10.1.2007

Asian aikaisempi käsittely

Ähtärin tekninen lautakunta kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on 20.5.2005 Länsi-Suomen ympäristölupavirastolle toimittamassaan hallintopakkoilmoituksessa pyytänyt, että ympäristölupavirasto velvoittaa A:n poistamaan suorittamansa täytön Ähtärinjärvessä kiinteistönsä U edustalla noin 100 metrin etäisyydellä sen ja Kannussaaren välillä tai velvoittaa A:n hakemaan täytölle luvan.

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on päätöksellään 1.9.2005 n:o 102/2005/4 vesilain 21 luvun 3 §:n sekä uhkasakkolain 6, 7 ja 8 §:n nojalla velvoittanut A:n poistamaan omistamansa kiinteistön U ja Kannussaaren välille Ähtärinjärveen tekemänsä saarekkeen vesistön luonnollisen pohjan tasoon 30.4.2006 mennessä 1 000 euron sakon uhalla.

Päätöksen perustelujen mukaan A on vuosien aikana täyttänyt kivillä ja ruoppausmassoilla Ähtärinjärven yhteistä vesialuetta noin 100 metrin etäisyydellä A:n omistaman kiinteistön U rannasta sen ja Kannussaaren välisellä vesialueella ja muuttanut vesialuetta maa-alueeksi. Täyttö on tehty sellaisen luonnonmukaisen karikon päälle, jonka kohdalla veden syvyys ennen täyttöä on ollut 0,4 metriä. A on perustellut täyttöä veneilyn turvallisuuden ja virkistyskäytön parantamisella sekä maisemointinäkökohdilla.

Vesilain 2 luvun 2 §:n mukaan ruoppausmassojen sijoittaminen vesialueelle edellyttää vesilain mukaista lupaa, jos toimenpiteestä voi aiheutua vesilain 1 luvun 12-15 §:ssä tarkoitettu muutos tai seuraus. Lainkohdissa tarkoitettu seuraus voi muun muassa olla melkoinen luonnon kauneuden vähentyminen tai vesistön soveltuvuuden vähentyminen virkistyskäyttöön.

Ympäristölupaviraston mukaan täyttö loukkaa sanottavasti yleistä etua eikä se ole tarpeen kiinteistön U järkiperäistä hyväksikäyttöä tai muuta hyödyllistä taloudellista toimintaa varten. Täytöstä saatava hyöty ei myöskään ole huomattava siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan tai muuhun edunmenetykseen verrattuna. Tämän vuoksi A on velvoitettu poistamaan täyttö eikä vesilain mukaisen luvan hakemiselle ollut syytä varata mahdollisuutta.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on ympäristölupaviraston päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että ympäristölupaviraston päätös kumotaan. A on lisäksi pyytänyt, että alueella suoritetaan tarvittaessa katselmus.

Ähtärin rakennus- ja ympäristölautakunta on 8.5.1996 tehnyt päätöksen, jonka mukaan veneväylän ruoppaamiseen riittää ilmoitus, kunhan ruoppaus tehdään rannan käyttömahdollisuuksien parantamiseksi eikä sillä aiheuteta haittaa vesistölle tai toisille rannanomistajille. Ruoppausmassat tuli sijoittaa siten, etteivät ne haittaa naapurikiinteistöjen käyttöä eikä vesistön virkistyskäyttöä. Ruoppaus on suoritettu annettujen ehtojen mukaisesti. Ruoppausmassat on sijoitettu veneväylän vieressä olevaan kivikkokohtaan, jossa keskiveden syvyyden on sanottu olevan 0,4 metriä. Kyseinen alue kohosi sen verran, että se on keväisin osin vedenpinnan alla ja vedenpinnan laskiessa se on havaittavissa vedenpinnan yläpuolella. Kivenlahdessa on neljä huvilaa ja yhteinen venevalkama, jossa on 18 venepaikkaa. Lahdesta veneillään pääasiassa Kannussaareen, Kirrisaareen ja Ollikkalan saareen. Aikaisemmin veneily on tällä alueella ollut vaarallista, koska varsinaista veneväylää ei ollut, vaan on pitänyt varoa pohjassa olleita kiviä ja muutenkin alue oli liian matala veden laskiessa loppukesästä. Nyt veneväylä on saatu turvalliseksi. Nykyisestä tilanteesta ei aiheudu haittaa tai edunmenetystä kenellekään. Valitukseen liitetyt luettelot useiden henkilöiden allekirjoituksista osoittavat, että turvallinen veneväylä on tarpeen eikä karikon vähäinen muuttaminen ole muuttanut maisemaa oleellisesti. Hallinto-oikeuden katselmuksessa aluetta käyttävät henkilöt voisivat kertoa näkemyksensä tilanteesta.

