelun, Peluurin. Peluuri aloitti toimintansa 1.9.2004 ja se tarjoaa tietoa ja tukea peliongelman hoitamisessa. Peluurin maksuttomaan palvelunumeroon voi soittaa nimettömänä ja luottamuksella. Peluuri-palvelun rahoittavat suomalaiset peliyhtiöt. Sosiaali- ja terveysministeriö on mukana hankkeessa ja vastaa toiminnan arvioinnista. Peluuriin tuli vuonna 2005 yhteensä 3 914 puhelua. Soittajista vain noin 10 prosenttia ilmoitti ensisijaisesti ongelmakseen Oy Veikkaus Ab:n pelit.

Suomalaisen rahapelipolitiikan keskeisenä tavoitteena on siis lakisääteisten yksinoikeuksien avulla rajoittaa pelipalvelujen tarjoamista pelaamisesta aiheutuvien ongelmien minimoimiseksi. Yksinoikeuksien tarkoituksena on myös taata kysyntää vastaava tasapainoinen laillisten pelipalvelujen tarjonta laittoman pelitarjonnan vähentämiseksi. Arpajaistoiminnan valvontaa varten on perustettu erityiselin, arpajais- ja asehallintayksikkö, joka on määrännyt pelitoiminnan valvontaa varten yhteensä 59 virallista valvojaa. Rahapelipolitiikkaan kuuluu myös sosiaali- ja terveysministeriölle asetettu lakisääteinen velvollisuus seurata ja tutkia pelaamisesta aiheutuvia ongelmia. Valtiovalta on myös asettamalla Rahapelifoorumin ottanut aktiivisen roolin kansallisen rahapelipolitiikan luomiseksi. Valtiovalta myös rohkaisee kansalaisjärjestöjä ja rahapeliyhteisöjä oma-aloitteiseen peliongelmien tutkimukseen ja peliongelmaisten hoitoon antamalla hoitoon erikoistuneille järjestöille avustuksia raha-automaattivaroista ja ohjaamalla rahapeliyhteisöjä rahapelilupiin otettavilla ehdoilla, rahapelien pelisääntöjen vahvistamisella ja pelitoiminnan valvonnalla vastuulliseen peluuttamisen. Myös kuntien perusturvan piirissä voi saada apua peliongelmiin ja maassamme toimii peliongelmaisia auttavia vertaisryhmiä.

Mainonnasta

EY-tuomioistuimen ennakkopäätöksistä ei ole löydettävissä perusteluja, joiden mukaan yksinoikeusyhteisö ei saisi mainostaa toimintaansa, kehittää pelivalikoimaansa ja myyntipaikkaverkostoaan tai tulouttaa tuottoaan valtiolle yleishyödyllisiin tarkoituksiin. Tuottojen käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin on tuomioistuimen perustelujen mukaan sallittua, mutta se ei voi olla toiminnan yksinomainen tarkoitus tai syy. Suomen oikeuden mukaan rajoitukset perustuvat kuluttajansuojeluun, pelaajien suojeluun rikoksilta, vilpiltä ja muilta väärinkäytöksiltä sekä pelaamisesta johtuvien sosiaalisten ja taloudellisten haittojen ehkäisemiseen. Tuottojen käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin on vain rajoittavan politiikan suotuisa liitännäisseuraus.

Yksinoikeusyhteisöllä on monopoliasemastaan johtuva velvollisuus tiedottaa palveluistaan. Tiedottamisen on tapahduttava siinä laajuudessa, että ihmiset maan kaikissa osissa saavat yhtäläisesti tietoja pelaamismahdollisuuksistaan. Mainostaminen ei ole houkuttelemista ja rohkaisemista pelaamaan, vaan pelien tarjoamista koskevan yksinoikeusvelvoitteen täyttämistä. Mainostamalla pelituotteitaan yksinoikeusyhteisö torjuu samalla laitonta ja aggressiivista pelitarjontaa. Myyntipaikkaverkoston kehittäminen ei ole ristiriidassa yksinoikeusyhteisön velvoitteiden kanssa. Yksinoikeusyhteisöllä on asemastaan johtuen korostettu velvollisuus huolehtia pelien saatavuudesta maan kaikissa osissa.

Markkinointiviestintään kiinnitetään erityistä huomiota. Muun muassa Oy Veikkaus Ab:n markkinointiviestinnän eettiset ohjeet on tarkennettu vuoden 2005 alussa. Oy Veikkaus Ab:n markkinointi kohdistuu pääasiassa vähemmän addiktoiviin peleihin (lotto, jokeri ja niin edelleen). Näiden pelien mainonta on oikeastaan vain tiedon välittämistä siitä, minkä suuruinen voitto kullakin arvontakierroksella on voitettavissa.

Vedonlyöntipelien osalta yhtiön harjoittama mainonta on niin sanottua brändimainontaa, jonka keskeinen tarkoitus on tiedottaa siitä, että yhtiön tuotevalikoimassa on myös vedonlyöntipelejä.

Mainontaa ei kohdisteta alaikäisiin, mainonnalla ei anneta väärää tai virheellistä kuvaa tosiasiallisista voittomahdollisuuksista, mainonnalla ei houkutella kuluttajia sellaiseen pelaamiseen, joka voisi vaarantaa kuluttajan taloudellisen aseman tai perhesuhteet, eikä mainonnalla luoda kuvaa siitä, että osallistuminen rahapeleihin voisi korvata perinteiseen työntekoon perustuvat ansaintamahdollisuudet. Nämä seikat korostuvat myös Oy Veikkaus Ab:n omissa markkinoinnin eettisissä ohjeissa.

Oy Veikkaus Ab:n tuotemainontaan käyttämät kustannukset laskivat vuodesta 2004 vuoteen 2005 noin 20 prosenttia. Oy Veikkaus Ab:n Online-myyntipaikkojen määrä on jatkuvasti vähentynyt toisin kuin Ladbrokes on esittänyt. Vuoden 2003 lopussa myyntipaikkoja oli 3 822 ja tällä hetkellä myyntipaikkoja on 3 200. Gambelli-asiassa annetun tuomion 69 kohdasta ei voi tehdä sitä johtopäätöstä, että EY-oikeuden vastaista olisi, että yksinoikeuden haltija pelien tarjoamisen lisäksi myös markkinoi niitä. Ratkaisun keskeinen asia on viittaus siihen, että kuluttajia houkutellaan ja rohkaistaan osallistumaan rahapeleihin valtion kassan kartuttamiseksi.

Vaatimus rahapeliluvan myöntämisestä

Suomen arpajaislainsäädäntö tai sen nojalla harjoitettu rahapelitoiminta ei ole miltään osin ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen tai EY-tuomioistuimen relevanteissa ennakkoratkaisuissa todettujen arpajaispalvelujen tarjonnan rajoittamista koskevien hyväksyttävien oikeuttamisperusteiden kanssa.

Ladbrokesin oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä.

3.2.2. Ladbrokesin vastaselitys

Ladbrokes on luopunut vaatimuksistaan siltä osin, kun rahapelihakemuksessa oli haettu lupaa toimeenpanna rahapelihakemuksen kohdassa 4 tarkoitettuja pelejä ja kohdassa 2 haettu lupaa toimeenpanna hevosvedonlyöntikilpailuja.

