18.6.2002

Selostus asian aikaisemman käsittelyn vaiheista

Uudenkaupungin kaupunginvaltuusto on 29.11.1999 tekemällään päätöksellä hyväksynyt päätöksen liitteenä olevan pääomasijoitusrahaston säännön. Tuossa säännössä on muun muassa määrätty, että pääomasijoitusrahastoon siirretään kaupungin vuoden 1999 tilinpäätöksen tuloksesta 5 000 000 markkaa. Rahaston pääomasta tehdään oman pääoman ehtoisia sijoituksia paikkakunnalle sijoittuviin tai paikkakunnalla laajentaviin yrityksiin. Sijoitusten ehtona on aina uusien pysyvien työpaikkojen syntyminen ja kohdeyrityksen toimiminen Uudessakaupungissa kiinteässä toimipaikassa. Sijoituksista päättää sijoitustoimikunta, jonka muodostavat valtuuston puheenjohtajat, talous- ja suunnittelujohtaja sekä kaupunginhallituksen nimeämä ulkopuolinen asiantuntija.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatineet päätöksen kumoamista ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Hyväksytyillä säännöillä voidaan siirtää kaupungin verovaroja pois valtuuston budjettivallasta. Valtuusto on näin tehdessään ylittänyt toimivaltansa. Päätöksessä on tosiasiassa kyse avustuksen myöntämisestä tietyille yrityksille tavalla, joka ei kuulu kunnan toimialaan. Päätös loukkaa kunnan asukkaitten ja yrittäjien tasapuolisen kohtelun vaatimusta ja yhdenvertaisuusperiaatetta.

Kuntalain mukaan valtuuston tehtävänä on muun muassa takaussitoumusten myöntäminen. Tällä valtuuston päätöksellä on sijoituksista päättäminen kuitenkin delegoitu kaupunginhallituksen asettamalle toimikunnalle. Rahaston sijoitukset on rinnastettava takaussitoumuksen antamiseen tosin vielä niin, että turvaavia vakuuksia ei edes vaadita. Valtuusto on näin lainvastaisesti siirtänyt itseään alemmalle viranomaiselle päätäntävallan vakuudettoman lainan antamisesta yrityksille. Uudenkaupungin hyväksytyssä hallintosäännössä on toimivaltamääräyksiä lainan antamisesta ja sijoitustoiminnasta. Lainan antamista ei edes voida siirtää pois valtuuston toimivallasta muutoin kuin muuttamalla samalla myös hallintosääntöä. Valtuuston päätösvaltaa voidaan muutenkin siirtää vain johtosäännöllä, ei pelkästään rahaston säännöllä. Sen lisäksi toimivalta on siirretty toimikunnalle, jota kunnan sisäiset määräykset eivät koske, koska hallintosäännössä ei ole mainittu toimikuntia. Tällaiseen toimikuntaan ei voida edes soveltaa kuntalain otto-oikeutta koskevia säännöksiä.

Kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen ja lausunut siinä muun muassa, että kysymyksessä olevalla valtuuston päätöksellä on perustettu vapaaehtoinen rahasto, josta kuntalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä. Rahaston perustamisen ja rahaston johtosäännön luonteisen säännön hyväksymisen voidaan katsoa kuuluvan kunnan talouden perusteisiin, joten toimivalta on edelleen valtuustolla. Valtuuston päätöksessä on kysymys itsenäisenä talousyksikkönä käsiteltävästä rahastosta, josta määrätään kirjanpitolautakunnan kuntajaoston antamassa yleisohjeessa rahasto- ja varauskirjauksesta. Tässä yleisohjeessa todetaan kohdassa 3.4. Rahasto taseyksikkönä: "Mikäli rahaston toiminnasta vastaavalle toimielimelle on tarkoitus siirtää itsenäistä, kunnan talousarviosta riippumatonta toimivaltaa rahastovarojen käytössä, on rahasto eriytettävä kunnan kirjanpidossa taseyksiköksi." Edelleen yleisohjeessa todetaan: "Rahaston taseyksikkökäsittely edellyttää, että valtuusto hyväksyy rahastolle säännön."

