2.10.2006

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen lääninhallituksen poliisiosasto , jonne lääninhallituksen Kuopion palveluyksikkö oli lähettänyt laskun, on 10.11.2003 tekemällään päätöksellä todennut, ettei laskua makseta poliisin toimintamenoista, koska niihin ei ollut varattu rahaa tällaisiin tarkoituksiin. Poliisiosaston tiedossa ei ole korvausvelvollista tahoa. Kuolleena löydetty riistaeläin kuuluu joko metsästysoikeuden haltijalle tai valtiolle eikä tällaisen eläimen hautaaminen kuulu poliisin tehtäviin.

Poliisiosasto on päätöksessään vielä viitannut kirjeeseensä POLB399 29.11.1999, jolla se oli saattanut poliisilaitosten tietoon, että hirvieläimistä aiheutuneita menoja maksetaan vain mahdollisen metsästysrikoksen tutkinnan yhteydessä, sekä kehottanut poliisilaitoksia huolehtimaan siitä, että muut hirvieläimistä aiheutuvat menot eivät ohjaudu poliisin maksettavaksi.

Asian käsittely Kuopion hallinto-oikeudessa

Kuopion kaupungin ympäristökeskus on valituksessaan hallinto-oikeuteen, viitaten apulaisoikeuskanslerin 14.1.2003 antamaan päätökseen, vaatinut lääninhallituksen päätöksen kumoamista ja valtion velvoittamista korvaamaan Kuopion kaupungille hirven hautaamisesta aiheutuneet kustannukset. Valtio on velvoitettava myös korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkitulla määrällä.

Valituksen mukaan lääninhallituksen päätös ei perustu lakiin. Päätös on myös noudatetun soveltamiskäytännön vastainen. Hirven hävittämiskustannuksista on vastannut Suomen valtio. Tämä käytäntö on perustunut korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen KHO 1970 II 118. Valtio on tosin pyrkinyt eroon maksuvelvollisuudestaan muun muassa metsästyslain (615/1993) 1.8.1993 ja jätelain (1072/1993) 1.1.1994 tapahtuneen voimaantulon jälkeen. Kuitenkaan näissä laeissa eikä missään muussakaan uudessa laissa ole kunnille määrätty maksuvelvollisuutta puheena olevista kustannuksista. Hyvä hallinto edellyttää vallitsevan linjan johdonmukaista noudattamista. Linjasta voidaan poiketa vain perustellusta syystä. Käsillä olevassa tapauksessa tällaista perusteltua syytä ei ole olemassa tai sellaisia ei ole ainakaan esitetty. Perusteeksi ei ainakaan riitä se, ettei tarkoitukseen ole varattu määrärahaa.

Itä-Suomen lääninhallituksen poliisiosasto on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä. Poliisilla ei ole laissa säädettyä velvollisuutta maksaa kuolleina löytyvien riistaeläinten hautaamisesta tai hävittämisestä aiheutuvia kustannuksia. Koska valtion maksuvelvollisuutta koskevat säännökset eivät ole selviä, ei lääninhallituksella ole käsitystä siitä, mikä olisi kustannuksista vastaava valtion viranomainen siinä tapauksessa, jos voimassa olevia säännöksiä tulkittaisiin niin, että valtiolla olisi maksuvelvollisuus.

Kuopion kaupungin ympäristökeskus ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on tutkinut asian hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisena hallintoriita-asiana ja hylännyt kaupungin korvaushakemuksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on perustellut pääasiaratkaisuaan seuraavasti:

Valituksenalaisella päätöksellä ei ole voitu kaupunkia sitovasti ratkaista valtion velvollisuutta korvata kaupungille haettuja kustannuksia. Päätöksessä on ilmaistu vain asiaa käsitelleen viranomaisen kannanotto korvausvaatimukseen. Korvausvelvollisuus ratkaistaan vasta velkomiskanteen perusteella käräjäoikeudessa tai hallinto-oikeudessa hallintoriita-asiana, jollaisena ratkaistaan muun muassa julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta johtuvat erimielisyydet. Tämä asia on otettu ratkaistavaksi hallintoriitana.