Vastuullista rahapelitoimintaa voidaan harjoitta myös muutoin kuin yksinoikeusyhteisöjärjestelmän kautta. Kaikki sosiaalisten haittojen vähentämiseen, kuluttajansuojaan tai rikosten ennaltaehkäisemiseen liittyvät toimenpiteet voidaan toteuttaa yhtä tehokkaasti säännellyillä markkinoilla, joilla toimii enemmän kuin yksi palveluntarjoaja.

Keskeisenä kysymyksenä tässä asiassa on se, voidaanko esitetty näyttö huomioon ottaen päätyä siihen, että Suomen valtio ja sen kontrolloimat yksinoikeusyhteisöt johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti edistävät rahapelitoiminnan rajoittamista ja pelimahdollisuuksien vähentämistä, eivätkä missään olosuhteissa rohkaise kuluttajia osallistumaan rahapeleihin.

Jotta rajoituksia voidaan perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoitettavan päämäärän toteutuminen, eivätkä ne saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän savuttamiseksi. Joka tapauksessa niitä on sovellettava ilman syrjintää (Gambelli kohta 65).

Suomen arpajaislain 5 §:n 1 momentin mukaan arpajaisia saa toimeenpanna rekisteröity yhdistys, itsenäinen säätiö tai muu sellainen yhteisö, jolla on yleishyödyllinen tarkoitus ja jonka kotipaikka on Suomessa. Arpajaislain asettama edellytys, jonka mukaan rahapelilupa voidaan myöntää ainoastaan Suomessa kotipaikan omaavalle yhteisölle, on EY-oikeuden vastainen. Lisäksi lakiin sisältyy välittömästi EY-oikeuden mukainen kielletty taloudellinen päämäärä eli rahapelitoiminnasta saatavat varat on tuloutettava täysimääräisesti valtiolle. Sallittujen poikkeusten on oltava oikeasuhtaisia ja syrjimättömiä. Jotta Suomen yksinoikeusjärjestelmää voitaisiin pitää syrjimättömänä, tulisi myös muissa EU:n jäsenvaltioissa laillisesti toimivilla palveluntarjoajilla olla todellinen mahdollisuus saada kyseinen yksinoikeus. Näin ei oikeasti ole. Koko arpajaislainsäädäntö on rakennettu palvelemaan valtion omistamaa yksittäistä palveluntarjoajaa.

Rahapelitoiminnan tosiasiallinen rajoittaminen

Jäsenvaltion rohkaistessa kuluttajia osallistumaan rahapeleihin eivät rajoitukset rahapelipalveluiden tarjoamisen ja tarjoajien sijoittautumisvapaudelle voi missään olosuhteissa olla perusteluja.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ratkaisuissaan C-67/98 (Zenatti, kohta 36 ) ja C-243 (Gambelli, kohta 67) todennut, että jäsenvaltion rahapelipalvelujen rajoituksilla tulee ollakseen sallittuja edistää johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla vedonlyöntitoiminnan rajoittamista ja pyrkiä vähentämään mahdollisuuksia pelata. Suomessa ei rahapelitoiminnan rajoitusten perusteiksi julkisesti esitettyjä päämääriä saavuteta ja yksinoikeusyhteisöjen toiminta huomioiden on ilmeistä, ettei näiden julkisesti esitettyjen päämäärien saavuttamiseen edes aktiivisesti pyritä.

Markkinointi

Rajoitusten sallittavuus perustuu siihen, että tosiasiallisesti ja tehokkaasti rajoitetaan rahapelitoimintaa ja vähennetään mahdollisuuksia pelata. Aggressiivinen markkinointi on luonteeltaan ja laadultaan muutakin kuin "palveluista tiedottamista". Päämääränä on lisätä rahapelipalveluiden myyntiä eli houkutella ja rohkaista suomalaisia kuluttajia pelaamaan. Asiaa ratkaistaessa on arvioitava, onko yleisen elämänkokemuksen ja reaalimaailman lainalaisuuksien valossa uskottavaa, että jokin yhtiö käyttäisi miljoonia euroja mainontaan ja kehittäisi jatkuvasti uusia tuotteita pyrkimyksenään johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti vähentää tuotteidensa myyntiä ja käyttöä. On myös arvioitava, onko markkinointi luonteeltaan puhtaasti informatiivista vai sellaista, että sillä pyritään lisäämään tarjottavien rahapelipalvelujen myyntiä.

Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Oikeudenkäynti on johtunut viranomaisen virheestä. Olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

3.2.3 Oy Veikkaus Ab on antanut lausunnon asiassa.

3.2.4. Sisäasiainministeriö on antanut selityksensä.

3.2.5. Ladbrokes on antanut vastaselityksen.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Ladbrokes Oy:n (perustettava yhtiö) rahapeliluvan myöntämistä koskevaa vaatimusta.

2. Korkein hallinto-oikeus tutkii asian muutoin ja hylkää yhtiön valituksen.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Perustelut

1 . Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa myöntää rahapelilupia.

2.1 Valituksen tutkiminen

Arpajaislain 66 §:n mukaan sanotun lain nojalla annettuun hallintopäätökseen ja 57 §:ssä tarkoitettuun rahaliikenteen valvontalaitteen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Pykälän sanamuoto on hallintovaliokunnan mietinnöstä (HaVM 10/2001 vp), jossa ehdotettiin hallituksen esityksen (HE 197/1999 vp) mukaisen sanamuodon muuttamista lisäämällä pykälään viittaus 57 §:n mukaiseen päätökseen sekä sana hallinto-oikeuteen. Hallituksen esityksessä olevien pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan muutoksenhaku arpajaislain mukaisiin hallintopäätöksiin olisi noudattanut hallintolainkäyttölain säännöksiä. Toisaalta hallituksen esityksessä todetaan, että valtioneuvoston myöntämät rahapeliluvat olisivat arpajaislain mukaisia hallintopäätöksiä, joiden osalta muutoksenhaku tapahtuisi hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaisesti laillisuusperusteisena valituksena korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että arpajaislain 66 §:llä ei sen hallintovaliokunnassa saamasta sanamuodosta huolimatta ole tarkoitettu, että valitus valtioneuvoston rahapelilupapäätöksistä tehtäisiin hallinto-oikeuteen. Näin ollen Ladbrokesin valtioneuvoston päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti tänne tekemä valitus on tutkittava.

2.2 Arpajaislaki

Arpajaislain 3 §:ssä on arpajaisten toimeenpanomuotojen määritelmät. Mainitun pykälän 2 kohdan mukaan vedonlyöntipeleillä tarkoitetaan arpajaisia, joissa pelaajalla on mahdollisuus osallistua urheilu- tai muiden kilpailujen, ei kuitenkaan ravikilpailujen, tuloksia koskevien arvausten perusteella pelaajan asettaman rahapanoksen ja lopputuloksen todennäköisyyttä osoittavan kertoimen tulon mukaisesti määräytyvien rahavoittojen jakoon. Saman pykälän 3 kohdan mukaan veikkauspeleillä tarkoitetaan arpajaisia, joissa pelaajalla on mahdollisuus osallistua tekemiensä urheilu- tai ravikilpailujen tuloksiin tai numeroiden taikka merkkien arpomiseen liittyvien arvausten perusteella pelimaksuista kertyvien voittojen jakoon.

Arpajaislain 4 §:n 2 kohdan mukaan rahapelitoiminnalla tarkoitetaan tässä laissa sellaisten arpajaisten toimeenpanoa, joista pelaaja voi voittaa rahaa.