Kuntalain 17 §:n 1 momentin mukaan kunnan toimielimiä ovat valtuuston lisäksi kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat, niiden jaostot ja toimikunnat, mistä toimielimestä nyt käsiteltävässä asiassa on kysymys.

Kaupunginvaltuuston hyväksymän rahaston säännön mukaan (4. kohta) "Muutoin toimikunnan toiminnassa noudatetaan kuntalain säännöksiä". Edellä lausuttu ja tämä nimenomainen säännön kohta huomioon ottaen sijoitustoimikunnan toimintaan sovelletaan luonnollisesti kaikkia kuntalain säännöksiä, siis esimerkiksi kuntalain 51 §:ssä säädettyä otto-oikeutta.

Uudenkaupungin työpaikkamäärä aleni vuosina 1989-1993 suhteellisesti toiseksi eniten koko maassa. Työttömyysaste nousi maan korkeimmaksi eli lähes 34 prosenttiin. Kaupungin työttömyysaste on edelleen maan ja Varsinais-Suomen keskiarvoa korkeampi. Lisäksi kaupunki kärsii erityisesti tällä hetkellä voimakkaasta muuttotappiosta: 1990-luvun aikana kaupungin väkiluku on alentunut yli 1 100 henkilöllä.

Pääomasijoitusrahaston perustaminen on osa kaupungin kokonaisvaltaista selviytymisstrategiaa, jonka kaupunginvaltuusto on päätöksellään 15.11.1999 hyväksynyt vuosille 2000-2004. Tässä strategiassa todetaan muun muassa sen kohdassa 3: "Pääomasijoitusrahastolla kaupunki varautuu uusien työpaikkojen aikaansaamiseen yhdessä alueellisten ja valtakunnallisten pääomasijoitusrahastojen kanssa". Selviytymisstrategia hyväksyttiin tältä osin aikanaan yksimielisesti.

Kaupungin kokonaistilanne on edellä lausuttu huomioon ottaen edelleen niin vakava, että kaikki mahdollisuudet uusien työpaikkojen luomiseen on pyrittävä ottamaan käyttöön. Kuten nyt kyseessä olevan asian valmistelutekstistä voidaan havaita, pääomasijoitusrahaston avulla pystytään ketjuttamaan paikallisen, maakunnallisen ja valtakunnallisen rahoituksen mahdollisuudet yhdeksi kokonaisuudeksi, jossa kaupungin oma panos jäisi ainoastaan 15-20 prosenttiin koko sijoitustarpeesta.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa tekemän valituksen Uudenkaupungin kaupunginvaltuuston 29.11.1999 tekemästä päätöksestä sekä heidän vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan pääomasijoitusrahaston säännön mukaan rahaston pääomasta tehdään oman pääoman ehtoisia sijoituksia paikkakunnalle sijoittuviin tai paikkakunnalla laajentaviin yrityksiin. Sijoituksina tulevat kysymykseen osakepääoman merkitseminen tai hankinta ja pääomalaina. Sijoitusten ehtona on aina uusien pysyvien työpaikkojen syntyminen ja kohdeyrityksen toimiminen Uudessakaupungissa kiinteässä toimipaikassa. Kaupungilla on näin mahdollisuus parantaa paikkakunnan työllisyystilannetta. Tämänkaltainen työllisyyttä edistävän toiminnan tukeminen kuuluu kunnan toimialaan. Valtuuston päätöksellä ei vielä ole ratkaistu, mihin yrityksiin sijoituksia tehdään. Päätös ei loukkaa tasapuolisen kohtelun periaatetta.

Valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille, ei kuitenkaan asioissa, joista valtuuston on laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä. Pääomasijoitusrahaston sääntö on tällainen kuntalaissa tarkoitettu johtosääntö, jossa valtuusto voi siirtää toimivaltaansa toiselle kunnan toimielimelle.

