26.4.2006

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin sosiaalilautakunnan eteläisen sosiaalijaoston alainen viranhaltija on päätöksellään 11.11.2003 myöntänyt Helsingistä olevalle A:lle vammaispalvelulain mukaisena kuljetuspalveluna 12 kuukausittaista vapaa-ajan taksimatkaa ajalle 1.12.2003 - 30.11.2005. Asiaselosteen mukaan A:n kuljetuspalvelun tarve oli arvioitu uudelleen ja asiassa oli konsultoitu asiantuntijalääkäriä. Selvitysten mukaan A pystyy käyttämään joissakin tilanteissa julkisia kulkuneuvoja.

Helsingin sosiaalilautakunnan eteläinen sosiaalijaosto on päätöksellään 11.2.2004 pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. Päätöksen perustelujen mukaan A:lle on edellisellä viranhaltijan 18.1.2001 tekemällä päätöksellä myönnetty vammaispalvelulain mukaisena kuljetuspalveluna 18 kuukausittaista vapaa-ajan taksimatkaa. Kuljetuspalvelun uudelleen arvioimiseksi tehdyssä haastattelussa A on kertonut käyttävänsä silloin tällöin matalalattiabussia. A käyttää liikkuessaan keppiä ja hän on kertonut tasapainovaikeuksistaan. Hän liikkuu myös kävellen, mutta joutuu lepäämään välillä keuhkoastmansa vuoksi. Päätös on tehty vammaispalveluasetuksen 5 §:n 1 momentin perusteella.

A on Helsingin hallinto-oikeudessa vaatinut, että sosiaalijaoston päätös kumotaan ja asia palautetaan uuteen käsittelyyn. A on vaikeavammainen. Hänen kuljetustarpeensa liittyy jokapäiväisessä elämässä tarpeellisiin matkoihin. Kunnalla ei ole oikeutta poiketa 18 yhdensuuntaisen matkan määrästä.

Eteläinen sosiaalijaosto on antanut lausunnon, jonka mukaan kunnan on järjestettävä vammaispalvelulain perusteella vammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut, jotka voidaan tuottaa yhdistelemällä joukko-, palvelulinja- ja taksiliikenteen mahdollisuuksia. Tämä kanta ilmenee eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisussa ja sosiaali- ja terveysministeriön kannanotoissa vuodelta 2003. Kunta ei ole velvollinen kustantamaan kaikkia 18 asiointi- ja vapaa-ajanmatkaa taksimatkoina. A:n asuinpaikan keskeinen sijainti ja julkisen liikenteen palvelut on otettu huomioon asian ratkaisussa. A:n asunnon läheltä liikennöi Helsingin liikennelaitoksen linja 18, joka on matalalattiabussi ja jota A oman kertomuksensa mukaan käyttää asiointimatkoihin 2 - 3 kertaa kuukaudessa. Helsingin kaupunki on linja-autoliikennöintiä kilpailuttaessaan ottanut nimenomaan huomioon vammaiset ja heidän mahdollisuutensa liikkua matalalattiabusseilla. A pystyy kuljetuspalvelustaan esittämä tarve huomioon ottaen käyttämään vapaa-ajan matkoihinsa myös matalalattiabussia.

A on antanut vastaselityksen. Hän on ilmoittanut käyttävänsä satunnaisesti julkisia kulkuneuvoja, mutta hänen terveydentilansa on jatkuvasti heikentynyt. Sellaista johtopäätöstä, että A pystyisi säännöllisesti käyttämään matalalattiabussia tai - raitiovaunua, ei voida tehdä. Julkisen liikennevälineen käyttö tai käveleminen on ollut satunnaista eikä säännöllistä eikä se poista taksimatkojen tarvetta tai vähennä sitä. A on lisäksi toimittanut hallinto-oikeudelle 18.10.2004 pyydetyt kuljetuspalveluhakemuksen liitteenä olleet sairauksiin liittyvät selvitykset.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kysymyksessä olevalta osalta tutkinut valituksen ja lausunut, että kunnan on järjestettävä A:lle vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen 6 §:n nojalla vähintään 18 yhdensuuntaista vapaa-ajan matkaa kuukaudessa mainitun asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaisesti taksilla, invataksilla tai vastaavalla kulkuneuvolla. Ottamatta asiaa enemmälti ratkaistavakseen hallinto-oikeus on kumonnut jaoston päätöksen ja palauttanut asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Päätöksen perusteluina on lausuttu, että vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 4 §:n 3 momentin mukaan kunta voi järjestää vaikeavammaisen henkilön kuljetukset sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/92) 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla taikka korvata kuljetuspalvelun suhteen vaikeavammaiselle henkilölle taksilla, invataksilla tai vastaavalla ajoneuvolla tapahtuvasta kuljetuksesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset. Saman asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan kuljetuspalveluja ja niihin liittyviä saattajapalveluja järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia. Mainitun asetuksen 6 §:n mukaan kuljetuspalveluja on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle siten, että hänellä on mahdollisuus suorittaa välttämättömien työhön ja opiskeluun liittyvien matkojen lisäksi vähintään kahdeksantoista yhdensuuntaista jokapäiväiseen elämään kuuluvaa matkaa kuukaudessa.

