1.9.2004

Asian aikaisempi käsittely

Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunta on 5.6.2001 §:n 350 kohdalla tekemällään ja julkipanon jälkeen 13.6.2001 antamallaan päätöksellä myöntänyt A Oy:lle poikkeuksen kaksikerroksisen, kerrosalaltaan 389 neliömetrin suuruisen rivitalon sekä yksikerroksisen, kerrosalaltaan 105 neliömetrin suuruisen autokatoksen rakentamiseksi Turun kaupungin Kukolan kaupunginosan korttelissa 16 olevalle tontille numero 1 siten, että rakentaminen sallitaan asemakaavassa määrätyn käyttötarkoituksen vastaisesti, rivitalo sijoitetaan osittain rakennusalan ulkopuolelle, autokatos sijoitetaan kokonaan rakennusalan ulkopuolelle ja asemakaavassa sallittu kerrosluku ylitetään.

Käsittely Turun hallinto-oikeudessa

Asunto Oy B ja Asunto Oy C ovat yhteisessä valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatineet, että ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätös kumotaan ja lupahakemus hylätään ja yhtiöiden oikeudenkäyntikulut korvataan 984,91 eurolla laillisine korkoineen kuukauden kuluttua siitä, kun hallinto-oikeuden päätös on annettu.

Yhtiöt ovat vaatimuksensa perusteluiksi esittäneet, että hakijan selvityksen mukaan alueella ei ole enää tarvetta liikerakentamiselle. Hakemukseen ei kuitenkaan ole liitetty mitään selvitystä asiasta. Valittajat ovat sen sijaan tehneet kyselytutkimuksen, johon on osallistunut 290 alueella asuvaa henkilöä. Kaikki kyselyyn osallistuneet pitivät tarpeellisena liikerakennukselle varatun alueen säilyttämistä käyttötarkoitukseltaan ennallaan. Alueella on huomattavan paljon rivi- ja omakotitaloasutusta.

Alueen päiväkodit ja koulut ovat täynnä. Alueen palvelut eivät ole pysyneet rakentamisen tahdissa. Alueella on ainoastaan yksi päivittäistavarakauppa ja kioski. Alueella on selvä tarve palvelujen, kuten apteekin, ruokailupaikan, lasten vaatekaupan ja terveyskeskuksen lisäämiseksi. Jos liikerakennuspaikasta luovutaan, merkitsee se alueen palvelutason olennaista heikkenemistä. Asuinrakentamisen lisääminen liikerakennuksen kustannuksella on siten kaavoituksen tarkoituksen vastaista ja alueen muun käytön järjestämisen vastaista.

Rakennusoikeus ylittyy. Ylittymistä ei voida hyväksyä sillä perusteella, että oikeuskäytäntö on tältä osin muuttunut.

Päätös on kumottava myös siksi, että valittajia ei ole asianmukaisesti kuultu ennen päätöksen tekoa. Ennen poikkeuksen myöntämistä on kuultava naapureita ja muita, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin poikkeaminen saattaa huomattavasti vaikuttaa. Ainoastaan naapurikiinteistön omistajalle on varattu tilaisuus muistutuksen tekemiseen, vaikka valittajien tekemästä selvityksestä ilmenee, että poikkeaminen vaikuttaa useisiin alueella asuviin ihmisiin.

Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunta on antanut lausunnon.

A Oy on antanut selityksen.

Asunto Oy B ja Asunto Oy C ovat antaneet vastaselityksen.

Lounais-Suomen ympäristökeskus on antanut lausunnon. Lausunnossa on todettu, että kyseessä on asemakaava-alueen ainoa liiketilavaraus.

A Oy on antanut uuden selityksen.

Asunto Oy B ja Asunto Oy C ovat antaneet uuden vastaselityksen.

Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 6.9.2002 kumonnut lautakunnan päätöksen ja hylännyt A Oy:n hakemuksen.

Hallinto-oikeus on velvoittanut Turun kaupungin korvaamaan Asunto Oy B:n ja Asunto Oy C:n oikeudenkäyntikulut 400 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine korkoineen kuukauden kuluttua hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien.

