KHO:2002:54
- Asiasanat
- Kunnallisasia, Peruskoulu, Viran täyttäminen, Perusopetuksen lehtori, Aineenopettaja, Kelpoisuus, Aineopinnot
- Tapausvuosi
- 2002
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 1878/1/01
- Taltio
- 1900
Koulutuslautakunta oli päättänyt siirtää kasvatustieteiden kandidaatti A:n luokanopettajan virasta perusopetuksen lehtorin virkaan, jossa opetusaineena oli perusopetuslain 11 §:n 1 momentin nojallakaikille yhteisenä aineena opetettava äidinkieli ja kirjallisuus. Opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen 5 §:n 1 momentin 2 kohdassatarkoitettujen vähintään 35 opintoviikon laajuisten aineenopettajan koulutukseen kuuluvien opetettavan aineen opintojen suorittaminen opetettavissaaineissa edellytti perusopintojen lisäksi aineopintojen suorittamista. A:lla ei sillä perusteella, että hän oli suorittanut Tampereen yliopiston humanistisentiedekunnan hyväksymän opetussuunnitelman mukaisesti yhteensä 35 opintoviikon laajuiset suomen kielen perusopinnot ja Suomen kirjallisuudenperusopinnot sisältävät sivuaineopinnot, ollut kelpoisuutta kysymyksessä olevaan perusopetuksen lehtorin virkaan. Koulutuslautakunnan päätös oli lainvastainen. Perusopetuslaki 11 § 1 mom. ja 37 § 3 mom.
Asetus opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista 5 § 1 mom.
Asetus humanistisista ja luonnontieteellisistä tutkinnoista 11 §
Kuntalaki 90 §
Asian aikaisempi käsittely
Alavuden kaupungin koulutuslautakunta on 17.5.2000 päättänyt siirtää kasvatustieteiden kandidaatti A:n suostumuksensa mukaisesti luokanopettajan virasta n:o 0033 perusopetuksen lehtorin virkaan n:o 0208 1.8.2000 alkaen.
Koulutuslautakunta on 27.6.2000 hylännyt B:n koulutuslautakunnan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.
B on vaatinut koulutuslautakunnan päätösten kumoamista. A ei täytä viran n:o 0208 (opetusaine äidinkieli ja kirjallisuus) kelpoisuusehtoja. Viran siirtomenettely ei ole myöskään tarkoituksenmukainen. A:lla on suomen kielen ja kirjallisuuden opintoja yhteensä vain 35 opintoviikkoa eivätkä hänen opintonsa riitä perusopetuksen aineenopettajan pätevyyteen. A:n siirto kyseessä olevaan virkaan on loukannut B:n oikeuksia, joka on hakenut Alavudelta samanlaisia virkoja. Siirto on loukannut myös oppilaiden oikeuksia saada mahdollisimman pätevää opetusta.
Alavuden kaupungin koulutuslautakunta on antanut lausunnon, johon Alavudenkaupunginhallitus on yhtynyt. Lausunnon mukaan A täyttää opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetussa asetuksessa (5 §) määritellyt kelpoisuusehdot. A on suorittanut kasvatustieteiden kandidaatin tutkinnon 20.5.1987 luokanopettajan koulutusohjelman mukaisesti. Hänellä on siten ylempi korkeakoulututkinto ja hänellä on vaadittavat opettajan pedagogiset opinnot. A on lisäksi suorittanut 30.4.1999 Tampereen yliopiston humanistisen tiedekunnan tiedekuntaneuvoston hyväksymän opetussuunnitelman mukaisesti suomen kielen ja kirjallisuuden sivuaineopinnot 35opintoviikkoa. Koulutuslautakunnan käsityksen mukaan A:lla on suoritustensa perusteella vaadittava kelpoisuus perusopetuksen lehtorin virkaan, jossa opetettavana aineena on äidinkieli ja kirjallisuus. Viran väliaikaisena hoitajana A on osoittanut erinomaista taitoa ja kelpoisuutta viranhoitajana ja hän soveltuu tehtäväänsä hyvin.
