24.5.2006

Asian aikaisempi käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja sen käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa

Koskisen Oy on korkeimman hallinto-oikeuden Hämeenlinnan hallinto-oikeuden käsiteltäväksi siirtämässä valituksessaan muun muassa vaatinut, että ympäristökeskuksen 29.2.2000 antamasta päätöksestä on kumottava saastuneita alueita koskevat 19 lupamääräystä eli lupamääräykset 28-46.

Vaatimustensa tueksi Koskisen Oy on muun ohella esittänyt, että ympäristökeskus on ylittänyt toimivaltansa, kun se ei ole päätöksessään rajoittunut Koskisen Oy:n tekemän hakemuksen sisältöön, joka koskee vain jäteluvan hakemista. Asia on tullut vireille yhtiön 16.12.1996 tekemällä jätelain 78 §:n 3 momenttiin perustuneella ympäristölupahakemuksella. Ympäristökeskuksen päätöksessä on asian käsittelyä laajennettu laajemmaksi kuin mistä hakemuksessa on kysymys.

Ympäristökeskus on omasta aloitteestaan ottanut esille väitettyä maaperän ja pohjaveden saastuttamista koskevan asian, joita koskevia suunnitelmia ei sisälly yhtiön ympäristölupahakemukseen lukuun ottamatta Lautatarhan varikkoaluetta, jonka ennallistamistoimenpiteet on toteutettu ympäristökeskuksen päätöksestä ilmenevin tavoin. Yhtiön ympäristölupahakemus koskee ainoastaan toimintaa yhtiön alueella. Myös valituksenalaisessa päätöksessä mainitun neuvottelun 22.12.1998 aihe oli rajattu yhtiön omistaman tehdasalueen maahan. Kloorifenoleista ja vuonna 1992 ratkaistusta vesiasiasta ei ollut puhetta.

Terveydensuojelulain mukaisen sijoitusluvan muuttamiselle ei myöskään ole ollut tarvetta, koska yhtiöllä olevan sijoitusluvan terveydelliset perusteet ovat ennallaan, eikä terveyshaittaa synny. Yhtiö ei ole hakenut muutosta sijoituslupaan. Muun muassa pohjaveden pilaantuminen ei ole uhka terveydelle, eikä sijoitusluvan muuttamisen edellytyksiä ole. Ympäristökeskuksen päätöksessä ei ole esitetty yhtään tutkimustulosta pohjaveden väitetyn terveysuhan olemassaolosta.

Ympäristökeskuksen päätöksessä ei voida myöskään soveltaa eräistä naapuruussuhteista annettua lakia, koska yhtiö ei ole hakenut immissiolupaa, eikä yhtiön toiminta aiheuta immissiohaittaa naapureille. Yhtiölle ei ole aiemmin myönnetty mainitussa laissa tarkoitettua immissiolupaa. Eräistä naapuruussuhteista annettua lakia ei muutoinkaan voida soveltaa jo tapahtuneeseen ja päättyneeseen saastumiseen. Jatkuvaa päästöä ei tapahdu. Maan ja veden vapaan käytön estyminen ei ole säännöksessä tarkoitettu haitta. Naapurit eivät ole estyneet käyttämästä kiinteistöjään niiden tarkoitusten mukaisesti. Maaperässä ei ole havaittu haitallisia pitoisuuksia kloorifenoleita, ja käyttövesi tulee Kärkölän kunnan muun pohjavesialueen vedenottamosta.

Päätöksessä ei ole voitu antaa jätehuoltolain 21 §:n mukaista jätehuoltosuunnitelman hyväksymispäätöstä, koska yhtiö ei ole tehnyt jätehuoltosuunnitelmaa tai sen muuttamista koskevaa hakemusta. Yhtiön hakemus ei sisällä ennallistamissuunnitelmaa, joten päätöksen olisi tullut pitäytyä jätelupahakemuksessa.

Ympäristökeskus ei ole voinut ottaa roskaamiskieltoon perustuvaa jätehuoltolain 33 §:n mukaista puhdistusmääräyksen antamista ympäristöluvan yhteyteen ympäristölupamenettelylain 2 §:n nojalla. Päätöksen alan rajaa yhtiön hakemus. Ympäristökeskus sen sijaan on omasta aloitteestaan soveltanut asiassa mainittua roskaamiskieltosäännöstä. Jätelain 8 luku, johon ympäristölupamenettelylain 2 §:ssä on viitattu, sisältää myös vain määräyksiä jäteluvan hyväksymismenettelystä. Nykyiset roskaamis- ja saastuttamiskieltosäännökset sisältyvät jätelain 4 lukuun. Ennen jätelain voimaantuloa ympäristölupamenettelylain 2 §:ssä oli viittaus jätehuoltolain 3 lukuun, johon sisältyvät määräykset jätehuollon järjestämisestä. Jätehuoltolain mukainen roskaamiskieltosäännös taas sisältyi lain 5 lukuun. Ympäristöluvassa on myös kysymys ennakkovalvonnasta, kun taas roskaamiskieltosäännöksen tarkoitus on jälkivalvonta.

Yhtiön tekemä hakemus rajoittaa viranomaisen toimivaltaa alueellisesti käsittämään vain hakemuksessa tarkoitetun alueen eli yhtiön omistamat kiinteistöt. Yhtiö ei ole antanut suostumustaan muiden kuin Koskisen Oy:n tehdasalueiden saastuneiden maiden puhdistustarpeen käsittelyyn. Siten päätöksessä ei voida tarkastella muita kuin Koskisen Oy:n omistamia tehdaskiinteistöjä, eikä ulkopuolisten omistamia kiinteistöjä (erityisesti lupamääräykset 28-34, saastuneiden alueiden selvittäminen ja kunnostaminen). Yhtiölle ei voida antaa puhdistusmääräystä muiden omistamille alueille eikä puhdistuksen toteuttaminen muiden omistamien kiinteistöjen osalta ole mahdollista, koska omistajat eivät ole antaneet tällaiseen suostumustaan. Saastuneita alueita koskevia määräyksiä ei voida ottaa osaksi nyt käsiteltävää jätelupahakemusta koskevaa päätöstä, eikä roskaamiskieltosäännöksen soveltaminen ole ylipäätänsä ympäristölupapäätöksessä mahdollista.

Ympäristökeskuksen päätöksessä on muun ohella todettu, että vuonna 1987 todettiin pohjaveden ja maaperän saastuminen kloorifenolilla. Yhtiö on todennut, että maaperän saastumista ei ole päätöksessä dokumentoitu. Kysymys on ollut vain pohjaveden pilaantumisesta, joka on ratkaistu lainvoimaisesti. Kloorifenolia on joutunut tapaturmaisesti ainoastaan pohjavesiin, jota pitkin aine on levinnyt taajaman alla olevaan pohjaveteen. Sen sijaan maaperä ei ole saastunut taajaman alueella yhtiön toiminnan seurauksena. Lautatarhan alueella on ollut öljyistä saastunut maa-alue, joka on puhdistettu vuosina 1998-1999. Lisäksi tehdasalueella on päätöksen liitekartassa ilmenevillä pinta-alaltaan pienillä alueilla E1, E2 ja E3 öljyistä maata ja alueella F dioksiini- ja furaanipitoista maata. Muiden aineiden (lahonsuojausaineet ja hyönteistorjuntamyrkyt) ei ole havaittu päässeen maaperään tai vesiin. Siten näiden aineiden saastuttamista maista ja saastuneista alueista on esitetty virheellisiä selvittämis- ja puhdistamispäätöksiä. Taajaman maa-alueiden osalta ei ole olemassa tutkimustuloksia. Haitta-ainepitoisuusarvojen sallittavuuden määrittelyssä ei voida käyttää ilman perusteluja ehdotusta maa-alueen ja sen saastuneisuuden selvittämisestä ja sen puhdistustarpeen arvioinnista, joka on vasta luonnos.

Lupamääräyksissä on muun muassa määrätty tekemään selvityksiä ja sen jälkeen puhdistamaan Järvelän tehdasalueen pohjoispuolisen alueen pohjavesiä. Pohjavesiä tai vesistöjä (Hähkäjärvi, Pyhäoja ja Valkjärvi) ei voida käsitellä kysymyksessä olevassa päätöksessä, koska ne kuuluvat vesilainsäädännön piiriin, eikä jätelupa voi koskea pohjavesiä tai vesistöjä. Hähkäjärven suhteen annettavien määräysten tulee perustua vesilainsäädäntöön. Myös pohjavesiä koskevat asiat käsitellään vesilainsäädännön perusteella. Asiassa ei voida käsitellä ainakaan pohjaveden pilaantumista koskevaa kysymystä, koska vesioikeudellisena virka-apuasiana käsitelty pohjaveden puhdistamiskysymys on jo ratkaistu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 22.5.1992 taltionumero 1925, jossa kloorifenolipitoisen aineen pääseminen pohjaveteen on todettu tapahtuneeksi vuonna 1976 tapahtuneen tulipalon seurauksena tapaturmaisesti ja jossa Koskisen Oy on vapautettu puhdistamisvelvollisuudesta lainvoimaisella päätöksellä. Korkein hallinto-oikeus on myöhemmin päätöksellään 30.11.1993 taltionumero 4810 hylännyt edellä mainitusta päätöksestä tehdyn purkuhakemuksen. Lisäksi korkein oikeus on ratkaissut asian rikosasian yhteydessä.

Päätös antaa harhaanjohtavan kuvan saastumisen tapahtumista. Jätehuoltolakia ei voida soveltaa taannehtivasti, ei ainakaan roskaamiskieltosäännöstä pohjaveden pilaantumiseen. Pohjaveden pilaantuminen on tapahtunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 22.5.1992 taltionumero 1925 todetulla tavalla vuonna 1976 tulipalon yhteydessä. Roskaamiskieltosäännöstä ei ole tarkoitettu taannehtivasti sovellettavaksi.

Sahan palo, jonka yhteydessä kloorifenolia pääsi tapaturmaisesti pohjavesiin, tapahtui vuonna 1976. Jätehuoltolaki on tullut voimaan vasta vuonna 1979. Oikeuskäytännössä on lähdetty periaatteesta, että jo tapahtuneen perusteella ei voida jälkikäteen kohdistaa kustannus- ja ennallistamisvastuuta sellaiseen tahoon, jota ei tapahtumahetken lainsäädännön perusteella ole voitu velvoittaa korvauksiin. Uusia kustannus- ja ennallistamissäännöksiä ei sovelleta taannehtivasti.

Koska alunperin roskaamiskieltosäännöksen sanamuoto ei koskenut esimerkiksi käytöstä poistettuja esineitä tai aineita, säännöksen alaa on laajennettu 1.5.1987 voimaan tulleella lain muutoksella. Hallituksen esityksen mukaan "säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että roskaamiskielto koskisi myös käytöstä poistettuja esineitä tai aineita. Tällöin voitaisiin puuttua muun muassa ympäristölle haitallisten aineiden sijoittamiseen esimerkiksi maaperään tai muuhun ympäristönsuojelun kannalta epäasianmukaiseen paikkaan, kuten esimerkiksi sahojen käytöstä poistettujen sinistymäestoaineiden sijoittamiseen. Tällaisen toiminnan ehkäisemiseksi ei ole ollut lainsäädännössä riittäviä ja käyttökelpoisia säännöksiä."

Alkuperäisessä muodossaan jätehuoltolain roskaamiskieltosäännöstä ei ole voitu soveltaa tapauksiin, joissa sahojen sinistymisenestoaineita on päässyt maaperään. Jo tapahtuneiden vahinkojen osalta lain muutosta siis sovelletaan vain niihin vahinkoihin, jotka olisivat jo ehtineet jätehuoltolain mukaisina asioina vireille mainitun lain voimaan tullessa 1.5.1987.

Jätehuoltolakia, jätelakia tai eräistä naapuruussuhteista annettua lakia ei voida soveltaa tapaturman aiheuttamaan pilaantumiseen. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 22.5.1992 taltionumero 1925 mukaan sallitut arvot ylittäneet kloorifenolipitoisuudet ovat aivan ilmeisesti aiheutuneet vain sahan vuonna 1976 tapahtuneesta tulipalosta. Kysymys ei siis ole monen päästön yhteistuloksesta. Yhtiö on myös kiistänyt, että jätteiden käsittely yhtiön toiminnassa olisi ollut epäasianmukaista tai että yhtiön toiminnasta olisi aiheutunut saastumista. Ympäristökeskuksen päätöksessä viitatut ratkaisut KHO 12.10.1992 taltionumero 3600 ja 24.5.1993 taltionumero 1974 eivät sovellu tapaukseen ympäristökeskuksen tarkoittamalla tavalla. Ensimmäinen ratkaisu koski jätehuoltosuunnitelmaa ja lisäksi kysymys oli maanomistajan velvoittamisesta puhdistamaan omistamansa maan jätteeksi todettu maaperä ja siinä oleva kloorifenoli. Ympäristökeskuksen päätös on ristiriidassa mainitun päätöksen sisällön kanssa puhdistustason ja -keinojen suhteen. Valituksenalaisen päätöksen lupamääräysten pitoisuusvaatimusrajat on asetettu vaativammiksi, eikä päätöksessä ole otettu huomioon sitä syvyyttä, jossa väitetyt haitalliset aineet ovat, eikä sitä, kuinka alueella olevat rakenteet olisi otettava huomioon. Jälkimmäisessä tapauksessa taas oli kysymys kunnan toissijaisesta velvollisuudesta poistaa yhteisen vesialueen rantaan uponnut proomu.

