23.2.2004

1. Rakennuslautakunnan ratkaisu

Lappajärven rakennuslautakunta on julkipanon jälkeen 4.7.2001 antamallaan päätöksellä myöntänyt X Oy:lle määräaikaisen, 14.7.2005 saakka voimassa olevan toimenpideluvan vuonna 1995 tilapäiselle rakennukselle myönnetyn 20.7.2000 saakka voimassa olleen rakennusluvan perusteella Lappajärven kunnassa osoitteessa Tarvolantie 182 olevalle Lappajärven isojakokunnan omistamalle vesijätölle rakennetun, kerrosalaltaan noin 68 neliömetrin suuruisen kahvilakioskin pitämiseen mainitulla paikalla.

2. Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

2.1. Valitus ja lausunnot hallinto-oikeudessa

A on valittanut rakennuslautakunnan päätöksestä ja vaatinut, että rakennuslautakunnan päätös kumotaan ja X Oy:n hakemus hylätään.

Edelleen A on vaatinut, että Lappajärven kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa, joita on kertynyt 4 392 markkaa eli 738,68 euroa, laillisine korkoineen kuukauden kuluttua ratkaisun antamispäivästä lukien.

Valituksensa perusteluiksi A on muun ohella esittänyt, että rakennuslautakunta on 20.7.1995 myöntänyt B:lle 20.7.2000 saakka voimassa olleen tilapäisen rakennusluvan 68,25 neliömetrin suuruisen kahvilan, 38,85 neliömetrin suuruisen terassin, noin 20 neliömetrin suuruisen esiintymislavan ja 36 neliömetrin suuruisen tanssilavan rakentamiseen. Rakennuslautakunta on toimenpidelupaa koskevassa päätöksessään ylittänyt toimivaltansa, koska sillä ei ole oikeutta pidentää viisi vuotta voimassa olleen tilapäisen rakennusluvan voimassaoloaikaa.

Lisäksi tilapäisen rakennuksen käsitettä on tulkittu virheellisesti. Kioski lisärakennelmineen on ollut paikoillaan lähes vuoden luvan päättymisen jälkeen. Kioskin omistajalla ei ole tarkoitustakaan poistaa rakennusta. Koska kioski on ollut paikoillaan näin kauan, sitä ei voida pitää tilapäisenä rakennuksena.

Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kioskin paikallaan pysyttäminen edellyttää rakennuslupaa, jonka myöntämiselle ei ole edellytyksiä, ja ympäristökeskuksen poikkeamislupaa.

Kioskin toiminnasta aiheutuu merkittäviä ympäristöhaittoja. Kioski sijaitsee aivan järven rannassa. Yksi sen nurkista on veden päällä. Etäisyys kioskilta A:n vapaa-ajan asunnolle on noin 100 metriä. Kioski, jolla anniskellaan III-olutta, on toiminnassa huhti- ja toukokuun vaihteesta myöhälle syksyyn. Kioskille tullaan myös vesitse. Moottoriveneet ja vesiskootterit aiheuttavat matalalla hiekkapohjaisella uimarannalla vaaratilanteita.

Lappajärven rakennuslautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon.

X Oy on antanut valituksen johdosta selityksen.

A on antanut vastineen, jossa hän on muun ohella uudistanut oikeudenkäyntikulujen, joita on kertynyt 6 688 markkaa eli 1 124,84 euroa lisättynä mahdollisella toimituskirjamaksulla, korvaamista koskevan vaatimuksen.

Lappajärven kunnanhallitus on antanut lausunnon oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen johdosta.

2.2. Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on 17.6.2002 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä A:n valituksesta kumonnut rakennuslautakunnan päätöksen ja palauttanut asian rakennuslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

X Oy:n rakennuslupahakemuksessa, oikeastaan toimenpidelupahakemuksessa, tarkoitettu vesijättöalueelle sijoitettu kahvilakioski on kerrosalaltaan noin 68 neliömetrin suuruinen ja siinä on noin 38 neliömetrin suuruinen terassi. Asiakirjojen mukaan alueella on myös noin 20 neliömetrin suuruinen esiintymislava ja 36 neliömetrin suuruinen tanssilava.

Kun otetaan huomioon kahvilakioskin sijainti järven rannalla, rakennustapa, koko ja käyttötarkoitus sekä harjoitettavan toiminnan laadusta asiakirjoissa oleva selvitys, kahvilakioskia on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n 1 momentissa tarkoitettuna rakennuksena, eikä siihen siten voida soveltaa maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n toimenpidelupaa koskevia säännöksiä.