Kaupunki on maksanut kuolleena löydetyn hirvieläimen hautaamisesta aiheutuneet kustannukset. Kaupunki on vaatinut valtiota maksamaan kustannukset perustaen vaatimuksensa siihen, että hirvi on tullut metsästyslain nojalla valtion omistukseen. Kaupunki ei ole edes väittänyt, että hirven hautaaminen kuuluisi puheena olevassa tapauksessa valtion velvollisuuteen viranomaisena. Sekään seikka, että valtio omistaa hirven, ei luo valtiolle velvollisuutta hirven hävittämiseen tai siitä syntyneiden kustannusten korvaamiseen. Kaupungin vaatimus esitetyillä perusteilla ei menesty.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kuopion kaupunginhallitus ja Kuopion kaupungin ympäristökeskus ovat valituksessaan hallinto-oikeudessa esittämänsä uudistaen vaatineet hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja valtion velvoittamista maksamaan Kuopion kaupungille hirven hautaamisesta aiheutuneet kustannukset. Lääninhallituksen poliisiosaston, osaston katsottua, ettei asia kuulu sen toimivaltaan, olisi tullut tuohon aikaan sovelletun hallintomenettelylain 9 §:n mukaan selvittää, mille viranomaiselle asian ratkaiseminen kuuluu, ja siirtää asia toimivaltaisen viranomaisen ratkaistavaksi.

Asiakirjoihin sisältyvää tapahtumakuvausta kuolleen hirven hautaamisesta ei ole riitautettu. Valtiota ei asian kiireellisyyden takia hirveä haudattaessa kuultu, lukuun ottamatta käytyä keskustelua Kuopion poliisin kanssa, joka oli tehnyt raatoa koskevan ilmoituksen kaupungin eläinlääkärille.

Vaikka hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan sekään seikka, että valtio omistaa hirven, ei perusta valtiolle velvollisuutta hirven hävittämiseen tai siitä syntyneiden kustannusten korvaamiseen, korkein hallinto-oikeus on silti päätöksessään 1970 II 118 nimenomaan velvoittanut valtion vastaavassa tapauksessa korvaamaan kunnalle hirven hautaamisesta aiheutuneet kulut. Tämän päätöksen antamisen jälkeen oli Suomessa vuoden 1999 loppupuolelle asti käytäntönä, että hirven hävittämiskustannuksista vastasi valtio. Valtio on sittemmin pyrkinyt eroon maksuvelvollisuudestaan muun muassa uuden metsästyslain ja jätelain voimaantulon jälkeen, vaikka näissäkään laeissa eikä missään muussakaan uudessa laissa ole kunnalle asetettu maksuvelvollisuutta puheena olevista kustannuksista.

Valittajat ovat oheistaneet valitukseensa apulaisoikeuskanslerin 14.1.2003 tekemän päätöksen, jonka mukaan muun muassa "kiistämättä valtion viranomaisten oikeutta arvioida korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen soveltuvuutta muuttuneissa oikeudellisissa oloissa ei menettelyä, jolla on ilmeisesti muun lainsäädännön vaikutuksia arvioimalla ja johtopäätöksiä tekemällä pyritty hiljaisesti irtautumaan päätöksen perusteella muodostuneesta soveltamiskäytännöstä, voida sitä seuranneen oikeudellisen epävarmuuden vuoksi pitää asianmukaisena." Hyvä hallinto edellyttää vallitsevan linjan johdonmukaista noudattamista. Siitä voidaan poiketa vain perustellusta syystä, joita ei ole tai ei ole ainakaan esitetty. Perusteluksi ei riitä, ettei tarkoitukseen ole osoitettu määrärahaa.

Itä-Suomen lääninhallituksen poliisiosasto on selityksessään, oheistaen siihen Lapin lääninhallituksen poliisiosaston 16.7.1997 antaman ohjeen, esittänyt valituksen hylkäämistä. Osaston selitykseen sisältyvän, korvauskäytäntöjä koskevan selvityksen mukaan, jossa on muun ohella viitattu sisäasiainministeriön poliisiosaston sekä Lapin, Oulun ja Etelä-Suomen lääninhallitusten poliisiosastojen lausuntoihin, poliisi ei ollut ainakaan vuosina 1999 ja 2000 korvannut hirven hautaamiskuluja. Etelä-Suomen lääninhallituksen poliisiosasto oli edellä tarkoitetussa lausunnossaan 2.5.2000 viitannut terveydensuojelulain 24 §:ään ja sen esitöihin sekä lausunut kantanaan, että kuolleen hirven tai vastaavanlaisen muun eläimen hävittäminen kuului kunnan terveydensuojeluviranomaisen tehtäviin. Terveydensuojelulain 24 §:n esitöiden (hallituksen esitys 42/1994) mukaan "pykälässä velvoitettaisiin kunta kuitenkin huolehtimaan kuolleiden eläinten hautaamisesta ja hävittämiseen sopivan paikan taikka tavan osoittamisesta." Vaikka hallituksen esityksen perusteluissa ei nimenomaisesti mainittukaan kunnan velvollisuutta hoitaa tällainen velvoite kustannuksellaan, oli tällainen päätelmä silti tehtävissä, koska millekään muulle taholle ei ollut osoitettu vastuuvelvollisuutta.