Yhtiö on pitänyt virheellisenä tulkintaa, että saastunut maa-aines tai saastunut vesi on jätettä. Hyväksyttävät arvot ylittäviä pitoisuuksia ei maa-alueissa ole. Pohjavesi kuuluu vesilain piiriin, ei jätelain piiriin. Päätöksen yleisperustelujen ensimmäinen kappale on sekava, eikä siitä saa kuvaa jätelain ja jätehuoltolain soveltamisen perusteista.

Hämeen ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta korkeimmalle hallinto-oikeudelle lausunnon.

Koskisen Oy on antanut ympäristökeskuksen lausunnon johdosta vastaselityksen.

Sekä ympäristökeskus että yhtiö ovat vielä toimittaneet lisäkirjoituksia korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden siirrettyä valituksen päätöksellään 9.10.2003 taltionumero 2410 Hämeenlinnan hallinto-oikeuden käsiteltäväksi Hämeen ympäristökeskus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa viitannut asian aikaisempiin käsittelyvaiheisiin ja esittänyt muun muassa, että aikaisemmissa vesilain mukaisissa rikos- ja virka-apuprosesseissa on tullut selvitetyksi, että yhtiön puunsuojauksessa käytettyä kloorifenolipitoista valmistetta on joutunut runsaasti maaperään. Päästöjä on syntynyt ainakin kourukastelumenetelmää käytettäessä vuosina 1957-1976, vuonna 1976 sahalaitoksen palossa, nippukastelumenetelmää käytettäessä vuosina 1977-1984 sekä puutavaran kuljetuksissa eri aikoina. Maaperän pilaantumista öljyllä on alueilla tapahtunut aina päätöksen antamiseen saakka.

Korkeimman hallinto-oikeuden siirtopäätöksessä todetaan, että näissä ennen jätelain voimaantuloa tapahtuneissa pilaantumistapauksissa saastuneen maaperän puhdistamisesta määrääminen tulee tapahtua jätelain 77 §:n 2 momentin mukaisesti jätehuoltolain säännöksiä soveltaen. Näin ympäristökeskus oli pyrkinyt menettelemään. Samassa yhteydessä ympäristöluvan kanssa annettiin jätehuoltolain 33 §:n nojalla puhdistamismääräys. Ympäristölupaan sisältynyt jätelupa koostui kahdesta osasta: ennen jätelain voimaantuloa aiheutuneen pilaantumisen osalta asia käsiteltiin jätehuoltosuunnitelmapäätöksessä, joka jätehuoltolain 78 §:n siirtymäsäännösten mukaan käsiteltiin jätelupana, ja jätelain aikana aiheutuneen pilaantumisen osalta asia käsiteltiin suoraan jätelain nojalla.

Jätehuoltolain jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuden ja roskaamiskiellon taannehtivuudesta muodostunutta toimivaa hallinto- ja oikeuskäytäntöä ei ole syytä muuttaa. Vakiintuneen hallintokäytännön mukaisesti vanhoihin, ennen jätehuoltolain säätämistä tapahtuneisiin maaperän saastumistapauksiin voidaan soveltaa jätehuoltolain 21 §:n ja 33 §:n säännöksiä.

Oikeuskäytännössä jätehuollon järjestämisvelvollisuus on riippumaton jätteen syntymisen ajankohdasta ja koskee myös ennen jätehuoltolain voimaantuloa syntyneen jätteen käsittelyä. Roskaamiskieltoa on myös katsottu voitavan soveltaa taannehtivasti. Ratkaisuissa on lähdetty siitä, ettei pilaantumisen syntyajankohta ei ole ratkaiseva, vaan päätöksentekohetkellä vallitseva olotila.

Jätehuoltolain 32 §:n roskaamiskieltosäännöksen muutoksella (203/1987) on selvennetty ainoastaan roskaantumisen käsitettä vallitsevaa tulkintaa paremmin kuvaavaksi. Lainmuutos ei ole merkinnyt säännöksen tulkinnan tosiasiallista muutosta. Tämä näkyy myös ympäristöministeriön roskaantumisen ehkäisemistä koskevassa ohjeessa 1.8.1984 n:o 4363/401/84, jossa on todettu roskaamiskiellon sisältävän myös nestemäisten jätteiden jättämisen ympäristöön. Lainmuutoksella on vahvistettu aikaisemmin syntynyttä tulkintaa, jonka mukaan maaperän saastumistapauksia oli pidetty roskaamiskiellon rikkomisena.

Hallituksen esityksen (HE 77/1993 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on nimenomaisesti todettu, että maaperän saastumiseen sovellettaisiin jätehuoltolain säännöksiä ja niiden soveltamisessa muodostunutta oikeuskäytäntöä. Lainsäätäjän nimenomaisena tavoitteena on ollut, että jätehuoltolain jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuus sekä roskaamiskielto ulottuvat vanhaan roskaantumiseen ja pilaantumiseen. Vanhan oikeuskäytännön muuttamiseen ei ole perusteita.

Jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuden ja erityisesti roskaamiskiellon soveltamisalaa ei tule myöskään supistaa, sillä aikaisemmin on ainakin periaatteessa voitu kaikissa vanhoissa tapauksissa soveltaa joustavasti sitä jätehuoltolain instrumenttia, joka on soveltunut parhaiten tilanteeseen. Näin ollen vaihtoehtoisesti pilaaja, kiinteistön haltija tai kunta on voitu saattaa vastuuseen jätehuoltolain 21, 32 tai 33 §:n nojalla.

Roskaamissäännös edustaa jätehuoltolaissa aiheuttamisperiaatetta, joka on kansainvälisesti hyväksytty ympäristönsuojelun oikeusperiaate. Vaikka jätehuoltolaissa ei aiheuttamisperiaatetta nimenomaisesti mainita, lain esitöissä siihen viitataan toteamalla, että lain säätämisen lähtökohtana on velvoittaa jätteen tuottajat vastaamaan jätehuollon kustannuksista. Roskaamissäännös on tärkeä osa jätehuoltolain mukaista puhdistamisvastuuta. Maaperänsuojelun toteutumisen kannalta on tärkeää säilyttää vanhojen pilaantuneiden alueiden tehokas ja joustava puhdistamisvastuusäätely kokonaisuudessaan.

Koskisen Oy:n ei ole tehnyt ympäristölupapäätöksessä ja puhdistusmääräyksessä edellytettyjä selvitys- tai kunnostustoimenpiteitä lukuun ottamatta Järvelän tehdasalueen kolmen öljyllä saastuneen alueen (E ₁ -E ₃ ) kunnostamista. Ympäristölupapäätöksessä ja puhdistusmääräyksessä edellytetyt toimenpiteet pilaantumisen laajuuden selvittämiseksi ja pilaantuneiden alueiden kunnostamiseksi ovat edelleen ajankohtaisia ja välttämättömiä. Alueen puhdistus tulee suorittaa vähintään lupapäätöksessä edellytetylle tasolle, koska alueen pudistamistarve on tavanomaista suurempi. Maaperän haitalliset aineet kulkeutuvat ympäristössä siten, että ne aiheuttavat haittaa terveydelle ja ympäristölle. Saha-alue on myös luokiteltua I-luokan pohjavesialuetta, josta on virtaussuunta Kukonmäen vedenottamolle.

Koskisen Oy on hallinto-oikeudelle toimittamassaan kirjelmässä täsmentänyt alun perin korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämiään vaatimuksia siten, että ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräykset 28-46 kokonaisuudessaan kumotaan.

Ympäristökeskus ei ole yksilöinyt, millä perusteella se katsoo puhdistamismääräystä koskevan asian tulleen vireille. Hakemuksen sisältö rajoittaa ne seikat, joiden suhteen viranomainen voi antaa päätöksiä. Alueellisesti kysymys on Koskisen Oy:n omistamista teollisuuskiinteistöistä.

Asiassa on noudatettu ympäristölupamenettelyä, ei hallintopakkoasian vaatimaa menettelytapaa. Hallintopakkoasiaan olisi kuulunut, että yhtiö olisi ennen velvoitteen asettamista velvoitettu selvittämään, onko puhdistusmääräykseen tarvetta. Yhtiö ei siten ole saanut ennen puhdistamismääräyksen antamista tilaisuutta vastata selvittämistarpeeseen eikä asiassa ole selvitetty, onko puhdistamismääräykseen mitään perusteita. Pohjavesiin liittyvät asiat ovat vesilainsäädännön piiriin kuuluvia asioita, eikä niitä voida käsitellä jätehuoltolain roskaamiskieltosäännökseen liittyvän puhdistamismääräyksen yhteydessä. Tältä osin korkein hallinto-oikeus on jo lainvoimaisesti ratkaissut asian päätöksellä 22.5.1992 taltionumero 1925.

Roskaamiskieltosäännös ei kuulu niihin säännöksiin, joiden mukainen ratkaisu on ympäristölupamenettelylain 2 §:n mukaan tullut sisällyttää ympäristölupaan. Näin ollen roskaamiskieltosäännöksen soveltaminen osana ympäristölupaa ei ole mahdollista.

Jätehuoltolaki on tullut voimaan 1.4.1979, joten se voi koskea ainoastaan tuon ajankohdan jälkeen tapahtunutta roskaamista. Alkujaan roskaamiskielto ei edes koskenut aineen päästämistä maaperään. Ennen kuin roskaamiskieltosäännöksiä muutettiin 1.5.1987 lukien, säännöksiä ei voitu soveltaa aineiden päästämiseen maaperään.

Sallitut määrät ylittävä määrä kloorifenolia pääsi pohjavesiin korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 1992 antaman ratkaisun mukaan vuonna 1976. KY-5 -aineen käyttö Koskisen Oy:n tuotannossa on lopetettu jo vuonna 1984. Kun roskaamiskieltoa ei voida soveltaa taannehtivasti, ei säännöksiä voida soveltaa tässä tapauksessa.

Vesiasiaa koskevan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan kloorifenoli pääsi pohjavesiin tehdasalueella tapahtuneen tapaturmaisen tulipalon yhteydessä ja levisi sitten tehdasalueen ulkopuolella olevan pohjavesialueen veteen. Kyseessä on pohjaveden pilaantumisasia, johon tulee soveltaa vesilakia.

Teollisuuskiinteistöjen ulkopuolella oleva alue ei kuulu nyt käsiteltävän jäteluvan piiriin. Ei ole saatettu todennäköiseksi, että taajaman maaperässä olisi kloorifenolia haitallisina pitoisuuksina sen enempää kuin sellaisinakaan pitoisuuksina, että ennallistamisvelvoite olisi järkevää määrätä. Ympäristökeskus ei voi antaa Koskisen Oy:lle määräystä muille kuuluvien maa-alueiden puhdistamisesta. Nämä muut maanomistajat eivät ole prosessissa osallisina, eikä heillä ole velvollisuutta sietää ennallistamistoimenpiteitä omistamallaan maalla.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu sikäli kuin nyt on kysymys

Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi seuraavin perusteluin:

Sovellettavat säännökset ja niiden valmisteluaineisto

Jätelain voimaantulosäännös

Jätelain 77 §:n 2 momentin (63/1995) mukaan roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen lain voimaantuloa 1.1.1994 (A 22.12.1993/1389) sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Saastuneen alueen puhdistamisesta määrää kuitenkin alueellinen ympäristökeskus. Edellä tarkoitettuihin säännöksiin perustuvien velvollisuuksien noudattamiseksi annettavista määräyksistä on lisäksi soveltuvin osin voimassa, mitä jätelain 57, 58 ja 66 §:ssä säädetään.