Ähtärin tekninen lautakunta on valituksesta antamassaan vastineessa todennut, ettei ruoppausilmoituksen käsittelyssä anneta lupaa yleisen eikä yksityisen edun loukkaukseen. Ruoppausilmoitus merkittiin tiedoksi vesilain 1 luvun 30 §:n tarkoittamana ilmoituksena rannan ruoppaamisesta. Lautakunta totesi, ettei vähäinen rannan ruoppaaminen ole luvanvarainen toimenpide kun se tehdään vesistön tilan ja käyttömahdollisuuksien parantamiseksi eikä sillä aiheuteta haittaa vesistölle tai toisille rannanomistajille. Ruoppausmassat tulee kuitenkin sijoittaa niin, etteivät ne haittaa naapurikiinteistöjen käyttöä eikä toimenpide muuta rantaviivaa.

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on lausunnossaan todennut, ettei valituksessa ja vastineessa ole esitetty uusia asiaan vaikuttavia seikkoja.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 25.4.2006 hylännyt A:n pyynnön katselmuksen toimittamisesta.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen ympäristölupaviraston päätöksestä. Ajan kulumisen vuoksi päävelvoitteen suorittamiselle asetettua määräaikaa on pidennetty 30.4.2007 saakka.

Perusteluina ratkaisulleen hallinto-oikeus on lausunut, että asiakirjoista ja niihin liitetyistä valokuvista saatava selvitys on riittävä asian ratkaisemiseksi. Katselmuksen toimittaminen asiassa on ilmeisen tarpeetonta.

A:ta on kuultu ympäristölupavirastossa vesilain 21 luvun 3 §:n mukaisesta hallintopakkohakemuksesta. Tiedoksiantokirjeessä olisi tullut samalla myös ilmoittaa, että päävelvoitteen täyttämistä vaaditaan mahdollisesti asetettavan sakon tai muun tehosteen uhalla. A:ta ei näin ollen ole ympäristölupavirastossa kuultu uhkasakkolaissa tarkoitetulla tavalla. A on kuitenkin hallinto-oikeudessa vaatinut koko päätöksen kumoamista. Kun vesilain 21 luvun 3 §:n mukaista määräystä on lain sanamuodon mukaan tehostettava uhkasakolla tai muulla tehosteella ja kun A:lle tiedoksiannetussa hallintopakkohakemuksessa on kuitenkin mainittu kyseinen lainkohta ja kun A:n on hallinto-oikeudessa katsottava tulleen kuulluksi myös uhkasakon osalta, päätöstä ei ole syytä kumota ja palauttaa ympäristölupavirastolle kuulemisvirheen vuoksi.

A on asiakirjoista ilmenevän selvityksen mukaan läjittänyt ruoppaus- ja muita massoja Ähtärinjärvessä tilan U edustalla olleelle matalikolle siten, että täyttöalueen vesialuetta on muuttunut maa-alueeksi. Hankkeelle ei ole olemassa vesilain 4 luvun 6 §:n ja 2 luvun mukaista lupaa. Täyttö, jonka massat voivat ympäristökeskuksen Ähtärin tekniselle lautakunnalle 25.4.2005 antaman lausunnon mukaan ajan mittaan valua tai syöpyä sitä ympäröivälle vesialueelle, aiheuttaa lausunnon mukaan haittaa yleiselle edulle ja vesistön käytölle.

A:n vuonna 1996 Ähtärin rakennus- ja ympäristölautakunnalle tekemä ilmoitus ruoppauksesta ja lautakunnan päätös sen johdosta ei ole oikeuttanut eikä olisi voinutkaan oikeuttaa A:ta läjittämään ruoppausmassoja niin, että vesialuetta on muuttunut maa-alueeksi.

Hallinto-oikeus on katsonut kuten ympäristölupavirasto, että suoritettu täyttö loukkaa yleistä etua eikä se ole tarpeen A:n omistaman kiinteistön U järkiperäistä käyttöä tai muutakaan hyödyllistä toimintaa varten. Täytöstä ei ole sanottavasti hyötyä. Täytöstä saatava hyöty ei siten voi olla huomattava siitä johtuvaan haittaan, vahinkoon ja muuhun edunmenetykseen verrattuna. Tämän vuoksi ja kun hanke ei täytä vesilain 2 luvun 6 §:ssä tarkoitettuja luvan myöntämisen edellytyksiä, ympäristölupavirasto on voinut velvoittaa A:n poistamaan täytön varaamatta hänelle tilaisuutta hakea toimenpiteelle vesilain mukaista rakentamislupaa.

Kun päävelvoitteen mukainen toimenpide on teknisesti helpommin toteutettavissa talviaikana, määräaikaa on ajan kulumisen vuoksi pidennetty vuodella.

Soveltaminaan oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut hallintolainkäyttölain 38 ja 41 §:n, vesilain 1 luvun 15 §:n, 2 luvun 2 ja 6 §:n, 4 luvun 6 §:n 1 momentin sekä 21 luvun 2 ja 3 §:n, uhkasakkolain 22 §:n ja hallintolain 34 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja sakon uhka poistetaan. Lisäksi A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa katselmuksen. A on ilmoittanut, että täytöllä ruokailee kalasääski.

Ähtärin tekninen lautakunta on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu. Lautakunta on lisäksi lausunut, ettei sillä ole tietoa kalasääsken oleilusta Kannuslahdessa.