Perustelut

Asianosaisten kuuleminen

Ennen poikkeamista koskevan asian ratkaisemista on naapureille ja muille, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa, maankäyttö- ja rakennuslain mukaan varattava tilaisuus kirjallisen muistutuksen tekemiseen. Hakemuksesta on kunnan toimesta, hakijan kustannuksella tiedotettava naapureille ja muille edellä mainituille tahoille. Heille on annettava tieto hakemuksesta ja varattava heille vähintään seitsemän päivää esittää muistutuksensa hakemuksesta.

Rakennushankkeessa on ensisijaisesti kyse liikerakennukselle varatun tontin käyttötarkoituksen muuttamisesta siten, että alueen palvelujen toteuttamiseen varattu tonttimaa vähenee. Hanke saattaa vaikuttaa huomattavasti asumiseen ja muihin elinoloihin. Lautakunnan olisi ennen päätöksen tekemistä tullut varata naapurikiinteistön omistajia laajemmalle henkilöryhmälle tilaisuus esittää muistutuksensa hakemuksesta. Lautakunta on siten menetellyt virheellisesti.

Poikkeamisluvan edellytykset

Rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa ( rakentamisrajoitus ). Kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen rakentamista koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Rakennuspaikka sijaitsee alueella, jolla on voimassa Turun kaupungin vuonna 1987 vahvistettu asemakaava. Tontti on asemakaavassa osoitettu liikerakennusten korttelialueeksi (KL). Tontti sijaitsee Hirvensalon keskeisen Kukolantien kokoojakadun varrella alueella, jolla on runsasta ja tiivistä omakoti- ja rivitaloasutusta. Alueella ei ole liikerakennuksia. Kysymyksessä oleva tontti on alueen ainoa asemakaavassa liikerakentamiseen varattu korttelialue.

Ottaen huomioon alueen tiivis asuinrakentaminen ja olemassa olevien palvelujen tai niille varattujen tonttien vähäisyys, alueen ainoan liikerakentamiseen varatun tontin käyttötarkoituksen muutos asuntorakentamiseen aiheuttaa haittaa kaavan toteuttamiselle. Erityisiä syitä poikkeamisluvan myöntämiselle tontin käyttötarkoituksen muuttamiseksi ei ole. Lautakunnan ei siten olisi tullut hyväksyä hakemusta.

Asian näin päättyessä ratkaisun antaminen rakennusalan ylityksestä ja kerrosluvun ylityksestä on tarpeetonta.

Tällä päätöksellä ei ole ratkaistu poikkeusluvan edellytyksiä rakennusoikeuden ylityksen osalta. Asian ratkaiseminen tältä osin kuuluu alueelliselle ympäristökeskukselle.

Oikeudenkäyntikulut

Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Lautakunnan päätös on kumottu. Ottaen lisäksi huomioon se, että lautakunta on päätöstä tehdessään menetellyt virheellisesti, on kohtuutonta, jos valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Asian tulkinnanvaraisuudesta johtuen hallinto-oikeus on katsonut kohtuulliseksi, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut 400 eurolla, joka summa sisältää myös arvonlisäveron.

Sovelletut oikeusohjeet

Pääasiaa ratkaistessaan hallinto-oikeus on soveltanut maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momenttia, 171 §:n 1 momenttia, 172 §:n 1 momentin 1 kohtaa ja 173 §:n 1 momenttia ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 86 §:ää sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta ratkaistessaan hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momenttia ja korkolain 4 §:n 1 momenttia.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Turun kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Turun ympäristö- ja kaavoituslautakunnan päätös saatetaan voimaan. Lisäksi kaupungin velvollisuus korvata hallinto-oikeuteen valittaneiden yhtiöiden oikeudenkäyntikulut on poistettava. Toissijaisesti kaupunginhallitus on vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeuteen ratkaisun antamiseksi rakennusalan ylityksestä ja kerrosluvun ylityksestä.