Hallituksen esityksessä 77/1993 vp säännöksen perusteluissa todetaan muun ohella, että roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen lain voimaantuloa, sovellettaisiin jätehuoltolain säännöksiä ja niiden soveltamisessa muodostunutta oikeuskäytäntöä. Säännöksellä vältyttäisiin siltä, että roskaantuneen tai saastuneen alueen puhdistamisvelvolliseen taikka muuhun jätehuoltovelvolliseen kohdistuisi taannehtivasti uusia velvollisuuksia. Määräys saastuneen alueen puhdistamiseksi voitaisiin antaa, jos se olisi ollut annettavissa jätehuoltolain 21 tai 33 §:n nojalla. Ympäristövaliokunnan mietinnössä 11/1993 vp pykälän sanamuotoa on ehdotettu tarkistettavaksi muun ohella niin, että hallituksen esitykseen sisältyneen säännösehdotuksen nimenomainen viittaus jätehuoltolain 21 ja 33 §:ään poistettaisiin. Mietinnöstä ei ilmene, miksi tämä muutos on tehty.

Jätehuoltosuunnitelmaa koskevat säännökset

Jätehuoltolain 21 §:n 1 momentin (739/1991) mukaan, milloin kiinteistön haltijan on 20 §:n mukaisesti järjestettävä jätteiden käsittely ja kiinteistöllä syntyy tai siellä käsitellään ominaisuuksiltaan tai laadultaan sellaista jätettä kuin 16 §:n 2 momentissa tarkoitetaan taikka poikkeuksellisen paljon muuta jätettä, kiinteistön haltijan on esitettävä ympäristölupamenettelylaissa (735/1991) tarkoitetun lupaviranomaisen hyväksyttäväksi suunnitelma kiinteistön jätehuollon järjestämisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistön haltijan on muissakin kuin 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa esitettävä suunnitelma tai tarkistettu suunnitelma, jos ympäristönsuojelulautakunta tai lääninhallitus niin määrää.

Saman pykälän 3 momentin (739/1991) mukaan 1 ja 2 momentissa tarkoitettu asia käsitellään ympäristölupamenettelylaissa säädetyssä järjestyksessä.

Jätehuoltolaki on kumottu 1.1.1994 lukien jätelailla (1072/1993). Jätelain 78 §:n 3 momentin mukaan jätehuoltolain nojalla hyväksyttyjä jätehuoltosuunnitelmia noudatetaan edelleen kolmen vuoden ajan jätelain voimaantulosta, tai jos toiminta edellyttää jätelaissa tarkoitettua jätelupaa, siihen asti, kunnes jätelupa on myönnetty. Jos jätehuoltosuunnitelmaan perustuva toiminta taikka muu ennen jätelain voimaantuloa harjoitettu toiminta edellyttää jätelaissa tarkoitettua jätelupaa, on lupaa koskeva hakemus tehtävä viimeistään kolmen vuoden kuluttua jätelain voimaantulosta ja toiminta saatettava jätelain edellyttämään kuntoon lupapäätöksessä asetettavassa määräajassa, jollei jätelain nojalla toisin säädetä tai valtioneuvosto toisin määrää.

Hallituksen esityksessä 77/1993 vp ei ole käsitelty kysymystä siitä, onko saastuneen maaperän puhdistamismääräyksen sisältävän jätehuoltosuunnitelman hyväksymistä koskeva ratkaisu tehtävissä vielä jätelain voimaantultua tai 78 §:n 3 momentissa tarkoitetun ajan kuluttuakin ja jos on, onko asia käsiteltävä edelleen ympäristölupamenettelyssä. Esityksestä ei toisaalta ilmene sellaistakaan, että olisi tarkoitettu muuttaa jätehuoltolain ja jätelain mukaista periaatetta, jonka mukaan jätelupa ja jätehuoltosuunnitelma ovat osa ympäristölupaa.

Jätehuoltolain 32 ja 33 §:ään perustuvaa puhdistamismääräystä koskevat säännökset

Jätelain voimaan tullessa voimassa olleen jätehuoltolain 1.4.1979 voimaan tulleeseen roskaamista koskevaan 5 lukuun sisältyneen 32 §:n (673/1978) mukaan ympäristöön ei saanut jättää lasia, peltiä, muovia, paperia eikä muutakaan roskaa tai likaa niin, että siitä aiheutui haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai niihin rinnastettavaa muuta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle ( roskaamiskielto ).

Hallituksen esityksessä 142/1975 II vp säännöstä perustellaan (s. 7): "Ympäristössä jätteet aiheuttavat monenlaista haittaa. Lasinsirut ja metallitölkit tuottavat terveydellistä haittaa sekä ihmisille että eläimille. Roskaamisesta aiheutuva epäsiisteys on näkyvin ja eniten ympäristön kauneutta ja viihtyisyyttä vähentävä tekijä. Runsas roskaaminen heikentää paikan käyttökelpoisuutta esimerkiksi virkistystarkoituksiin sekä aiheuttaa muutoinkin maiseman rumentumista."

Samassa hallituksen esityksessä lausutaan 3 §:n perusteluissa (s. 2) seuraavaa: "Aineen olomuodolla ei jätteen käsitteen kannalta olisi merkitystä. Jos jätettä toimitettaisiin vesistöön, olisi toimenpiteeseen sovellettava vesilain (264/1961) säännöksiä. Roskaamiseen sovellettaisiin kuitenkin yleensä jätehuoltolain säännöksiä, vaikka roskaaminen tapahtuisikin vesialueella."

Jätehuoltolain 1.5.1987 voimaan tulleen muutetun 32 §:n (203/1987) mukaan ympäristöön ei saanut jättää lasia, peltiä, muovia, paperia eikä muutakaan roskaa tai likaa taikka käytöstä poistettua esinettä tai ainetta niin, että siitä aiheutui haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai niihin rinnastettavaa muuta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle ( roskaamiskielto ).

Hallituksen esityksen 195/1986 vp (s. 6) mukaan säännöstä on ehdotettu muutettavaksi siten, että roskaamiskielto koskisi myös käytöstä poistettuja esineitä tai aineita. Tällöin voitaisiin puuttua ympäristölle haitallisten aineiden sijoittamiseen esimerkiksi maaperään tai muuhun ympäristönsuojelun kannalta epäasianmukaiseen paikkaan, kuten esimerkiksi sahojen käytöstä poistettujen sinistymisenestoaineiden sijoittamiseen. Esityksen mukaan tällaisen toiminnan ehkäisemiseksi ei ole ollut lainsäädännössä riittäviä ja käyttökelpoisia säännöksiä. Ehdotuksen toteuttaminen poistaisi tämän epäkohdan.

Jätehuoltolain 33 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta tai menettelystä aiheutuu roskaantumista, on velvollinen puhdistamaan roskaantuneen alueen. Saman pykälän 2 momentin (65/1986) mukaan, jos roskaantumisen aiheuttaja laiminlyö puhdistamisen, ympäristölautakunta voi määrätä alueen puhdistettavaksi kunnan toimesta laiminlyöjän kustannuksella.

Ympäristölupamenettelylain säännökset

Asiaa ratkaistessa voimassa olleen, jätelain säätämisen yhteydessä muutetun, ympäristölupamenettelylain 2 §:n mukaan 2 momentin (1712/1995) mukaan ympäristölupaan oli sisällytettävä eräistä naapuruussuhteista annetun lain 18 §:ssä tarkoitettu sijoitusratkaisu, terveydensuojelulain 9 §:ssä tarkoitettu sijoituslupa ja jätelain 8 luvussa tarkoitettu jätelupa.

Ennen jätelain voimaantuloa voimassa olleen ympäristölupamenettelylain 2 §:n 2 momentin (735/1991) mukaan jätelailla kumotun jätehuoltolain 3 luvussa tarkoitettu jätehuoltosuunnitelman hyväksymistä koskeva ratkaisu tuli sisällyttää ympäristölupaan.

Menettelyä ja muutoksenhakua koskevat säännökset

Jätehuoltolain 33 §:ssä taikka jätelain 57 ja 58 §:ssä, joihin jätelain 77 §:n 2 momentissa viitataan, ei säädetä puhdistamisvelvoitteen asettamista koskevaa päätöstä tehtäessä noudatettavasta menettelystä. Päätöstä tehtäessä on siten tullut noudattaa yleislakina voimassa olevan hallintomenettelylain (598/1982) säännöksiä.

Jätelain 66 §:n 1 momentin (1015/1996) mukaan kunnan viranomaisen tämän lain nojalla antamaan päätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Pykälän 2 momentin (1015/1996) mukaan muutosta 17 §:ssä tarkoitettuja kunnallisia jätehuoltomääräyksiä ja 30 §:ssä tarkoitettua taksaa koskeviin päätöksiin haetaan kuitenkin siten kuin kuntalaissa (365/1995) säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan muutosta 42 §:ssä tarkoitettuun jätelupaan sekä jätelupaa koskeviin 46-48 §:ssä tarkoitettuihin päätöksiin haetaan noudattamalla, mitä ympäristölupamenettelylaissa säädetään. Pykälän 4 momentin (605/1997) mukaan ympäristöministeriön, Suomen ympäristökeskuksen, alueellisen ympäristökeskuksen tai kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen 58 §:n 1 momentin nojalla tekemästä uhkasakon taikka teettämis-, keskeyttämis- tai kieltämisuhan asettamista koskevasta päätöksestä ei saa erikseen valittaa.

Jätelain 66 §:ssä ei säädetä muutoksenhausta jätehuoltolain 32 ja 33 §:n sekä jätelain 77 §:n 2 momentin säännöksiin perustetusta puhdistamismääräyksestä. Näiltä osin tulevat sovellettaviksi hallintolainkäyttölain yleissäännökset.

Ympäristölupahakemusta ratkaistaessa noudatettavasta menettelystä säädetään ympäristölupamenettelylaissa. Muutoksenhakua koskevan ympäristölupamenettelylain 14 §:n (61/1995) mukaan alueellisen ympäristökeskuksen päätöksestä, jolla on ratkaistu ympäristölupaa koskeva asia, saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian oikeudellinen arviointi

Asian vireilletulo ja Koskisen Oy:n kuuleminen

Alueellisen ympäristökeskuksen tulee ympäristöhallinnosta annetun lain (55/1995) 4 §:n, jätelain 77 §:n 2 momentin ja jätehuoltolain 32 ja 33 §:n mukaan ryhtyä toimenpiteisiin havaitsemansa mahdollisen alueen saastumisen selvittämiseksi. Hämeen ympäristökeskus on siten voinut ottaa jätehuoltolain 32 ja 33 §:n säännöksiin perustuvan hallintopakkoasian omasta aloitteestaan käsiteltäväkseen.

Koskisen Oy on toimittanut 16.12.1996 Hämeen ympäristökeskukselle ympäristölupahakemuksen, joka on koskenut tiloja Myllyhaka RN:o 42:0 ja Kirkkotarha RN:o 11:0. Hakemuksessa on pyydetty jätelupaa muun ohella saastuneiden maa-alueiden puhdistamiseen.

Hakemusta on käsitelty hakijan ja ympäristökeskuksen välisessä neuvottelussa 22.12.1998, jolloin esillä on ollut saastuneiden maa-alueiden käsittelyn liittäminen ympäristölupahakemuksen yhteyteen. Maaperän saastumista on käsitelty edelleen lupatarkastusmuistiossa 29.9.1999. Saastuneisiin alueisiin liittyviä ongelmia on käsitelty edelleen neuvottelussa 10.12.1999, jota koskevan muistion mukaan yhtiö on ilmoittanut, ettei se ole vastuussa tehdasalueen ulkopuolisten alueiden kunnostamisesta.

Hämeen ympäristökeskuksen 20.12.1999 päivätyn muistion mukaan ympäristökeskus on ottanut Kärkölän keskustaajamassa pohjavesinäytteitä useista havaintoputkista ja kaivosta. Muistiossa mainitaan näytteiden kloorifenolipitoisuus. Muistioon on liitetty Pirkanmaan ympäristökeskuksen laboratorion 16.12.1999 päivätty kirje, joka koskee kloorifenolipitoisuuksia Valkjärven ja Pyhäojan mittauspisteissä.

Kuulutus, jossa on ilmoitettu muistion nähtävilläpidosta kunnan virastossa ja ilmoitettu, että saastuneen alueen kiinteistöille on mahdollista kohdistua selvitys- ja puhdistustoimenpiteitä, on pidetty nähtävillä Kärkölän kunnan ilmoitustaululla 21.12.1999-11.1.2000. Erillinen 21.12.1999 päivätty kirje on toimitettu tiedoksi niille maanomistajille, joiden alueisiin mahdollisesti kohdistuu selvitys- ja puhdistamistoimenpiteitä.