Valtuuston on kuntalain mukaan päätettävä takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta. Valtuuston toimivaltaa ei tällaisessä asiassa voida siirtää. Takausta myönnettäessä kunta ottaa taloudellisen riskin, johon talousarviossa ei ole varauduttu. Valtuuston päätöksellä siirretään tässä tapauksessa pääomasijoitusrahastoon vuoden 1999 tilinpäätöksen tuloksesta viisi miljoonaa markkaa eli valtuusto päättää itse kysymyksessä olevan menon hyväksymisestä. Rahaston sääntöjen mukaan rahaston pääomasta tehdään oman pääoman ehtoisia sijoituksia eli ostetaan osakkeita tai myönnetään vaihtovelkakirjoja, jotka voidaan velkojan yksipuolisella päätöksellä vaihtaa osakesijoitukseksi. Päätös rahaston rahavarojen käyttämisestä ei siten ole takaussitoumuksen antamiseen rinnastettava. Kysymys ei myöskään ole lainan antamisesta vaan sijoitustoiminnasta.

Uudenkaupungin hallintosäännön mukaan valtuusto päättää lainan antamista koskevista periaatteista ja talousarvion ja -suunnitelman yhteydessä antolainojen ja vieraan pääoman muutoksista. Muista rahoitukseen liittyvistä asioista päättää kaupunginhallitus, joka voi siirtää muun muassa sijoitustoimintaa koskevaa toimivaltaansa edelleen muille toimielimille ja viranhaltijoille. Valtuusto voi hallintosäännön estämättä rahaston säännössä asettaa toimikunnan, jolle se siirtää sijoitustoimintaa koskevaa toimivaltaa. Toimikunta on kunnan toimielin, johon sovelletaan kuntalain säännöksiä kunnan toimielimistä sekä säännöksiä muutoksenhausta niiden päätöksiin.

Valtuusto päättää kunnan talouden ja rahoituksen perusteista. Valtuusto on sille kuntalaissa säädetyn päätösvallan nojalla voinut harkintansa mukaan päättää hyväksyä kysymyksessä olevaan tarkoitukseen perustettavan pääomasijoitusrahaston säännöt ja siirtää säännöissä toimivaltaansa sijoitustoimikunnalle. Valtuusto ei ole asiasta päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä eikä ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole muutenkaan lainvastainen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä on hyväksytty Uudenkaupungin pääomasijoitusrahaston säännöt. Sääntöjen 2 kohdan mukaan pääomasijoitusrahastoon siirretään kaupungin vuoden 1999 tilinpäätöksen tuloksesta 5 000 000 markkaa. Sääntöjen 3 kohdan mukaan rahaston pääomasta tehdään oman pääoman ehtoisia sijoituksia paikkakunnalle sijoittuviin tai paikkakunnalla laajentaviin yrityksiin. Sijoituksina tulevat kysymykseen osakepääoman merkitseminen/hankinta ja pääomalainat. Sijoitusten ehtona on aina uusien pysyvien työpaikkojen syntyminen ja kohdeyrityksen toimiminen Uudessakaupungissa kiinteässä toimipaikassa. Sääntöjen 4 kohdan mukaan sijoitusten hankekohtainen yläraja on 500 000 markkaa.

Sääntöjen 5 kohdan mukaan sijoituksista päättää sijoitustoimikunta, jonka muodostavat valtuuston puheenjohtajat, talous- ja suunnittelujohtaja sekä kaupunginhallituksen nimeämä ulkopuolinen asiantuntija. Kaupunginhallitus valitsee kullekin jäsenelle henkilökohtaisen varajäsenen. Sijoituspäätöksen edellytyksenä on, että vähintään neljä viidestä toimikunnan jäsenestä tai paikalla olevasta varajäsenestä kannattaa sijoitusta. Muutoin toimikunnan toiminnassa noudatetaan kuntalain säännöksiä.

