KHO:2002:20
- Asiasanat
- Henkilöstöbarometri, Viranomaisen sisäisen työskentelyn asiakirja, Ei-asiakirja
- Tapausvuosi
- 2002
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 3042/1/01
- Taltio
- 316
Työvoima- ja elinkeinokeskusten henkilöstöbarometri perustui työtyytyväisyyttä koskevaan työvoima- ja elinkeinokeskuksissa toteutettuun työnantajan henkilöstölleen tekemään kyselyyn. Henkilöstöbarometriä oli pidettävä sellaisena viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ollut liitettävä arkistoon.
Ministeriö oli voinut hylätä henkilöstöbarometriä koskevan asiakirjapyynnön, kun barometri ei ollut sellainen asiakirja, johon viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaa lakia sovelletaan.
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 5 § 4 mom. Arkistolaki 7 § 2 mom.
Asian käsittely kauppa- ja teollisuusministeriössä
A on 3.10.2001 pyytänyt kauppa- ja teollisuusministeriöltä kirjallista päätöstä siitä, miksi kauppa- ja teollisuusministeriö ei voi toimittaa Väli-Suomen Media Oy:n Sunnuntaisuomalaiselle työvoima- ja elinkeinokeskusten vuoden 2001 henkilöstöbarometrin tietoja. A on perustellut tietojen luovuttamista sillä, että kyselyn tulokset, ainakin henkilöstön ilmapiirin osalta, ovat tietoja, joita pitäisi voida käsitellä julkisuudessa. Työvoima- ja elinkeinokeskusten ilmapiiri vaikuttaa siihen, miten keskus toimii virastona ja palvelee yksittäistä kansalaista. A on lisäksi pyytänyt saada vuoden 2000 henkilöstöbarometrin tulokset.
Kauppa- ja teollisuusministeriö on valituksenalaisella päätöksellään kieltäytynyt antamasta pyydettyjä tietoja A:lle. Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 4 momentin mukaan viranomaisissa työskentelevien välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laaditut asiakirjat eivät ole julkisia viranomaisen asiakirjoja tai viranomaisella on ainakin harkintavaltaa niiden julkisuuden suhteen.
Hallituksen esityksessä laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta 30/1998 todetaan, että viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Esityksen mukaan säädettävän lain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetut asiakirjat eivät kuvaa julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöksellä on muun muassa tarkoitettu turvata viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihto ja muut normaalit kommunikointimahdollisuudet.
Kauppa- ja teollisuusministeriö katsoo, että työvoima- ja elinkeinokeskusten henkilöstöbarometritiedot on kerätty yksinomaan viranomaisen sisäistä työskentelyä ja hallintoa varten. Henkilöstöbarometri sisältää tietoja vain viranomaisessa työskentelevien mielipiteenvaihdosta. Henkilöstöbarometritiedot eivät liity julkisen vallan käyttöön eikä niillä ole vaikutusta tai merkitystä muille kuin kyseisessä viranomaisessa työskenteleville.
Oikeuskirjallisuudessa viranomaisen sisäinen työskentely on määritelty sellaiseksi viranomaisen toiminnaksi, joka luo puitteita ja perustaa viranomaiselle määriteltyjä tehtäviä toteuttavalle toiminnalle ja muuten tukee sitä (Olli Mäenpää, Julkisuusperiaate, Helsinki 1999, s. 70). Henkilöstöbarometrin tarkoitus liittyy nimenomaan tällaisten puitteiden ja perustan luomiseen.
Esimerkkeinä sisäistä työskentelyä varten laadituista asiakirjoista mainitaan hallituksen esityksessä 30/1998 muun muassa työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät. Kauppa- ja teollisuusministeriö katsoo henkilöstöbarometritietojen olennaisesti rinnastuvan sisällöltään ja merkitykseltään edellä mainittuihin hallituksen esityksessä lueteltuihin asiakirjoihin, joita ei ole pidettävä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säänteleminä viranomaisen asiakirjoina eikä siten julkisina.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on vaatinut, että kauppa- ja teollisuusministeriön päätös olla luovuttamatta tietoja työvoima- ja elinkeinokeskusten vuoden 2001 henkilöstöbarometristä kumotaan. Vaatimuksen perusteluina on lausuttu seuraavaa.
Kyseessä on työvoima- ja elinkeinokeskusten henkilöstön keskuudessa teetetty selvitys ("henkilöstöbarometri"), jossa on selvitetty muun muassa keskusten johtajien asemaa, johtamistapaa, johtamisessa onnistumista ja henkilökunnan välisiä suhteita. Selvitys, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta ja on viranomaiselle toimitettu, on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n mukaan viranomaisen asiakirja ja lain 1 §:n mukaan julkinen, jollei erikseen toisin ole säädetty.