Koskisen Oy:lle on varattu 28.1.2000 päivätyllä kirjeellä hallintomenettelylain 15 §:ään viitaten tilaisuus lausua kertyneestä aineistosta. Kirjeessä on mainittu, että laitoksen lähialueiden saastumista käsitellään lupamenettelyn yhteydessä ja erillisenä jätehuoltolain mukaisena asiana. Kirjeessä on mainittu, että selvitys- ja kunnostusvelvollisuuden kohdentumisesta on pyydetty erikseen lausuntoja ja annettu kuntalaisille mahdollisuus muistutusten tekemiseen. Kirjeessä on niin ikään mainittu, että karkeiden arvioiden mukaan kunnostuksen kustannukset nousevat miljooniin tai jopa kymmeniin miljooniin markkoihin.

Jätehuoltolain 32 ja 33 §:n mukaista puhdistamismääräystä koskeva asia on näin ollen käsitelty ympäristökeskuksessa hallintomenettelylain mukaisessa menettelyssä hallintoasiana. Asia on voinut tulla vireille viranomaisaloitteisesti. Koskisen Oy:lle on asianmukaisesti varattu tilaisuus lausua ympäristökeskuksessa laadituista selvityksistä ja esittää omat selvityksensä.

Maaperän ja pohjaveden puhdistamista koskevat määräykset

Roskaamiskieltosäännöksiin perustuva puhdistamismääräys

Maaperän ja pohjaveden pilaantumista koskevat selvitykset

Valituksenalaisen päätöksen jätehuoltolain 32 ja 33 §:n säännöksiin perustetussa puhdistamismääräyksessä on kysymys puunsuoja-aineista ja liimajätteistä aiheutuvasta Koskisen Oy:n hallitsemien tilojen ulkopuolella tapahtuneesta pohjaveden ja maaperän pilaantumisesta.

Koskisen Oy:n alueella harjoittamasta toiminnasta ja siitä aiheutuneista päästöistä on lausuttu korkeimman hallinto-oikeuden 22.5.1992 antaman ja korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjassa julkaistun (KHO 1992 A 98) vesilain 21 luvun 3 §:n mukaista virka-apuasiaa koskevan päätöksen perusteluissa:

"4.2. KY-5 suojausaineen käyttö Koskisen Oy:n sahalla

Kymin Osakeyhtiö-Kymmene Aktiebolaget on kehittänyt 1930-luvun lopulla muun muassa tri-, tetra- ja pentakloorifenolien natriumsuoloja sisältävän sahatavaran sinistymisenestoaineen. Kauppanimellä KY-5 varustetun tuotteen teollinen valmistus on aloitettu vuonna 1939 ja vuoteen 1984 mennessä, jolloin tuotteen valmistus on lopetettu, KY-5:ttä on käytetty Suomessa yli 100 sahalla yhteensä 24 000-30 000 tonnia.

Sahaus on aloitettu Koskisen Oy:n nykyisellä saha-alueella vuonna 1936. Ensimmäinen sahalaitos on toiminut vuoteen 1956 saakka, jolloin saha on purettu ja sen tilalle on rakennettu toinen saha, joka on tuhoutunut tulipalossa 19.5.1976. Tämän sahan (jäljempänä vanha saha) tuotantomäärät ovat vaihdelleet 10 000-25 000 m³:n välillä vuosittain. Palaneen sahan tilalle on rakennettu vuonna 1976 uusi saha, jonka tuotanto on ollut vuosittain 30 000-160 000 m³.

KY-5:n käyttö yhtiön sahalla on aloitettu 1940-luvun lopulla, mutta varsinaisesti aineen käyttö on alkanut vuosina 1956-1957, jolloin on otettu käyttöön ensimmäinen mekaaninen kasteluallas. Käyttö on loppunut vuonna 1984. Ainetta on käytetty sulan veden aikana, yleensä toukokuusta lokakuuhun. Vuosittainen käyttömäärä on vaihdellut huomattavasti sahan tuotantomäärien vaihtelujen mukaan. Liuos on käyttöä varten laimennettu 1-2 prosenttiseksi.

4.3. Yhtiön käyttämät sahatavaran kyllästysmenetelmät

Sahan paloon vuonna 1976 asti vanhan sahan aikana käytössä olleessa kourukastelumenetelmässä sahatut laudat ovat pudonneet yksitellen lautojen kuljettimelta altaaseen, jossa on ollut KY-5 -liuosta. Kourukasteluallas ja siihen liittyvä käsittelypöytä ovat sijainneet sahan yläpihalla lähellä rautatietä, eikä maaperä niiden alla ole ollut asfaltoitu. Altaasta kuljetin on yksitellen nostanut laudat edelleen muita toimenpiteitä varten. Altaassa on ollut muutaman metrin mittainen luiska, josta aine on valunut takaisin altaaseen. Kyllästettävät kappaleet ovat kulkeneet kuljettimella kyllästämisaltaan läpi. Altaasta pois tullessa lauta on pudotettu pienen matkan, jolloin ylimääräinen neste on pudonnut tärähdyksen johdosta ja valunut takaisin altaaseen. Liuoksen talteenoton ja taloudellisen käytön tarkoituksessa allas on rakennettu sivusta katsoen kolmion muotoiseksi, jolloin sahatavarakappale on pudonnut kohtalaisen jyrkästi ketjujen jälkeen altaaseen, ja noussut toisten ketjujen varassa umpipohjaiselle kuormauspöydälle. Kuormaus on tapahtunut vetämällä laudat käsin kuormauspöydältä vaunuihin, joita vedettiin niin sanottua karhurataa pitkin. Kuljettimen alla on ollut sahanpurua. Tuotannon kasvaessa on muutamia kuukausia ennen sahan paloa rakennettu uusi suojausallas.

Nippukastelumenetelmässä, johon on siirrytty uuden sahan aikana vuonna 1977, sahatut laudat on laskettu altaaseen nosturilla nippuina. Altaasta niput on nostettu valutustasolle, josta aine on valunut keräilyaltaaseen. Sieltä neste on pumpattu takaisin kastelualtaaseen. Nippukasteluallas ja siihen liittyvä valutustaso ovat sijainneet sahan alapihalla asfaltoidulla alueella.

4.4. Kloorifenolipitoisen aineen joutuminen maaperään sekä pinta- ja pohjaveteen yhtiön normaalitoiminnan päästönä

Rikosasian esitutkinnassa ja vesioikeudessa kuultujen todistajien kertomusten mukaan kouruallasmenetelmässä aineen käsittelyssä on joskus ollut huolimattomuutta tai on tapahtunut vahinkoja. Allas on joskus tyhjennetty suoraan maahan ja altaan täyttöallas on joskus päässyt ylivuotamaan suoraan maahan. Nippukastelumenetelmässä liuoksessa kasteltuja nippuja ei ole aina kiireaikoina valutettu valutustasolla riittävästi. Altaan täyttöallas on joskus vuotanut yli.

Asiassa tehdyissä kloorifenolitutkimuksissa havaitut äkilliset pitoisuushuiput, eri tutkimuksista saatu tieto kloorifenolien käyttäytymisestä maaperässä ja luonnossa yleensä sekä pilaantumistapahtuman ilmitulotapa ja korkeiden kloorifenolipitoisuuksien nopea aleneminen eri havaintopisteissä eivät tue sitä, että pohjavesinäytteissä havaitut liian korkeat pitoisuudet olisivat aiheutuneet seurauksena yhtiön normaalitoiminnasta puheena olevan liuoksen käytössä.

4.5. KY-5 -aineen joutuminen pohjaveteen sahan vuonna 1976 tapahtuneen tulipalon seurauksena

Yhtiön sahan palossa 19.5.1976 on tuhoutunut todistajalausuntojen mukaan noin 1 900 kg KY-5:ttä, mistä 1 500 kg oli varastoituna säkeissä ja 400 kg altaissa liuoksena suojausrakennuksessa. Todistajain lausunnoista ja tulipalosta otetusta kaitafilmistä käy ilmi, että KY-5 -aineen tuhoutumispaikka on sijainnut aivan ratavallin vieressä ja suojausrakennus, jossa säkit ovat olleet varastoituna yläkerrassa ja suojausaltaat ovat sijainneet alakerrassa, on sortunut tulipalossa ratavallin päälle. Ratavalli ja suojausrakennus ovat olleet lähes samassa tasossa. Tulipalossa sammutusvedet ovat puheena olevassa kohdassa joutuneet ratavallin päälle ja myös yli radan sen pohjoispuolelle. Filosofian tohtori Veikko Kitusen ja Helsingin yliopiston Lahden tutkimus- ja koulutuskeskuksen asiassa suorittamien tutkimusten mukaan pohjaveden pilaantuminen on mitä todennäköisimmin aiheutunut yhdestä tai useammasta kertapäästöstä. Eräiden muiden tutkimusten mukaan Hähkäjärven ja Valkjärven sedimentissä on selvä kohouma kloorifenolipitoisuuden osalta tulipalon aikaan, Valkjärvessä suurempi kuin Hähkäjärvessä.

4.6. Maaperän laatu ja pohjaveden virtaussuunnat saha-alueella

Saha-alueen maaperän huonosti vettä läpäisevä savi-silttikerros, jonka paksuus on noin 2,7 metriä, on ilmeisesti rikkoontunut jonkin verran vanhan sahan rakentamisen yhteydessä. Tätä osoittavat Länsi-Suomen vesioikeudessa esitetyt todistajain lausunnot ja asiakirjoissa olevat saha-aluetta koskevat valokuvat vanhan sahan ajalta. Savi-silttikerros on saattanut eri ajankohtana rikkoontua myös ratapenkereen kohdalta, siihen kohdistuneiden eri muutostöiden johdosta. Uuden sahan rakentamisen yhteydessä on suoritettu jonkin verran maamassojen siirtoja, mikä on voinut vaikuttaa saha-alueen maaperässä havaittujen kloorifenolien määrää vähentävästi. Maamassojen siirtoja ei kuitenkaan ole yhtiön ilmoituksen mukaan suoritettu lähellä rataa sahatavaran entisten suojauspaikkojen kohdalla.

Esitettyjen selvitysten perusteella pohjaveden virtaussuunta savi-silttikerroksen alla saha-alueen suunnasta rata-alueen pohjoispuolelle on todennäköinen. Savi-silttikerroksen päällä olevan orsiveden virtaussuunta puolestaan on todennäköisesti sahalta Hähkäjärven suuntaan samoin kuin saha-alueen pintavalunta. Saharakennuksen Hähkäjärven puoleisessa päässä on alue, jossa pohjaveden pinnasta ei ole havaintoa lähelläkään sitä korkeustasoa, jossa pohjaveden on katsottu virtaavan sahasta rautatielle päin. Radan pohjoispuolella on pintavalunta pohjoissuuntaan mahdollinen ainakin ojia pitkin. Kukonmäen vedenottamon ja itse saha-alueen välistä selvää pohjaveden päävirtausta ei ole havaittu. Sen sijaan rautatien pohjoispuolelta sahan aluetta vastapäätä pohjaveden virtaussuunta on selvästi Kukonmäen vedenottamon suuntaan.

4.7. Pohjavedessä olevan kloorifenolin määrä

Pohjavedessä olevan kloorifenolin määrä on jäänyt asiassa riittävän tarkasti selvittämättä. Vesi- ja ympäristöhallituksen virka-apuhakemuksessa Järvelän taajaman pohjavedessä oleva kloorifenolin määrä on arvioitu noin 3 300 kg:ksi ja yhtiön asiassa esittämien laskelmien mukaan pohjavedessä on kloorifenolia noin 1 000 kg, korkeintaan noin 1 500 kg. Laskelmat ovat kaavamaisia, perustuvat arvioihin ja sisältävät suuria virhemahdollisuuksia.

Laskelma, johon perustuen Helsingin vesi- ja ympäristöpiiri on arvioinut pohjavedessä olevan kloorifenolin määräksi noin 3 300 kg on tehty lähtien kevään 1988 mittauksissa saaduista arvoista, kun taas yhtiö on käyttänyt laskelmissaan lähtökohtana kaikkien samoista havaintopisteistä vuosien 1988-1991 aikana tehtyjen mittausten keskiarvoja. Vesi- ja ympäristöpiirin laskelmien pohjaksi ottamaa maaperän huokoisuuslukua 0,3 voidaan pitää perusteltuna. Kun kuitenkin kloorifenolipitoisuudet useissa havaintopisteissä ovat laskeneet odottamattoman paljon kevään 1988 jälkeen ja eräissä havaintopisteissä taas on tapahtunut kloorifenolipitoisuuden nousua, ainoastaan keväällä 1988 tehtyjen mittausten tulosten käyttöä perustana pohjavedessä olevan kloorifenolin määrän arvioinnissa ei voida pitää riittävänä. Arvion luotettavuutta heikentävät käytetyt toisistaan eroavat analyysimenetelmät ja vielä sekin, että mittaustulokset ja niiden tulkinta esitettyjen selvitysten mukaan sisältävät virhemahdollisuuksia."