Asiakirjojen mukaan A sairastaa oikean polven nivelrikkoa, keuhkoastmaa, sepelvaltimotautia, sydämen vajaatoimintaa ja hänellä on rasitushengenahdistusta. Lisäksi hän sairastaa diabetestä ja polyneuropatiaa. Terveyskeskuslääkärin 15.1.2001 antaman lääkärinlausunnon mukaan A:n kävelymatkan pituus on 200 - 300 metriä. A on jaostolle 14.11.2003 saapuneessa muutoksenhaussaan todennut olevansa kaihin takia leikkausjonossa. Potilaskertomuksen mukaan hänellä on runsaasti selkä-, polvi- ja olkapääoireita, jotka ovat rajoittaneet liikkumista. Hänellä esiintyy käsissä ja alaraajoissa kivuliaita lihaskouristuksia erityisesti yöllä.

Jaosto on katsonut, että A on vammaispalveluasetuksen 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, joka ei sairauksiensa vuoksi voi käyttää julkista joukkoliikennettä ilman kohtuuttomia vaikeuksia. A:lle on myönnetty 12 yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa. Matkojen määrää vähentävänä tekijänä on mainittu, että A pystyy joissakin tilanteissa käyttämään julkisia liikennevälineitä. Koska A:n on edellä mainitun tavoin katsottu olevan vaikeavammainen henkilö, hänelle on myönnettävä vammaispalveluasetuksen 6 §:ssä säädetty vähimmäismäärä matkoja kuljetuspalveluna. Jaosto ei ole voinut mainitsemallaan perusteella rajoittaa matkojen määrää.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin kaupungin sosiaalilautakunta/toinen aikuispalvelujaosto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Valituksen perusteluina on lausuttu, että A:lle oli myönnetty vammaispalvelulain mukaisena kuljetuspalveluna 12 kuukausittaista vapaa-ajan taksimatkaa ajalle 1.12.2003 - 30.11.2005. Kuljetuspalvelujen järjestämistapa oli A:n kohdalla arvioitu uudestaan ottaen huomioon hänen mahdollisuutensa käyttää vammaisille ja liikuntarajoitteiselle soveltuvaa Helsingin kaupungin liikennelaitoksen matalalattiakuljetuskalustoa. Kuljetuspalveluja koskevaa päätöstä tehtäessä A oli itse ilmoittanut pystyvänsä käyttämään matkoihinsa myös matalalattiabussia.

Vammaispalvelulain esitöiden mukaan kuljetuspalveluilla turvataan vaikeimmin vammaisille henkilöille kohtuulliset liikkumismahdollisuudet samoin kustannuksin kuin muille kansalaisille. Vammaispalvelulakia ja -asetusta valmisteltaessa kuljetuspalvelu nähtiin keskeiseksi vaikeavammaisten henkilöiden omatoimista suoriutumista edesauttavaksi palvelumuodoksi. Vammaispalvelulain säätämisen aikana ja sitä valmisteltaessa julkisen joukkoliikennepalvelujen ulkopuolelle jäi henkilöryhmiä, joiden tavanomaiseen elämään kuuluvan liikkumisen kannalta yhteiskunnan järjestämät kuljetuspalvelut olivat sinänsä välttämättömiä. Vammaispalvelulakia säädettäessä vuonna 1988 oli ajatuksena, että joukkoliikenteen kehittyessä vastaamaan myös vammaisten henkilöiden tarvetta vähenee vastaavasti vammaispalvelulain mukaan järjestettävien kuljetuspalvelujen tarve. Tämä ilmenee muun muassa hallituksen esitykseen sisältyvissä kustannuslaskelmissa. Vammaisuuden ja ikääntymisen aiheuttamat liikuntarajoitukset on otettu huomioon voimakkaasti Helsingissä ja Helsingin seudun joukkoliikennevälineitä kehitettäessä.

Vammaispalvelulain ja -asetuksen kuljetuspalvelua koskevat säännökset merkitsevät sitä, että sosiaalilautakunnalla on oikeus päättää siitä, miten kuljetuspalvelut järjestetään. Kuljetuspalvelun saajalla ei ole ehdotonta oikeutta vaatia kuljetuspalvelujen järjestämistä haluamallaan tavalla. Kuljetuspalvelut voidaan hoitaa vammaisen henkilön kuljetustarpeen mukaisessa laajuudessa kunnan päättämällä tavalla esimerkiksi yhteiskuljetuksina, taksikuljetuksina, kutsutaksikuljetuksina, palvelulinjoja hyväksikäyttäen tai esimerkiksi erilaisten matkojen yhdistelykeskuksien avulla sekä yhteen sovittaen kaikkia edellä mainittuja järjestämistapoja. Edellytyksenä on, että kunta ei tosiasiallisesti, valitessaan vammaispalvelulain tarkoittaman kuljetuspalvelujen järjestämistavan, rajoita vammaisen henkilön yksilöllistä oikeutta saada hänelle sopivia palveluja ja tukitoimia. Kunnan ja sosiaalityöntekijän on varmistuttava kuljetuspalveluja järjestettäessä, että kyseessä olevan vaikeavammaisen henkilön yksilölliset tarpeet liikkumiseen toteutuvat ja että valitut kuljetusten järjestämistavat soveltuvat yksittäiselle palveluun oikeuttavalle henkilölle.

