4.10.2006

Asian aikaisempi käsittely

R:n sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalipalvelujaosto on 5.8.2003 tekemällään päätöksellä nyt kysymyksessä olevalta osalta pysyttänyt alaisensa viranhaltijan 7.7.2003 tekemän päätöksen, jolla viranhaltija oli myöntänyt X:lle toimeentulotukea vuoden 2003 kesäkuulle 211,95 euroa ja heinäkuulle 255,69 euroa. Toimeentulotukilaskelmissa menona oli otettu huomioon 20 prosentilla alennettu perusosa, koska X oli omalla toiminnallaan aiheuttanut sen, että hän ei ollut ensisijaisten etuuksien piirissä.

Jaosto on todennut, että perusosan alentamisesta on annettu tietoa X:lle tammikuusta 2003 alkaen. Opiskelijan ensisijainen toimeentulojärjestelmä koostuu opintososiaalisista etuuksista. X suorittaa toista akateemista tutkintoa ja hänen opintososiaaliset etuutensa ovat päättyneet toukokuussa 2002, koska mainittuja etuuksia myönnetään vain 55 opintoviikon verran. Vaikka X on työvoimatoimistossa työnhakijana, hänelle ei opiskelun päätoimisuuden vuoksi voida tarjota akateemisille työnhakijoille tarjottavia palveluita eikä hän myöskään ole oikeutettu työttömyysturvaan. X ei siten ole saanut toimeentuloaan toimeentulotukilain 2 §:n 1 momentissa tarkoitetulla muulla ensisijaisella tavalla.

Jos hän ei olisi jatkanut opintojaan, hänellä olisi oikeus päästä ensisijaisten tukijärjestelmien piiriin. Koska jokaisella on velvollisuus kykyjensä mukaan pitää huolta omasta elatuksestaan, on X omalla toiminnallaan ja valinnallaan laiminlyönyt velvollisuutensa huolehtia elatuksestaan.

Rovaniemen hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, sikäli kuin nyt on kysymys, kumonnut R:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalipalvelujaoston päätöksen X:lle kesä- ja heinäkuulta 2003 myönnetyn toimeentulotuen osalta ja palauttanut asian tältä osin viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi.

Päätöksensä perusteluissa hallinto-oikeus on viitannut toimeentulotuesta annetun lain 2 a §:ään, jonka mukaan toimeentulotukea hakeva 17-64-vuotias henkilö on velvollinen ilmoittautumaan työttömänä työnhakijana työvoimatoimistoon. Ilmoittautumisvelvollisuutta ei kuitenkaan pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan ole silloin, kun hakija opiskelee päätoimisesti.

Jaosto ei ole edes väittänyt, että X ei olisi päätoiminen opiskelija. Puheena olevan lain 2 a §:n säännökset huomioon ottaen hänellä ei siten ole velvollisuutta ilmoittautua työvoimatoimistoon työttömäksi työnhakijaksi eikä toimeentulotuen perusosaa voida näin ollen hänen osaltaan alentaa 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

R:n sosiaali- ja terveyslautakunta on vaatinut valitusluvan myöntämistä siltä osalta kuin kysymys on toimeentulotuen myöntämisestä X:lle vuoden 2003 kesäkuulle ja heinäkuulle.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan sekä sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalipalvelujaoston 5.8.2003 tekemä päätös saatetaan voimaan.

Hallinto-oikeuden 2.2.2004 tekemä päätös koskee toimeentulotuen perusosan alentamista toimeentulotuesta annetun lain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla. X on suorittanut antropologin tutkinnon. Nyt X suorittaa yliopistossa toista akateemista tutkintoa ja on ollut päätoiminen opiskelija marraskuusta 2002 alkaen. Oikeus opintososiaalisiin etuuksiin on päättynyt opintokuukausien tultua käytetyiksi 31.5.2002 lukien. X:llä on ollut vähäisiä ansiotuloja. X on saanut toimeentulotukea lokakuusta 2002 alkaen ilman perusosan alennusta. Perusosaa on alennettu 20 prosenttia toukokuusta 2003 alkaen.