4.8. Päätöslauselma -----------------------------------------------------------------------
"Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei kysymyksessä olevan pohjaveden pilaantumista koskevista tutkimuksista voida suoraan päätellä kloorifenolin maaperään joutumisen alkuperäistä ajanjaksoa eikä myöskään yksiselitteistä päästökohtaa. Virka-apuhakemuksen mukaan KY-5 -ainetta olisi joutunut maaperään myös yhtiön lautatarhan alueella. Sanottua aluetta ei ole kuitenkaan lainkaan tutkittu. Samoin on katsottava, ettei sahan ja rautatien alueella, Hähkäjärvessä ja sen laskuojassa Pyhäojaan eikä Pyhäojan pohjoispuoleisella alueella ole tehty aikanaan riittävästi tutkimuksia virka-apuhakemuksessa tarkoitetun asian selvittämiseksi. Tutkimukset olisivat olleet tarpeen senkin takia, että virka-apuhakemuksen mukaan vain yhdestä päästökohdasta olisi haitallista ainetta välittömästi levinnyt laajalle ja maasto-olosuhteet huomioon ottaen myös melko leveälle alueelle.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön käyttämät menetelmät KY-5 -aineen käytössä ovat olleet kunakin aikana voimassa olleiden määräysten ja käyttöohjeiden mukaisia ja toiminnan tekninen järjestely sahan alueella on ollut tarkoituksenmukaista sekä terveysvaarat tarpeellisessa määrässä huomioon ottavaa. Selvitettynä on kuitenkin pidettävä, että sekä kourukastelun että nippukastelun yhteydessä KY-5 -liuosta on jossain määrin päässyt saha-alueen maaperään. Nämä suojauskäsittelyyn liittyvät päästöt jakautuvat koko toiminnan ajalle.

Niiden osalta ei ole osoitettu tapahtuneen suurta kertapäästöä. Uuden sahan osalta suojauskäsittelyn suunnittelu on asiakirjojen mukaan tapahtunut yhteistyössä vesipiirin kanssa. Tähän nähden on yhtiön vuodesta 1976 alkaen katsottava olleen tietoinen KY-5 -aineen haitallisuudesta esimerkiksi pohjavedelle ja vesipiirin olleen velvollinen valvomaan, ottaen huomioon tuotannon laajuus sahalla, puheena olevaa suojauskäsittelyä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole voitu näyttää, että pääosa pohjavedestä todetusta kloorifenolista olisi aiheutunut yhtiön sahan normaalista suojauskäsittelystä. Havaitut korkeat kloorifenolipitoisuudet, havaintojen ajankohta ja pitoisuuksien nopea aleneminen eivät ole yhdistettävissä sanottuun suojauskäsittelyyn. Sen sijaan on osittain samoista lähtökohdista päätellen ja asiakirjoissa olevan kaitafilmin nojalla katsottava, että sallitut arvot ylittäneet kloorifenolipitoisuudet pohjavedessä ovat aivan ilmeisesti aiheutuneet sahan vuonna 1976 tapahtuneesta tulipalosta.

Vaikka tulipalon yhteydessä on maaperään päässyt yhtiön hallussa ollutta KY-5 -ainetta, ei päästö kuitenkaan ole johtunut yhtiön toimenpiteestä, eikä päästö siis ole tapahtunut sillä tavalla oikeudettomasti kuin vesilain 21 luvun 3 §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Kysymyksessä on oikeudellisesti ollut tapaturma. Toisaalta ne kloorifenolipäästöt, jotka ovat aiheutuneet yhtiön sahan normaalista suojauskäsittelystä, ovat olleet asiassa esitettyjen selvitysten mukaan määrältään niin vähäisiä, ettei voida katsoa lääkintöhallituksen suosittelemien pitoisuusarvojen pelkästään niiden johdosta ylittyneen."

Vesi- ja ympäristöhallitus on hakenut edellä mainitun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen purkamista. Hakemus on perustunut vuonna 1993 julkaistuun Taina Nysténin tutkimukseen "Mathematical modelling of groundwater pollution in a small heterogenous aquifer at Kärkölä, Southern Finland" , Nysténin tutkimusraporttiin "Kärkölän likaantuneen pohjavesialueen geologia ja matemaattinen mallintaminen" ja Pentti Lammen ym. tutkimukseen "Population health after long-term chlorophenol exposure" .

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 30.11.1993 taltionumero 4810 hylännyt vesi- ja ympäristöhallituksen hakemuksen. Tämän päätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Lammen ym. tutkimusta suoritettaessa Valkjärven pohjasta on otettu putkinoutimella neljä näytettä, joista kaksi 9 metrin syvyydestä, yksi 3,5 metrin syvyydestä sekä yksi 2,3 metrin syvyydestä. Sedimenttien iänmääritykseen on käytetty kahta eri menetelmää, lyijy 210 -menetelmää sekä nokipallomenetelmää. Tutkijoiden itsensäkin mielestä kahden matalammasta vedestä otetun näytteen ajoituksesta tehdyt johtopäätökset ovat epävarmoja. Syvänteestä otetuista näytteistä toisen iänmäärityksestä ei korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitettuun tutkimusaineistoon sisälly mitään selvitystä.

Kun otetaan huomioon näytepisteiden vähäinen lukumäärä, kontaminaatioriskin suuruus käytettäessä näytteiden ottoon putkinoudinta, eri ajoitusmenetelmillä saatujen iänmääritysten keskinäinen ristiriitaisuus ja epävarmuus sekä virtausten ja biotoiminnan vaikutus sedimentoitumiseen, Lammen ym. tutkimuksen pohjalta ei voida tehdä luotettavia johtopäätöksiä kloorifenolien Valkjärveen kulkeutumisen ajankohdasta."

"Nysténin tutkimuksen tavoitteena on ollut Kärkölän heterogeenisen pohjavesialueen geologian kuvaaminen sekä kaksidimensioisen MOC-pohjavesimallin testaaminen virtauksen ja kulkeutumisen mallintamiseksi. Pohjavesimallia kalibroitaessa virtaus on oletettu pysyväksi ja hydrauliset johtavuudet ovat olleet kalibroitavia muuttujina. Klorifenolipitoisuuksien laskennassa tarvitut sekoittumiskertoimet on otettu kirjallisuudesta. Laskelmien lähtökohtana on ollut oletus, että kloorifenolit ovat joutuneet pohjaveteen kertapäästönä. Tutkimusten mukaan kyseistä kalibroitua pohjavesimallia ei Kukonmäen vedenottamon pilaantumista edeltävien tarkkojen hydrologisten havaintosarjojen puuttuessa voida käyttää luotettavana menetelmänä simuloitaessa pohjaveden pilaantumisen ajankohtia ennen kevättä 1990. Mallintamistutkimuksessa ei näin ollen ole pyrittykään selvittämään, milloin kloorifenolipäästöt maaperään ovat tapahtuneet."

Näiden ratkaisujen jälkeen on tehty ympäristökeskuksen tänne antamaan lausuntoon liitetystä Hannu Hautakankaan laatimasta Hämeen ympäristökeskuksen monisteesta 75/2003 "Järvelän pohjavesialueen pilaantuminen Kärkölässä" ilmeneviä tutkimuksia. Ne ovat koskeneet pohjaveden puhdistamiseen soveliaimpien kaivonpaikkojen sijaintia, pohjavesikaivojen kloorifenolipitoisuuksia ja maaperän saastuneisuutta Koskisen Oy:n omistamalla alueella.

Puhdistamismääräyksen lainmukaisuus

Jätehuoltolain 33 §:ssä taikka jätelain 57 ja 58 §:ssä, joihin jätelain 77 §:n 2 momentissa viitataan, ei säädetä puhdistamisvelvoitteen asettamista koskevaa päätöstä tehtäessä noudatettavasta menettelystä. Päätöstä tehtäessä on siten tullut noudattaa tuolloin voimassa olleen hallintomenettelylain (598/1982) säännöksiä.

Jätehuoltolain 3, 32 ja 33 §:n mukaan roskaamiskieltosäännöksiin perustuva puhdistamisvastuu voi koskea paitsi maa-alueita ja maaperää, myös vesialueita ja pohjavettä. Tältä osin jätehuoltolaki tulee sovellettavaksi rinnakkain vesilain säännösten kanssa.

Jätehuoltolain 33 §:ssä tarkoitetussa päätöksessä on kysymys hallintopakkoa koskevasta ratkaisusta, jossa ympäristökeskus määrää asianosaisen noudattamaan aineellisesti lain 32 §:ään perustuvaa päävelvoitetta.

Jätehuoltolain 33 §:ssä ei säädetä, mihin säännöksen nojalla voidaan velvoittaa. Hallituksen esityksessä 142/1975 II vp (s. 8) lausutaan jätehuoltolain 33 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa: "Säännös toteuttaisi ympäristönsuojelun yleisesti hyväksyttyä periaatetta, jonka mukaan pilattu ympäristö on palautettava pilaantumista edeltäneeseen tilaan."

Lain esitöiden mukaan puhdistamisen tavoitteena tulisi lähtökohtaisesti olla sen tason saavuttaminen, joka vallitsi ennen pilaavaa toimintaa. Oikeuskäytännössä tätä ei kuitenkaan ole edellytetty. Maaperän osalta riittävänä on pidetty ympäristöministeriön asettaman saastuneiden maa-alueiden selvitys- ja kunnostusprojektin loppuraportissa ( Ympäristöministeriön muistio n:o 5/1994, ns. SAMASE -raportti ) määrittelemien ohjearvojen saavuttamista. Nämä arvot eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta ne perustuvat tehtyihin tutkimuksiin. Pohjaveden osalta on riittävänä pidetty sosiaali- ja terveysministeriön talousveden laatuvaatimuksista ja valvontatutkimuksista annetun asetuksen (461/2000) mukaisten ohjearvojen saavuttamista.

Ennen velvoittavan ratkaisun tekemistä viranomaisen on huolehdittava hallintomenettelylain 17 §:n mukaisesti asian selvittämisestä. Säännös edellyttää, että viranomainen hankkii omasta aloitteestaan vireilletulon edellytyksenä olevan selvityksen tapahtuneesta roskaantumisesta ja sen todennäköisestä aiheuttajasta.

Edellä mainitun asian vireilletuloon riittävän selvityksen pohjalta todennäköinen roskaaja voidaan jätehuoltolain 33 §:ään perustuvassa velvoittavassa päätöksessä velvoittaa ensin selvittämään roskaantuneen alueen laajuus ja roskaantumisen aste. Viranomaisen tehtävänä on arvioida, voidaanko puhdistamisvelvoiteen asettamista koskeva asia ratkaista tämän esiselvityksen perusteella.

Jätehuoltolain 32 ja 33 §:n mukaan roskaajan puhdistamisvastuun edellytykseksi ei ole asetettu, että roskaantuminen olisi aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksellisesti. Oikeuskäytännössä on kuitenkin edellytetty, että roskaaminen on ollut oikeudetonta eli kiellettyä roskaantumisen tapahtuessa.

Oikeuskäytännössä puhdistamisvastuuta ei toistaiseksi ole perustettu jätehuoltolain 32 §:n säännöksiin, jos roskaantumien on tapahtunut kokonaan ennen jätehuoltolain voimaantuloa eikä 1.5.1987 lukien voimaan tulleen muutetun 32 §:n säännöksiin, jos kyse on ollut kokonaan ennen lainmuutoksen voimaantuloa tapahtuneesta aineen maaperään päästämisestä. Jos toiminta on jatkunut edelleen säännösten tullessa voimaan, on vastuun katsottu olevan perustettavissa mainittuihin säännöksiin.

Ympäristökeskuksen päätökseen liitettyyn karttaan rajatulla alueella C sekä Pyhäojan ja Valkjärven alueella tehdyissä mittauksissa on todettu, että pohjaveden kloorifenolipitoisuus ylittää sallitut ohjearvot. Koskisen Oy on ainoa alueella oleva toiminnan harjoittaja, jonka tuotannossa on käytetty kloorifenolipitoisia aineita. Siten pilaantuminen on todennäköisesti aiheutunut yhtiön toiminnasta.

Kloorifenolin käyttö yhtiön tehtailla on päättynyt kokonaan vuonna 1984. Alueella tehdyissä tutkimuksissa ei ole voitu yksiselitteisesti päätellä ajankohtaa, jona pilaantumisen aiheuttanut päästö olisi tapahtunut. Todennäköisenä on pidetty, että pilaantumisen aiheuttanut päästö on tapahtunut olennaiselta osin vuonna 1976 tapahtuneessa tulipalossa.