Itä-Suomen lääninhallituksen poliisiosasto on korostanut edellä selostetusta selvityksestä käyvän ilmi, etteivät vakiintuneen käytännön mukaan hirven hautaamiskustannukset olleet tuona ajankohtana tai sen jälkeenkään kuuluneet poliisin maksettavaksi. Luotettavaa selvitystä siitä, missä ja milloin poliisi olisi maksanut tällaisia menoja, ei ole. Mikäli näin olisikin tapahtunut, kysymys lienee silloin ollut kauan sitten tapahtuneista, joidenkin poliisilaitosten yksittäisistä, tapauskohtaisista ratkaisuista eikä suinkaan yleisestä käytännöstä.

Käsillä olevassa tapauksessa hirven hautaamisesta oli päättänyt kaupungineläinlääkäri poliisin pyydettyä häntä tarkastamaan hirvenruhon ja päättämään jatkotoimista. Kaupungineläinlääkäri oli pyytänyt asianomaista urakoitsijaa hautaamaan ruhon, johon toimenpiteeseen ei ole ollut poliisioikeudellisia perusteita, ja osoittamaan hautauslaskun Itä-Suomen lääninhallituksen Kuopion palveluyksikköön. Laskun lääninhallitukselle lähettämisestä ei ollut lääninhallitusta sitovasti sovittu kenenkään kanssa. Lääninhallituksen kanta olisi kysyttäessä ollut, ettei laskua makseta lääninhallituksen tai poliisin määrärahoista. Laskun maksaa tässä tapauksessa hautauspalvelun tilaaja eli kaupungineläinlääkäri, joka ei voi nimenomaisten siihen oikeuttavien säännösten puuttuessa siirtää vastuutaan kustannusten maksamisesta jollekulle muulle taholle.

Siinä tapauksessa että hautauskustannusten maksaminen kuuluu valtiolle, on epäselvää, mikä valtion viranomainen on niistä vastuussa.

Lääninhallitus tai sen poliisiosasto eivät ole niistä vastuussa. On tarpeellista sisällyttää lakiin selvä säännös siitä, kenelle hautauskustannusten maksaminen kuuluu.

Kuopion kaupunginhallitus ja ympäristökeskus ovat vastaselityksessään uudistaneet asiassa aikaisemmin vaatimansa ja lausumansa. Valtio on myös velvoitettava korvaamaan valittajien kulut asiassa.

Valittajat ovat korostaneet, että korvausta ei ole vaadittu lääninhallituksen poliisiosastolta, vaan lääninhallitukselta valtion edustajana. Lääninhallitus on itse ratkaissut sen, kenelle toimivalta korvausratkaisun tekemiseen valtiolla kuuluu.

Valittajat ovat edelleen esittäneet, että Itä-Suomen lääninhallituksen poliisiosaston selityksestä, jossa ei ole kiistetty hirven olevan valtion omaisuutta, verrattuna sen 29.11.1999 päivättyyn ohjeeseen samoin kuin Lapin lääninhallituksen poliisiosaston 16.7.1997 päivättyyn vastaavaan ohjeeseen, ilmenee hirven hautaamiskuluja Itä-Suomessa korvatun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen KHO 1970 II 118 mukaisesti vuodesta 1970 lähtien vuoden 1999 loppupuolelle saakka. Tällöin lääninhallitus oli yksipuolisesti lopettanut korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen perustuneen korvauskäytännön. Itä-Suomen lääninhallituksen poliisiosaston ohjeen johdosta ei ollut etukäteen kuultu asianomaisia kuntia tai tiedotettu niille asiasta. Kuopion kaupungineläinlääkäri oli terveydensuojelulain 24 §:n mukaisesti todennut hirven raadon muodostavan sijaintipaikkansa takia terveyshaitan ja virkavelvollisuutensa mukaisesti huolehtinut eläimen hautaamisen järjestämisestä. Suurin osa kuolleina löydetyistä hirvistä jätetään luontoon maatumaan niitä hautaamatta. Vain hirven kuollessa asutuksen lähelle tai muutoin sellaiseen paikkaan, jossa siitä on terveyshaittaa, ryhdytään toimenpiteisiin raadon poiskuljettamiseksi tai hautaamiseksi. Mikäli asiassa olisi vielä kirjallisesti kuultu lääninhallitusta ja jääty odottamaan sen toimenpiteitä, olisi hirvenraato yhä hautaamatta ja alueella olisi aiheutunut pitkäaikaista terveyshaittaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on Kuopion kaupunginhallituksen valituksesta tutkinut asian.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa valituksen hyväksyen ja Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen kumoten Suomen valtion suorittamaan Kuopion kaupungille kaupungin hirven hautaamisesta jo suorittamat kustannukset, yhteensä määrältään 60,59 euroa.