Luovutettavaksi pyydetty asiakirja on luonteeltaan tutkimus, jonka julkisuuden kohdalla on sovellettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 6 §:n 5 kohtaa, jonka mukaan tutkimus ja tilasto sekä niihin verrattavissa olevan yleisesti merkittävän ratkaisun tai suunnitelman esillä olevia vaihtoehtoja, niiden perusteita ja vaikutuksia kuvaava itsenäisen kokonaisuuden muodostava selvitys tulee julkiseksi kun se on valmis käyttötarkoitukseensa silloinkin, kun se liittyy muuten keskeneräiseen asiaan.
Luovutettavaksi pyydettyä asiakirjaa ei voi laskea kuuluvaksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:ssä mainittuihin viranomaisen sisäisiin selvityksiin, koska selvityksen tuloksilla on luonteensa takia huomattavaa yleistä merkitystä. Tietojen avulla on mahdollista tarkastella viranomaistoiminnan asianmukaisuutta ja tehokkuutta. Tämäntapaisten arvioiden tekeminen on jopa nähty tiedotusvälineiden keskeiseksi velvollisuudeksi demokraattisessa yhteiskunnassa. Yksittäisen kansalaisen näkökulmasta työvoima- ja elinkeinokeskuksissa vallitsevalla ilmapiirillä on merkittävää vaikutusta viraston toimintaan ja asiakaspalveluun.
Työvoima- ja elinkeinokeskukset ovat yksi merkittävimmistä aluehallinnon organisaatioista, joten yksittäisen työvoima- ja elinkeinokeskuksen toiminnan tehokkuus vaikuttaa suoraan maakunnan ja sen asukkaiden hyvinvointiin. Maakuntien kannalta työvoima- ja elinkeinokeskukset ovat merkittäviä julkisen vallan käyttäjiä. Henkilöstöbarometri on julkisen vallan käyttöä, koska sen pohjalta tehdään mahdollisesti muun muassa työvoima- ja elinkeinokeskusten sisäisiä henkilöstöjärjestelyjä. Työvoima- ja elinkeinokeskusten toiminnan tehokkuuden arviointi on kansalaisten oikeus. Selvityksen sisältämien tutkimustulosten yleistä merkitystä lisää se, että barometrin tuloksilla on vaikutusta myös keskusten tulevissa johtajavalinnoissa. Tulevien valintojen yleisemmän arvioinnin kannalta asiakirjan sisältämien tietojen olisi oltava julkisuudessa.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain tavoitteena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa mielipiteensä sekä vaikuttaa julkiseen vallankäyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Lain uusimisen yhteydessä poistettiin vanhassa laissa ollut niin sanottu pysyvästi ei-julkisten asiakirjojen kategoria, johon kuuluvien asiakirjojen julkisuuden suhteen viranomaisella oli laaja harkintavalta.
Koska selvityksen kohteena olevat julkiset organisaatiot käyttävät alueellisesti merkittävää taloudellista valtaa, ei asiakirjan luovuttaminen voi myöskään loukata selvityksessä arvioitavien henkilöiden yksityisyyttä. Lisäksi elinkeinokeskusten ylimpään johtoon on sovellettava laajempaa julkisuuden periaatetta kun virkamiehiin keskimäärin.
Sillä, että ministeriö katsoo asiakirjan luovuttamisen haittaavan toimintaansa, ei saa olla merkitystä asiakirjan julkisuudelle tai saatavuudelle. Asiakirjan sisältämien tutkimustietojen luovuttaminen ei voi olla myöskään este tai haitta ministeriön mainitsemille mielipiteiden vaihdolle tai normaaleille kommunikointimahdollisuuksille.
Jos kuitenkin kyseessä oleva asiakirja tulkitaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 9 §:n mukaan "ei vielä julkiseksi", jolloin julkisuus olisi viranomaisen harkinnassa oleva, on tällaisessa harkinnassa joka tapauksessa otettava huomioon mainitun lain 17 §, joka velvoittaa viranomaista huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei rajoiteta ilman asiallista tai laissa säädettyä perustetta.
Kauppa- ja teollisuusministeriö on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä. Ministeriö on viitannut valituksenalaisen päätöksen perusteluihin ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa.
Henkilöstöbarometri eli työtyytyväisyysindeksi toimii apuvälineenä työnantajan kehittäessä organisaatiotaan ja etenkin henkilöstöpolitiikkaansa. Henkilöstöbarometri perustuu organisaation sisäisiin ja luottamuksellisiin kyselyihin, joissa kysymyksenasettelu liittyy lähinnä työhyvinvointiin. Henkilöstöbarometri ei ole selvitys, joka sisältää tutkimustuloksia, kuten valituksessa virheellisesti väitetään, vaan se on työnantajan/viraston henkilöstölleen tekemä kysely.