A:lle on järjestetty hänen tarvitsemansa kuljetuspalvelut myöntämällä hänelle 12 yhdensuuntaista vapaa-ajan matkaa kuukaudessa, jonka lisäksi A:lla on mahdollisuus käyttää asuntonsa läheisyydessä liikkuvaa bussilinja 18:n matalalattiabussia. Mainittu linja liikennöi niin sanotuilla matalalattiabusseilla. A on itse ilmoittanut käyttävänsä kuukausittain 2 - 3 kertaa mainittua bussia käydessään muun muassa Kampissa vesijumpassa sekä Kivelässä käynteihin. Kun kunnalla ei ole lakiin perustuvaa velvollisuutta toteuttaa vaikeavammaisten kuljetuspalveluita ainoastaan taksikyyteinä, voi A käyttää osin tarvitsemiinsa kuljetuspalveluihin, ottaen lisäksi huomioon A:n kuljetuspalvelujen tarpeestaan ilmoittama, myös matalalattiabusseja.

Helsingin matalalattiabusseja voi hyvin verrata muissa kunnissa käytössä oleviin julkista liikennettä vastaaviin erilaisiin palvelulinja- ynnä muihin samanlaisiin seudullisiin ratkaisuihin. Tässäkin tapauksessa asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A pystyy selviytymään osin päivittäisistä jokapäiväiseen elämään liittyvistä kuljetustarpeistaan käyttämällä niihin julkisen joukkoliikenteen suomia liikuntarajoitteisillekin henkilölle tarkoitettuja kuljetusratkaisuja. Asiassa ei ole rajoitettu tai kavennettu A:n oikeutta vammaispalvelulain tarkoittamiin kuljetuspalveluihin. Mikäli A:n kuljetuspalvelujen tarve määräaikaisen päätöksen voimassaoloaikana muuttuu, A:lla on mahdollisuus hakea kuljetuspalveluja uudestaan, jolloin asia ratkaistaan näiden muuttuneiden olosuhteiden mukaisesti.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on selityksessään lausunut, että valitus tulee hylätä ja Helsingin kaupungin sosiaalilautakunta on velvoitettava korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 1 220 eurolla. Matalalattiabussit ovat tavanomaisia julkisen liikenteen liikennevälineitä eli vammaispalveluasetuksen 5 §:ssä tarkoitettuja julkisia joukkoliikennevälineitä. Kuljetuspalvelut poikkeavat kyseisessä säännöksessä tarkoitetuista liikennepalveluista. Siksi matalalattiabussit ja niiden käyttömahdollisuus eivät edes lain ja asetuksen mukaan oikeuta vähentämään kuljetuspalvelujen määrää.

Helsingin kaupungin sosiaalilautakunta/toinen aikuispalvelujaosto on antanut vastaselityksen. Jaosto on lausunut, että julkisen joukkoliikenteen kehittymisellä kunnassa on merkitystä vammaispalvelulakia sovellettaessa. Se, että esteetön liikenne on kaikille avointa, ei vielä merkitse sitä, että tämän lisäksi vaikeavammaisella henkilöllä välttämättä kaikissa tilanteissa olisi oikeus saada itselleen järjestettynä kuljetuspalvelumatkoja siten kuin vammaispalvelulaissa ja -asetuksessa on erikseen säädetty. Merkitystä on annettava niille ratkaisuille, mitä kunnassa on tehty kuljetuspalvelujen järjestämiseksi. Yksittäisen vaikeavammaisen henkilön kuljetuspalvelutarve voidaan turvata julkisella joukkoliikenteellä, palvelulinjoilla, yksittäisillä taksiajoneuvoilla, vammaiskuljetukseen tarkoitetuilla taksiajoneuvoilla tai matkojen yhdistelykeskusten avulla. Nämä kaikki muodostavat sellaisen kokonaisuuden, jonka perusteella yksilöllisesti arvioiden matkoja voidaan yksittäisille vammaisille henkilöille järjestää. Tällaisessa tilanteessa merkitystä on annettava myös yksittäisen vaikeavammaisen henkilön liikkumistarpeelle sekä hänen esittämilleen mahdollisuuksille käyttää erilaisia kuljetuspalveluratkaisuja tai niiden yhdistelmiä.

A:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton ottaen huomioon, että jaostolla on ollut perusteltu syy ja aihe saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös ei ole ollut yksimielinen. Asiassa ei ole myöskään korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä ohjaavaa yksiselitteistä ratkaisua.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta pykälän 2 momentin mukaan on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus velvoittaa Helsingin kaupungin sosiaalilautakunnan/toisen aikuispalvelujaoston hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan A:n selityksen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa asian laadun mukaan kohtuulliseksi arvioidulla 800 eurolla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Niilo Jääskinen, Jukka Mattila, Eila Rother ja Matti Halén. Asian esittelijä Marja-Terttu Savolainen.