Näin ollen on todennäköistä, että edellä mainituilla alueilla ohjearvot ylittävään pilaantumiseen johtanut päästö on tapahtunut ennen jätehuoltolain voimaantuloa. Joka tapauksessa sanottu päästö on tapahtunut ennen jätehuoltolain 32 §:n muutetun sanamuodon voimaantuloa. Yhtiön puhdistamisvastuuta ei voida tältä osin perustaa jätehuoltolain 32 ja 33 §:n säännöksiin.

Ympäristölupaan sisältyvät puhdistamismääräykset

Ympäristölupapäätös on yksi ratkaisu, joka koskee ympäristölupamenettelylain 2 §:n 2 momentissa mainittujen lakien soveltamista. Muutoksenhaku ympäristölupaan tapahtuu kaikkien päätökseen sisällytettyjen ratkaisujen osalta ympäristölupamenettelylain 14 §:n mukaisesti.

Valituksenalainen päätös sisältää sen otsikon mukaan ratkaisun ympäristölupamenettelylain 6 §:n mukaiseen lupahakemukseen ja jätehuoltolain 33 §:n mukaisen puhdistamismääräyksen. Otsikon mukaan ympäristölupapäätös sisältää eräistä naapuruussuhteista annetun lain 18 §:n mukaisen sijoitusratkaisun, terveydensuojelulain 9 §:n nojalla myönnetyn sijoitusluvan, jätelain 42 §:ssä tarkoitetun jäteluvan ja jätehuoltolain 21 §:n mukaisen jätehuoltosuunnitelman hyväksymispäätöksen.

Ympäristökeskus on Koskisen Oy:n hakemuksesta hyväksynyt jätehuoltosuunnitelman ja muuttanut sen jäteluvaksi, jossa määrätään jätelain 42 §:n ja jäteasetuksen 11 §:n 29 kohdan mukaisesti saastuneen alueen puhdistamisesta. Tämä asia on käsitelty ympäristölupamenettelylain 2 §:n 2 momentin mukaisesti ympäristölupamenettelyssä.

Ympäristökeskuksen päätöksestä ja antamista lausunnoista ilmenee, että päätöksen lupamääräykset on perustettu yhtiön hallitsemien ja sen jätehuoltovelvollisuuden piirissä olevien alueiden osalta jätehuoltolain 21 §:n säännöksiin ja niiden ulkopuolisten alueiden osalta jätehuoltolain 32 ja 33 §:n säännöksiin. Ympäristökeskuksen lausunnon mukaan ratkaisu perustuu oikeuskäytännöstä ilmenevään jätehuoltovelvollisuuteen perustuvan puhdistamisvelvollisuuden ensisijaisuuteen suhteessa yleiseen roskaamiskieltoon perustuvaan puhdistamisvelvollisuuteen.

Ympäristökeskus on näin ollen yhdistänyt jätehuoltolain 33 §:ään perustuvan hallintoasian ympäristölupa-asiaan ja ratkaissut asian yhdellä päätöksellä. Päätökseen sisältyvät alueen puhdistamista koskevat määräykset 28-46 perustuvat sekä sellaisiin lakeihin, joiden mukaiset ratkaisut on sisällytettävä ympäristölupaan että ympäristöluvan ulkopuolelle jätettävää ratkaisua koskeviin jätehuoltolain 32 ja 33 §:n säännöksiin.

Ympäristökeskuksen ratkaisua tehtäessä ympäristölupaan ja roskaamiskieltosäännöksiin perustuvat puhdistamismääräykset on annettu eri lakien mukaisissa menettelyissä ja muutoksenhakutiet ratkaisuihin ovat olleet erilaiset. Hallinto-oikeus palauttaa asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi jätehuoltolain 21 §:ään ja 33 §:ään aineellisesti perustettujen määräysten erottamiseksi toisistaan. Hallinto-oikeus ei ota kantaa jätehuoltolain 21 §:ään perustuvien määräysten aineelliseen lainmukaisuuteen.

Sovelletut oikeusohjeet

Soveltaminaan oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut jätehuoltolain 21, 32 ja 33 §:n, jätelain 42, 44, 66 §:n sekä 77 §:n 2 momentin ja 78 §:n 3 momentin, ympäristölupamenettelylain 2 §:n (735/1991, 1073/1993 ja 1712/1995) ja 14 §:n, ympäristönsuojelulain, ilmeisesti oikeastaan ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain, 19 ja 22 §:n, hallintomenettelylain 15, 17 ja 24 §:n sekä hallintolainkäyttölain 7 §:n ja 51 §:n 2 momentin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hämeen ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristökeskuksen antamat saastuneita alueita koskevat määräykset saatetaan voimaan.

Jätehuoltolain roskaamiskiellon taannehtivuudesta muodostunutta toimivaa hallinto- ja oikeuskäytäntöä ei ole syytä muuttaa. Vakiintuneen hallintokäytännön mukaisesti vanhoihin, ennen jätehuoltolain säätämistä tapahtuneisiin maaperän saastumistapauksiin voidaan soveltaa jätehuoltolain 33 §:n säännöstä. Vastuun peruste on yleisen edun vaatima ennallistamisvastuu. Ratkaisuissa on lähdetty siitä, että pilaantumisen syntyajankohta ei ole ratkaiseva, vaan päätöksentekohetkellä vallitseva olotila.

Roskaamissäännöksen taannehtivuus ilmenee esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 24.5.1993 taltionumero 1974. Korkeimman hallinto-oikeuden pysyttämässä lääninoikeuden päätöksessä on todettu, että taannehtiva soveltaminen roskaamistapauksissa on mahdollista, sillä jätehuoltolaissa ei ole säännöstä, jossa jätehuoltolain tarkoittama roskaantuminen olisi rajattava tarkoittamaan vain lain voimaantulon jälkeen aiheutettua roskaantumista.

Tosin uudemmassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 12.6.2001 taltionumero 1414 roskaamiskiellon taannehtivuudesta on todettu, että tapauksessa roskaamiskieltoa koskevat säännökset eivät tule sovellettavaksi, koska saastumista koskeva toiminta on lakannut kokonaan ennen jätehuoltolain voimaantuloa. Tapauksen yleistettävyyttä arvioitaessa tulee kuitenkin ottaa huomioon, että kunta oli jo kertaalleen suorittanut alueen maaperän puhdistamisen. Lisäksi asiassa oli kysymys toissijaisen vastuuvelvollisuuden syntymisestä.

Jätehuoltolain 32 §:n (203/1987) muutoksella selvennettiin roskaantumisen käsitettä vallitsevaa tulkintaa paremmin kuvaavaksi. Lainmuutos ei ole merkinnyt säännöksen tulkinnan tosiasiallista muutosta. Tämä näkyy myös ympäristöministeriön roskaantumisen ehkäisemistä koskevassa ohjeessa 1.8.1984 n:o 4363/401/84, jossa on todettu roskaamiskiellon sisältävän myös nestemäisten jätteiden jättämisen ympäristöön. Lain muutoksella vain vahvistettiin jo aikaisemmin syntynyttä tulkintaa, jonka mukaan maaperän saastumistapauksia oli pidetty roskaamiskiellon rikkomisena. Säännöksen taannehtivuuden osalta professori Erkki Hollo on lausunut, että koska lainmuutoksessa ei siirtymäsäännöstä ole esitetty, lienee katsottava, että muutossäätelylle oli tarkoitus antaa samanlainen taannehtiva vaikutus kuin edeltävällä, suppeasti määritellyllä roskaamiskiellolla oli katsottu voivan olla. Samoin erikoistutkija Jouko Tuomainen on katsonut, että kun jätehuoltolain siirtymä- ja voimaantulosäännöksissä ei ole vanhaa maaperän pilaantumista suljettu roskaamiskiellon ulkopuolelle, on lainsäätäjän tavoitteena ollut, että laki ulottuu myös vanhaan roskaantumiseen ja pilaantumiseen.

Hallituksen esityksessä jätelaiksi (HE 77/1993 vp) on 76 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa nimenomaisesti todettu, että maaperän saastumiseen sovellettaisiin jätehuoltolain säännöksiä ja niiden soveltamisessa muodostunutta oikeuskäytäntöä. Näin ollen lainsäätäjän nimenomaisena tavoitteena on ollut, että roskaamiskielto ulottuu vanhaan roskaantumiseen ja pilaantumiseen. Vanhan oikeuskäytännön muuttamiseen ei ole siten perusteita.

Roskaamiskiellon soveltamisalaa ei tule myöskään supistaa, sillä aikaisemmin on ainakin periaatteessa voitu kaikissa vanhoissa tapauksissa soveltaa joustavasti sitä jätehuoltolain instrumenttia, joka on soveltunut parhaiten tilanteeseen. Vaihtoehtoisesti pilaaja, kiinteistön haltija tai kunta on voitu saattaa vastuuseen jätehuoltolain 21 §:n, 32 §:n tai 33 §:n nojalla. Nykyisen oikeuskäytännön muuttaminen johtaisi vastuusuhteiden epätyydyttävään vinoutumiseen ja roskaamissäännösten soveltamisalan rajaaminen voisi johtaa kohtuusnäkökohtien sivuuttamiseen.

Roskaamissäännös edustaa jätehuoltolaissa aiheuttamisperiaatetta, joka on kansainvälisesti hyväksytty ympäristönsuojelun oikeusperiaate. Vaikka jätehuoltolaissa ei aiheuttamisperiaatetta nimenomaisesti mainita, lain esitöissä siihen viitataan toteamalla, että lain säätämisen lähtökohtana on velvoittaa jätteen tuottajat vastaamaan jätehuollon kustannuksista (HE 142/1975 vp). Roskaamissäännös on tärkeä osa jätehuoltolain mukaista puhdistamisvastuuta.

Yhtiön menettely eli jätteiden hallitsematon hylkääminen maaperään on monin tavoin ollut oikeudetonta. Jätehuoltolain roskaamiskiellon lisäksi yhtiön toiminta on ollut tapahtuma-aikana voimassa olleiden naapuruussuhdelain 4 §:n, terveydenhoitolain 61 §:n, vesilain 1 luvun 22 §:n ja rakennuslain 124 §:n vastaista. Myös näistä syistä aiheuttajan tulee kantaa tapahtuneesta vastuu.

Maaperänsuojelun toteutumisen kannalta on tärkeää säilyttää vanhojen pilaantuneiden alueiden tehokas ja joustava puhdistamisvastuusäätely kokonaisuudessaan. Tästä syystä myös puheena olevassa tapauksessa ympäristölainsäädäntö tulee ottaa huomioon kokonaisuutena ja yleisiä oikeudellisia periaatteita, kuten aiheuttaja- ja kohtuusargumentteja, tulee tapausta ratkaistaessa korostaa.

Hämeen ympäristökeskus on lisäksi viitannut antamaansa päätökseen ja sen perusteluihin, korkeimmalle hallinto-oikeudelle 12.5.2000 antamaansa lausuntoon ja Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle 12.2.2004 antamaansa lausuntoon sekä Jouko Tuomaisen asiantuntijalausuntoon roskaamiskiellon taannehtivasta soveltamisesta.

Hämeen ympäristökeskuksen Koskisen Oy:lle antamaa päätöstä 29.2.2000 n:o 9/YSO/2000 koskeva valitusasia on tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireille 29.3.2000. Korkein hallinto-oikeus on 9.10.2003 antamallaan päätöksellä siirtänyt valitusasian saastuneiden alueiden osalta ensi asteena käsiteltäväksi Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on käsitellyt siirrettyä valistusasiaa kuitenkin vain siltä osin kuin päätöksessä oli kysymys jätehuoltolain 33 §:n mukaisesta puhdistusmääräyksestä.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden nyt käsittelemä jätehuoltolain 33 §:n mukainen roskaantuneen alueen puhdistusmääräys täydentää pieneltä osin Hämeen ympäristökeskuksen samanaikaisesti antamaa ympäristölupapäätöstä ja sen lupamääräyksiä. Ympäristölupapäätöksessä yhdeltä osin saastuneiden alueiden puhdistamista on tarkasteltu jätehuoltolain perusteella. Ympäristökeskuksessa erillisen jätehuoltolain puhdistamismääräyksen antamiseen on päädytty, koska oikeuskäytäntö ei antanut selvää vastausta siihen, voiko ympäristölupaan kuuluvan jätehuoltolain jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuden perusteella syntynyt puhdistamisvelvollisuus ulottua myös kiinteistön ulkopuolisiin alueisiin, kun pilaantuminen on tapahtunut kiinteistön alueella ja levinnyt sieltä naapurikiinteistöille. Myöntävää tulkintaa puolsi se, että jätehuoltosuunnitelma tuli puheena olevassa tapauksessa tarkistaa jäteluvaksi, joka ei ollut enää sidottu millään tavoin kiinteistön hallintaan. Tulkintamahdollisuudesta huolimatta ympäristökeskus on antanut päätöksessä myös jätehuoltolain mukaisen roskaantuneen alueen puhdistusmääräyksen, jota on sovellettu kiinteistön ulkopuolelle jääviin alueisiin. Ulkopuolisten alueiden puhdistamista on edellytetty myös jätelain mukaisen jäteluvan, naapuruussuhdelain mukaisen sijoitusratkaisun ja terveydensuojelulain mukaisen sijoitusluvan perusteella.