Asiassa on kysymys tilanteesta, jossa henkilö ei enää saa opintotukea opintotukikuukausien päättymisen vuoksi eikä toisaalta ole hankkinut toimeentuloaan toimeentulotukilain 2 §:n 1 momentissa tarkoitetulla muulla ensisijaisella tavalla. Toimeentulotuki on toimeentulotukilain mukaan viimesijainen taloudellinen tuki. Opiskelijan ensisijainen toimeentuloturvan muoto on opintososiaaliset etuudet. Työvoimapoliittiset etuudet samoin kuin työttömyysturva ovat ensisijaisia etuuksia toimeentulotukeen nähden. X:llä olisi niin halutessaan ollut mahdollisuus hakeutua näiden toimeentulotukeen nähden ensisijaisten etuuksien piiriin päätoimisen opiskelun sijaan.

X ei ole hankkinut myöskään riittävää toimeentuloaan ja opiskelujensa rahoitusta ansiotyöllään. Häneltä ei ole evätty kokonaan toimeentulotukea. Toimeentulotukea on voitu alentaa toimeentulotukilain 10 §:n mukaisesti ja ottaen huomioon myös ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan kannalta välttämätön toimeentulo.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä 26.9.2005 päivätyn lausunnon. Lausunnossaan ministeriö on todennut, että X on ammatiltaan antropologi. Hän on etsinyt aktiivisesti koulutuksensa mukaista työtä, mutta hänen alallaan työllisyystilanne on ollut heikko. Kokopäiväisestä opiskelusta johtuen hänellä ei marraskuusta 2002 alkaen ole ollut oikeutta työttömyysturvaan. X oikeus opintososiaalisiin etuuksiin on päättynyt 31.5.2002.

R:n sosiaali- ja terveysviraston viranhaltijat ovat 25.5.2003 ja 7.7.2003 tehtyjen päätösten perusteluissa todenneet muun ohella, että X on laiminlyönyt velvollisuuden huolehtia omasta elatuksestaan ja toimeentulotuen perusosaa on voitu hänen kohdallaan alentaa toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n mukaisesti. Sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalipalvelujaosto on pysyttänyt viranhaltijan päätöksen ja päätöksessään viitannut siihen, että X on laiminlyönyt elatuksestaan huolehtimisen toimeentulotukilain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tämä ei kuitenkaan ole sinänsä toimeentulotukilain 10 §:ssä nimenomaisesti mainittu alentamisperuste.

Asiakirjoista on ilmennyt, että X on ollut työvoimatoimiston asiakkaana ja kokopäiväisenä työnhakijana, mutta hänelle ei ole tarjottu työvoimatoimiston kautta työtä tai työvoimapoliittista toimenpidettä. Hän ei siis ole voinut näistä toimeentulotukilain 10 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin kieltäytyä.

Sen sijaan voitaisiin katsoa, että hän on aiheuttanut valinnoillaan sen, ettei hänelle ole voitu tarjota työtä tai työvoimapoliittista toimenpidettä. Kyseessä olisi siis toimeentulotukilain 10 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu laiminlyönti, vaikka opintotukilain tarkoittamana päätoimisena korkeakouluopiskelijana X:llä ei lähtökohtaisesti olekaan toimeentulotukilain 2 a §:ssä tarkoitettua velvollisuutta ilmoittautua työnhakijaksi työvoimatoimistoon.

Sosiaali- ja terveysministeriö on lausunnossaan viitannut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun 20.6.2001, taltio 1472, jossa oli katsottu, että yrittäjä jatkettuaan pitkään kannattamatonta yritystoimintaansa oli laiminlyönyt velvollisuutensa pitää huolta omasta elatuksestaan. Yrittäjän menettely voitiin rinnastaa siihen, että hän oli laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei työtä tai työvoimapoliittista toimenpidettä ollut voitu tarjota hänelle. Näin ollen hänen perusosaansa oli voitu alentaa 20 prosentilla toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n perusteella. Tapausta voidaan tietyin edellytyksin pitää rinnasteisena nyt käsillä olevaan tapaukseen.

X on aloittanut laskentatoimen tutkinnon suorittamisen ajatellen, että tutkinto auttaisi häntä työllistymään pysyvästi jatkossa. Tällainen ratkaisu voi olla aivan järkevä ja puolustettavissa. Kunnat ovat usein tukeneet toimeentulotuella tällaisia opiskelijoita, koska parhaassa tapauksessa näin on voitu välttää pitkäaikainen toimeentulotukiasiakkuus ja pitemmällä aikavälillä säästää myös julkisia varoja.

Myönnettäessä toimeentulotukea toisen tutkinnon loppuun saattamista varten voidaan kuitenkin edellyttää, että opiskelu on aktiivista ja opintosuorituksia kertyy vähintään keskimääräisen opiskeluaikataulun mukaan. Tavanomaista pidempään jatkuvaa, päämäärätöntä opiskelua ei ole tarkoituksenmukaista tukea täysimääräisellä toimeentulotuella.

