30.3.2004

Asian aikaisempi käsittely

A on hakenut Länsi-Suomen ympäristökeskukselta lupaa saada käyttää kerrosalaltaan 63 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen rakennuspaikkana Lappajärven vesistön ranta-alueella olevaa määräalaa Lappajärven kunnan Tarvolan kylässä sijaitsevasta Rannan tilasta RN:o 1:61. Suunniteltu rakennuspaikka sijaitsee oikeusvaikutteisen osayleiskaavan maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, jolla on ympäristöarvoja (MU-1).

Länsi-Suomen ympäristökeskus on 5.7.2001 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen.

Vaasan hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut ja poistanut ympäristökeskuksen päätöksen ja siirtänyt asian Lappajärven kunnalle käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

A:n hakemuksessa tarkoitettu rakennuspaikka sijaitsee maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisella vesistön ranta-alueeseen kuuluvalla rantavyöhykkeellä, jolle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Alueella on voimassa Lappajärven kunnanvaltuuston 27.6.2000 hyväksymä Lappajärven keskustaajaman osayleiskaava. Rakennuspaikka on yleiskaavamääräysten mukaisella MU-1 -alueella eli maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, jolla on ympäristöarvoja. Merkinnällä on osoitettu maisemanhoidon kannalta keskeisimmät avoimena säilytettävät peltoalueet. Rakentaminen on sovitettava ympäröivään rakennuskantaan, maastoon ja maisemaan. Alueelle on sallittu olevaan tiestöön ja rakennuspaikkoihin liittyvä maa- ja metsätaloutta ja liitännäiselinkeinoja palveleva rakentaminen, mikäli muut kaavamääräykset eivät sitä estä. Olemassa olevilla rakennuspaikoilla on täydennysrakentaminen ja peruskorjaus sallittua. Rakennuspaikan vähimmäiskoko on yksi hehtaari. Rakennusta ei saa sijoittaa 200 metriä lähemmäksi vesistöä.

Tulva-alueen rajaa koskevan kaavamääräyksen mukaan alin rakentamiskorkeus on + 71,65 metriä (N ₆₀ ). Lappajärven säännöstelyn ylärajan korkeus on + 70,65 metriä (N ₆₀ ). Tulvaveden vaikutuksesta vaurioituvat rakenteet tulee yleensä sijoittaa tämän korkeuden yläpuolelle. Alinta rakentamiskorkeutta voidaan tarkentaa rakennusjärjestyksen määräyksellä taikka asema- tai ranta-asemakaavalla. Rakentamiskorkeuden tulee olla kuitenkin vähintään + 71,15 metriä (N ₆₀ ).

Koska alueella voimassa olevan yleiskaavan MU-1 aluevaraukseen ja tulva-alueen rajaa koskevaan määräykseen liittyy rakentamista koskevia edellä kuvattuja määräyksiä, on kaavaan otettu maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettuja yleiskaavamääräyksiä, joilla erityisesti on määrätty yleiskaavan osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Kyse on täten sellaisesta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta oikeusvaikutteisesta yleiskaavasta, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan käyttämisestä nyt kysymyksessä olevan alueen osalta rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Toimivalta A:n poikkeamislupahakemuksen ratkaisemiseen kuuluu siten maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaisesti kunnalle. Ympäristökeskus ei näin ollen ole ollut toimivaltainen ratkaisemaan A:n poikkeamislupahakemusta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Länsi-Suomen ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n hakemus hylätään. Ympäristökeskus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kysymyksessä oleva Lappajärven keskustaajaman osayleiskaava ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeusvaikutteinen yleiskaava. Osayleiskaavassa ei ole erityisesti määrätty, että osayleiskaavaa tai jotakin sen osaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Ympäristökeskus on siten ollut toimivaltainen ratkaisemaan A:n hakemuksen.

