21.1.2005

Asian aikaisempi käsittely

Haukiputaan sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija on 27.12.2001 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (jäljempänä vammaispalvelulain) mukaan myönnetyn palveluasumisen järjestämisestä henkilökohtaisen avustajan, B:n, palkkauksesta aiheutuvien kustannusten korvaamisella.

Haukiputaan sosiaali- ja terveyslautakunta , A:n saatettua asian lautakunnan käsiteltäväksi, on 22.1.2002 tekemällään päätöksellä päättänyt pitää voimassa viranhaltijan päätöksen.

Oulun hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on hylännyt A:n/B:n Haukiputaan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohessa seuraavasti.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 10 §:n mukaan palveluasumiseen kuuluvat asunto sekä asumiseen liittyvät palvelut, jotka ovat välttämättömiä asukkaan jokapäiväiselle suoriutumiselle. Näitä palveluja voivat olla avustaminen asumiseen liittyvissä toiminnoissa kuten liikkumisessa, pukeutumisessa, henkilökohtaisessa hygieniassa, ruokataloudessa ja asunnon siivouksessa sekä ne palvelut, joita tarvitaan asukkaan terveyden, kuntoutuksen ja viihtyvyyden edistämiseksi. Mainitun asetuksen 11 §:n mukaan palveluasumista järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka vammansa tai sairautensa vuoksi tarvitsee toisen henkilön apua päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa jatkuvaluonteisesti, vuorokauden eri aikoina tai muutoin erityisen runsaasti ja joka ei ole jatkuvan laitoshuollon tarpeessa.

A potee Downin oireyhtymää, ja hän on älyllisesti vaikeasti kehitysvammainen. Hän tarvitsee valvontaa henkilökohtaisista toiminnoista selviytymiseksi eikä selviydy kodinhoitotoimista eikä asioinnista kodin ulkopuolella. A:n valvonnan ja ohjauksen tarve on säännöllistä ja yhtämittaista, ja hän on päivittäisissä toiminnoissaan lähes riippuvainen toisen henkilön avusta.

A on siten vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 11 §:ssä tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, jolle kunnan on järjestettävä palveluasuminen. Palveluasuminen voidaan järjestää myös palveluasumiseen oikeutetun henkilön kotona esimerkiksi henkilökohtaisen avustajan palkkaamisella, maksamalla omaishoidon tukea sekä muilla sosiaalihuoltolain ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisilla palveluilla ja tukitoimilla. Sosiaali- ja terveyslautakunta on päättänyt järjestää A:n palveluasumisen 1.1.2002 lukien omaishoidon tuen, tilapäisen perhehoidon, työ- ja päivätoiminnan sekä kotipalvelun avulla. Tämän lisäksi A:lle on myönnetty vammaispalvelulain mukaisena vaikeavammaisen kuljetuspalveluna 18 yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa.

Ottaen huomioon A:n avun tarpeesta ja muista olosuhteista sekä lautakunnan hänelle tarjoamista palveluista ja tukitoimista saadun selvityksen hallinto-oikeus katsoo, että lautakunta on tarjoutunut järjestämään A:lle 1.1.2002 lukien palvelut, jotka riittävästi vastaavat hänelle palveluasumiseen oikeutettuna kuuluvia palveluja. Asiassa ei ole tuotu esiin seikkoja, joiden perusteella A voitaisiin katsoa asetetun päätöksen johdosta eriarvoiseen asemaan tai muutoinkaan loukatun hänen perustuslain säännöksiin perustuvia oikeuksiaan. Sosiaali- ja terveyslautakunta on tämän vuoksi voinut hylätä vaatimuksen henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut perustuslain 6 §:n, 9 §:n 1 momentin, 19 ja 22 §:n, hallintolainkäyttölain 74 §:n, vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 8 §:n 2 momentin sekä vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen 10 ja 11 §:n.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A , edustajanaan B, on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Oulun hallinto-oikeuden päätöksen ja myöntää vammaispalvelulain mukaisen palveluasumisen hakemuksen mukaisesti ja siis muun ohessa henkilökohtaisen avustajan palveluin sekä velvoittaa kaupungin korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa lainmukaisine korkoineen.

Palveluasumisen järjestämisvastuu on vammaispalvelulain 3 §:n nojalla säädetty yksiselitteisesti kunnalle. Palvelut on vammaispalvelulain 3 §:n mukaan järjestettävä niin, että palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Kussakin yksittäisessä tapauksessa tulee voida harkita kyseisen palvelun tai tukitoimen tarve niin, että palvelut ja tukitoimet ovat sisällöltään ja laajuudeltaan siten riittävät, että avunsaanti on sosiaalihuollon palveluin ja tukitoimin turvattu vuorokauden eri aikoina, tarvittaessa ympäri vuorokauden. Edellytyksenä palveluiden saamiselle on vammaispalvelulain 4 §:n mukaan, ettei vammainen henkilö saa riittäviä eikä hänelle sopivia palveluja muun lain nojalla.

