8.5.2002

Asian aikaisempi käsittely

Hakemus: Espoosta oleva Neste Markkinointi Oy on 13.3.2000 vireille panemassaan hakemuksessa pyytänyt ympäristölupaa Ylöjärven kunnan Teivaalan kylässä tiloilla RN:ot 1:315 ja 1:56 osoitteessa Ravitie 5 sijaitsevan polttonesteiden jakeluaseman (dieselasema ja A24-automaattiasema) toiminnan olennaista muuttamista varten. Jakeluasema sijaitsee yhdyskuntien vedenhankinnan kannalta tärkeällä (I luokan) pohjavesialueella, ei kuitenkaan varsinaisella pohjavedenmuodostumisalueella, vaan niin sanotulla kaukosuojavyöhykkeellä B. Alueella on entuudestaan harjoitettu polttonesteidenjakelutoimintaa. Asemalla oli vuonna 1996 puhdistettu polttonesteiden likaamaa maaperää.

Polttonesteiden varastointi: Jakeluasemalla varastoidaan polttonesteitä seuraavasti:

- bensiiniä yhteensä 80 kuutiometriä kahdessa maanalaisessa kaksoisvaippasäiliössä, joista toinen säiliö (50 kuutiometriä) on uusi;
- dieselöljyä yhteensä 80 kuutiometriä; A 24-automaattiasemalla dieselöljystä on 30 kuutiometriä kaksoisvaippasäiliössä ja dieselasemalla on 30 kuutiometriä yhdessä uudessa maanalaisessa säiliössä ja 20 kuutiometriä yhdessä siellä ennestään olevassa maanpäällisessä säiliössä;
- polttoöljyä uudessa 30 kuutiometrin kaksoisvaippasäiliössä.

Muutoshankkeen seurauksena polttonestesäiliöitä uusitaan tilavuudeltaan kaikkiaan 140 kuutiometriä paikalleen jäävien säiliöiden säiliötilavuuden ollessa yhteensä 50 kuutiometriä. Samalla poistetaan kokonaan käytöstä neljä pienempää maanalaista yksivaippasäiliötä. SFS- tai DIN-standardin mukaiset säiliöt ovat pinnoitettua terästä.

Piharakenteet: Mittarikenttien ja täyttöpaikan pintavedet ja maanpäällisen säiliön alla oleva betonilaatta viemäröidään Suomen rakentamismääräyskokoelman D 1 mukaan mitoitetun öljyn- ja bensiininerottimen kautta maastoon, jonne kallistuksin johdetaan myös mittarikenttiä ja täyttöpaikkaa ympäröivän pihan sadevedet.
Asemalla ei synny hulevesien lisäksi varsinaisia jätevesiä. Hulevedet johdetaan öljynerottimen kautta Vaasantien varren avo-ojaan.

A24-automaattiaseman mittarikenttä on päällystetty betonikivetyksellä, jonka alle asennetaan vettä läpäisemätön tiivistyskerros kaksinkertaisesta 0,5 millimetrin vahvuisesta HPDE-muovikalvosta. Tiivistyskerros johdetaan mittarikentän hiekanerotuskaivoon, jolloin tiivistyskerros on johdettu öljyn- ja bensiininerottimen kautta.

Dieselaseman mittarikentän ja maanpäällisen säiliön alla samoin kuin täyttöpaikan päällysteenä on betoni. Mittarikenttiä ja täyttöpaikkaa ympäröivä liikennealue on asfaltoitu.

Polttonesteiden siirto: Säiliöiden täyttöputket tehdään galvanoidusta teräsputkesta DN 100/80 mm. Jokaisen osan täyttöputkelle asennetaan oma muovinen pidätyskaivo, jolloin polttonesteen pääsy maaperään estyy. Pidätyskaivoille asennetaan teräksinen suojakaide.

Jokaista säiliötä varten asennetaan elektroninen ylitäytönestin. Imuputkissa ei säiliöiden päällä (maanalaiset säiliöt) käytetä takaiskuventtiileitä, jolloin kaikki mahdolliset putkistovuodot havaitaan välittömästi. Imuputket tehdään maanpäällisiltä osiltaan DN 50 galvanoidusta putkesta ja maanalaisilta osiltaan muoviputkesta KP 63E.