Sovellettavat oikeusohjeet

Metsästyslain 83 §:n 1 momentin mukaan kuolleena löydetty tai pyyntivälineeseen tarttunut, toisen alueelle kulkeutunut riistaeläin kuuluu alueen metsästysoikeuden haltijalle, jos tällä on oikeus metsästää samanlainen riistaeläin alueella. Merialueella kalanpyydyksestä kuolleena tavattu halli tai norppa kuuluu kuitenkin pyydyksen omistajalle. Muussa tapauksessa eläin kuuluu valtiolle, jollei 2 momentista muuta johdu.

Terveydensuojelulain 24 §:n mukaan kunnan on osoitettava kuolleiden eläinten hautaamiseen ja hävittämiseen sellainen paikka tai tapa, ettei siitä aiheudu terveyshaittaa. Hautaamisessa ja hävittämisessä on eläintautien vastustamiseksi noudatettava mitä eläintautilaissa (55/1980) säädetään.

Jätelain 27 §:n (452/2004) mukaan jätteen haltija tai edellinen haltija vastaa jätteestä aiheutuvista kustannuksista, jollei tuottajavastuun osalta 3 a luvusta muuta johdu.

Perustuslain 88 §:n mukaan jokaisella on oikeus talousarviosta riippumatta saada valtiolta se, mitä hänelle laillisesti kuuluu.

Oikeudellinen arviointi

Itä-Suomen lääninhallitus ei ole kiistänyt sitä, että metsästysajan ulkopuolella asutuksen läheltä kuolleena löytynyt hirvi on aiheuttanut terveysvaaran, minkä vuoksi se on tullut haudata tai hävittää. Kunnan terveydensuojeluviranomaisten on tullut valvoa, että näin tapahtuu. Vastuu koti- tai tuotantoeläimen hautaamisesta tai hävittämisestä aiheutuvista kustannuksista on ensisijaisesti sen omistajalla. Tähän johtavat sekä yleiset omistusoikeutta koskevat periaatteet että jätelain 27 §:n mukainen jätteen haltijan vastuu. Luonnonvaraisiin eläimiin ei niiden eläessä varsinaisesti kohdistu omistusoikeutta, mutta metsästyslain 83 §:n säännöksillä on osaltaan järjestetty se, kenelle ne kuuluvat kuolleina eli kenellä on oikeus saada hyväkseen se taloudellinen arvo, joka mahdollisesti liittyy eläimen lihaan, nahkaan tai turkkiin tai muihin ruumiinosiin. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa ei ole riitaa siitä, että hirven raato on kuulunut valtiolle metsästyslain 83 §:n 1 momentin nojalla. Ei olisi johdonmukaista, että kunnalle kuuluisi vastuu kuolleena löytyneen eläimen hävittämisestä aiheutuvista kustannuksista silloin, kun raadolla ei ole taloudellista arvoa, mutta toisissa tapauksissa valtiolle kuuluisi raadosta mahdollisesti myytäessä saatava hinta. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtio on vastuussa hirven hautaamisesta kaupungille aiheutuneista kustannuksista.

Perustuslain 88 §:n ilmaisema oikeusohje huomioon ottaen sillä, että Itä-Suomen lääninhallituksen poliisiosaston talousarviossa ei ole varauduttu tällaisiin korvauksiin, ei ole oikeudellista merkitystä asiassa. Sen ratkaiseminen, mille hallinnonhaaralle vastuu korvauksen maksamisesta kohdistuu valtion viranomaisten organisaation sisällä, ei ole hallintolainkäytössä ratkaistava asia.

Oikeudenkäyntikulut

Korkein hallinto-oikeus hylkää kaupunginhallituksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Kun otetaan huomioon asian laatu, ei ole kohtuutonta, että kaupunginhallitus korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Olof Olsson, Pirkko Ignatius, Raimo Anttila, Niilo Jääskinen ja Ahti Vapaavuori. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.