X on selityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle viitannut hallinto-oikeuden päätökseen, joka tulee pitää voimassa. Hän on ollut osa-aikaisesti työssä tammikuusta 2003 lähtien. Kesätoimeentulotukeen hän on päätoimisena opiskelijana oikeutettu. Hänen aikaisempi akateeminen tutkintonsa ei ole edistänyt työllistymistä. Hänellä on ollut vireillä useita satoja työhakemuksia joka vuosi. Työvoimatoimistosta on lakkautettu akateemisten ura- ja rekrytointipalvelu, eikä sieltä ole ollut saatavissa ohjausta. Hän ei ole kieltäytynyt ohjauksesta, koska sitä ei ole edes tarjottu, vaikka hän on ollut sekä työvoimatoimiston että sosiaalitoimen asiakas. Hänen opiskelunsa on ollut mahdollisimman aktiivista. Päämäärättömästä opiskelusta ei ole kysymys. Opintoviikkoja on kertynyt hänelle riittävästi. Häneltä ole pyydetty selvitystä opinnoista.

R:n sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut vastaselityksen. X on suorittanut aiemmin antropologin tutkinnon. Toimeentulotuen perusosaa voidaan alentaa X:n kaltaisissa tapauksissa, joissa henkilö opiskelee toista tutkintoa ja on toimeentulotuesta annetun lain 2 a §:ssä tarkoitettu päätoiminen opiskelija, joka omilla valinnoillaan on aiheuttanut perusteen perusosan alentamiselle. Mikäli hallinto-oikeuden päätös jäisi voimaan, merkitsisi se sitä, että henkilö voisi toisen tutkinnon suoritettuaan alkaa opiskella kolmatta ja yhä uutta tutkintoa. Tämä ei ole voinut olla lain tarkoitus.

X:lle on lähetetty tiedoksi R:n sosiaali- ja terveyslautakunnan antama vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää R:n sosiaali- ja terveyslautakunnan vaatimuksesta valitusluvan. Korkein hallinto-oikeus hylkää sosiaali- ja terveyslautakunnan valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Asia palautetaan Rovaniemen perusturvalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Toimeentulotuesta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada toimeentulotukea, jos hän on tuen tarpeessa eikä voi saada toimeentuloa ansiotyöllään, yrittäjätoiminnallaan, toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla, muista tuloistaan tai varoistaan, häneen nähden elatusvelvollisen henkilön huolenpidolla tai muulla tavalla.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan jokaisella on velvollisuus kykynsä mukaan pitää huolta itsestään ja omasta elatuksestaan.

Toimeentulotuesta annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan toimeentulotukea myönnettäessä otetaan huomioon perusosalla katettavat menot (perusosa) ja tarpeellisen suuruisena huomioon otettavat menot (lisäosa). Perusosan suuruus on mainitun lain 9 §:n 1 momentin nojalla ollut vuonna 2003 yksin asuvalla henkilöllä ensimmäisessä kuntaryhmässä 374,92 euroa ja toisessa kuntaryhmässä 358,79 euroa.

Toimeentulotuesta annetun lain 2 a §:ssä on säädetty velvollisuudesta ilmoittautua työttömäksi työnhakijaksi. Mainitun pykälän 1 momentin mukaan toimeentulotukea hakeva 17-64-vuotias henkilö on velvollinen ilmoittautumaan työttömänä työnhankijana työvoimatoimistoon, ellei hän muun ohella ole työssä palkansaajana tai yrittäjänä taikka opiskele päätoimisesti. Jos toimeentulotuen hakija ei ilmoittaudu työvoimatoimistoon työnhakijaksi, toimeentulotuen perusosan suuruutta voidaan mainitun pykälän 2 momentin mukaan alentaa hänen osaltaan siten kuin tämän lain 10 §:ssä säädetään.

Toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan perusosan suuruutta voidaan alentaa enintään 20 prosenttia sellaisen henkilön osalta, jonka toimeentulotuen tarve aiheutuu siitä, että henkilö on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt yksilöidysti ja todistetusti tarjotusta työstä tai sellaisesta työvoimapoliittisesta toimenpiteestä, joka kohtuullisen pitkän ajan turvaisi hänen toimeentulonsa tai jos hän on laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei työtä tai työvoimapoliittista toimenpidettä ole voitu tarjota.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu alentaminen voidaan tehdä vain edellyttäen, että alentaminen ei vaaranna ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaista välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista voida pitää muutenkaan kohtuuttomana. Alentaminen voi olla kestoltaan enintään kaksi kuukautta kerrallaan kieltäytymisestä tai laiminlyönnistä lukien.