Varastointisäiliöiden ja piha-alueiden tarkkailu ja riskien ennaltaehkäisy: Maanalaiset säiliöt varustetaan elektronisin hälytysjärjestelmin. Säiliöiden vaippojen välitila täytetään vesi-glykoliseoksella ja yhdistetään putkituksella erilliseen paisunta-astiaan, jossa on elektroninen hälytysanturi. Hälytysyksikkö asennetaan jakeluaseman teletilaan helposti havaittavaan paikkaan. Säiliöt varustetaan pienetkin säiliöhävikit havaitsevilla elektronisilla pinnanmittauslaitteilla. Säiliöt tarkastetaan määräajoin Öljyalan Keskusliiton suositusten mukaisesti.

Piha-alueen jo entuudestaan oleva öljyn- ja bensiininerotin on myös varustettu elektronisinhälytysjärjestelmin hälytysyksikön sijaitessa jakeluaseman teletilan helposti havaittavassa paikassa. Hälytysyksikköä tarkkaillaan päivittäin ja erotinta säännöllisesti mekaanisin käsimittauksin Öljyalan Keskusliiton ohjeiden mukaan.

Pirkanmaan ympäristökeskus on lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa esittänyt, että jakeluaseman sijaitessa I luokan pohjavesialueella tulisi myös säiliöiden alle asentaa yhtenäinen tiivis hitsattavissa oleva HDPE-muovikalvo, jolloin säiliöiden alle muodostuvan erillisen altaan tyhjennysmahdollisuudet on otettava huomioon. Säiliöt on myös varustettava jatkuvatoimisella elektronisella pinnankorkeuden seurantajärjestelmällä, josta on suora hälytysyhteys jatkuvasti miehitettyyn valvomoon. Säiliöitä vaihdettaessa on selvitettävä maaperän mahdollinen pilaantuminen, jolloin, mikäli maaperässä todetaan polttoainejäämiä, asiasta on ympäristökeskukselle ilmoitettava pilaantuneen maaperän puhdistamista varten.

Ylöjärven ympäristölautakunta on 23.5.2000 tekemällään päätöksellä myöntänyt yhtiölle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan, koska toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Lupa on myönnetty seuraavin lupamääräyksin n:ot 1-6:

1. Toiminnanharjoittajan tulee pitää kirjaa lupahakemuksessa esitetystä tarkkailusta. Jakeluaseman ja öljynerotinten ohella tulee tarkkailuun lisätä öljynerotuskaivon purkupaikan silmämääräinen tarkkailu öljynerotuskaivon käsimittausten yhteydessä. Tarkkailukirjanpito tulee esittää pyydettäessä ympäristönsuojeluviranomaiselle (ympäristönsuojelulain 43 ja 46 §). Yhtiön tulee esittää öljynerotuskaivon purkupaikka ennen muutostöihin ryhtymistä.

2. Mahdollisista onnettomuustilanteista tulee ilmoittaa viipymättä öljyntorjuntaviranomaiselle ja ryhtyä tarvittaviin toimiin haitan ehkäisemiseksi (ympäristönsuojelulain 43 §)

3. Saneeraustöiden yhteydessä tulee toiminnanharjoittajalla olla saastuneeseen maaperään perehtynyt konsultti tai vastaava varmistamassa maaperän puhtaus. Saneerauksen yhteydessä tulee poistaa kaikki mahdollisesti saastuneen maaperän ohjearvon ylittävät maa-ainekset. Myös aikaisempien muutosten yhteydessä mahdollisesti maan alle jääneet rakenteet (putkistot ym.) tulee poistaa muutostöiden yhteydessä (ympäristönsuojelulain 7 §)

4. Toiminnan päätyttyä tulee kaikki maanalaiset johdot ja muut rakenteet purkaa. Lisäksitoiminnanharjoittajan tulee tutkia alueen maaperä mahdollisen saastumisen vuoksi (ympäristönsuojelulain 46 §). Suunnitelma lopettamisesta tulee esittää hyvissä ajoin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

5. Jakelukentän lisäksi tiivis muovikalvo tulee asentaa myös säiliöiden alle siten, että muodostuva allas on mahdollista tyhjentää. Perusteluina esitetään, että asema sijoittuu tärkeälle pohjavesialueelle (ympäristönsuojelulain 7 ja 8 §).

6. Säiliöiden pinnankorkeuden seurantajärjestelmästä tulee olla suora hälytysyhteys jatkuvasti miehitettynä olevaan valvomoon (ympäristönsuojelulain 7 ja 8 §).