Kahvilakioskille on 20.7.1995 myönnetty tilapäinen rakennuslupa viideksi vuodeksi. Viiden vuoden määräajan jälkeen tilapäisen rakennusluvan perusteella rakennetun kahvilakioskin paikallaan pitäminen edellyttää joko maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentissa tarkoitettua poikkeamispäätöstä, jolla hakijalle on myönnetty lupa poiketa maankäyttö- ja rakennuslain tilapäistä rakennusta koskevista säännöksistä, tai uuden rakennuksen rakentamiselta ranta-alueelle vaadittavaa rakennuslupaa ja edellä mainitun lainkohdan 2 momentissa tarkoitettua poikkeamispäätöstä, jolla hakijalle on myönnetty lupa poiketa maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevista säännöksistä.

Toimenpidelupaa koskevat säännökset eivät sovellu tilapäisen rakennusluvan perusteella rakennetun rakennuksen pysyttämiseen paikoillaan viiden vuoden määräajan jälkeen. Näin ollen rakennuslautakunnan ei olisi tullut käsitellä X Oy:n hakemusta toimenpidelupa-asiana.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 113 § 1 momentti, 125 § 1 momentti, 126 § sekä 171 § 1 ja 2 momentti

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeus velvoittaa Lappajärven kunnan suorittamaan A:lle oikeudenkäyntikulujen korvauksena kohtuulliseksi harkitut 500 euroa viivästyskorkoineen, joka määräytyy korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Sovelletut oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 74 § 1 ja 2 momentti

3. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. Valitus ja lausunnot korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lappajärven rakennuslautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja rakennuslautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Lappajärven rakennuslautakunta on toimenpidelupaa myöntäessään todennut, että kioskirakennus ei täytä pysyvälle rakennukselle asetettuja vaatimuksia.

Lappajärven 5.5.1992 hyväksytyn rakennusjärjestyksen 3 §:ssä on rakennustoimenpiteiden luvan- tai ilmoituksenvaraisuudesta määrätty, ettätoimenpidelupa vaaditaan muun muassa rantakaavan tarpeellisuusalueella myynti-, tiedotus- tai mainoslaitteen sijoittamiseen, jollei laite ole vähäinen tai sitä sijoiteta rakennusluvassa hyväksytyllä tavalla taikka ratkaisu ole muutoin rakennuslautakunnan hyväksymä.

Päätöksen tarkoittama kioski on tehty käytettyjen sähköpylväiden päälle, ikkunat ovat käytettyjä, eikä siinä ole vesi- ja viemäriliittymiä. Muutenkin se on tehty väliaikaiseksi. Vaasan hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa on ilmoitettu virheellisesti, että kioskin yksi nurkka olisi veden päällä. Myös kioskin toiminta-ajat on todettu valituksessa virheellisesti. Käyttöaika on touko- ja elokuussa viikonloppuisin ja sunnuntaisin, kesä- ja heinäkuussa myös arkipäivisin.

Lupaa myönnettäessä kioski on tulkittu maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n 2 momentin mukaan kevytrakenteiseksi rakennelmaksi. Kioskia on koko ajan pidetty kokeilukohteena matkailuelinkeinon saamiseksi paikkakunnalle. Lisäksi rakennuslautakunta on todennut lähteneensä päätöksenteossa niin sanotusta nollatilanteesta.

Kioskin ranta-alue on vuokrattu Lappajärven isojakokunnalta vain viiden vuoden ajaksi. Vuokra-alue on ajetun maan päällä, ei alavalla vesijätöllä. Alueella ovat kyläläiset ja varsinkin nuoret kokoontuneet viettämään vapaa-aikaansa, kuten pelaamaan lentopalloa ja uimaan. Kioski ei estä nuorten kokoontumista ja uimarannan käyttöä. Moottoriveneliikenne kuuluu kesän tapahtumiin, eikä kioskitoiminta lisää sitä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitut esiintymislava ja tanssilava ovat avoimia ja kattamattomia rakennelmia, joita voidaan pitää lähinnä pihaterasseina. Esiintymistasanne on sisääntulo-oven viereinen varastotila. Tanssilava on vain lastulevyistä tilapäiseksi tehty erillinen tasanne. Rakennuslautakunnan tulkinnan mukaan toimenpideluvan myöntäminen ei edellytä poikkeamislupaa.

A on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut rakennuslautakunnan valituksen hylkäämistä ja Lappajärven kunnan velvoittamista korvaamaan A:lle selityksen antamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 245,80 eurolla laillisine korkoineen kuukauden kuluttua ratkaisun antamispäivästä lukien.

X Oy on antanut selityksen.