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on ilmoittanut, ettei sillä ole asiasta lausuttavaa.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. A:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Ajan kulumisen vuoksi päävelvoitteen suorittamiselle asetettu määräaika pidennetään päättyväksi 30.6.2007.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 41 § ja asiakirjoista niihin sisältyvine valokuvineen saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Vesilain 21 luvun 3 §:n 1 momentissa säädetään, että jos joku toimii vastoin vesilakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä tai laiminlyö vesilain tai sen nojalla annettujen määräysten mukaisen velvollisuutensa, ympäristölupavirasto voi viranomaisen ilmoituksesta tai sen hakemuksesta, jonka oikeutta tai etua asia koskee, kieltää jatkamasta lainvastaista menettelyä tai muutoin määrätä oikaistavaksi sen, mitä oikeudettomasti on tehty tai laiminlyöty. Ennen määräyksen antamista asianomaiselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi. Määräystä on tehostettava uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide suoritetaan laiminlyöjän kustannuksella tai että toiminta keskeytetään. Valvontaviranomainen tai muu, jota asia koskee, voidaan oikeuttaa suorittamaan tarvittava toimenpide.

Saman pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitetun hallintopakkoasian käsittelyssä noudatetaan soveltuvin osin, mitä vesilaissa säädetään hakemusasian käsittelystä. Hallintopakkoasiassa sovelletaan uhkasakkolakia, jollei vesilaista muuta johdu. Asian käsittelystä asianosaiselle aiheutuneiden kulujen korvaamisessa hallintopakkoasiassa noudatetaan soveltuvin osin hallintolainkäyttölain säännöksiä.

Uhkasakkolain 22 §:ssä säädetään, että asianosaiselle on ennen uhkasakon asettamista ja tuomitsemista taikka teettämis- tai keskeyttämisuhan asettamista ja täytäntöön pantavaksi määräämistä koskevan asian ratkaisemista varattava tilaisuus selityksen antamiseen siten kuin hallintolain (434/2003) 34 §:ssä säädetään.

Hallituksen esityksessä uhkasakkolaiksi (HE 63/1990 vp) on uhkasakkolain 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun muassa seuraavaa:

"Asianosaisen kuuleminen on yksi keskeisimpiä oikeusperiaatteita. Lakia sovellettaisiin pääasiassa niissä hallintoviranomaisissa, jotka soveltavat myös hallintomenettelylakia. Tämän vuoksi ehdotetaan, että kuuleminen tapahtuisi siten kuin hallintomenettelylain 15 §:ssä on säädetty. Mainitun säännöksen mukaan asianosaiselle on varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja asiassa olevista sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Uhkasakko, teettämisuhka tai keskeyttämisuhka asetetaan liitännäisenä kulloinkin kysymyksessä olevan päävelvoitteen tehosteeksi. Asianosaiselle on ennen uhan asettamista varattava tilaisuus antaa selityksensä vaaditun päävelvoitteen täyttämisestä. Samalla tulisi ilmoittaa, että sen täyttämistä vaaditaan mahdollisesti asetettavan sakon tai muun tehosteen uhalla. Kuulemiseen ei sen sijaan voida katsoa välttämättä kuuluvan, että asianosaiselle jo tässä vaiheessa ilmoitetaan esimerkiksi kysymykseen tulevan uhkasakon määrä. Käytännössä kuuleminen tapahtuu usein samalla, kun asianosaiselle annetaan vapaamuotoinen kehotus täyttää päävelvoite."

Hallintolain 34 §:n 1 momentissa säädetään, että asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Ähtärin tekninen lautakunta vesilain 21 luvun 1 §:ssä tarkoitettuna valvontaviranomaisena on 20.5.2005 ympäristölupavirastoon saapuneella kirjeellään vesilain 20 luvun 8 §:n 2 momentin mukaisesti ilmoittanut "A:n rakentaman järven täytön vesilain 21 luvun 3 §:n mukaiseen hallintopakkomenettelyyn ilman lupaa rakennetun saaren poistamiseksi ja/tai luvan hakemiseksi saaren rakentamiselle." Ilmoitukseen on liitetty ruoppauksen ja täytön lautakuntakäsittelyn eri vaiheissa kertyneitä asiakirjoja ja muuta selvitystä. Ympäristölupavirasto on selityspyynnöllään 8.6.2005 varannut A:lle tilaisuuden antaa viimeistään 8.7.2005 selityksensä hallintopakkoilmoitusta koskevassa asiassa. A on vastannut selityspyyntöön.

Vesilain 21 luvun 3 §:n 1 momentissa ei, kuten ei myöskään uhkasakkolain 22 §:ssä tai hallintolain 34 §:n 1 momentissa, edellytetä tiedoksiantokirjeessä ilmoitettavaksi, että päävelvoitteen täyttämistä nimenomaisesti vaaditaan mahdollisesti asetettavan sakon tai muun tehosteen nojalla. Tämän vuoksi A on ympäristölupavirastossa kuultu edellä mainittujen lainkohtien edellyttämällä tavalla.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Ajan kulumisen vuoksi määräaika on syytä pidentää ratkaisusta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Anne E. Niemi sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Ilkka Hirsto ja Olli Varis. Asian esittelijä Tuulia Riikonen.