Toiminnanharjoittajan tulee esittää saneeraustöiden yhteydessä tehdyt maaperän puhtaudentarkkailutoimenpiteet ympäristönsuojeluviranomaiselle saneeraustöiden päättymisen jälkeen.

Lupa on voimassa toistaiseksi. Muutoksista tulee ilmoittaa ympäristönsuojeluviranomaiselle hyvissä ajoin ennen muutoksiin ryhtymistä. Lupamääräyksiä tulee tarkastella uudelleen viimeistään vuonna 2010 (ympäristönsuojelulain 55 §).

Soveltaminaan oikeusohjeina lautakunta on viitannut lupamääräyksissä erikseen mainittujenoikeusohjeiden lisäksi myös ympäristönsuojelulain 28 ja 41 §:ään sekä ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 §:n 5 kohtaan.

Yhtiön vaatimukset hallinto-oikeudessa: Yhtiö on vaatinut ympäristölautakunnan päätöstä muutettavaksi siten, että lupamääräykset n:ot 5 ja 6 kumotaan.

Yhtiö on lausunut, että tässä tapauksessa ei voida soveltaa ympäristönsuojelulain 7 ja 8 §:ää, vaan asiassa on noudatettava niitä jakeluasematoimintaa koskevia viranomaismääräyksiä, joissa on esitetty erillisvaatimuksia jakeluaseman sijaitessa tärkeällä pohjavesialueella.

Lupamääräyksen 5 osalta yhtiö on viitannut kauppa- ja teollisuusministeriön vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista antaman päätöksen (415/1998) 5 ja 13 §:ään ja esittänyt, että kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 5 §:ssä mainituilla rakenteellisilla ja käyttöteknisillä toimenpiteillä oli alalla yleisesti käsitetty saman päätöksen 13 §:ssä mainittua vaatimusta kaksoisvaippasäiliöstä ja vuodonilmaisujärjestelmästä. Nämä vaatimukset oli esitetty toteutettavaksi yhtiön ympäristölupahakemuksen liitteenä olevassa suunnitelmassa. Pohjaveden ja maaperän likaantuminen ehkäistään kaksoisvaippasäiliöiden ja vuodonilmaisujärjestelmän lisäksi tiiviillä piha-alueen päällysteellä, tiivistyskerroksella, ylitäytönestimillä ja täyttöputkien pidätyskaivoilla.

Hakemuksen liitteenä olevan suunnitelman mukaan jakeluaseman teknistä tasoa oleellisestiparannettaisiin. Vaihtamalla vanhat yksivaippasäiliöt uusiin kaksoisvaippasäiliöihin, täyttöpaikan viemäröinnillä ja tiivistyskerroksen rakentamisella jakelualueen ja täyttöpaikan alle vähennettäisiin merkittävästi ympäristöön kohdistuvia riskejä. Jakeluasemalla on suunniteltu noudatettavaksi kaikkia mahdollisia jakeluasematoiminnasta annettuja viranomaismääräyksiä.

Lupamääräyksen 6 osalta yhtiö on viitannut saman kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 14 ja 34 §:ään ja muun ohella todennut, ettei mikään viranomaismääräys edellyttänyt elektronista pinnankorkeuden seurantajärjestelmää.

Yhtiö on lopuksi huomauttanut, että lupamääräysten 5 ja 6 sisältämät vaatimukset aiheuttaisivat teknisen vaaratilanteen varastosäiliöille, mikäli pumppausjärjestelmä pettää. Tällöin veden noste voi liikuttaa säiliöitä, aiheuttaa merkittäviä vaurioita ja siten ympäristöriskin.

Ympäristölautakunta on selityksessään esittänyt yhtiön valituksen hylättäväksi.
Pohjavesialueiden aiheuttamien riskien poistamiseksi oli Ylöjärven kunnassa laadittu suojelusuunnitelma vuonna 1993, jonka hyväksymisen jälkeen pohjavesialueiden pahimmista riskitekijöistä oli poistunut yksi miehitetty jakeluasema ja kaksi kylmää asemaa. Tavoitteena on, ettei jakeluasemien kaltaisia riskejä olisi pohjavesialueilla enää lainkaan. Mikäli pohjavesialueilla kuitenkin aiotaan jatkaa huoltoasematoimintaa, on asemien suojaus- ja varustetason oltava teknisesti niin hyvää kuin mahdollista (ympäristönsuojelulain 4 §:n 3 kohdan vaatimus BAT-tekniikan käytöstä). Muutoinkin ympäristölautakunta on perustanutpäätöksensä juuri asiassa keskeisiin ympäristönsuojelulain 7 §:ään (maaperän pilaamiskielto) ja 8 §:ään (pohjaveden pilaamiskielto)