Arpajaislain 11 §:n 1 momentin mukaan rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten sekä rikosten estämiseksi ja pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi saadaan rahapelitoiminnan harjoittamista varten antaa laissa tarkemmin säädetyillä rajoituksilla lupa (rahapelilupa).

Arpajaislain 11 §:n 2 momentin mukaan rahapelilupa voidaan antaa erikseen:
1) raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien toimeenpanemiseen;
2) raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan; ja
3) totopelitoiminnan toimeenpanemiseen.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan rahapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että 2 momentin 1 - 3 kohdassa tarkoitettuja arpajaisia varten annetaan kerrallaan vain yksi lupa.

Lain 12 §:n mukaan rahapelilupa voidaan antaa 7 §:ssä säädetyillä edellytyksillä rahapelitoiminnan harjoittamista varten perustetulle yhteisölle ( rahapeliyhteisö ). Rahapeliyhteisö ei saa harjoittaa muuta arpajaistoimintaa kuin rahapelitoimintaa.

Arpajaislain 8 luvussa (42 - 46 §) on säännökset arpajaisten toimeenpanon valvonnasta.

Mainitun luvun 42 §:n 1 momentin mukaan arpajaisten toimeenpanoa valvotaan arpajaisiin osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten ja rikosten estämiseksi sekä arpajaisista aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan sisäasiainministeriö vastaa arpajaisten toimeenpanon valtakunnallisesta valvonnasta ja arpajaistoiminnan tilastoimisesta. Ministeriö voi antaa arpajaisten toimeenpanoa ja toimeenpanon valvontaa koskevia lausuntoja ja ohjeita. Pykälän 3 momentin mukaan lääninhallitus ja kihlakunnan poliisilaitos valvovat alueellaan toimeenpantavia arpajaisia.

Arpajaislain 43 §:n 1 momentissa säädetään, että sisäasiainministeriö määrää rahapelitoiminnan valvontaa varten virallisia valvojia, jotka ovat tässä tehtävässään virkavastuun alaisia. Pykälän 2 momentin mukaan virallisten valvojien tulee valvoa, että rahapelien toimeenpanossa noudatetaan 14 §:n nojalla vahvistettuja pelisääntöjä ja vahvistaa pelikierroksittain veikkaus-, vedonlyönti- ja totopelien tulokset ja voittojen määrä. Virallisten valvojien tulee valvoa myös raha-arpajaisten arvonta ja arpojen sekoittaminen sekä vahvistaa arvonnan tulos, jollei julkinen notaari suorita näitä tehtäviä sisäasiainministeriön suostumuksella.

Arpajaislain 44 §:n mukaan valvontaviranomaisilla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada arpajaisten toimeenpanoon luvan saaneelta yhteisöltä tai säätiöltä sekä tavara-arpajaisten käytännön toimeenpanijalta valvontatehtävän suorittamiseksi tarpeellisia tietoja ja asiakirjoja.

Arpajaislain 46 §:n mukaan rahapeliyhteisöjen tulee korvata valtiolle rahapelitoiminnan valvonnasta aiheutuvat kustannukset sen mukaan kuin niiden korvaamisesta erikseen säädetään.

Arpajaislain 48 §:n 1 momentin mukaan pelaaja voi pyytää kirjallisesti raha-arpajaisia, veikkaus-, vedonlyönti- tai totopelejä toimeenpanevan rahapeliyhteisön ja pelaajan välisestä voitonmaksua koskevasta erimielisyydestä ratkaisusuositusta sisäasiainministeriöltä. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 43 §:ssä tarkoitettu virallinen valvoja ei saa osallistua ratkaisusuosituksen antamiseen. Ratkaisusuosituksen antamisesta ei peritä maksua. Ratkaisusuositukseen ei saa hakea muutosta. Ratkaisusuositus tai sen hakeminen ei estä asian saattamista tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Arpajaislain 52 §:n 1 momentin mukaan arpajaisiin osallistumisesta aiheutuvia ongelmia on seurattava ja tutkittava. Ongelmien seurannasta ja tutkimuksesta vastaa sosiaali- ja terveysministeriö. Pykälän 2 momentin mukaan rahapeliyhteisön tulee korvata valtiolle 1 momentissa tarkoitetusta toiminnasta aiheutuvat kustannukset sen mukaan kuin niistä erikseen säädetään.

Arpajaislain 53 §:n 1 momentin mukaan rahapeliyhteisöjen on toimitettava vuosittain toimintasuunnitelmansa, seuraavaa vuotta koskeva talousarvionsa sekä tilinpäätösasiakirjansa asianomaisille 19 §:ssä tarkoitetuille rahapeliyhteisön tuotonjakoasioita käsitteleville ministeriöille, valtiovarainministeriölle ja sisäasiainministeriölle.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan rahapeliyhteisöjen on toimitettava 3 §:n 1-7 kohdassa tarkoitettujen arpajaisten toimeenpanoa koskevat tiedot tilastoimista varten sisäasiainministeriölle ja arpajaisiin osallistumisesta aiheutuvien ongelmien seurantaa ja tutkimusta varten tarpeelliset tiedot sosiaali- ja terveysministeriölle.

2.3 EY:n perustamissopimuksen määräykset

Euroopan yhteisöjen (EY) perustamissopimuksen 43 artiklassa on ilmaistu sijoittautumisoikeutta koskeva periaate:

"Jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Myös kielletään rajoitukset, jotka estävät jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisia perustamasta kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä.

Jollei pääomia koskevan luvun määräyksistä muuta johdu, sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä oikeus perustaa ja johtaa yrityksiä, erityisesti 48 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuja yhtiöitä, niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia."

Perustamissopimuksen 45 artiklan 1 momentin mukaan

"Tämän luvun määräyksiä ei jäsenvaltiossa sovelleta toimintaan, joka jatkuvasti tai tilapäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön kyseisessä jäsenvaltiossa"

Perustamissopimuksen 46 artiklan 1 kohdassa on esitetty vielä seuraavat varaukset:

"Tämän luvun määräykset ja niiden nojalla toteutetut toimenpiteet eivät rajoita niiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamista, joiden mukaan ulkomaalaisiin sovelletaan erityissääntelyä yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella."

Palvelujen tarjoamisen vapautta koskeva pääsääntö on EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan ensimmäisessä kohdassa:

"Jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä."

Tätä sääntöä on täydennetty perustamissopimuksen 50 artiklassa seuraavasti:

"Tässä sopimuksessa palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske.
Palveluihin kuuluu erityisesti:
a) teollinen toiminta;
b) kaupallinen toiminta;
c) käsityöläistoiminta;
d) vapaiden ammattien harjoittamiseen kuuluva toiminta.
Palvelun tarjoaja saa tilapäisesti harjoittaa toimintaansa valtiossa, jossa palvelu tarjotaan, niillä edellytyksillä, jotka tämä valtio asettaa kansalaisilleen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sijoittautumisoikeutta koskevan luvun määräysten soveltamista."