Lappajärven rakennuslautakunta on antanut vastaselityksen, jossa rakennuslautakunta on uudistanut aikaisemmin lausumansa ja esittänyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Lisäksi lautakunta on muun ohella todennut, että hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on virheellisesti mainittu, että esiintymispaikka terassin edustalla on tanssilava. Mittauksissa on todettu, että mainittu 10 senttimetrin korkuinen koroke on kooltaan 18 neliömetriä eikä 36 neliömetriä.

3.2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Rakennuslupaa koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n 1 momentin mukaan rakennus on asumiseen, työntekoon, varastointiin tai muuhun käyttöön tarkoitettu kiinteä tai paikallaan pidettäväksi tarkoitettu rakennelma, rakenne tai laitos, joka ominaisuuksiensa vuoksi edellyttää viranomaisvalvontaa turvallisuuteen, terveellisyyteen, maisemaan, viihtyisyyteen, ympäristönäkökohtiin taikka muihin tämän lain tavoitteisiin liittyvistä syistä.

Pykälän 2 momentin mukaan rakennuksena ei kuitenkaan pidetä kooltaan vähäistä ja kevytrakenteista rakennelmaa tai pienehköä laitosta, ellei sillä ole erityisiä maankäytöllisiä tai ympäristöllisiä vaikutuksia.

Mainitun lain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa. Pykälän 5 momentin mukaan määräajan paikallaan pysytettävää rakennusta varten rakennuslupaan voidaan asettaa määräaika.

Saman lain 126 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan sijasta rakentamiseen voidaan hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien ja laitosten, kuten maston, säiliön ja piipun pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta. Pykälän 2 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan lisäksi sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Toimenpidelupa tarvitaan myös muuhun kuin rakennuslupaa vaativaan rakennuksen ulkoasua muuttavaan toimenpiteeseen sekä asuinrakennuksen huoneistojärjestelyihin. Pykälän 4 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädetään tarkemmin asetuksella.

Rakennushanke ja aikaisempi lupa

X Oy:n lupahakemuksessa tarkoitettu rantaviivan tuntumaan pengerryksen päälle sijoitettu kahvilakioski on kerrosalaltaan noin 68 neliömetrin suuruinen ja sen yhteydessä ovat noin 38 neliömetrin suuruinen terassi ja noin 29 neliömetrin suuruinen tasanne. Katon ylin korkeus on asiakirjoissa olevien rakennuspiirustusten mukaan 4,25 metriä maanpinnasta. Rakennus on kesäaikaisessa kahvila- ja ravintolakäytössä.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Lappajärven rakennuslautakunta on 20.7.1995 myöntänyt B:lle 20.7.2000 saakka voimassa olleen tilapäisen rakennusluvan kyseisen kahvilan rakentamiseksi. Tuolloin voimassa olleen rakennuslain (370/1958) 132 §:n 4 momentin (696/1990) mukaan rakennuslautakunta sai pykälän 1momentissa sanotuin edellytyksin ja rajoituksin myöntää rakennusluvan, milloin kysymys oli tilapäisen uudisrakennuksen rakentamisesta enintään viiden vuoden ajaksi. Tilapäisenä pidettiin uudisrakennusta, joka sen rakenne, arvo ja käyttötarkoitus huomioon ottaen oli katsottava tarkoitetun pysytettäväksi paikallaan enintään mainitun ajan. Asiallisesti vastaava tilapäisen rakennuksen rakentamista koskeva sääntely sisältyy rakennuslain 1.1.2000 lukien kumonneen maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:ään.

Lappajärven rakennuslautakunta on X Oy:n tekemästä, 14.5.2001 päivätystä hakemuksesta 4.7.2001 antamallaan päätöksellä myöntänyt kioskirakennukselle määräaikaisen toimenpideluvan 14.7.2005 asti. Päätösesityksen mukaan rakennusta ei ole perustettu vaan se on rakennettu käytettyjen sähköpylväiden päälle. Lämmityslaitteita ei ole. Päätösesityksessä todettiin, että kuntaliiton ohjeen mukaan kysymys on tilapäisluonteisesta kevyestä rakennelmasta, jolle voidaan myöntää maankäyttö- ja rakennuslain 126 ja 138 §:ssä sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 63 §:ssä tarkoitettu toimenpidelupa. Lautakunta totesi päätöksessään, että rakennus on kioskirakennelma, joka ei täytä pysyvälle rakennukselle asetettuja vaatimuksia.

Rakennusluvan tarve

Se seikka, että kysymyksessä olevalle hankkeelle on aikaisemmin myönnetty tilapäinen rakennuslupa, ei sinänsä ole ollut esteenä maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n toimenpidelupaa koskevien säännösten soveltamiselle, jos mainittujen säännösten soveltamisedellytykset muutoin olisivat käsillä.