Lappajärven keskustaajaman osayleiskaava on laadittu pääasiassa Lappajärven keskustan asemakaavoituksen ohjaamiseksi. Lappajärven keskustaajaman osayleiskaavan suunnittelutarkkuus ei myöskään vastaa maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetun rantaosayleiskaavan suunnittelutarkkuutta. Lappajärven keskustaajaman osayleiskaavassa osoitetut loma-asutuksen aluevaraukset perustuvat Lappajärven kunnanvaltuuston vuonna 1985 hyväksymään Lappajärven rantaosayleiskaavaan, joka on ollut niin sanottu I asteen yleiskaava. Lappajärven keskustaajaman osayleiskaavaa laadittaessa ei ole tehty nykytilanteen edellyttämiä selvityksiä maanomistustilanteesta tai mitoitusperusteista. Lappajärven rantaosayleiskaavassa puheena olevalle Rannan tilalle RN:o 1:61 osoitettu rakennusoikeus on Lappajärven keskustaajaman osayleiskaavassa siirretty pientalovaltaiseksi alueeksi varatulle alueelle (AP-3).

A:n hakemuksessa tarkoitettu rakennuspaikka sijaitsee alueella, joka on Lappajärven keskustaajaman osayleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ympäristöarvoja (MU-1). Kysymyksessä oleva alue on osayleiskaavatyön yhteydessä laaditun kulttuuri- ja rakennushistoriallisesti arvokkaiden kohteiden inventoinnin mukaan arvostettu paikallisesti arvokkaaksi kulttuurimaisemaksi. Kaavaselostuksen mukaan arvokkaiden kulttuurimaisema-alueiden kulttuurimaisemaan tähtääviä kaavamääräyksiä on erillisen /s-aluevarauksen lisäksi sisällytetty myös aluevarausmerkintöihin, kuten MU-1 -merkintään. Rakennuspaikalla MU-1 -aluevaraus rajautuu Harjunjoen ranta-alueeseen, joka on osayleiskaavassa osoitettu maakunnallisesti merkittäväksi luontokohteeksi (sl-1). Alueella on harvinaista kosteikkokasvillisuutta. Kaavamääräyksillä pyritään muun muassa säilyttämään uhanalaisen rantaleinikin kasvuolosuhteita. Keskustaajaman osayleiskaavan eräänä päätavoitteena on myös ollut Lappajärven vesistön tilan parantaminen. Tämän vuoksi kaavassa on pyritty osoittamaan ranta-alueille, purojen ja laskuojien varteen riittävän leveitä suojavyöhykkeitä tai kosteikkoalueita, joilla voidaan vähentää valumavesien vaikutusta vesistön tilaan.

Lappajärven keskustaajaman osayleiskaavan kaavamääräystä (MU-1) on pidettävä ehdollisena rakentamisrajoituksena. Lisäksi on otettava huomioon, että kaavamääräyksellä (MU-1) ohjataan sen pääkäyttötarkoitukseen eli maa- ja metsätalouteen sekä niiden liitännäiselinkeinoihin liittyvää rakentamista. Kaavamääräys (MU-1) ei näin ollen koske lainkaan lomarakentamista. Kaavamääräyksen (MU-1) perusteella ei voida katsoa, että kaavassa olisi erityisesti määrätty kaavan osan käyttämisestä lomarakennuksen rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Lappajärven keskustaajaman osayleiskaavassa muun ohella rakennuspaikan aluetta koskeva tulva-alueen merkintä (t) osoittaa, että kyseinen alue on alueen luonnonolosuhteista johtuen rakennuskelvotonta. Osayleiskaavassa ei ole alueen laajuus ja asemakaavoituksen ohjaamiseksi tarkoitetun yleiskaavan suunnittelutarkkuus huomioon ottaen voitu rakennuspaikka- tai tilakohtaisesti määrittää alinta rakentamiskorkeutta. Merkinnän kaavamääräyksessä on lausuttu, että alimman rakentamiskorkeuden tarkentaminen edellyttää asian tutkimista erikseen joko rakennusjärjestyksellä tai detaljikaavalla.

Lappajärven kunnanvaltuusto on hyväksynyt kysymyksessä olevan Lappajärven keskustaajaman osayleiskaavan 21.8.2000, oikeastaan 27.6.2000. Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan osayleiskaavan ajantasaisuus, rakennuspaikan sijainti tulva-alueella, mahdollisuus rakentaa tilan alueella sekä maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus, rakentaminen aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. A:n hakemus on siten hylättävä.

A on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään. A on vaatinut, että ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen.