Koska ympäristöluvan (jäteluvan, sijoitusluvan ja sijoitusratkaisun) maaperän ja pohjaveden puhdistusvelvoitteisiin ja jätehuoltolain puhdistusmääräykseen liittyvät tosiasia-aineisto, kohteet, velvoitteet sekä perustelut olivat yhteisiä ja samansisältöisiä, on jätehuoltolain 33 §:n puhdistusmääräysasia tutkittu ympäristökeskuksessa ja asian ratkaisu kirjattu samaan päätökseen ympäristöluparatkaisun kanssa. Samalla tavalla myös annettujen päätösten valitusasiat on ratkaistava kokonaisuutena ja samanaikaisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden alkaessa käsitellä nyt puheena olevaa ympäristökeskuksen tekemää valitusta, tulee sen käsittelyn samalla ulottua ympäristölupapäätökseen, jossa kattavasti on määrätty pilaantuneiden alueiden selvittämisestä ja kunnostamisesta. Alun perin ympäristölupapäätöstä ja hallintopakkoa koskeva valitusasia tuli vireille korkeimmassa hallinto-oikeudessa Koskisen Oy:n valituksella.

Koskisen Oy on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on vaatinut, että Hämeen ympäristökeskuksen valitus hylätään kokonaisuudessaan. Hallinto-oikeuden päätös perusteluineen on oikea. Valituksessa on vaadittu palautettavaksi voimaan ympäristökeskuksen antamat saastuneita alueita koskevat määräykset, joilla valituksen sisältö huomioon ottaen tarkoitetaan ympäristölupamääräyksiä. Ympäristölupamääräyksiä ei voida saattaa voimaan, sillä ympäristölupaa koskeva asia on jo lainvoimaisesti korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu. Korkein hallinto-oikeus on 9.10.2003 antamallaan päätöksellä siirtänyt puhdistamismääräykset ensi asteena hallinto-oikeuden käsiteltäväksi ja todennut, että kysymys on hallintopakkoasiasta.

Koskisen Oy:n hallitsemien ja sen jätehuoltovelvollisuuden piirissä olevien alueiden osalta hallinto-oikeus on palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi jätehuoltolain 21 §:ään ja 33 §:ään aineellisesti perustettujen määräysten erottamiseksi toisistaan. Edellä mainitun jaon puitteissa on siten hylätty kaikki ne määräykset, jotka koskevat ulkopuolisten alueiden selvittämistä tai puhdistamista ja toisaalta palautettu uudelleen käsiteltäväksi määräykset niiltä osin kuin kysymys on Koskisen Oy:n hallitsemista ja sen jätehuoltovelvollisuuden piirissä olevista alueista, olipa kyse selvittämisestä tai puhdistamisesta. Kysymys ei ole ympäristölupapäätöksestä, vaan hallintopakkoasiasta.

Hämeen ympäristökeskus on antanut Koskisen Oy:n selityksen johdosta vastaselityksen ja yhtiö vielä sen johdosta vastineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Ratkaistavana oleva pilaantuneiden maiden puhdistamista koskeva hallintopakkoasia

Hämeen ympäristökeskus on 29.2.2000 antamallaan päätöksellä myöntänyt Koskisen Oy:lle ympäristölupamenettelylaissa tarkoitetun ympäristöluvan, johon muun ohella on jätehuoltosuunnitelman ja jätelupasäännöstön sekä jätehuoltolain roskaamiskieltosääntelyn perusteella sisällytetty saastuneita alueita koskevat lupamääräykset 28-46.

Määräykset koskevat niin mahdollisen saastuneisuuden laajuuden selvittämistä, saastuneiden alueiden kunnostussuunnitelmia kuin saastuneiden alueiden kunnostamista ja kunnostustapaa. Määräykset koskevat osin yhtiön hallinnassa olevaa teollisuusaluetta, osin sen ulkopuolista aluetta. Määräyksistä ilmenee, että muun ohella kloorifenoliyhdisteiden ja öljyjen on katsottu aiheuttaneen pilaantumista. Määräyksiä on annettu sekä maaperää että vesialueen pohjasedimenttiä ja pohjavesiä koskien. Määräysten on lausuttu perustuneen paitsi jätehuoltolain ja jätelain säännöksiin, myös eräistä naapuruussuhteista annetun lain sekä terveydensuojelulain ja terveydensuojeluasetuksen säännöksiin.

Kuten edellä tässä päätöksessä selostetuista korkeimman hallinto-oikeuden 9.10.2003 antamista päätöksistä ilmenee, korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei mainittujen päätösten jälkeen ole jäänyt vireille Koskisen Oy:tä koskevaa ympäristölupa-asiaa eikä pilaantuneiden alueiden puhdistamista koskevaa hallintopakkoasiaa. Ympäristönsuojelulaissa tarkoitettu ympäristölupa-asia on ratkaistu lainvoimaisesti mainittuna päivänä annetulla päätöksellä taltionumero 2411. Ympäristölupamenettelylaissa tarkoitetusta ympäristölupa-asiasta on päätöksen taltionumero 2410 mukaan lausunnon antaminen Koskisen Oy:n valituksesta rauennut, kun Hämeen ympäristökeskuksen 9.7.2001 antamalla ympäristönsuojelulaissa tarkoitetulla ympäristölupapäätöksellä on korvattu 29.2.2000 annetun päätöksen lupamääräykset 1-27 ja 47-67.

Hämeen ympäristökeskuksen 29.2.2000 antaman ympäristölupamenettelylaissa tarkoitettua ympäristölupaa ja puhdistamismääräystä koskevan päätöksen saastuneita alueita koskevat lupamääräykset 28-46 on eriytetty pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamisesta määräämistä koskevaksi hallintopakkoasiaksi. Hallintopakkoasia on erotettu ympäristöluparatkaisusta, johon määräykset lainvastaisesti oli sisällytetty, ja aineellista ratkaisua antamatta, virheellisen valitusosoituksen vuoksi, hallintopakkoasia on kokonaisuudessaan siirretty Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ensi asteena ratkaistavaksi.

Sovellettavat säännökset

Jätehuoltolain 21 §:n 1 momentin (739/1991) mukaan kiinteistön haltijan on esitettävä ympäristölupamenettelylaissa (735/1991) tarkoitetun lupaviranomaisen hyväksyttäväksi suunnitelma kiinteistön jätehuollon järjestämisestä, milloin kiinteistön haltijan on 20 §:n mukaisesti järjestettävä jätteiden käsittely ja kiinteistöllä syntyy tai siellä käsitellään ominaisuuksiltaan tai laadultaan sellaista jätettä kuin 16 §:n 2 momentissa tarkoitetaan taikka poikkeuksellisen paljon muuta jätettä.

Saman 21 §:n 2 momentin mukaan kiinteistön haltijan on muissakin kuin 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa esitettävä suunnitelma tai tarkistettu suunnitelma, jos ympäristönsuojelulautakunta tai lääninhallitus niin määrää.

Puheena olevan pykälän 3 momentin (739/1991) mukaan 1 ja 2 momentissa tarkoitettu asia käsitellään ympäristölupamenettelylaissa säädetyssä järjestyksessä.

Jätehuoltolain (673/1978) 32 §:n roskaamiskieltosäännöksen mukaan ympäristöön ei saanut jättää lasia, peltiä, muovia, paperia eikä muutakaan roskaa tai likaa niin, että siitä aiheutui haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai niihin rinnastettavaa muuta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle.

Jätehuoltolain 1.5.1987 voimaan tulleen muutetun 32 §:n (203/1987) roskaamiskieltosäännöksen mukaan ympäristöön ei saanut jättää lasia, peltiä, muovia, paperia eikä muutakaan roskaa tai likaa taikka käytöstä poistettua esinettä tai ainetta niin, että siitä aiheutui haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai niihin rinnastettavaa muuta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle.

Säännöstä ehdotettiin sen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 195/1986 vp) mukaan muutettavaksi sanotulla tavalla, jotta muun ohella "voitaisiin puuttua ympäristölle haitallisten aineiden sijoittamiseen esimerkiksi maaperään tai muuhun ympäristönsuojelun kannalta epäasianmukaiseen paikkaan, kuten esimerkiksi sahojen käytöstä poistettujen sinistymänestoaineiden sijoittamiseen. Tällaisen toiminnan ehkäisemiseksi ei ole ollut lainsäädännössä riittäviä ja käyttökelpoisia säännöksiä. Ehdotuksen toteuttaminen poistaisi tämän epäkohdan."

Jätehuoltolain 33 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta tai menettelystä aiheutuu roskaantumista, on velvollinen puhdistamaan roskaantuneen alueen.

Jätelain (1072/1993) 22 §:n 1 momentin mukaan maaperään ei saa jättää, päästää tai sijoittaa jätettä eikä muutakaan ainetta siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu yleisen tai yksityisen edun loukkaus (maaperän saastuttamiskielto).

Pykälän 2 momentin mukaan se, jonka toiminnasta on omiaan aiheutumaan maaperän saastumista, on velvollinen huolehtimaan siitä, että jätteen tai muun aineen joutuminen edellä mainituin seurauksin estetään riittävän tehokkaasti.

Jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan sen, jonka harjoittamasta toiminnasta on aiheutunut tai voi aiheutua maaperän saastumista, on tarpeen mukaan selvitettävä alueen puhdistamistarve ja tila. Jos selvitys osoittaa, että maaperä on saastunut, on saastumisen aiheuttajan tarvittaessa puhdistettava alue sellaiseen tilaan, ettei siitä enää aiheudu 22 §:n 1 momentissa tarkoitettua vaaraa, haittaa tai muuta seurausta.

Jätelain 24 §:n (63/1995) mukaan alueellinen ympäristökeskus voi 23 §:n mukaisesti määrätä, että saastumisen aiheuttajan tai saastuneen alueen haltijan taikka kunnan on selvitettävä alueen puhdistamistarve ja puhdistettava alue, sekä antaa tämän toteuttamiseksi tarpeellisia määräyksiä ja ohjeita.

Jätelain 77 §:n 2 momentin mukaan maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen jätelain voimaantuloa (1.1.1994), sovelletaan jätelain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Kuitenkin saastuneen alueen puhdistamisesta määrää alueellinen ympäristökeskus, ja velvollisuuksien noudattamiseksi annettavista määräyksistä on soveltuvin osin voimassa, mitä jätelain 57, 58 ja 66 §:ssä säädetään. Mainitut säännökset koskevat hallintopakon päävelvoitetta, tehostetta sekä muutoksenhakua jätelain nojalla annettuun päätökseen.

Jätelain 77 §:n 2 momentin perustelujen (HE 77/1993 vp, hallituksen esityksessä 76 §:n 2 momentti) mukaan momentissa tarkoitettuun maaperän saastumiseen sovellettaisiin jätehuoltolain säännöksiä ja niiden soveltamisessa muodostunutta oikeuskäytäntöä. Määräys saastuneen maaperän puhdistamiseksi voitaisiin hallituksen esityksen perustelujen mukaan antaa, jos se olisi ollut annettavissa jätehuoltolain 21 tai 33 §:n nojalla. Tällöin viitataan puhdistamismääräyksen antamisen aineellisiin edellytyksiin, vaikka mainituissa jätehuoltolain lainkohdissa säädettiin aineellisten velvoitteiden ohella myös toimivaltaisista hallintoviranomaisista. Ympäristövaliokunnan mietinnön (YmVM 11/1993 vp) perusteella sanottuihin lainkohtiin nimenomaisesti viittaava virke tosin jätettiin pois 77 §:n 2 momentista, mutta muutoksen tarkoituksena oli osoittaa toimivalta määräämisasiassa lääninhallitukselle (nyttemmin alueellinen ympäristökeskus) jätelain säännösten mukaisesti. Valiokunnan mielestä oli perusteltua, että lääninhallitus määräisi momentissa tarkoitetusta saastuneen alueen puhdistamisesta jätelain mukaisesti. Tästä riippumatta jätelain 77 §:n 2 momentti sisältää joka tapauksessa hallituksen esitystä vastaavan aineellisen säännöksen aiemmin voimassa olleiden jätehuoltolain säännösten soveltamisesta maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen jätelain voimaantuloa.