Kauppa- ja teollisuusministeriö on hallinto-oikeuden siltä asiassa pyytämässä lausunnossa esittänyt, että vaarallisten kemikaalien teollista käsittelyä ja varastointia koskevan asetuksen 13 §:n 4 momentin mukaan käsillä olevan jakeluaseman on katsottava harjoittavan kemikaalin vähäistä varastointia. Ministeriö on myös antanut vaarallisten kemikaalien käsittelyä ja varastointia jakeluasemalla koskevan, tarkempia teknisiä määräyksiä sisältävän päätöksen (415/1998).

Jakeluasematoiminnassa on noudatettava sekä ympäristönsuojelulainsäädännön että vaarallisten kemikaalien käsittelyä ja varastointia koskevan lainsäädännön vaatimuksia. Ottamatta kantaa lupamääräyksiin ministeriö on todennut, että edellä mainitun päätöksen (415/1998) 5 §:n mukaan jakeluasema on ensisijaisesti sijoitettava tärkeän tai muun vedenhankintaan soveltuvan pohjavesialueen ulkopuolelle. Jos kuitenkin polttoainehuollon järjestäminen tai muut painavat syyt edellyttävät jakeluaseman sijoittamista pohjavesialueelle, on toiminta järjestettävä rakenteellisin ja käyttöteknisin toimenpitein sellaiseksi, ettei siitä aiheudu pohjaveden pilaantumisvaaraa. Erityisvaatimuksena ministeriön päätöksessä on tällöin edellytetty, että polttonestesäiliöt ovat vuodonilmaisujärjestelmällä varustettuja kaksoisvaippasäiliöitä. Valvontaviranomaiset, palopäällikkö ja kunnankemikaalivalvontaviranomainen voivat tapauskohtaisesti päättää niistä rakenteellisista ja käyttöteknisistä toimenpiteistä, joita jakeluaseman sijoittaminen pohjavesialueelle edellyttää.

Ministeriö on lopuksi huomauttanut Öljy- ja Kaasualan Keskusliiton hallinnoiman standardisoinnin toimialayhteisön laativan jakeluasemia koskevaa standardia, joka sisältänee malliratkaisun myös tapauksesta, jossa jakeluasema sijaitsee tärkeällä pohjavesialueella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen lupamääräykset n:ot 5 ja 6. Muutoin yhtiön valitus on hylätty.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

"Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on sovellettava ympäristönsuojelulakia. Ympäristönsuojelulain soveltaminen ei kuitenkaan estä kauppa- ja teollisuusministeriön vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista annetun päätöksen (415/1998) samanaikaista soveltamista.

Kauppa- ja teollisuusministeriön vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista annetun päätöksen 13 §:n mukaan, jos polttonesteen säiliö sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle, säiliön tulee olla vuodonilmaisujärjestelmällä varustettu kaksoisvaippasäiliö. Kun polttonesteen säiliöt tässä tapauksessa tulevat olemaan vuodonilmaisujärjestelmällä varustettujakaksoisvaippasäiliöitä, hallinto-oikeus katsoo, että jakeluaseman toiminta tältä osin on riittävästi järjestetty rakenteellisin ja käyttöteknisin toimenpitein sellaiseksi, ettei siitä aiheudu maaperän tai pohjaveden pilaantumisvaaraa, kun vielä otetaan huomioon, että pohjaveden ja maaperän pilaantuminen lisäksi ehkäistään tiiviillä piha-alueen päällysteellä, tiivistyskerroksella, ylitäytönestimillä ja täyttöputken pidätyskaivoilla. Näin ollen lautakunnan päätöksen lupaehdon 5. määräys muovikalvon asentamisesta säiliöiden alle ei ole tarpeen.