A:lle on myönnetty vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin ja vammaispalveluasetuksen 10 ja 11 §:n mukainen palveluasuminen. Palveluasumisella on subjektiivisen oikeuden status. Näin ollen oikeuskysymykseksi jääkin vammaispalvelulain mukaisen palveluasumisen sisällön ja laajuuden määritteleminen suhteessa A:n vaikeavammaisuuden aiheuttamaan tarpeeseen.

Vammaispalvelulain mukaista palveluasumista on haettu kotona henkilökohtaisen avustajan turvin sekä tilapäistä perheapua kerran kuukaudessa 1.1.2002 alkaen. Hakemus oli tehty liitännäisesti laadittuun kirjalliseen palvelusuunnitelmaan.

A sairastaa vaikeasti vammauttavaa Downin oireyhtymää, ja hän on älyllisesti vaikeasti kehitysvammainen. Hänen avun tarpeensa on jatkuvaluonteista vuorokauden eri aikoina. Hyväksyttävänä ei näin ollen voida pitää menettelyä, jossa sosiaali- ja terveyslautakunta päättää järjestää vammaispalvelulain mukaisen palveluasumisen pääosin sosiaalihuoltolain mukaisen omaishoidon tuen avulla, johon sitoutunutta omaishoitajaa ei ole olemassa. Sosiaalihuoltolain 27 a §:n mukainen omaishoidon tuen sopimus edellyttää sanamuotonsa mukaan sitä, että omaishoidon tuesta ja muista tarpeellisista palveluista voidaan sopia omaisen tai muun läheisen kanssa. Asiasta ei ole voitu sopia, ja asia on ollut sosiaalitoimen tiedossa.

Sosiaalityöntekijä ja sosiaali- ja terveyslautakunta ovat rikkoneet harkintavallan ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteita ratkaistessaan asian ensisijaisen lainsäädännön eli sosiaalihuoltolain mukaisen omaishoidon tuen turvin, vaikka asiakirjoista ja lukuisista yhteydenotoista on tullut selväksi, että A:n palveluasumista ei voida järjestää kotona omaishoidon tuen avulla. Tähän on kolme perustetta: omaishoitajaa ei ole ollut tiedossa, omaishoidon tukea ei ole haettu eikä omaishoidon tuki A:n vaikeavammaisuus ja avun tarve huomioon ottaen ole riittävä.

Viranhaltija ja lautakunta eivät ole päätöksissään yrittäneet selventää, miten päivittäinen kotona tapahtuva hoito, huolenpito ja avun tarve turvataan jatkuvaluonteisesti ympäri vuorokauden päätöksen mukaisen puuttuvan omaishoitajan antaman palvelun osalta. Kunta ei ole järjestänyt erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia palveluasumiseen liittyviä palveluja A:n yksilöllinen tarve huomioiden sisällöltään ja laajuudeltaan riittäviksi. A:lle riittävänä ja sopivana palvelu- ja tukitoimena palveluasumisen järjestämiseksi kotiin voidaan pitää vain vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista avustajaa. Jos tämä ei ole mahdollista, on hakemuksen mukaan palveluasuminen mahdollista järjestää myös ulkopuolisessa ympärivuorokautisia asumispalveluja tuottavassa palveluasuntolassa.

Vammaispalvelulain 3 § velvoittaa kuntaa mitoittamaan määrärahat niin, että ne vastaavat sisällöltään ja laajuudeltaan tiedossa olevaa palveluiden tarvetta. Säännös koskee niin kunnan erityisen kuin yleisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia palvelu- ja tukitoimia. Riittävät palvelut ja tukitoimet, joilla palveluasuminen järjestetään, kuuluvat kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin.

Palveluasumisen järjestämiseen kunnalla on erityinen määrärahoista riippumaton järjestämisvelvollisuus. Tämänhetkinen tilanne ei vastaa lain edellyttämällä tavalla laajuudeltaan eikä sisällöltään riittäviä palvelu- eikä tukitoimia A:n palveluasumisen järjestämiseksi.

Haukiputaan sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut selityksen.

Siitä, miten palveluasuminen järjestetään, ei ole yksiselitteisiä määräyksiä, vaan palvelut tulee järjestää niin, että ne ovat asiakkaan vammaisuus ja muut olosuhteet huomioon ottaen sopivia ja riittäviä.