Jätelain 78 §:n 3 momentin mukaan muun muassa jätehuoltolain nojalla hyväksyttyjä jätehuoltosuunnitelmia noudatettiin edelleen kolmen vuoden ajan jätelain voimaantulosta, tai jos toiminta edellytti jätelaissa tarkoitettua jätelupaa, siihen asti, kunnes jätelupa oli myönnetty. Jos jätehuoltosuunnitelmaan perustuva toiminta taikka muu ennen jätelain voimaantuloa harjoitettu toiminta edellytti jätelaissa tarkoitettua jätelupaa, oli lupaa koskeva hakemus tehtävä viimeistään kolmen vuoden kuluttua jätelain voimaantulosta ja toiminta saatettava jätelain edellyttämään kuntoon lupapäätöksessä asetettavassa määräajassa.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 22 §:n 1 momentin mukaan ennen 1.3.2000 voimaan tulleen ympäristönsuojelulain (86/2000) voimaantuloa tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Edellä jätelain 77 §:n 2 momentista lausutuin perustein jätehuoltolain aineellisia vastuuperustesäännöksiä on myös 1.3.2000 alkaen sovellettava jätelain 77 §:n 2 momentin mukaisesti, mutta asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan ympäristönsuojelulakia.

Vastuu pilaantuneista alueista ja puhdistamisen toteuttamismenettelyt

Jätelain 77 §:n 2 momentin siirtymäsäännöksen ja sen perustelujen mukaan vastuu ennen jätelain voimaantuloa 1.1.1994 aiheutuneesta alueen pilaantumisesta voi perustua joko jätehuoltolain 32-33 §:n roskaamiskieltoa koskeviin säännöksiin tai jätehuoltolain 21 §:n jätehuoltosuunnitelmaa koskeviin säännöksiin. Jätelain voimaantulon jälkeen jätehuoltosuunnitelmaa ei kuitenkaan ole enää tullut käyttää puhdistamisvastuun toteuttamismekanismina, vaan sekä roskaamiskieltosäännöksiin että jätehuoltosuunnitelmasäännöksiin perustuvasta vastuusta on voitu määrätä alueellisen ympäristökeskuksen määräyksellä. Tällainen määräys on voitu antaa erillisessä hallintopakkomenettelyssä, eikä sitä siis jätehuoltosuunnitelmankaan osalta ole enää 1.1.1994 jälkeen voitu kytkeä ympäristölupamenettelylaissa tarkoitettuun ympäristölupakäsittelyyn. Jätehuoltosuunnitelmia koskeva jätelain 78 §:n 3 momentin siirtymäsäännös ei ole miltään osin tarkoittanut tilanteita, joissa jätehuoltosuunnitelmaa on käytetty pilaantuneiden alueiden puhdistamisvastuun perustavana välineenä.

Ennen kuin annetaan määräys pilaantuneiden alueiden puhdistamisesta, on tavallisesti selvitettävä pilaantuneisuuden laatu ja laajuus ynnä muut seikat sekä hyväksyttävä kunnostussuunnitelma. Jotta toiminnanharjoittaja voitaisiin velvoittaa selvittämään pilaantumisen laatu ja laajuus sekä teettämään kunnostamissuunnitelma, tämän tulee ainakin osaltaan olla oikeudellisesti vastuussa mahdollisesta pilaantumisesta. Myös selvittämis- ja suunnittelumääräys voidaan antaa ennen puhdistamismääräystä sillä edellytyksellä, että velvoitettu on esimerkiksi jätehuoltolain roskaamista koskevien säännösten tai jätehuoltosuunnitelmaa koskevien säännösten perusteella vastuussa pilaantumisesta.

Puhdistamisvastuun perusteiden ja menettelyn osalta ei ole olemassa sellaista ensisijaisuutta, että jätehuoltosuunnitelmaa koskevaa sääntelyä tulisi aina sen soveltamisedellytysten täyttyessä käyttää puhdistamisvastuun välineenä, ennen kuin roskaamissäännöksiä voidaan soveltaa.

Mikäli puhdistamiseen ei vapaaehtoisesti ryhdytä, ympäristökeskus voi edellä selostettujen säännösten nojalla määrätä siitä. Puhdistamiseen ryhtyminen saattaa puolestaan edellyttää ympäristölupaa. Puhdistamiseen sovelletaan nykyisin ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä.

Pilaantuneiden alueiden puhdistamisvastuun perusteet jätehuoltolain nojalla

Pilaantuneiden alueiden puhdistamista koskeva määräys voidaan pilaantumisen ajankohdasta riippumatta lähtökohtaisesti perustaa jätehuoltosuunnitelmaa koskevaan vastuuperusteeseen, jos kyseinen kiinteistö määräyksen antamishetkellä edelleen on alueella pilaavaa toimintaa harjoittaneen hallinnassa.

Muiden kuin määräyksen kohteen hallinnassa olevien alueiden osalta pilaantumisen aiheuttajan puhdistamisvastuu voidaan sinänsä perustaa jätehuoltolain roskaamiskieltosäännöksiin ainakin niissä tilanteissa, joissa kyseinen pilaaminen on jatkunut vielä 1.5.1987 voimaan tulleen jätehuoltolain 32 §:n muutoksen (203/1987) jälkeen. Toiselta puolen vastuuta ei voida perustaa roskaamiskieltosäännöksiin sellaisen toiminnan osalta, joka on kokonaan lakannut ennen jätehuoltolain ja sen alkuperäisen 32 §:n roskaamiskieltosäännöksen voimaantuloa 1.4.1979.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa teollinen toiminta, josta maaperän, vesialueiden ja pohjaveden pilaantuminen ainakin valtaosin on peräisin, jatkuu edelleen sekä Järvelän että Lautatarhan tehdasalueilla. Pilaantumista aiheuttaneita kloorifenoleita on päässyt ympäristöön sahatavaran käsittelyistä muun muassa KY-5 -kauppanimellä tunnetulla sinistymänestovalmisteella. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan valtaosa kloorifenoleista on peräisin sahan palosta vuonna 1976 eli ajalta ennen jätehuoltolain voimaantuloa. Tämän jälkeenkin on muun muassa sahatavaran käsittelystä nippukastelumenetelmällä vuosina 1977-1984, mahdollisesti 1986, välisenä aikana päässyt ympäristöön kloorifenoleja. Kloorifenolien käyttö kummallakin tehdasalueella on jatkunut jätehuoltolain voimassa ollessa, mutta toisaalta päättynyt ennen kuin jätehuoltolain edellä mainittu muutos tuli voimaan. Sama teollinen toiminta, jossa on käytetty myös muita puunjalostuksessa tarpeellisia kemikaaleja, on jatkunut teollisuusalueilla ajasta ennen jätehuoltolain voimaantuloa nykypäivään saakka.

Jo 1.4.1979 voimaan tulleen jätehuoltolain alkuperäinen roskaamiskieltosäännös on sisältänyt kiellon pilata maaperää, minkä kiellon on tulkittava sisältävän myös nestemäisellä aineella tapahtuneen pilaamisen. Vuoden 1987 lainmuutoksella roskaamiskielto ulotettiin nimenomaisesti koskemaan käytöstä poistettuja esineitä ja aineita, jolloin säännöksen sanotunlainen laaja sisältö kirjattiin roskaamiskieltoon, osaksi oikeuskäytännössä jo tapahtunutta kehitystä seuraten ja sääntelyä selventäen. Kun vielä otetaan huomioon, että mainittu teollinen toiminta edelleen jatkuu samoilla sijoituspaikoilla kuin ennen jätehuoltolain voimaantuloa, ympäristökeskus on sinänsä voinut päätöksessään antaa puhdistamista koskevia määräyksiä kloorifenoleilla pilaantuneiden alueiden osalta jätehuoltolain roskaamiskieltosäännösten perusteella. Näin ollen nämä määräykset voivat koskea myös sellaisia alueita, jotka eivät ole Koskisen Oy:n hallinnassa.

Jätehuoltolain tultua voimaan 1.4.1979 yhtiöllä on ollut velvollisuus huolehtia tehdaskiinteistöjensä jätehuollosta. Muun ohella jätehuoltosuunnitelmaa koskevien säännösten mukaan toiminnanharjoittajalla on ollut velvollisuus hoitaa pilaantuneen maa-alueen käsittely niin, ettei kiinteistöllä aiheutunut pilaantuminen aiheuta haittaa tai vahinkoa naapurikiinteistöjen alueella eikä aiheuta pohjaveden pilaantumista myöskään toiminta-alueen ulkopuolella.

Puhdistamisvastuu muiden epäpuhtauksien kuin kloorifenolien osalta

Koska kloorifenoleita ei ole käytetty 1980-luvun puolivälin jälkeen, puhdistamisvastuu niiden osalta ei voi perustua 1.1.1994 voimaan tulleen jätelain 22 ja 23 §:n maaperän saastuttamiskieltoa ja puhdistamisvelvollisuutta koskeviin säännöksiin. Siltä osin kuin asiassa mahdollisesti vielä on kysymys esimerkiksi öljyllä pilaantuneista alueista, vastuu on ympäristökeskuksen 29.2.2000 antamassa päätöksessä kuitenkin voitu perustaa mainittuihin säännöksiin, mikäli pilaava toiminta näiltä osin on jatkunut myös 1.1.1994 jälkeen. Ympäristökeskuksella on sen päätöksentekohetkellä voimassa olleen jätelain 24 §:n (63/1995) nojalla ollut valta määrätä saastuneen alueen puhdistamisesta.

Jätelainsäädännön ulkopuoliset vastuuperusteet

Kuten edellä on todettu, ympäristökeskuksen ei olisi tullut sisällyttää pilaantuneiden alueiden puhdistamisesta määräämistä ympäristöluparatkaisuun. Ympäristökeskuksen päätöksen saastuneita alueita koskevissa lupamääräyksissä on määräysten antamisperusteina viitattu muun ohella eräisiin terveydensuojelulain ja terveydensuojeluasetuksen sekä eräistä naapuruussuhteista annetun lain säännöksiin, jotka ovat liittyneet ympäristölupamenettelyyn. Koska ympäristökeskuksella ei muutoinkaan ole ollut toimivaltaa antaa pilaantuneiden alueiden puhdistamista koskevia määräyksiä niissä yksilöityjen säännösten nojalla, määräyksiä ei ole voitu perustaa mainittuihin säädöksiin.

Jätehuoltolaissa tarkoitettujen vastuuperusteiden soveltamista ei sinänsä ole rajoitettu vain maa-alueille. Mikäli vesialue, jonka pohjasedimentti on pilaantunut, on toiminnanharjoittajan hallinnassa, tämä voidaan jätehuoltosuunnitelman esittämiseen liittyvän vastuuperusteen nojalla velvoittaa puhdistamaan kyseinen vesialue siitä huolimatta, että myös vesilainsäädäntöä on voitu soveltaa.

Jos maaperän pilaantumisesta on aiheutunut myös pohjavesien pilaantumista, joka ehkä on levinnyt toiminnanharjoittajan hallitsemien alueiden ulkopuolelle, on ympäristökeskuksen päätöstä annettaessa voimassa olleen vesilain 1 luvun 22 §:n 1 momentin (467/1987) ja 21 luvun 3 §:n 1 momentin (264/1961) mukaan puhdistamisesta määrääminen kuulunut vesioikeuden toimivaltaan. Tähän nähden ympäristökeskus ei päätöksessään ole jätehuoltolain tai jätelain nojalla voinut antaa sellaisia määräyksiä, joiden tarkoituksena on ollut pohjaveden puhdistamisesta määrääminen ilman, että pohjaveden pilaaminen on kiinteässä yhteydessä toiminnanharjoittajan alueella aiheutettuun maaperän pilaantumiseen.

Lopputulos

Koska hallinto-oikeudella on ollut toinen käsitys roskaamiskieltosäännökseen perustuvan puhdistamisvelvollisuuden ulottuvuudesta, hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Koska puhdistamismääräystä koskeva asia on syytä arvioida yhtenä kokonaisuutena roskaamiskieltoon ja jätehuoltosuunnitelmasäännöksiin perustuvan vastuun osalta, asia on palautettava hallinto-oikeudelle aineellisen ratkaisun antamiseksi Koskisen Oy:n Hämeen ympäristökeskuksen päätöksestä tekemään valitukseen saastuneita alueita koskevien, lupamääräyksistä 28-46 ilmenevien määräysten osalta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Tuulia Riikonen.