Kun kuitenkin otetaan huomioon kyseisen kahvilakioskiksi nimitetyn rakennelman sijainti järven rannalla, rakennustapa, koko ja käyttötarkoitus sekä harjoitettavan toiminnan laadusta asiakirjoissa oleva selvitys, kahvilakioskia on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n 1momentissa tarkoitettuna rakennuksena eikä saman pykälän 2 momentissa tarkoitettuna rakennelmana. Kysymyksessä olevan rakennuksen rakentamiseen ei myöskään, sen laatu ja sijainti huomioon ottaen, voida soveltaa maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 1 momentin rakennusluvan sijasta haettavaa toimenpidelupaa koskevia säännöksiä. Rakennuslautakunnan ei näin ollen olisi tullut käsitellä rakennuksen paikallaan pysyttämistä koskevaa hakemusta toimenpidelupaa koskevana asiana, vaan rakennuslupa-asiana.

Poikkeuksen tarve

Koska kyseiselle rakennukselle oli jo myönnetty rakennuslain 132 §:n 4 momentissa tarkoitettu tilapäisen uudisrakennuksen rakennuslupa ja rakennus sen nojalla oli ollut paikallaan säännöksessä enintään sallitut viisi vuotta, asiaa ei enää voida myöskään käsitellä maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:n tilapäisen rakennuksen rakennuslupaa koskevien säännösten mukaisesti. Hakemus tällaisen rakennuksen paikallaan pysyttämiseksi säädetyn viiden vuoden määräajan jälkeen käsitellään maankäyttö- ja rakennuslain 171 ja 172 §:n säännösten mukaisena poikkeamisasiana.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Saman lain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen sanotussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi 3 momentin mukaan myöntää alueellinen ympäristökeskus.

Rakennuslain voimassa ollessa tilapäisen uudisrakennuksen rakennusluvalla sijoitetun rakennuksen paikallaan pysyttäminen laissa säädetyn viiden vuoden määräajan jälkeen oli ratkaistava poikkeusluvalla. Poikkeamista koskeva asia ratkaistiin esimerkiksi taaja-asutusalueella rakennuslain 132 §:n yleistä poikkeamisvaltaa koskevien säännösten nojalla eikä taaja-asutuskiellosta myönnettävää rakennuslain 5 §:ssä tarkoitettua poikkeusta koskevien säännösten nojalla. Poikkeamistoimivalta kummankin säännöksen mukaan kuului kuitenkin tuolloin samoille viranomaisille eli ympäristöministeriölle tai alueelliselle ympäristökeskukselle.

Nyt on kysymys tilapäisen uudisrakennuksen luvalla sijoitetun rakennuksen paikallaan pysyttämisestä vesistön rantavyöhykkeellä, jolla ei asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ole voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Kun otetaan huomioon kunnan ja alueellisen ympäristökeskuksen välinen toimivallanjako ranta-alueilla, hakemusta ei voida käsitellä poikkeuksena ainoastaan rakennuslain 132 §:n 4 momentissa tai maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:n 1 momentissa säädetyn viiden vuoden määräajan jatkamiseksi, vaan asia on ratkaistava poikkeuksena suunnittelutarpeesta rantavyöhykkeellä. Sillä seikalla ei ole vaikutusta asiaan, että lupaa paikallaan pysyttämiseksi on haettu määräajaksi.

Tilapäisen uudisrakennuksen luvan voimassaoloaika on päättynyt 20.7.2000, ja lupaa rakennuksen paikallaan pysyttämiseksi on haettu 14.5.2001. Tähän nähden kysymys on maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla uuden rakennuksen rakentamisesta, minkä vuoksi toimivalta poikkeuksen myöntämiseen pykälän 3 momentin mukaan on alueellisella ympäristökeskuksella.

Lopputulos ja oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Edellä lausutuilla perusteilla ei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta siltä osin kuin rakennuslautakunnan päätös on sillä kumottu. Koska rakennuslautakunta ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole voinut myöntää lupaa ilman ympäristökeskuksen poikkeuslupaa, yhtiön lupahakemus tällä perusteella hylätään.

Asian ratkaisu ja Lappajärven rakennuslautakunnan menettely huomioon ottaen olisi hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen kohtuutonta, että A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus velvoittaa Lappajärven kunnan suorittamaan A:lle oikeudenkäyntikulujen korvauksena kohtuulliseksi harkitut 200 euroa viivästyskorkoineen, joka määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa, sellaisena kuin se on laissa 340/2002, tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Irene Mäenpää.