Lappajärven kunnanhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään. Kun otetaan huomioon kaavamääräysten sisältö, kysymyksessä olevaa Lappajärven keskustaajaman osayleiskaavaa on pidettävä sellaisena yleiskaavana, jota voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena ranta-alueella. Selityksessä on myös viitattu mainitun osayleiskaavan kaavaselostukseen, jossa on lausuttu seuraavaa: "Edeltävän rantayleiskaavan loma-asutuksen rakennuspaikat on siirretty tähän osayleiskaavaan, silloin kun se on katsottu taajamarakenteen kannalta mahdolliseksi. Muut lomarakennuspaikat, myös rakennuskelvottomilla alueilla sijaitsevat, on korvattu pysyvän asutuksen rakennuspaikoilla, mikäli se on ollut mahdollista. Mikäli edelleen halutaan rakentaa ranta-alueelle, joka on usein MU-1 -aluetta, on mahdollista poikkeuslupakäytännössä tutkia osayleiskaavaa tarkemmin alavan ranta-alueen soveltuvuus rakentamiseen, peitteisyys ja alueen luontoarvojen säilyminen rakentamista harkittaessa."

Länsi-Suomen ympäristökeskus on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

1.1. Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset

1.1.1. Yleiskaavamääräykset ja yleiskaavan oikeusvaikutukset

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Lain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset) . Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan pykälän 2 momentin mukaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset) .

Lain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteuttamista. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Lain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus) . Haittaa arvosteltaessa ei oteta huomioon omistussuhteissa yleiskaavan hyväksymisen jälkeen tapahtuneita muutoksia, ellei niitä ole tehty yleiskaavan toteuttamista varten. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus) . Tällöin ei sovelleta, mitä 1 momentissa säädetään.

1.1.2. Yleiskaavan käyttö rakennusluvan perusteena ranta-alueella

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaan yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 §:ssä.

Meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Mitä 1 momentissa säädetään, koskee pykälän 2 momentin mukaan myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

1.1.3. Poikkeamisvalta

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä 1 ja 2 momentin rajoituksesta säädetään 23 luvussa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 23 lukuun sisältyvissä 171-176 §:ssä säädetään poikkeamisesta. Poikkeamisvaltaa koskevan 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on: 1) uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa; 2) vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta; 3) poikkeamisesta rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä; tai 4) poikkeamisesta 53 §:n 3 momentissa tarkoitetusta asemakaavan hyväksymisestä johtuvasta rakennuskiellosta. Pykälän 3 momentin mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää alueellinen ympäristökeskus.

1.2. Oikeudellinen arviointi

Kysymyksessä oleva Rannan tilaan kuuluva määräala sijaitsee maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisella vesistön ranta-alueeseen kuuluvalla rantavyöhykkeellä.

Alueella on oikeusvaikutteisena yleiskaavana voimassa Lappajärven kunnanvaltuuston maankäyttö- ja rakennuslain voimassa ollessa 27.6.2000 hyväksymä Lappajärven keskustaajaman osayleiskaava. Suunniteltu rakennuspaikka sijaitsee yleiskaavassa osoitetulla maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, jolla on ympäristöarvoja (MU-1). Yleiskaavassa on annettu hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä tarkemmin selostettuja MU-1 -aluevaraukseen liittyviä maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:ssä tarkoitettuja yleiskaavamääräyksiä, joilla on muun muassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:ssä säädettyjä oikeusvaikutuksia. Yleiskaavassa ei kuitenkaan ole puheena olevissa MU-1 -aluetta koskevissa kaavamääräyksissä tai muutoinkaan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Edellä lausuttu huomioon ottaen suunniteltu rakennushanke edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 23 luvussa tarkoitettua poikkeusta saman lain 72 §:n 1 momentissa säädetystä rajoituksesta. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohta ja 171 §:n 3 momentti, toimivalta poikkeamisen myöntämiseen on alueellisella ympäristökeskuksella.

1.3. Lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 1.2. lausuttu ja se, että Vaasan hallinto-oikeudella on ollut toimivallasta poikkeamisen myöntämiseen toinen käsitys, korkein hallinto-oikeus kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen ja ottamatta asiaa välittömästi ensi asteena muutoin ratkaistavakseen palauttaa asian Vaasan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvausta koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä A:lle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Marjatta Kaján ja Kari Kuusiniemi. Asian esittelijä Riitta Mutikainen.