2.4 EY-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on perustamissopimuksen sijoittautumisoikeutta ja vapautta palvelujen tarjoamiseen koskevien määräyksien vaikutuksia rahapelitoimintaan nähden tulkittu muun muassa seuraavissa tuomioissa:

C-275/92 Schindler

Tuomiossa (24.3.1994, Kok. 1994, s. I-1039, Kok. Ep. XV, s. I-79) on lausuttu, että arpajaisia koskevien mainosten sekä arpalippujen maahantuonti jäsenvaltioon siinä tarkoituksessa, että kyseisen jäsenvaltion asukkaat voivat osallistua muussa jäsenvaltiossa toimeenpantuihin arpajaisiin, liittyy perustamissopimuksen 60 artiklassa (nykyisin 50) tarkoitettujen palvelujen tarjoamiseen ja kuuluu tämän vuoksi perustamissopimuksen 59 artiklan (nykyisin 49) soveltamisalaan (kohta 38). Kansallinen lainsäädäntö, jossa kielletään siinä määriteltyjä poikkeuksia lukuunottamatta arpajaisten järjestäminen jäsenvaltion alueella, muodostaa esteen palvelujen tarjoamisen vapaudelle (kohta 45).

EY-tuomioistuin on kuitenkin korostanut rahapelien erityisluonnetta lausuen, ettei voida olla ottamatta huomioon arpajaisiin samoin kuin muihin rahapeleihin kaikissa jäsenmaissa liittyviä moraalisia, uskonnollisia tai kulttuurisia näkökohtia. Kansallisessa lainsäädännössä pyritään yleensä rajoittamaan rahapelien pelaamista tai jopa kieltämään rahapelit sekä estämään se, että rahapeleistä tulee yksityisen voitontavoittelun keino. Kun otetaan huomioon niiden rahamäärien suuruus, joita on mahdollista koota arpajaisia järjestämällä, sekä niiden voittojen suuruus, joita arpajaisiin osallistuvat ihmiset voivat saada, erityisesti kun kyse on suurista arpajaisista, arpajaisiin liittyy suuri rikosten ja petosten vaara. Lisäksi niillä yllytetään sellaiseen rahan käyttöön, jolla voi olla vahingollisia henkilökohtaisia ja yhteiskunnallisia seurauksia. Lopuksi arpajaistoiminnalla voidaan merkittävällä tavalla rahoittaa aatteellista tai yleisen edun mukaista toimintaa, kuten yhteiskunnallista toimintaa, hyväntekeväisyystyötä, urheilua tai kulttuuria, vaikkakaan tätä seikkaa ei sinänsä voida pitää objektiivisena oikeuttamisperusteena (kohta 60).

EY-tuomioistuin on ratkaisussaan päätynyt siihen, että näiden erityispiirteiden vuoksi on perusteltua, että kullakin jäsenvaltiolla on riittävästi harkintavaltaa päättää, mitä vaatimuksia arpajaisten järjestämistapojen, pelipanosten suuruuden ja arpajaisista saatavien tuottojen käytön osalta on asettava pelaajien suojaamiseksi ja kunkin jäsenvaltion yhteiskunnalliset ja kulttuuriset erityispiirteet huomioon ottaen yleisimmin jäsenvaltion yhteiskuntajärjestyksen suojaamiseksi. Tämän vuoksi kullekin jäsenvaltiolle kuuluu paitsi sen arvioiminen, onko arpajaistoiminnan rajoittaminen tarpeen, myös sen arvioiminen, onko tällainen toiminta kiellettävä kokonaan, kunhan tällaiset rajoitukset eivät ole syrjiviä (kohta 61).

C-124/97 Läärä ym.

Asiassa oli kysymys sen arvioimisesta, onko sellainen lainsäädäntö, jossa julkisoikeudelliselle yhdistykselle annetaan yksinoikeus raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen Suomessa, sopusoinnussa palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien säännösten kanssa. Tuomiossa (21.9.1999, Kok. 1999, s. I-6067) vastattiin esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat EY:n perustamissopimuksen määräykset eivät ole esteenä sellaiselle Suomen lainsäädännön kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa yhdelle ainoalle julkiselle toimielimelle annetaan raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen yksinoikeuksia, kun huomioon otetaan ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joiden vuoksi tätä lainsäädäntöä on pidettävä perusteltuna.

Kuten kansallinen tuomioistuin on todennut, Suomen lainsäädännön kaltaisessa kansallisessa raha-automaattilainsäädännössä annetaan oikeus raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen ainoastaan tietylle luvan saaneelle julkisoikeudelliselle yhdistykselle ja kielletään tämän toiminnan harjoittaminen kaikilta muilta, eli tällä lainsäädännöllä ei syrjitä ketään kansalaisuuden perusteella ja sitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin sellaisiin elinkeinonharjoittajiin, joita tällaisen toiminnan harjoittaminen voisi kiinnostaa, riippumatta siitä, onko näiden kotipaikka Suomessa vai jossain muussa jäsenvaltiossa (kohta 28).

Tuomiossa on lausuttu, että EY:n perustamissopimuksen 55 artiklassa (josta on tullut EY 45 artikla) ja 56 artiklassa (josta on tullut EY 46 artikla), joita EY:n perustamissopimuksen 66 artiklan (josta on tullut EY 55 artikla) mukaan sovelletaan palvelujen tarjoamisen vapauteen, sallitaan sellaiset rajoitukset, jotka ovat perusteltuja siksi, että kyseiseen toimintaan liittyy jatkuvasti tai tilapäisesti julkisen vallan käyttöä, taikka yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden tai kansanterveyden suojelemiseksi. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (ks. vastaavasti asia C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, tuomio 25.7.1991, Kok. 1991, s. I-4007, 13-15 kohta) ilmenee, että erotuksetta sovellettavista kansallisista toimenpiteistä aiheutuvat palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvat rajoitukset voivat olla sallittuja ainoastaan, jos ne ovat perusteltavissa yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä, jos niillä voidaan saavuttaa niillä tavoiteltu päämäärä ja jos niillä ei rajoiteta tätä vapautta enempää kuin on välttämätöntä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi (kohta 31).

EY-tuomioistuin on arvioinut myös sitä esitettyä näkökohtaa, että edellä mainittujen päämäärien kannalta edullisin ratkaisu olisi se, että kyseiselle luvan saaneelle julkisoikeudelliselle yhdistykselle ei annettaisi yksinoikeutta rahapelitoiminnan harjoittamiseen, vaan kyseisen alan elinkeinonharjoittajat velvoitettaisiin noudattamaan tarpeellisia määräyksiä, ja lausunut, että tämän kysymyksen ratkaiseminen kuuluu kuitenkin jäsenvaltioiden harkintavaltaan, kunhan jäsenvaltion omaksuma ratkaisu ei ole tavoiteltuun päämäärään nähden suhteeton toimenpide (kohta 39).

EY-tuomioistuin on katsonut, että varat, jotka valtio saa tällä tavalla yleishyödyllisiin tarkoituksiin käytettäväksi, voitaisiin saada myös muilla keinoin, kuten verottamalla sellaisten elinkeinonharjoittajien toimintaa, jotka olisivat saaneet luvan tähän toimintaan sellaisen sääntelyn perusteella, jossa ei anneta yksinoikeuksia, mutta luvan saaneen julkisoikeudellisen yhdistyksen velvoittaminen tilittämään toiminnastaan saamansa tuotto valtiolle on varmastikin tätä tehokkaampi keino asettaa rikosten ja petosten vaaran vuoksi tiukat rajat rahapelitoimintaan liittyvälle voitontavoittelulle (kohta 41).