B on antanut vastineen. Kun opetusaine on äidinkieli ja kirjallisuus, 35 opintoviikkoa ei riitä kelpoisuuden saavuttamiseksi. Äidinkielen opettajain liiton tekemien tiedustelujen mukaan ei mikään Suomen yliopisto ole ainakaan tähän asti antanut mahdollisuutta aineenopettajan pätevyyden saavuttamiseen alle 70 opintoviikolla, jos opetusaine on äidinkieli ja kirjallisuus.
A on antanut selityksen. Hän on toiminut Alavuden kaupungissa luokanopettajana 1.8.1989 alkaen ja 1.10.1991 hän ryhtyi hoitamaan myös koulunjohtajan tehtäviä. Hänen tiedustellessaan Tampereen yliopistosta mahdollisuutta pätevöityä äidinkielen ja kirjallisuuden aineenopettajaksi hänelle kerrottiin 35 opintoviikon opintokokonaisuudesta, joka pätevöittää ylemmän korkeakoulututkinnon suorittaneen henkilön perusopetukseen luokille 7-9.
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valitusajan päättymisen jälkeen tehtynä tutkimatta B:n vastineessaan valitusajan jälkeen esittämät valitusperusteet siitä, että virkasiirtoon olisivat olleet vaikuttamassa perhesuhteet ja poliittisilla perusteilla tapahtunut suosiminen. Hallinto-oikeus on, ottaen perusteluissa mainittujen säännösten lisäksi huomioon kuntalain 90 §:n, hylännyt B:n koulutuslautakunnan päätöksestä tekemän valituksen seuraavilla perusteilla:
Puheena olevan lehtorin virassa on opetusaineena perusopetuslain 11 §:n 1 momentin mukaisesti kaikille yhteisenä opetettavana aineena äidinkieli ja kirjallisuus. Perusopetusta antavien opettajien kelpoisuudesta on säädetty perusopetuslain 37 §:n 3 momentin nojalla annetussa asetuksessa opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista. Tuon asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan kelpoinen antamaan aineenopetusta on henkilö, joka 1) on suorittanut ylemmän korkeakoulututkinnon; 2) on suorittanut vähintään 35 opintoviikon laajuiset aineenopettajan koulutukseen kuuluvat opetettavan aineen opinnot opetettavissa aineissa tai yliopiston antaman todistuksen mukaan niitä vastaavat opinnot; sekä 3) on suorittanut vähintään 35 opintoviikon laajuiset opettajan pedagogiset opinnot. Näitä pätevyysvaatimuksia on pidettävä samalla myös aineenopettajan viran kelpoisuusvaatimuksina.
Tampereen yliopiston humanistisen tiedekunnan 20.5.1999 antaman todistuksen mukaan A on suorittanut 30.4.1999 mainitun tiedekunnan tiedekuntaneuvoston hyväksymän opetussuunnitelman mukaisesti suomen kielen ja kirjallisuuden 35 opintoviikon laajuiset sivuaineopinnot. A täyttää näin ollen myös kohdassa 2) edellytetyn kelpoisuuden. Koulutuslautakunta on näin ollen voinut sille asiassa kuuluneen harkintavallan nojalla siirtää A:n luokanopettajan virasta perusopetuksen lehtorin virkaan. Tarkoituksenmukaisuusperusteella ei saa kuntalain nojalla hakea muutosta kunnallisen viranomaisen päätökseen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
B on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Alavuden kaupungin koulutuslautakunnan päätökset kumotaan ja korkein hallinto-oikeus määrää, että kysymyksessä oleva perusopetuksen lehtorin virka n:o 0208 julistetaan avoimeksi.
