KHO:2002:60
- Asiasanat
- Maankäyttö ja rakentaminen, Rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi, Suunnittelutarveratkaisu
- Tapausvuosi
- 2002
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 3418/1/00
- Taltio
- 2341
Alueella oli voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi. Sanottu rakennuskielto ei poista maankäyttö- ja rakennuslain16 §:ssä tarkoitettua suunnittelutarvetta ja rakennusluvan erityiset edellytykset tulevat siten sovellettaviksi. Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 § 1 mom. , 137 §1 mom. , 53 § 1 mom.
Asian aikaisempi käsittely
Porvoon kaavoitus- ja rakennuslautakunta on 27.4.2000 tekemällään päätöksellä hylännyt maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n nojalla A ja B:n hakemuksen saada rakentaa 240 neliömetrin suuruinen omakotitalo sekä 50 neliömetrin suuruinen autotalli määräalalle Porvoon kaupungin Gammelbackan kylässä sijaitsevasta tilasta Mäntymäki II RN:o 1:292. Kaavoitus- ja rakennuslautakunta on päättänyt, että rakennusluvan myöntämiselle ei ole olemassa maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisia erityisiä edellytyksiä. Lautakunta on todennut, että rakentaminen tulee tutkia asemakaavalla eikä erillisellä suunnittelutarveratkaisulla, kun otetaan huomioon rakennuspaikan sijainti alueella, jota ympäröivät asemakaavoitetut alueet.
A ja B ovat valittaneet päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatineet hakemuksen hyväksymistä.
Alueelle on jo myönnetty poikkeuslupia vuosina 1992-1999, joten kuntalaisten yhdenvertainen kohtelu edellyttää, että hakemukseen suostutaan.
Edellytykset hakemuksen hyväksymiselle ovat olemassa, koska rakentaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle ja koska alue ei kuulu kaupungin alueisiin eikä uudelleen kaavoitettavaan alueeseen. Alueella on entuudestaan muodostunutta kylärakentamista. Rakentaminen ei aiheuta myöskään haitallista yhdyskuntakehitystä, vaan päinvastoin tukee olevia rakenteita (koulu, päiväkoti, kevyenliikenteen väylä, tie, yleiset kulkuvälineet ja kunnallistekniikka). Rakentaminen on täydentävää rakentamista tilan maisemaan käyttäen hyväksi tontin rajalla olemassa olevaa kunnallistekniikkaa. Hanke ei aiheuta haittaa luonnolle eikä maisemalle, kun kysymyksessä on auki oleva savipeltomaa. A ja B muodostavat nelihenkisen perheen, joka asuu tällä hetkellä 60 neliömetrin suuruisessa asunnossa ja lisätilan tarve on siten suuri. Haettu ratkaisu on käytännöllisin ja taloudellisin, se on palvelujen suhteen kunnalle myös edullinen ja järkevä pidemmällä aikavälillä.
Alue ei kuulu muutettavana olevan osayleiskaavan alueeseen eikä sen tulisi vaikuttaa kaavoitukseen. Osayleiskaavoituksen tarjoamat uudet rakennusmahdollisuudet eivät toteudu käytännössä aikaisintaan kuin yli viiden vuoden kuluessa. Kaupungilla ei ole mahdollisuutta tarjota tontteja kaikille halukkaille hitaan kaavoituksen takia eikä sillä ole myöskään varaa hankkia yksityisiä maita tähän tarkoitukseen. Haettu vaihtoehto jatkaisi olemassa olevaa asutuksen nauhamaisuutta loogisesti vain hyödyntäen sitä. Tontin pinta-ala on yli 3 000 neliömetriä, joten rakennusjärjestyksen 8 §:n vaatimus täyttyy.
Kysymyksessä on suvun tilalle täydentävä rakentaminen, vanhan kotitalon viereen. Suku haluaisi myös myöhemmin hyödyntää maitaan omaan asumiseen. Maatalouteen aluetta ei ole käytetty kymmeniin vuosiin eikä tulla myöskään realistisesti ajateltuna käyttämään tulevaisuudessakaan.
Porvoon kaupungin kaavoitus- ja rakennuslautakunta on antanut lausunnon.
B ja A ovat antaneet vastaselityksen.
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellä A ja B:n valituksen johdosta kumonnut kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.
Perusteluinaan hallinto-oikeus on, sikäli kuin nyt on kysymys, esittänyt seuraavaa:
Rakennuspaikka sijaitsee alueella, joka on rakennuskiellossa asemakaavan laatimista varten.Rakennusluvan myöntäminen edellyttää näin ollen poikkeamislupaa rakennuskiellosta eivätkä maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelutarvealuetta koskevat säännökset tule tällöin sovellettaviksi. Tämän johdosta kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Porvoon kaupungin kaavoitus- ja rakennuslautakunta on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätös pysytetään voimassa.