Näin ollen ei vaikuta siltä, että päämääriinsä nähden suhteettomana toimenpiteenä olisi pidettävä sitä, että Suomen raha-automaattilainsäädännössä annetaan yhdelle ainoalle julkisoikeudelliselle yhdistykselle yksinoikeuksia kyseisen toiminnan osalta, vaikka sillä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta (kohta 42).

C-67/98 Zenatti

Asiassa oli kysymys urheiluvedonlyöntien keräämisen kieltämisestä ja yksinoikeuden antamisesta tietyille elimille luvallisten vedonlyöntien järjestämiseen. Tuomiossa (21.10.1999, Kok. 1999, s. I-7289) viitattiin Schindler-tuomioon, joka koski arpajaisten järjestämistä, ja todettiin, että nämä perustelut soveltuvat myös muihin rahapeleihin, jotka ovat ominaispiirteiltään arpajaisia vastaavia (kohta 16).

EY-tuomioistuin rinnasti vedonlyöntipelit onnenpeleihin lausuen, että vaikka urheilukilpailujen vedonlyöntejä ei voitaisi pitää varsinaisena onnenpelinä, niissäkin kuitenkin tarjotaan mahdollisuus voittaa rahaa panosta vastaan, joka on maksu tästä mahdollisuudesta. Kun otetaan huomioon niiden rahamäärien suuruus, joita on mahdollista koota, sekä niiden voittojen suuruus, joita vedonlyöntiin osallistuvat henkilöt voivat saada, niihin liittyy samanlainen rikosten ja petosten vaara ja niillä voi olla samanlaisia vahingollisia henkilökohtaisia ja yhteiskunnallisia seurauksia (kohta 18).

Koska tällaisella lainsäädännöllä suoraan tai välillisesti estetään elinkeinonharjoittajia, joiden kotipaikka on jossakin toisessa jäsenvaltiossa, itse keräämästä vedonlyöntejä toisen jäsenvaltion alueella, sillä kuitenkin rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta (kohta 27).

Näin ollen sillä seikalla, että tietty jäsenvaltio on ottanut käyttöön erilaisen suojajärjestelmän kuin jokin toinen jäsenvaltio, ei ole merkitystä arvioitaessa kyseisten säännösten välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta. Niitä on arvioitava ottaen huomioon ainoastaan kyseisen jäsenvaltion tavoittelemat päämäärät ja se suojan taso, jonka nämä jäsenvaltiot haluavat turvata (kohta 34).

EY-tuomioistuin on viitannut asiassa C-124/97 (Läärä ym.) 21.9.1999 antamansa tuomion 37 kohdassa raha-automaattien osalta lausumaansa, ja todennut, ettei se, että pelejä ei ole täysin kielletty, ole riittävä osoitus siitä, että kansallisella lainsäädännöllä ei todellisuudessa pyrittäisi niihin yleisen edun mukaisiin päämääriin, joilla tätä lainsäädäntöä on perusteltu ja joita on tarkasteltava kokonaisuutena. Nämä päämäärät voidaan nimittäin pyrkiä saavuttamaan myös niin, että rahapelitoimintaan annetaan erityis- tai yksinoikeuksia joillekin elimille, mistä on se etu, että pelihimo ja pelitoiminnan harjoittaminen saadaan kanavoitua valvotun järjestelmän alaiseksi, että tällaiseen toimintaan liittyvä petosten ja rikosten vaara voidaan välttää ja että tästä toiminnasta saatava tuotto voidaan käyttää yleishyödyllisiin tarkoituksiin (kohta 35).

EY-tuomioistuimen mukaan rajoitus, jolla rahapelitoiminta on annettu erityis- tai yksinoikeuksin jollekin elimelle, voidaan kuitenkin hyväksyä ainoastaan, jos sillä tosiasiallisesti pyritään vähentämään mahdollisuuksia pelata ja jos sosiaalisluontoisten toimintojen rahoittaminen luvallisista peleistä saaduista tuloista kannettavalla maksulla on ainoastaan rajoittavan politiikan suotuisa liitännäisseuraus eikä sen todellinen syy. Kuten Schindler-tuomion 60 kohdassa EY-tuomioistuin on todennut, että arpajais- ja muulla rahapelitoiminnalla voidaan merkittävällä tavalla rahoittaa aatteellista tai yleisen edun mukaista toimintaa, mutta tätä seikkaa ei sinänsä voida pitää palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien rajoitusten objektiivisena oikeuttamisperusteena (kohta 36).

C 6/01 Anomar

EY-tuomioistuin on asiassa Anomar (11.9.2003, Kok. 2003, s. I-8621) antamassaan ennakkoratkaisussa muun ohella lausunut, että raha- tai onnenpelit ovat EY:n perustamissopimuksen 2 artiklassa tarkoitettua taloudellista toimintaa. Raha- tai onnenpelilaitteiden pelattavana pitämistä, olipa se erotettavissa näiden laitteiden valmistamista, maahantuontia ja myymistä koskevasta toiminnasta tai ei, on pidettävä perustamissopimuksessa tarkoitettuna palveluja koskevana toimintana, joten se ei kuulu tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien EY:n perustamissopimuksen 28 ja 29 artiklan alaisuuteen. Portugalin lainsäädännön kaltaisen kansallisen lainsäädännön, jossa sallitaan raha- tai onnenpelien pelattavana pitäminen ja pelaaminen ainoastaan asetuksessa määrätyillä pysyvillä tai väliaikaisilla pelialueilla sijaitsevissa kasinosaleissa ja jota sovelletaan erotuksetta kotimaan kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, estää palvelujen tarjoamisen vapauden. Tällainen kansallinen lainsäädäntö ei kuitenkaan ole ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen kanssa, kun otetaan huomioon ne sosiaalipolitiikkaan ja petosten ehkäisyyn liittyvät näkökohdat, joihin kyseinen lainsäädäntö perustuu. Sillä, että muissa jäsenvaltioissa mahdollisesti on lainsäädäntöä, jossa asetetaan raha- tai onnenpelien pelattavana pitämiselle ja pelaamiselle Portugalin lainsäädännössä säädettyjä edellytyksiä vähemmän rajoittavia edellytyksiä, ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko Portugalin lainsäädäntö sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa. EY:n perustamissopimuksen kanssa sopusoinnussa olevan lainsäädännön osalta raha- tai onnenpelien pelattavana pitämisen ja pelaamisen organisoinnin ja valvonnan yksityiskohtien, kuten hallinnollisen yksinoikeussopimuksen tekeminen valtion kanssa tai tiettyjen pelien pelattavana pitämisen ja pelaamisen rajoittaminen tätä varten asianomaisella tavalla sallittuihin paikkoihin, valinta kuuluu kansallisille viranomaisille näiden harkintavallan puitteissa.