Aineenopettajan pätevyyteen vaaditaan vähintään 35 opintoviikon opinnot opetettavassa aineessa. Sana vähintään tarkoittaa sitä, että opintoviikkojen määrä eri aineissa vaihtelee. Kun kysymyksessä on vain yhden tieteenalan opintoja sisältävä opintokokonaisuus (esimerkiksi joku vieras kieli), 35 opintoviikkoa sisältää perusopintojen (approbatur) lisäksi aineopinnot (cum laude). Kun opetusaine on äidinkieli ja kirjallisuus, pitää sekä suomen kielestä että kirjallisuudesta olla 35 opintoviikkoa eli yhteensä vähintään 70 opintoviikkoa, jotta opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen mukainen pätevyys täyttyisi. Mikään Suomen yliopisto ei ole missään vaiheessa myöntänyt aineenopettajan pätevyyttä kenellekään alle 70 opintoviikon, jos opetusaine on äidinkieli ja kirjallisuus. A:n suorittama 35 opintoviikon sivuaineopintojen kokonaisuus on tarkoitettu peruskoulun luokilla 1-6 opettaville luokanopettajille parantamaan heidän aineenhallintaansa. Se ei pätevöitä äidinkielen ja kirjallisuuden aineenopettajan virkaan peruskoulun luokille 7-9, mikä käy ilmi Tampereen yliopiston ja Opettajien ammattijärjestön lausunnoista. Tampereella aineenopettajan pätevyys saavutetaan vasta 75 opintoviikolla, jos opetusaine on äidinkieli ja kirjallisuus. Myös aineenopettajakoulutukseen kuuluvia opetettavan aineen opintoja koskevassa opetusministeriön kirjelmässä 11/500/99 korostetaan sitä, ettei missään aineessa kelpaa mikä tahansa 35 opintoviikon kokonaisuus, vaan aineenopettajaksi pätevöityminen edellyttää aina perusopintojen lisäksi aineopintoja. A:n suorittamaopintokokonaisuus ei sisällä aineopintoja.
Alavuden kaupunginhallitus on antanut selityksen.
A on selityksessään todennut, että uusien koululakien myötä oppiaineen äidinkieli virallinen nimi muuttui äidinkieleksi ja kirjallisuudeksi. Muutos oli tekninen eikä muuttanut oppiaineen opetussuunnitelmia tai oppisisältöjä.
Luokanopettajan koulutukseen hakeudutaan Jyväskylään keskitetyn yhteishaun kautta. Luokanopettajien koulutuksessa pääaineena on kasvatustieteellinen oppiaine. Luokanopettajan koulutuksen suorittanut henkilö on pätevä antamaan opetusta perusopetuksen luokilla 1-6 englannin kieltä lukuun ottamatta kaikissa oppiaineissa. Ylemmän korkeakoulututkinnon suorittanut luokanopettaja saa aineenopettajan kelpoisuuden suoritettuaan jossakin peruskoulussa opetettavassa aineessa 35 opintoviikon opinnot.Perusopetuslain mukaan äidinkieli ja kirjallisuus on yksi oppiaine.
Aineenopettajalla on pääaineenaan joko jokin peruskoulussa opetettava aine tai kasvatustieteellinen oppiaine. Sivuaineet voivat olla rakenteeltaan erilaisia. Tampereen yliopiston humanistisen tiedekunnan opetussuunnitelman mukaan sivuaineet voivat muodostua joko yhden aineen perus- ja aineopinnoista tai muista 35 opintoviikon opinnoista.
A on suorittanut Tampereen yliopiston humanistisen tiedekunnan tiedekuntaneuvoston hyväksymän opintosuunnitelman mukaisen suomen kielen ja kirjallisuuden 35 opintoviikon opintokokonaisuuden, joka pätevöittää ylemmän korkeakoulututkinnon suorittaneen luokanopettajan aineenopetukseen perusopetuksen luokille 7-9.