Kun otetaan huomioon Uudenkaupungin huonosta työllisyystilanteesta aiheutuvat erityisolosuhteet ja pääomasijoitusrahaston säännöistä ilmenevä tarkoitus pysyvien työpaikkojen luomiseen sekä se seikka, että sijoituksista päättävä sijoitustoimikunta on kuntalain 17 §:ssä tarkoitettu kunnan toimielin, jonka osalta kunkin päätöksen lainmukaisuus voidaan saattaa erikseen tutkittavaksi, korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että pääomarahaston sääntöjen mukaista toimintaa voidaan pitää sellaisena Uudenkaupungin itsehallintoon kuuluvana toimenpiteenä, josta päättäminen kuntalain 1 §:n 3 momentin ja 2 §:n nojalla kuuluu kunnan toimialaan. Tämän vuoksi ja muutoin hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteluilla korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä muuttaa Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, joka siis jää pysyväksi.

Asian näin päättyessä hylätään A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg, hallintoneuvokset Ritva Koljonen, Pirkko Ignatius, Marjatta Kaján ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Raimo Viitasaari.

Eri mieltä olleen ylimääräisen hallintoneuvoksen Niilo Jääskisen lausunto: "Kaupunginvaltuuston päätöksellä on hyväksytty Uudenkaupungin pääomasijoitusrahaston säännöt. Sääntöjen 2 kohdan mukaan pääomasijoitusrahastoon siirretään kaupungin vuoden 1999 tilinpäätöksen tuloksesta 5 000 000 markkaa. Sääntöjen 3 kohdan mukaan rahaston pääomasta tehdään oman pääoman ehtoisia sijoituksia paikkakunnalle sijoittuviin tai paikkakunnalla laajentaviin yrityksiin. Sijoituksina tulevat kysymykseen osakepääoman merkitseminen/hankinta ja pääomalainat. Sijoitusten ehtona on aina uusien pysyvien työpaikkojen syntyminen ja kohdeyrityksen toimiminen Uudessakaupungissakiinteässä toimipaikassa. Sääntöjen 4 kohdan mukaan sijoitusten hankekohtainen yläraja on 500 000 markkaa.

Pääomarahaston säännöissä tarkoitettujen oman pääoman ehtoisten riskisijoitusten tekeminen merkitsee osallistumista tuensaajayrityksen yritystoiminnan riskiin. Tällaista yksityisenelinkeinotoiminnan yritysriskin ottamista ei voida pitää kunnan toimialaan kuuluvana, ellei sille voida osoittaa erityisiä kuntalain 1 §:n 3 momentista ja 2 §:n 1 momentista johdettavissa olevia perusteita.

Kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen osalta tällaisina erityisinä perusteina voidaan pitää Uudenkaupungin huonosta työllisyystilanteesta aiheutuvia erityisolosuhteita ja pääomasijoitusrahaston säännöistä ilmenevää tarkoitusta pysyvien työpaikkojen luomisesta. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että yksittäisiä sijoituspäätöksiä rahastosta voidaan tehdä vain kuntalain mukaiseen kunnan toimivaltaan kuuluviin hankkeisiin ja että sijoituspäätöksiä tehtäessä ei voida poiketa kuntalaissa säädetystä yhdenvertaisuusperiaatteesta sekä että kysymys on pääomasijoitusrahaston sääntöjen 4 kohta huomioon ottaen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta vähämerkitykselliseen tukeen annetun komission asetuksen (EY) N:o 69/2001 2 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetusta vähämerkityksellisestä tuesta, katson kuten enemmistökin, että pääomarahaston sääntöjen hyväksymistä voidaan pitää sellaisena Uudenkaupungin itsehallintoon kuuluvana työllisyyttä edistävänä toimintana, jonka tukeminen kuntalain 2 §:n nojalla kuuluu kunnan toimialaan. Tämän vuoksi ja muutoin hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla katson, ettei ole syytä muuttaa Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, joka siis jää pysyväksi.

Oikeudenkäyntikulujen osalta lausun kuten enemmistö."