Vaatimustensa perusteluina kaupunginhallitus on lausunut muun ohella, että puheena olevassa asiassa poikkeamisella ei ole sellaisia olennaisia vaikutuksia lähialueen asukkaille, että hakemuksen johdosta olisi tullut kuulla naapurikiinteistöjen omistajien lisäksi muita osallisia. Poikkeaminen ei johda palvelujen vähenemiseen vaan ainoastaan rakentamattoman tontin rakentamiseen sen naapuritonttien käyttötarkoitusta vastaavalla tavalla.

Poikkeamishakemuksen sisältö vastaa vuonna 2001 vahvistetun yksityiskohtaisen osayleiskaavan vaatimuksia. Näin ollen poikkeamislupa on sopiva tapa tontin käyttötarkoituksen muuttamiseksi. Tontti ei myöskään sellaisenaan sovellu liiketoimintaa varten, ja yleiskaavassa pyritään palveluita ohjaamaan keskeisille paikoille. Palvelut ovat keskittyneet 600 metrin päässä olevaan Hirvensalon liikekeskukseen, joten niiden saatavuus on tällä tavoin turvattu. Asemakaava taas on laadittu aikana, jolloin ajateltiin liikerakentamisellakin olevan alueellista tarvetta, mikä edellytys on sittemmin jäänyt toteutumatta eikä todellisia toteutumisedellytyksiä enää ole. Poikkeamiselle on siten olemassa erityinen syy.

Oikeudenkäyntikulujen osalta kaupunginhallitus on lausunut, ettei sovellettavien säännösten sisältö ole yksiselitteinen. Näin ollen ei ole kohtuutonta, että valittajat hallinto-oikeudessa joutuvat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Asunto Oy B:lle ja Asunto Oy C:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

A Oy on selityksenään viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa selitykseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle.

Saman lain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa ( rakentamisrajoitus ).

Lain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Lain 172 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Selvitys hakemuksesta ja kaavaratkaisusta

Poikkeamishakemuksessa on pyydetty muun muassa lupaa poiketa voimassa olevassa asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta siten, että liikerakennusten korttelialueella (KL) sijaitsevalle tontille rakennettaisiin rivitalo ja autokatos.

Alueen asemakaava on vahvistettu vuonna 1987. Kyseinen tontti sijaitsee Hirvensalon keskeisen Kukolantien kokoojatien varrella alueella, jolla on runsasta ja tiivistä omakoti- ja rivitaloasutusta. Alueella ei ole liikerakennuksia. Kysymyksessä oleva tontti on saadun selvityksen mukaan alueen ainoa asemakaavassa liikerakentamiseen varattu alue.

Oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain yleisperusteluissa (hallituksen esitys eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, 101/1998 vp, 3.1. Tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi ja 3.2. Keskeiset ehdotukset, kohta Kaupan suuryksiköiden sijoittuminen hallintaan) painotettiin kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjauksen tehostamista. Perustelujen mukaan alueidenkäytön suunnittelulla tulee luoda edellytykset yhdyskuntarakenteelle, jossa palvelujen saatavuus ja saavutettavuus on riittävässä määrin turvattu. Kaavojen sisältövaatimuksissa korostetaan eri tasoilla palvelujen saatavuuteen ja yhdyskuntarakenteeseen liittyviä kysymyksiä. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että asemakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota palveluiden saatavuuteen sekä kaava-alueella että sen ulkopuolella.

Suunniteltu hanke, jolla alueen ainoa kaupallisia palveluja varten varattu, keskeisellä paikalla sijaitseva tontti käytettäisiin asuntorakentamiseen, aiheuttaa yksittäisellä poikkeamispäätöksellä toteutettuna maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kyseisen asemakaavan toteuttamiselle. Kysymys siitä, onko tontille KL-aluevarauksesta poiketen mahdollista rakentaa asuinrakennuksia, tulee arvioida asemakaavan muuttamisesta säädetyssä järjestyksessä. Tällöin maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädettyjen asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen, mukaan lukien palvelujen alueellisen saatavuuden vaatimus, voidaan arvioida koko alueen kannalta tarkempien selvitysten pohjalta.

Edellä mainituilla perusteilla ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta Turun hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla lautakunnan päätös on kumottu ja A Oy:n hakemus on hylätty.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Kari Nieminen.