Valtion henkilöstöpolitiikalla voidaan katsoa olevan välillinen vaikutus julkisen vallan käyttöön, eli valtionhallinnon tuloksellisuuteen ja tehokkuuteen, kuten valtioneuvoston periaatepäätöksessä 30.8.2001 valtion henkilöstöpolitiikan linjasta todetaan. Tietyn viraston tai virastojen henkilöstöbarometri henkilöstöpolitiikan ja hallinnon sisäisenä apuvälineenä ei itsessään voi olla valituksessa väitettyä julkisen vallan käyttöä, eikä sillä ole myöskään suoraa yhteyttä viranomaistoiminnan asianmukaisuuteen ja tehokkuuteen.
Viranomaistoiminnan asianmukaisuutta ja tehokkuutta, eli julkisen vallan käyttöä, mittaavat erilaiset kyselyt ja haastattelut sekä muut sellaiset yksittäisille kansalaisille ja yhteisöille osoitetut vaikutusarviointitutkimukset. Näitä edellä mainittuja tutkimuksia on luovutettu myös tiedotusvälineiden käyttöön.
A on valituksessaan katsonut myös henkilöstöbarometrien tuloksilla olevan vaikutusta työvoima- ja elinkeinokeskusten tulevissa johtajan valinnoissa. Ministeriö huomauttaa, että valtion virkoja täytettäessä on ensisijaisesti huomioitava yleiset ja erityiset kelpoisuusvaatimukset, joita on määritelty perustuslaista aina työvoima- ja elinkeinokeskuksista annettuun asetukseen. Myös virkaa hakeneiden tai virkaan ilmoittautuneiden ansioilla on valintaa tehtäessä suuri merkitys. Virkaan nimitettäväksi esitetään henkilöä, jolla katsotaan olevan parhaat edellytykset viran menestykselliseen hoitamiseen. Nimitysesityksen perustelumuistio ja ansiovertailut ovat julkisia asiakirjoja valtioneuvoston tehtyä asiassa päätöksen. Sitä vastoin henkilöstöbarometri koko viraston henkilöstön työtyytyväisyysindeksinä liittyy yhtenä hallinnon sisäisenä apuvälineenä valtioneuvoston edellyttämään vaatimukseen siitä, että valtio on esimerkillinen työnantaja hyvän henkilöstöpolitiikan toteuttamisessa. Mikäli kyseessä olevien asiakirjojen katsottaisiin virheellisesti kuuluvan työvoima- ja elinkeinokeskusten johtajien virkojen nimitysharkintaan, olisivat ne viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain piiriin kuuluvia viranomaisen asiakirjoja, mutta lain 24 §:n 1 momentin 29 kohdan mukaan salassa pidettäviä henkilöarviointeja (Wallin-Konstari, Julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö, Jyväskylä 2000, s. 175).
Kauppa- ja teollisuusministeriö katsoo henkilöstöbarometrien olevan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 4 kohdan mukaisesti viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja, eivätkä ne siten ole edellä mainitun lain tarkoittamia julkisia viranomaisen asiakirjoja. Oikeuskirjallisuudessa on lain 5 §:n 4 kohdan mukaisesti lain soveltamisalan ulkopuolelle jääviksi asiakirjoiksi katsottu muun muassa erilaisiin viranomaisen sisäisiin palautekeskusteluihin, työnsuunnitteluun ja käytännön työnjärjestämiseen liittyvät asiakirjat (Wallin-Konstari s. 204).
A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) mukaan säännöksen tarkoituksena on muun ohella turvata mahdollisuus viranomaisissa toimivien mielipiteenvaihtoon.
Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.
Työvoima- ja elinkeinokeskusten henkilöstöbarometri perustuu työtyytyväisyyttä koskevaan työvoima- ja elinkeinokeskuksissa toteutettuun työnantajan henkilöstölleen tekemään kyselyyn. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että työvoima- ja elinkeinokeskusten henkilöstöbarometriä on pidettävä sellaisena viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ole liitettävä arkistoon. Kauppa- ja teollisuusministeriön päätös, jolla A:n asiakirjapyyntö on hylätty, ei siten ole lainvastainen. Tästä syystä korkein hallinto-oikeus, ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin, hylkää A:n valituksen.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg ja hallintoneuvokset Ritva Koljonen, Pirkko Ignatius, Hannu Koskinen ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.