Sosiaali- ja terveyslautakunnalla ja B:llä on ollut erilainen käsitys siitä, miten A:n palveluasuminen järjestetään. Sen vuoksi palveluasumisen järjestämistä on käsitelty useissa viranomaisissa vuodesta 2000 alkaen.

Vuosina 2000-2001 A:n tarvitsemat palvelut on järjestetty omaishoidon tukena, tilapäisenä perhehoitona ja kuljetuspalveluina. Lisäksi kansaneläkelaitos on myöntänyt yksilöllistä musiikkiterapiaa ja eläkkeensaajan korotettua hoitotukea vuonna 2001. Niin ikään A:lle on tarjottu kehitysvammahuollon palveluja ja kunnan kotipalveluja.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on katsonut, että vuoden 2002 palveluasuminen voidaan järjestää kuten vuosina 2000 ja 2001. Sen vuoksi A:lle on tarjottu haettavaksi omaishoidon tukea, jota kuitenkaan B ei ole katsonut aiheelliseksi hakea. Muina palveluina A:lle on annettu tilapäistä perhehoitoa, työ- ja päivätoimintaa sekä kotipalvelua. Lisäksi A:lle myönnettiin vammaispalvelulain mukaisena kuljetuspalveluna 18 yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa asiointi- ja virkistysmatkoja varten.

A on ilmaissut tahtonsa asua edelleen kotona. Vanhemmat ovat tähän suostuneet. Päävastuun A:n hoivasta, huolenpidosta ja hoidosta on kantanut ja kantaa edelleen äiti B. Vuosina 2000 ja 2001 B haki kunnalta omaishoidon tukea korvaukseksi A:n hoidosta. Vuonna 2002 hän ei hakenut omaishoidon tukea, koska katsoi sen olevan riittämätön korvaus hoitotyöstä. Sen sijaan B haki A:n palveluasumisen järjestämistä henkilökohtaisen avustajan avulla. Senkään jälkeen, kun viranhaltija oli tehnyt kielteisen päätöksen henkilökohtaisesta avustajasta, ei B ole ollut halukas hakemaan omaishoidon tukea.

Perimmäinen ongelma A:n palveluasumisen järjestämisessä ei ole enää palveluiden riittämättömyys tai sopimattomuus, vaan se, mikä on riittävä korvaus äidin antamasta hoivasta ja huolenpidosta.

Sosiaali- ja terveyslautakunta voinee päättää palvelurakenteesta sillä olevien resurssien mukaan, jos lopputuloksena on vammaisen henkilön kannalta riittävä ja sopiva palvelukokonaisuus. Se seikka, että vammainen henkilö - tässä tapauksessa vammaisen henkilön äiti - ei suostu ottamaan erilaisia palveluja ja tukitoimia vastaan, ei voine velvoittaa kuntaa johonkin sellaiseen, mihin kunnalla ei ole mahdollisuuksia ja mikä ei asiakkaan vammaisuuden kannalta ole adekvaattia. Asiakkaan toive, halu ja valinnanvapaus eivät voine olla ainoa palvelujen järjestämistapaa ohjaava seikka, sillä palvelujen järjestämisessä on kysymys myöskin resurssien riittävyydestä.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on pitänyt Oulun hallinto-oikeuden ratkaisua oikeana ja pyytänyt hylkäämään valituksen kaikilta osin.

B A:n edustajana on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) Korkein hallinto-oikeus kumoaa Oulun hallinto-oikeuden ja Haukiputaan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset ja palauttaa asian sosiaali- ja terveyslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

2) Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

1) Asiakirjojen mukaan A:n tarvitsema palveluasuminen on 1.1.2002 lukien päätetty järjestää hänen kotiinsa siten, että palvelun sisältönä ovat omaishoidon tuki, tilapäinen perhehoito, työ- tai päivätoiminta sekä kotipalvelu. A:n äiti B ei enää eikä kukaan mukaan ole suostunut toimimaan A:n sosiaalihuoltolain mukaisena omaishoitajana. Kun omaishoitajana toimiminen edellyttää sosiaalihuoltolain 27 a §:n 2 momentista ilmenevin tavoin asianomaisen omaishoitajan suostumusta, palveluasumista ei ole tältä osalta järjestetty vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 8 §:n 2 momentin ja vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen 10 §:n edellyttämällä tavalla. Tämän vuoksi Oulun hallinto-oikeuden ja Haukiputaan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset on kumottava ja asia on palautettava sosiaali- ja terveyslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Sosiaali- ja terveyslautakunnan tulee asiaa uudelleen ratkaistessaan järjestää tältä osalta palveluasuminen vaadituin tavoin henkilökohtaisen avustajan palveluna tai muulla riittävällä tavalla.

2) Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että A korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.