C-243/01 Gambelli

Myös Gambelli-tuomiossa (6.11.2003, Kok. 2003, s. I-13031) on lähdetty siitä, että kansallinen lainsäädäntö, jolla kielletään rikosoikeudellisten seuraamusten uhalla keräämästä, hyväksymästä, kirjaamasta tai välittämästä erityisesti urheilutapahtumiin liittyviä vetoja, jollei tähän ole saatu kyseessä olevan jäsenvaltion myöntämää lupaa tai toimilupaa, muodostaa rajoituksen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 43 artiklassa tarkoitetulle sijoittautumisvapaudelle ja saman sopimuksen 49 artiklassa tarkoitetulle palvelujen tarjoamisen vapaudelle. Kansallisen tuomioistuimen asiana on tutkia, voidaanko tällaisella lainsäädännöllä sen konkreettiset soveltamistavat huomioon ottaen saavuttaa tavoitteet, joilla sitä perustellaan, ja että sillä asetetut rajoitukset eivät ole tavoitteisiin nähden suhteettomia toimenpiteitä (76). Tässä ratkaisussa on kuitenkin tarkennettu rajoitusten hyväksyttäviä oikeuttamisperusteita seuraavasti:

Ensinnäkin vaikka yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainituissa asioissa Schindler, Läärä ja Zenatti antamissaan tuomioissa myöntänyt, että pelitoimintaan kohdistuvat rajoitukset voivat olla perusteltuja yleistä etua koskevista pakottavista syistä - kuten kuluttajansuoja, petosten ehkäisy sekä sen ehkäisy, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan - rajoitusten, jotka perustuvat tällaisiin syihin ja tarpeeseen estää häiriöt yhteiskuntajärjestykselle, on oltava omiaan takaamaan näiden päämäärien toteuttaminen siinä mielessä, että näiden rajoitusten tulee edistää johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla vedonlyöntitoiminnan rajoittamista (kohta 67).

Kansallinen tuomioistuin on viitannut kansallisen lain esitöihin ja huomauttanut, että valtio noudattaa tuloja saadakseen kansallisella tasolla peli- ja vedonlyöntitoiminnan voimakkaaseen kasvuun perustuvaa politiikkaa, samalla kun se suojelee yksinoikeusyhteisön myöntämän toimiluvan haltijoita (kohta 68).

Sikäli kuin jäsenvaltioiden viranomaiset tuloja valtion kassaan kerätäkseen houkuttelevat ja rohkaisevat kuluttajia osallistumaan arpajaisiin, uhkapeleihin tai vedonlyöntiin, tämän valtion viranomaiset eivät voi vedota siihen, että pelimahdollisuuksia on vähennettävä yhteiskuntajärjestyksen vuoksi, perustellakseen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia toimenpiteitä (kohta 69).

Yhdistetyt asiat C-338/04, C-359/04 ja C-360/04 (Placanica ym.)

Oikeudenkäynneissä, joissa esille nousseet ennakkoratkaisupyynnöt oli esitetty, on ollut kysymys samankaltaisista oikeussäännöistä ja tosiseikoista kuin asiassa C-67/98, Zenatti.

EY-tuomioistuin on 6.3.2007 antamassaan ratkaisussa viitannut aikaisempaan oikeuskäytäntöön ja todennut, että oikeuskäytännössä on rajoittamisperusteiksi hyväksytty tiettyjä yleistä etua koskevia pakottavia syitä, joita ovat esimerkiksi kuluttajansuojan, petosten ehkäisyn ja sen ehkäisyn tavoite, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan, sekä yleisesti yhteiskuntajärjestykselle aiheutuvien häiriöiden estäminen.

Tuomiossa on lausuttu, että tässä yhteydessä peleihin ja vedonlyöntiin liittyvien moraalisten, uskonnollisten tai kulttuuristen näkökohtien sekä yksilön tai yhteiskunnan kannalta moraalisesti ja taloudellisesti vahingollisten seurausten vuoksi voi olla perusteltua, että kansallisilla viranomaisilla on riittävästi harkintavaltaa päättää, mitä vaatimuksia on asetettava kuluttajien ja yhteiskuntajärjestyksen suojaamiseksi (kohta 47).

Vaikka jäsenvaltiot voivatkin vahvistaa vapaasti rahapelialan politiikkansa tavoitteet ja tarvittaessa määritellä täsmällisesti tavoitellun suojan tason, niiden asettamien rajoitusten on kuitenkin täytettävä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut edellytykset niiden oikeasuhteisuuden osalta (kohta 48).

EY-tuomioistuin on katsonut, että näin ollen on tarkasteltava erikseen kunkin kansallisessa lainsäädännössä asetetun rajoituksen osalta muun muassa, onko se omiaan takaamaan sillä tavoitellun, asianomaisen jäsenvaltion mainitseman päämäärän toteuttamisen ja ylittääkö se sen, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Näitä rajoituksia on joka tapauksessa sovellettava ilman syrjintää (49).

Sekä kansallinen tuomioistuin että jäsenvaltion hallitus olivat yksilöineet EY-tuomioistuimelle esittämissään huomautuksissa pääasioissa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön todelliseksi tavoitteeksi kanavoida rahapelitoiminta valvottavissa oleviin piireihin, jotta voidaan estää tämän toiminnan hyväksikäyttö rikollisiin tai vilpillisiin päämääriin. Tästä näkökulmasta käsin valvottu rahapelialan kasvun politiikka voi olla täysin johdonmukainen sen tavoitteen kanssa, joka koskee luvattomia eli kiellettyjä pelejä pelaavien ja vetoja lyövien pelaajien houkuttelemista luvallisen ja säännellyn toiminnan piiriin. Kuten asiassa väliintulijoina esiintyneet kahden jäsenvaltion hallitukset olivat todenneet, tämän tavoitteen saavuttamiseksi luvan saaneiden toimijoiden on muodostettava luotettava mutta samanaikaisesti houkutteleva vaihtoehto kielletylle toiminnalle, mikä itsessään voi merkitä laajan pelivalikoiman tarjoamista, tietynlaajuista mainontaa ja turvautumista uusiin jakelutekniikoihin (kohta 55).

Jäsenvaltion hallitus on lisäksi maininnut tosiseikkoja, joita ovat muun muassa peli- ja vedonlyöntialan tutkimus, jonka jäsenvaltion senaatin kuudes pysyvä valiokunta (verotus ja valtion varat) on toteuttanut. Tässä tutkimuksessa katsottiin, että luvaton ja siksi kielletty peli- ja vedonlyöntitoiminta on sellaisenaan huomattava ongelma jäsenvaltiossa, ja luvallisen ja säännellyn toiminnan laajentaminen voisi poistaa tämän ongelman. Kyseisen tutkimuksen mukaan puolet jäsenvaltion rahapelialan kokonaisliikevaihdosta saadaan laittomasta toiminnasta. On myös katsottu mahdolliseksi saada mainitun laittoman toiminnan liikevaihdosta takaisin sellainen osa, joka on määrältään ainakin yhtä suuri kuin laissa hyväksytystä toiminnasta syntyvä liikevaihto, laissa hyväksyttyä peli- ja vedonlyöntitoimintaa laajentamalla (kohta 56).

Tuomion mukaan toimilupajärjestelmä voi esillä olleessa tilanteessa olla tehokas tapa valvoa rahapelitoiminnan harjoittajia, kun tarkoituksena on estää tämän toiminnan hyväksikäyttö rikollisiin tai vilpillisiin päämääriin. Sen sijaan yhteisöjen tuomioistuimella ei ollut käytettävissään riittävästi tietoja, jotta se olisi voinut tutkia toimilupien kokonaismäärän rajoittamista yhteisön oikeudesta johtuvien vaatimusten kannalta (kohta 57).

Lopuksi EY-tuomioistuin lausui, että ennakkoratkaisupyynnöt esittäneiden tuomioistuinten on selvitettävä, vastaako kansallinen lainsäädäntö, sikäli kuin siinä rajoitetaan rahapelialan toimijoiden määrää, todella jäsenvaltion hallituksen mainitsemaan tavoitteeseen eli sen estämiseen, että tämän alan toimintaa käytetään hyväksi rikollisiin tai vilpillisiin päämääriin. Ennakkoratkaisupyynnöt esittäneiden tuomioistuinten on niin ikään selvitettävä, täyttävätkö nämä rajoitukset yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat edellytykset niiden oikeasuhteisuuden osalta (kohta 58).