Mainitun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 14 §:ssä säädetään, että polttonestesäiliö on varustettava säiliön sisällön määrän mittausvälineillä ja että säiliön sisällön määrän mittaus tulee järjestää siten, ettei säiliö tai sen pinnoitus vaurioidu. Saman kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 34 §:n mukaan polttonestesäiliöiden sisällön määrä tulee todeta mittauksin ja polttonesteen luovuttamisesta ja täytöstä tulee pitää päivittäistä kirjanpitoa mahdollisten säiliö- ja putkistovuotojen toteamiseksi. Muutoksenhakija on esittänyt, että mikään viranomaismääräys ei vaadi pinnankorkeuden seurantajärjestelmää elektronisena, joskin sellaista tullaan testaamaan tällä jakeluasemalla. Elektronista pinnanmittausta tullaan muutoksenhakijan mukaan hyödyntämään muun muassa mahdollisten säiliövuotojen tarkkailussa. Seurantajärjestelmä ja siihen liittyvä teletekniikka on kuitenkin vielä suunnitteluvaiheessa, eikä paikka johon hälytys ohjautuu ole vielä lopullisesti tiedossa. Kun nämä seikat sekä se, että kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen edellä mainittuja määräyksiä tullaan tässä tapauksessa noudattamaan, otetaan huomioon, hallinto-oikeus katsoo, ettei ole tarpeellista määrätä, että pinnankorkeuden seurantajärjestelmästä tulee olla suora yhteys jatkuvasti miehitettynä olevaan valvomoon."

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Ympäristökeskuksen valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Ylöjärvenympäristölautakunnan päätöksen lupamääräykset 5 ja 6 saatetaan voimaan.

Perustelut:

Kysymyksessä oleva ympäristölupa-asia ratkaistaan ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaan, niin kuin hallinto-oikeuskin on todennut. Ympäristönsuojelulainsäädännön uudistamisen yhteydessä lailla 4.2.2000 (100/2000) muutetun kemikaalilain 3 §:n 2 momentin mukaan, joka sääntelee kemikaalilain suhdetta eräisiin muihin säädöksiin, kemikaalien ja siten muun muassa polttonesteiden ympäristöön pääsyn rajoittamisesta ja päästöjen puhdistamisesta on voimassa, mitä ympäristönsuojelulaissa (86/2000)säädetään. Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset niistä toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Kemikaalilainsäädännön nojalla 9.6.1998 annetulla ja 1.7.1998 voimaantulleella kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksellä (415/1998) ei siten ole tyhjentävästi määrätty, minkälaisia suojaustoimenpiteitä polttonesteiden ympäristöön pääsyn rajoittamiseksi sekä maaperän ja pohjaveden pilaantumisen ehkäisemiseksi jakeluasemalta on vaadittava, vaan lupaviranomainen voi tarvittaessa antaa ympäristönsuojelulain nojalla myös sellaisia lupamääräyksiä jakeluaseman toimintaan ja varastosäiliöihin liittyvistä rakenteellisista ja käyttöteknisistä toimenpiteistä, joita kauppa- ja teollisuusministeriön päätökseen (415/1998) ei sisälly.

Nyt kysymyksessä oleva uudistettava jakeluasema sijaitsee yhdyskuntien vedenhankinnan kannalta tärkeällä pohjavesialueella. Polttonesteiden pääsy ympäristön maaperään ja pohjaveteen on tällaisella alueella pyrittävä estämään parhaan käyttökelpoisen tekniikan ja ympäristön kannalta parhaan käytännön mukaisin suojaustoimenpitein. Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen (415/1998) mukaiset vuodonilmaisulaitteistolla varustetut kaksoisvaippasäiliöt yhdessä muiden sellaisten toimien kanssa, jotka sisältyvät ympäristölautakunnan päätökseen ja päätöksen lupamääräyksiin 1- 4, eivät asiakirjoistasaatavan selvityksen mukaan riitä ainakaan mahdollisissa poikkeustilanteissa (esimerkiksi täyttö- ja tankkausvirheet ja polttonesteiden varasto- ja jakelulaitteiden yllättävät tekniset viat) estämään polttonesteiden pääsyä maaperään ja pohjaveteen ja olemaan aiheuttamatta ympäristönsuojelulain 7 ja 8 §:ssä kiellettyä pilaantumista tai pilaantumisen uhkaa. Lupamääräyksiä 5 ja 6 on siten pidettävä näissä oloissa tarpeellisina. Näistä syistä ja ottaen edellä mainittujen lainkohtien lisäksi huomioon myös ympäristönsuojelulain 4 §:n ja 42 §:n, lupamääräykset 5 ja 6 on saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Timo Silenti, Esa Aalto, Lauri Tarasti (t), Marita Liljeström ja Pekka Vihervuori sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Heikki Kiuru ja Pertti Eloranta.