Tosiseikat

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan X, joka on syntynyt vuonna 1970, on suorittanut yliopistossa antropologin tutkinnon. Hän ei ole saanut koulutustaan vastaavaa eikä muutakaan työtä kuin tilapäisesti. X on tämän vuoksi alkanut suorittaa toista tutkintoa. Hänen oikeutensa opintotukeen on päättynyt 31.5.2002 hänen saatuaan enimmäisajan opintotukea. X:llä ei ole ollut oikeutta työttömyysturvaetuuksiin, koska häntä on pidetty päätoimisena opiskelijana.

X:lle on myönnetty kesä- ja heinäkuussa 2003 toimeentulotukea, jonka perusosa on alennettu 20 prosentilla toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n nojalla. Sosiaali- ja terveyslautakunta on katsonut, että X on omalla toiminnallaan ja valinnallaan laiminlyönyt velvollisuutensa huolehtia elatuksestaan. Jos hän ei olisi jatkanut opintojaan, hänellä olisi oikeus päästä ensisijaisten tukijärjestelmien piiriin.

Hallinto-oikeus on kumonnut lautakunnan päätöksen ja palauttanut asian viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi, koska X:llä ei toimeentulotuesta annetun lain 2 a §:n säännökset huomioon ottaen ole velvollisuutta ilmoittautua työvoimatoimistoon työttömäksi työnhakijaksi eikä toimeentulotuen perusosaa voida näin ollen hänen osaltaan alentaa 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko X:n perusosan suuruutta voitu alentaa toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun kieltäytymisen tai laiminlyönnin vuoksi. X ei saa opintotukea, koska hän on saanut sitä jo opintotuen myöntämistä koskevan enimmäisajan. Toisaalta hänen ei ole katsottu olevan oikeutettu myöskään työttömyysturvaetuuksiin, koska häntä on pidetty päätoimisena opiskelijana.

X:n ei voida katsoa kieltäytyneen yksilöidysti ja todistetusti tarjotusta työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Hän ei ole mainitun lain 2 a §:n huomioon ottaen ollut edes velvollinen ilmoittautumaan työttömäksi työnhakijaksi, koska hän on opiskellut päätoimisesti.

Asiassa on otettava huomioon myös toimeentulotuesta annetun lain 2 §:n säännökset ja se, että toimeentulotuen perusosaa voidaan alentaa myös, jos henkilö on laiminlyönnillään aiheuttanut sen, että työtä tai työvoimapoliittista toimenpidettä ei ole voitu tarjota. Opiskelijan ensisijainen toimeentulotukijärjestelmä on opintotuki ja myös työttömyysturvajärjestelmää voidaan pitää toimeentulotukeen nähden ensisijaisena. Opiskelua toisen tutkinnon suorittamiseksi on mahdollista pitää oman elatusvelvollisuuden laiminlyöntinä. Toimeentulotuen viimesijainen luonne huomioon ottaen lain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan säännöstä on tulkittava siten, että henkilön toimeentulotuen perusosaa voidaan alentaa 20 prosentilla, mikäli henkilö ei toisen tutkinnon suorittamisen vuoksi hakeudu ansiotyöhön tai turvaudu työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon myös henkilön toimenpiteet työn saamiseksi ja hänen mahdollisuutensa saada työtä ja myös se, onko toisen tutkinnon suorittamisella etukäteen arvioiden mahdollista saada tulevaisuudessa paremmin työtä ja turvata toimeentulo kuin aikaisemmin suoritetun tutkinnon alalta.

R:n sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalipalvelujaosto ei ole alentaessaan X:n kesä- ja heinäkuun 2003 toimeentulotuen perusosan määrää riittävästi selvittänyt X:n olosuhteita eikä arvioinut myöskään sitä, onko perusosan alentamista pidettävä toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuuttomana. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon X:n esittämä selvitys työn hakemisesta, sosiaalipalvelujaoston päätös kumotaan ja asia palautetaan sosiaali- ja terveyslautakunnan sijaan tulleen R:n perusturvalautakunnan käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Jukka Mattila, Eila Rother ja Matti Halén. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.