2.5 Harmonisoinnin puuttuminen

Euroopan unionissa ei rahapelitoimintaa koskevaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ole yhdenmukaistettu (harmonisoitu).

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY palveluista sisämarkkinoilla (palveludirektiivi) johdanto-osassa on esitetty, että rahapelitoiminta, mukaan luettuina arpajaiset ja vedonlyönti, olisi jätettävä tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle tällaisen toiminnan erityisluonteen vuoksi, sillä se edellyttää jäsenvaltioilta yleistä järjestystä koskevia ja kuluttajia suojaavia toimenpiteitä. Komission ehdotuksen mukaan direktiiviä olisi ollut sovellettava myös rahapelitoimintaan, mutta direktiivin 2 artiklan 2 kohdan h alakohdan mukaan direktiiviä ei siis sovelleta rahapelitoimintaan.

Samoin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2000/31/EY tietoyhteiskunnan palveluja, erityisesti sähköistä kaupankäyntiä, sisämarkkinoilla koskevista tietyistä oikeudellisista näkökohdista (direktiivi sähköisestä kaupankäynnistä) ei sovelleta arpajaistoimintaan, johon liittyy rahallista arvoa omaavien panosten asettaminen esimerkiksi rahapeleissä, lotossa ja veikkauksessa tai vedonlyönnissä (5 artiklan d kohta). Direktiivi on pantu Suomessa täytäntöön lailla tietoyhteiskunnan palveluista (458/2002). Lain 4 §:n 5 kohdan mukaan lain soveltamisalaan ei kuulu vastikkeellinen arpajaistoiminta.

2.6 Arpajaislain mukaisen yksinoikeusjärjestelmän unionioikeudellinen arvio

Ladbrokesin valituksessa on kiistetty niiden arpajaislain säännösten unionioikeuden mukaisuus, joiden mukaisesti Suomen rahapelipalveluiden tarjoamista koskeva yksinoikeusjärjestelmä estää rahapeliluvan myöntämisen Ladbrokesille.

EY-tuomioistuin on muun ohessa asiassa C-124/97 (Läärä) lausunut, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat EY:n perustamissopimuksen määräykset eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa yhdelle julkiselle toimijalle annetaan raha-automaattitoiminnan harjoittamisen yksinoikeus, kun huomioon otetaan ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joiden vuoksi tätä lainsäädäntöä on pidettävä perusteltuna (tuomion kohta 43).

EY-tuomioistuin on myös katsonut, ettei vaikuta siltä, että päämääriinsä nähden suhteettomana toimenpiteenä olisi pidettävä sitä, että Suomen raha-automaattilainsäädännössä annetaan yhdelle ainoalle julkisoikeudelliselle yhdistykselle yksinoikeuksia kyseisen toiminnan osalta, vaikka sillä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta (kohta 42).

Suomen rahapelilainsäädäntöä on pidetty myös syrjimättömänä, koska lainsäädännöllä ei syrjitä ketään kansalaisuuden perusteella ja sitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin sellaisiin elinkeinonharjoittajiin, joita tällaisen toiminnan harjoittamisen voisi kiinnostaa, riippumatta siitä, onko näiden kotipaikka Suomessa vai jossain muussa jäsenvaltiossa (kohta 28). Korkein hallinto-oikeus toteaa tässä yhteydessä, että valittajana oleva perustettavana oleva Ladbrokes Oy on suomalainen ja sen kotipaikka on Suomessa.

EY-tuomioistuimen asiassa C-124/97 (Läärä ym.) antama tuomio on koskenut vuoden 2001 loppuun voimassa ollutta arpajaislakia (491/1965), mutta nyt voimassa olevan arpajaislain (1047/2001) säännökset vastaavat tältä osin aikaisempaa lakia.

Vaikka edellä mainitussa asiassa C-124/97 (Läärä ym.) oli kysymys peliautomaattitoiminnasta, niin samat periaatteet soveltuvat myös muuhun arpajaislain mukaiseen rahapelitoimintaan, kuten tuomioistuin on asiassa C-67/98 Zenatti lausunut (kohta 16).

Suomen arpajaislain mukaista yksinoikeusjärjestelmää, jolla sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta on rajoitettu, voidaan edellä mainituilla perusteilla pitää yleisellä tasolla unionioikeuden mukaisena.

2.7 Arpajaislaki ja EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksytyt rajoittamisperusteet

Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan rahapelitoimintaan kohdistetut rajoitukset voivat olla perusteltuja yleistä etua koskevista pakottavista syistä, kuten kuluttajansuoja, petosten ehkäisy sekä sen ehkäisy, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan (Schindler, Läärä ja Zenatti-tuomiot). Tällaisten rajoitusten on kuitenkin oltava omiaan takaamaan näiden päämäärien toteutuminen siinä mielessä, että näiden rajoitusten tulee edistää johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla vedonlyöntitoiminnan rajoittamista (Gambelli, k. 67).

EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen asiana on tutkia, voidaanko kansallisella lainsäädännöllä sen konkreettiset soveltamistavat huomioon ottaen todella saavuttaa tavoitteet, joilla sitä perustellaan ja ovatko asetetut rajoitukset tavoitteisiin nähden suhteettomia toimenpiteitä.

Arpajaislain säännösten tarkoituksena on antaa suojaa pelaajille rikoksilta ja vilpiltä ja mahdollisilta muilta väärinkäytöksiltä. Lain tarkoituksena on myös pelaamisesta johtuvien sosiaalisten ja taloudellisten haittojen ehkäiseminen. Yksinoikeusjärjestelmä luo myös puitteet vedonlyönti- ja rahapelitoiminnan rajoittamiselle samoin kuin sille, että rahapelitoiminnan tuotot käytetään yleishyödyllisiin tarkoituksiin.

Arpajaislain 14 §:n 1 momentin mukaan sisäasiainministeriö vahvistaa hakemuksesta rahapelien pelisäännöt. Pelisääntöjen tulee sisältää voitonjakoa ja pelipanosten palauttamista koskevat määräykset sekä raha-automaattien ja kasinopelien suurimmat sallitut pelipanokset. Raha-arpa-, veikkaus-, vedonlyönti- ja totopelien sääntöjen tulee lisäksi sisältää arvontaa koskevat määräykset.

Valtioneuvosto on asettanut 16.4.2004 Rahapelifoorumin, jonka tehtävänä on valmistella kansallisen rahapelipolitiikan linjaukset ottamalla huomioon muun muassa rahapelitoimintaan kytkeytyvät sosiaaliset ja taloudelliset vaikutukset.

Rahapeliyhteisöt ovat vastuullisen pelauttamisen projektina aloittaneet ongelmapelaajille ja heidän läheisilleen valtakunnallisen puhelinpalvelun. Palvelu toteutettiin 1.9.2004 aloitettuna kokeiluna projektinimellä PELUURI - auttava puhelin peliongelmaan.