Rakennuspaikka sijaitsee alueella, joka on rakennuskiellossa asemakaavan laatimista varten.Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan rakennusluvan myöntäminen edellyttää tällöin vain poikkeamislupaa rakennuskiellosta eivätkä maankäyttö- ja rakennuslain säännökset suunnittelutarpeesta tule sovellettaviksi.
Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei kuitenkaan ole missään säädetty siitä, että suunnittelutarvealuetta koskevat säännökset eivät tule sovellettaviksi mikäli alueella on rakennuskielto asemakaavan laatimista varten. Vaikka alue on rakennuskiellossa asemakaavan laatimista varten, minkä vuoksi rakentaminen edellyttää sanotun lain 171 §:n mukaista poikkeamislupaa, ei tämä maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaan merkitse sitä, etteikö lain 137 §:ssä tarkoitettuja rakentamisen erityisiä edellytyksiä suunnittelutarvealueelle koskevaa ratkaisua tarvitse enää poikkeamisluvan saamisen jälkeen hakea. Lupien hakemiselle ei ole laissa asetettu etusijajärjestystä. Tämän vuoksi estettä suunnittelutarveratkaisun antamiselle ei ole ollut olemassa.
Sen tulkinnan puolesta, että suunnittelutarveratkaisu ja rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi voivat olla voimassa samanaikaisesti, puhuu myös pitkä oikeus- ja hallintoperinne rakennuslain ajalta: maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitettu suunnittelutarvealue korvasi kumoutuneen rakennuslain mukaisen taaja-asutuskäsitteen ja sitä vastaavan kiellon (rakennuslain 4 ja 5 §) lukuun ottamatta ranta-alueita, joita uudessa laissa koskevat ranta-aluesäännökset (maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 5 momentti). Rakennuslain aikana sovellettiin käytäntöä, että taaja-asutuskielto ja rakennuskielto olivat voimassa rinnakkain aina siihen saakka, kun alueelle hyväksyttiin asemakaava, josta lähtientaaja-asutuskielto väistyi ja tuon lain aikaista alistuksesta johtuvaa kieltoa (rakennuslain 42 §:n 2 momentin 4 kohta) sovellettiin. Tämä käsitys ilmenee myös oikeuskirjallisuudessa.
Suunnittelutarveratkaisun edellytyksistä säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä,rakennuskiellosta poikkeamisesta lain 171 ja 172 §:ssä. Päätösharkinnan oikeudelliset edellytykset ovat hieman toisistaan poikkeavat. Näin ollen rakennuskiellon ei tulisi poistaa suunnittelutarveharkintaa, vaan täydentää sitä.
Porvoossa kaavoitus- ja rakennuslautakunnan tehtävänä on ratkaista sekä maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n että 171 §:n mukaiset kunnan toimivaltaan kuuluvat asiat ja jatkossa ne tullaan käsittelemään samanaikaisesti siten, ettei asiakkaalle aiheudu turhaa viivästystä.
A ja B ovat antaneet selityksen.
Porvoon kaupungin kaavoitus- ja rakennuslautakunta on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen 1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; 2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja 3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.
Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 4 momentin mukaan sanotun pykälän mukaista poikkeusta ei voida myöntää 137 §:ssä säädetyistä rakennusluvan erityisistä edellytyksistä suunnittelutarvealueella.
Omakotitalon ja autotallin rakennuspaikkana käytettäväksi aiotun tilan Mäntymäki II RN:o 1:292 noin 3 600 neliömetrin suuruinen määräala sijaitsee Karjalaiskylän tien varrella keskellä peltoa. Mäntymäen tila rajoittuu pohjoisessa noin 140 metrin päässä 18.2.1976 vahvistetun Mansikkasuon omakotitaloalueen rakennuskaavaan ja lännessä noin 120 metrin päässä 15.8.1983 vahvistetun Ölstensin teollisuusalueen rakennuskaavaan.
Mäntymäen tila sijaitsee alueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa ja jonka rakennuskieltoa on jatkettu päätöksellä 7.12.1999 asemakaavan laatimista varten.
Kun otetaan huomioon rakennuspaikan sijainti kaavoitettujen ja rakennettujen alueiden välittömässä läheisyydessä ja se, ettei alueelle ole hyväksytty asemakaavaa, kysymyksessä on maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitettu suunnittelutarvealue. Alueella voimassa oleva maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi ei poista sanotun lain 16 §:ssä säädettyä suunnittelutarvetta. Rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella tulevat tällöin 137 §:n mukaisesti sovellettaviksi.
Kun rakennusluvan myöntämiselle ei ole kaavoitus- ja rakennuslautakunnan päätöksessä mainituilla perusteilla lain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä, korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja pysyttää Porvoon kaavoitus- ja rakennuslautakunnan 27.4.2000 tekemän päätöksen, jolla A ja B:n hakemus on hylätty.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Marjatta Kaján, Niilo Jääskinen ja Kari Kuusiniemi. Asian esittelijä Jaana Moilanen.