B on vastaselityksessään todennut A:n selitykseen sisältyvän virheellisyyksiä. B on korostanut, että opetusministeriön kirjelmässä 11/500/99 on todettu äidinkielen ja kirjallisuuden erikoisasema ja se, ettei missään oppiaineessa voi pätevöityä millä tahansa 35 opintoviikon kokonaisuudella, vaan että kokonaisuuteen pitää aina sisältyä myös aineopintoja. Kelpoisuusehdoissa on aiemminkin ollut vaatimus vähintään cum laude -tason opinnoista opetettavassa aineessa. A ei siis ole pätevä nykyiseen virkaansa millään perusteella.
Opetusministeriö on asiassa antamassaan lausunnossa todennut, että opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen (986/1998) 5 §:n 1 momentin mukaan aineenopetusta on kelpoinen antamaan henkilö, joka muun ohella on suorittanut vähintään 35 opintoviikon laajuiset aineenopettajan koulutukseen kuuluvat opetettavan aineen opinnot opetettavissa aineissa tai yliopiston antaman todistuksen mukaan niitä vastaavat opinnot.
Kasvatustieteellisen alan tutkinnoista ja opettajankoulutuksesta annetun asetuksen (576/1995) 11 §:n, oikeastaan 12 §:n, mukaan luokanopettajan koulutukseen kuuluu maisterin tutkinnossa pääaineena kasvatustieteellinen oppiaine ja tutkintoon sisältyvinä tai erikseen suoritettuina opettajan pedagogiset opinnot sekä 35 opintoviikon laajuiset, peruskoulussa opetettavien aineiden ja aihekokonaisuuksien monialaiset opinnot.
Aineenopettajien koulutuksesta säädetään kunkin alan tutkinnoista annetuissa asetuksissa. Humanistisista ja luonnontieteellisistä tutkinnoista annetun asetuksen (221/1994) 11 §:n 2 momentin mukaan opetettavan aineen opintoja ovat pääaineessa perus-, aine- ja syventävät opinnot, laajuudeltaan vähintään 55 opintoviikkoa, ja pro gradu -tutkielma sekä sivuaineessa perus- ja aineopinnot, laajuudeltaan vähintään 35 opintoviikkoa. Tämä merkitsee, että vähintään 35 opintoviikon laajuiset aineenopettajan koulutukseen kuuluvat opetettavan aineen opinnot käsittävät myös aineopintojen tasoiset opinnot ja että vähintään 55 opintoviikon laajuiset opetettavan aineen opinnot käsittävät myös syventävien opintojen tasoiset opinnot ja pro gradu -tutkielman.
Opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen säännöksissä viitataanluokanopettajan kelpoisuutta määriteltäessä kasvatustieteellisen alan tutkinnoista jaopettajankoulutuksesta annetun asetuksen säännöksiin. Aineenopettajan kelpoisuutta määriteltäessä kyseiseen asetukseen viitataan vain siltä osin kuin on kysymys pedagogisesta kelpoisuudesta. Aineenopettajan koulutukseen kuuluvilla opetettavan aineen opinnoilla tarkoitetaan eri alojen tutkinnoista annettuihin asetuksiin sisältyvissä aineenopettajien koulutusta koskevissa säännöksissä määriteltyjä opintoja.
Koska aineenopetukseen vaaditaan nimenomaan aineenopettajan koulutukseen kuuluvat opetettavan aineen opinnot opetettavissa aineissa tai yliopiston antaman todistuksen mukaan niitä vastaavat opinnot, suoritettujen opintojen tuottama kelpoisuus on arvioitava kunkin oppiaineen opettajankoulutus ja siihen kuuluvat opetettavan aineen opintoja koskevat säännökset huomioon ottaen.
Eri yliopistot järjestävät myös luokanopettajien koulutuksessa oleville opiskelijoille tai jo tutkinnon suorittaneille luokanopettajille opetettavissa aineissa laajempia opintoja kuin edellä tarkoitettuihin monialaisiin opintoihin sisältyvät opinnot. Tällaiset opinnot tuottavat aineenopettajan kelpoisuusvaatimuksiin kuuluvan aineenhallinnan vain siinä tapauksessa, että kyseinen opintokokonaisuus on järjestetty aineenopettajan koulutukseen kuuluvina opetettavan aineen opintoina.