Oy Veikkaus Ab on asettanut vuonna 2003 eettisen neuvoston miettimään ja selventämään rahapelaamiseen liittyviä ongelmia sekä antamaan yhtiölle tietoa ja opastusta yhtiön pelien ja pelipalvelujen suunnittelun pohjaksi. Lisäksi Oy Veikkaus Ab tekee pelaamisen ongelmien kartoittamista koskevaa tutkimusta ja kouluttaa asiamiehiänsä ongelmapelaamisen tunnistamiseksi.

Edellä esitetyn perusteella voidaan katsoa, että arpajaislaissa oleva lupajärjestelmä on perusteltavissa niillä yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jotka ilmenevät EY-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja jotka oikeuttavat sijoittautumisoikeuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamiseen. Järjestelmä ei ole itsessään suhteeton eikä syrjivä. Sillä, että muissa jäsenvaltioissa mahdollisesti on lainsäädäntöä, jossa asetetaan vähemmän rajoittavia edellytyksiä kuin arpajaislaissa, ei EY-tuomioistuimen asiassa Anomar antama tuomio huomioon ottaen ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa sitä, onko Suomen lainsäädäntö sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa.

2.8 Rahapelitoiminnan tuotot ja Oy Veikkaus Ab:n markkinointitoiminta

Arpajaislain 17 §:n 1 momentin mukaan raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuotto käytetään urheilun, liikuntakasvatuksen, tieteen, taiteen ja nuorisotyön edistämiseen. Tuoton jakamisesta näiden käyttötarkoitusten kesken säädetään erikseen lailla. Lain 18 §:n nojalla valtion talousarvioon on vuosittain otettava määrärahat, jotka vastaavat pykälässä tarkemmin säädetyllä tavalla määriteltyä rahapeliyhteisöjen tuottoa. Lain 19 §:n mukaan rahapeliyhteisöt ovat velvollisia tilittämään rahapelitoimintojen tuotot asianomaisille ministeriöille.

Raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuoton käyttämisestä annetun lain (1054/2001) 1 §:ssä säädetään jakosuhteesta, jossa näiden pelien tuottoja käytetään arpajaislain 17:n 1 momentissa mainittuihin tarkoituksiin. Ensiksi mainitun lain 2 §:n mukaan, sellaisena kuin se on laissa 1191/2005, mainittujen rahapelien tuottoja voidaan kuitenkin vuoteen 2009 asti käyttää kirjastolaissa tarkoitettuja valtionosuuksia varten valtion talousarvioon otettavien määrärahojen rahoittamiseen pykälästä ilmenevinä prosenttiosuuksina.

EY-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan verotulojen väheneminen tai pienentyminen ei kuulu EY:n perustamissopimuksen 46 artiklassa lueteltujen syiden joukkoon, eikä se ole sellainen yleisen edun mukainen pakottava syy, johon voidaan vedota sijoittautumisoikeuden tai palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen perustelemiseksi. Tämä kanta ilmenee muun muassa tuomiosta asiassa C-243/01, Gambelli, kohta 61.

EY-tuomioistuin on asiassa C-243/01, Gambelli, antamassaan tuomiossa lausunut, että sikäli kun jäsenvaltioiden viranomaiset tuloja valtion kassaan kerätäkseen houkuttelevat ja rohkaisevat kuluttajia osallistumaan arpajaisiin, uhkapeleihin ja vedonlyöntiin, tämän valtion viranomaiset eivät voi vedota siihen, että pelimahdollisuuksia on vähennettävä yhteiskuntajärjestyksen vuoksi, perustellakseen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia toimenpiteitä (kohta 69).

Edellä kerrotun tuomioperustelun valossa kansallisen rahapelitoiminnan yksinoikeusjärjestelmän laillisuus unionioikeuden kannalta edellyttää kansallisen lainsäädännön asianmukaisuuden lisäksi siten myös sitä, että jäsenvaltion viranomaiset todellisuudessa soveltavat järjestelmää tavalla, joka toteuttaa unionioikeuden hyväksyttävinä pitämiä päämääriä myös käytännössä. Suomen rahapelijärjestelmässä tähän mahdollisesti liittyvät ongelmat koskevat Oy Veikkaus Ab:n markkinointi- ja tuotekehittelytoimintaa ja sen valtiontaloudellisia seurausvaikutuksia.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön kannalta hyväksyttävässä rahapelitoiminnan yksinoikeusjärjestelmässä toimintaa harjoittava rahapeliyhteisö voi joutua vastatakseen kuluttajien pelitoimintaan kohdistamaan kysyntään samoin kuin maan rajojen ulkopuolelta tulevaan kilpailupaineeseen ajanmukaistamaan pelitarjontaansa ja kehittämään uusia pelimuotoja, minkä seurauksena voi olla myös pelaamismahdollisuuksien lisääntyminen. Jotta laillinen rahapelijärjestelmä olisi samanaikaisesti luotettava ja houkutteleva vaihtoehto kuluttajille, toiminnan harjoittaja voi edellä mainitun lisäksi joutua harjoittamaan myös tietynlaajuista mainontaa. Tämä asia ilmenee myös EY-tuomioistuimen tuomiosta yhdistetyissä asioissa C-338/04, C-359/04 ja C-360/04, Placanica ym., kohta 55.

Tässä asiassa esitetyn selvityksen valossa voidaan kuitenkin perustellusti kysyä, rajoittuuko Oy Veikkaus Ab:n tuotekehittely- ja markkinointitoiminta todellisuudessa edellä selostettujen periaatteiden mukaisesti, vai onko sen tavoitteena itse asiassa lisätä pelaamismahdollisuuksien kysyntää väestön piirissä ja sen seurauksena kasvattaa yhtiön liikevaihtoa ja siten välillisesti valtion tuloja, joita siis voidaan käyttää osittain myös lakisääteisten menojen kattamiseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Oy Veikkaus Ab:n markkinointi- ja tuotekehittelytoiminnan yhteensopivuus EY-tuomioistuimen Gambelli- tuomiossaan asettamien vaatimusten kanssa ei ole ongelmaton. Tätä korostaa myös se, että yhtiön markkinointia säännellään vain sen itse itselleen asettamilla eettisillä säännöillä eikä viranomaisten asettamilla rajoituksilla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että kokonaisuutena arvioiden Suomen arpajaislain valvonta- ja soveltamiskäytännöt pyrkivät niiden rahapelitoimintaa koskevien tavoitteiden toteuttamiseen, joiden on puolestaan todettu olevan yhteensopivia EY-tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettujen vaatimusten kanssa. Suomen lainsäädännössä ja sen soveltamiskäytännössä on myös havaittavissa yhä selkeämpänä pyrkimys puuttua rahapelitoiminnasta aiheutuviin ongelmiin, erityisesti riippuvuutta aiheuttaviin pelimuotoihin ja ongelmapelaamiseen. Myös edellä Oy Veikkaus Ab:n toiminnan osalta todetut puutteet ovat korjattavissa lainsäädäntöä ja sen soveltamiskäytäntöjä kehittämällä ja tarkentamalla.

2.9 Johtopäätös

Valtioneuvosto on voinut hylätä Ladbrokesin rahapelilupaa koskeneen hakemuksen sillä perusteella, että Oy Veikkaus Ab:lle oli yksinoikeutena myönnetty vastaava lupa, joka oli valtioneuvoston päätöksen tekohetkellä voimassa. Edellä kerrotuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi on Ladbrokesin valitus hylättävä.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä on Ladbrokesin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere, Jukka Mattila ja Matti Pellonpää. Asian esittelijä Marja-Terttu Savolainen.