Tampereen yliopiston humanistisen tiedekunnan antamasta selvityksestä ilmenee, että sen järjestämä suomen kielen ja kirjallisuuden 35 opintoviikon kokonaisuus, jonka A on suorittanut, on käsittänyt suomen kielen perusopinnot ja Suomen kirjallisuuden perusopinnot, ei siis lainkaan aineopintojen tasoisia opintoja. Selvityksen mukaan opintokokonaisuus on tarkoitettu peruskoulun ala-asteella äidinkieltä opettaville luokanopettajille kehittämään luokanopettajien aineenhallintaa tärkeässä peruskoulun oppiaineessa. Selvityksessä kerrotaan myös yliopiston järjestämästä mahdollisuudesta täydentää tätä sivuainekokonaisuutta hakemalla erillistä opinto-oikeutta suomen kielen opintojen täydentämiseen ja kirjallisuuden opintojen täydentämiseen ja nämä lisäopinnot suorittamalla saavuttaa aineenopettajalta vaadittava aineenhallinta.
Ilmoituksessa, jossa tiedekunnan dekaani on myöntänyt A:lle oikeuden täydennysopintoihin, ei ole mainintaa aineenopettajan koulutukseen kuuluvista opetettavan aineen opinnoista tai niitä vastaavista opinnoista eikä aineopinnoista. Todistuksessa, joka A:lle on annettu erillisen opintokokonaisuuden suorittamisesta, käytetään myös käsitettä sivuaineopinnot ilman mainintaa aineenopettajan koulutukseen kuuluvista opetettavan aineen opinnoista tai aineopinnoista.
A:n suorittamat suomen kielen ja kirjallisuuden sivuaineopinnot eivät opetusministeriön käsityksen mukaan ole tuottaneet aineenhallintaa, joka voimassa olevien kelpoisuusvaatimusten mukaan edellytetään perusopetuksen äidinkielen ja kirjallisuuden aineenopettajalta.
Alavuden kaupunginhallitus ja A ovat antaneet opetusministeriön lausunnon johdosta selitykset.
B on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Kun korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu määrätä viran avoimeksi julistamisesta, korkein hallinto-oikeus jättää B:n tätä koskevan vaatimuksen tutkimatta.
Muutoin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Perusopetuslain 37 §:n 3 momentin mukaan opettajien kelpoisuusvaatimuksista säädetään asetuksella. Muun ohella mainitun säännöksen nojalla on annettu asetus opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista (986/1998). Asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan aineenopetusta on kelpoinen antamaan henkilö, joka 1) on suorittanut ylemmän korkeakoulututkinnon, 2) on suorittanut vähintään 35 opintoviikon laajuiset aineenopettajan koulutukseen kuuluvat opetettavan aineen opinnot opetettavissa aineissa tai yliopiston antaman todistuksen mukaan niitä vastaavat opinnot, sekä 3) on suorittanutvähintään 35 opintoviikon laajuiset opettajan pedagogiset opinnot.
Humanistisista ja luonnontieteellisistä tutkinnoista annetun asetuksen (221/1994) 11 §:n 1 momentin mukaan maisterin tutkintoon johtavaan koulutukseen voi sisältyä opettajankoulutus, johon kuuluvat yhden tai kahden opetettavan aineen opinnot sekä pedagogiset opinnot. Pykälän 2 momentin mukaan opetettavalla aineella tarkoitetaan peruskoulun, lukion tai muun oppilaitoksen opetukseen kuuluvaa ainetta. Opetettavan aineen opinnoilla tarkoitetaan opetustyön edellyttämää aineenhallintaa edistäviä opintoja. Opetettavan aineen opintoja ovat pääaineessa perus-, aine- ja syventävät opinnot, laajuudeltaan vähintään 55 opintoviikkoa, ja pro gradu -tutkielma sekä sivuaineessa perus- ja aineopinnot, laajuudeltaan vähintään 35 opintoviikkoa.
Alavuden kaupungin koulutuslautakunta on 17.5.2000 päättänyt virkasäännön 21 §:n nojalla siirtää kasvatustieteiden kandidaatti A:n suostumuksensa mukaisesti luokanopettajan virasta n:o 0033 perusopetuksen lehtorin virkaan n:o 0208 1.8.2000 alkaen. Kysymyksessä olevassa perusopetuksen lehtorin virassa opetusaineena on perusopetuslain 11 §:n 1 momentin nojalla kaikille yhteisenä aineena opetettava äidinkieli ja kirjallisuus.
A on suorittanut kasvatustieteiden kandidaatin tutkinnon 20.5.1987 luokanopettajankoulutusohjelman mukaisesti ja hänellä on vaadittavat pedagogiset opinnot. A on 20.5.1999 päivätyn todistuksen mukaan 30.4.1999 suorittanut Tampereen yliopiston humanistisen tiedekunnan tiedekuntaneuvoston hyväksymän opetussuunnitelman mukaisesti 35 opintoviikon laajuiset suomen kielen ja kirjallisuuden sivuaineopinnot.
Asiakirjoihin liitetyn Tampereen yliopiston humanistisen tiedekunnan 16.6.2000 päivätyn suomen kielen ja kirjallisuuden sivuaineopinnoista antaman selvityksen mukaan sanotut 35 opintoviikon sivuaineopinnot sisältävät suomen kielen perusopinnot ja Suomen kirjallisuuden perusopinnot. Mainittu opintokokonaisuus on selvityksen mukaan yhteistyössä humanistisen tiedekunnan laitosten ja Hämeenlinnan opettajankoulutuslaitoksen kanssa kehitetty opintojen kokonaisuus, joka on tarkoitettu peruskoulun ala-asteella äidinkieltä opettaville luokanopettajille tarkoituksena kehittää luokanopettajien aineenhallintaa yhdessä tärkeässä peruskoulun oppiaineessa. Tampereen yliopistosta valmistunut luokanopettaja voi aineenopettajaksi pätevöityäkseen täydentää suomen kielen ja kirjallisuudensivuaineopintojaan hakemalla erillistä opinto-oikeutta opintojen täydentämiseen suorittamalla vähintään suomen kielen perus- ja aineopinnot (35 opintoviikkoa) ja kirjallisuuden perus- ja aineopinnot (40 opintoviikkoa), jolloin mainitut luokanopettajan sivuaineopinnot luetaan hyväksi.
Edellä olevan ja asiassa muutoin esitetyn selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen vähintään 35 opintoviikon laajuisten aineenopettajan koulutukseen kuuluvien opetettavan aineen opintojen suorittaminen opetettavissa aineissa edellyttää perusopintojen lisäksi aineopintojen suorittamista. Näin ollen A:lla ei sillä perusteella, että hän on suorittanut Tampereen yliopiston humanistisen tiedekunnan tiedekuntaneuvoston hyväksymän opetussuunnitelman mukaisesti yhteensä 35 opintoviikon laajuiset suomen kielen perusopinnot ja Suomen kirjallisuuden perusopinnot sisältävät sivuaineopinnot, ole edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettua kelpoisuutta kysymyksessä olevaan perusopetuksen lehtorin virkaan. Kun koulutuslautakunnan päätös A:n siirtämisestä suostumuksensa mukaisesti luokanopettajan virasta perusopetuksen lehtorin virkaan on siten lainvastainen, korkein hallinto-oikeus, ottaen huomioon kuntalain 90 §:n, kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden ja Alavuden kaupungin koulutuslautakunnan päätökset.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Erkki Onikki, Ritva Koljonen, Esa Aalto, Pirkko Ignatius ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Riitta Kreula.