HE 4/2025

1Asian tausta ja valmistelu

2EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö

EU-asetuksella luodaan kolmansista maista Euroopan unioniin tapahtuvalle asetuksessa määriteltyjen kulttuuriesineiden maahantuonnille valvontajärjestelmä. Asetuksen liitteen A osassa on lueteltu kulttuuriesineet, joita asetus koskee. Liitteen B osa sisältää sellaiset A osan kulttuuriesineet, joiden maahantuonti edellyttää erityistä lupaviranomaisten myöntämä lupaa. Liitteen C osa puolestaan sisältää A osan esineistä sellaiset, joita maahan tuotaessa on maahantuojan annettava esineen maahantuonnin yhteydessä kirjallinen vakuutus siitä, että esinettä ei ole viety sen ”alkuperämaasta” lakien vastaisesti. Vakuutusmenettelyn piiriin kuuluvat liitteen C osan kulttuuriesineet, kun ne ovat yli 200 vuoden ikäisiä ja vähintään 18 000 euron arvoisia.

Asetuksen yleisenä periaatteena on, että vientimaan lainsäädäntö määrittää laittomaksi katsottavan kulttuuriesineen kaupan. Laittomasti kolmannesta maasta vietyä asetuksen liitteen A osassa tarkoitettua kulttuuriesinettä ei saa asetuksen mukaan siirtää lainkaan EU:n tullialueelle. Asetuksen mukaan kielletään sellaisten kulttuuriesineiden tullialueelle siirtäminen, jotka ovat vastoin sen maan lakeja ja asetuksia, jossa ne luotiin tai josta ne löydettiin, poistettu kyseisen maan alueelta. Kiellon kohteena olevilta esineiltä ei edellytetä tiettyä ikää tai arvoa, vaan ratkaisevaa on se, onko niiden viennissä ”alkuperämaasta” rikottu lainsäädäntöä asetuksessa sanotulla tavalla.

Tuontilupamenettelystä säädetään asetuksen 4 artiklassa. Tuontilupamenettely koskee asetuksen liitteessä olevassa B osassa tarkoitettujen kulttuuriesineiden tuontia lukuun ottamatta asetuksen 3 artiklan 4 ja 5 kohdassa tarkoitettuja tilanteita. B osassa tarkoitettuja esineitä ovat arkeologisten kaivausten (luvallisten ja luvattomien) tulokset ja maan päällä tai veden alla tehdyt arkeologiset löydöt sekä taiteellisten tai historiallisten muistomerkkien tai kiinteiden muinaisjäännösten osat. Jälkimmäiseen ryhmään kuuluviksi luetaan liturgiset ikonit ja patsaat, myös erilliset teokset. Edellä mainitut esineet kuuluvat tuontilupamenettelyn piiriin, jos ne ovat yli 250 vuotta vanhoja. Tuontilupamenettelyn piiriin kuuluminen ei riipu esineen rahallisesta arvosta. Tuontilupamenettely ei koske 3 artiklan 4 kohdan nojalla asetuksen (EU) N:o 952/2013 203 artiklassa tarkoitettuja palautettuja kulttuuriesineitä, kulttuuriesineiden tuontia, jonka yksinomaisena tarkoituksena on varmistaa niiden turvallinen säilyttäminen viranomaisen toimesta tai valvonnassa, kun tarkoituksena on palauttaa kyseiset kulttuuriesineet tilanteen sen salliessa, eikä asetuksen (EU) N:o 952/2013 250 artiklassa tarkoitettuun kulttuuriesineiden väliaikaiseen maahantuontiin unionin tullialueelle kasvatuksellisiin, tieteellisiin, konservointi-, restaurointi-, näyttely-, digitointi- tai esittävien taiteiden tarkoituksiin, akateemisten laitosten toteuttaman tutkimuksen taikka museoiden tai vastaavien laitosten välisen yhteistyön tarkoituksiin. Edelleen 3 artiklan 5 kohdan nojalla tuontilupaa ei edellytetä kulttuuriesineiltä, jotka on asetettu asetuksen (EU) N:o 952/2013 250 artiklassa tarkoitettuun väliaikaisen maahantuonnin menettelyyn kaupallisilla taidemessuilla esiteltäväksi. Tällaisissa tapauksissa on toimitettava asetuksen 5 artiklassa tarkoitettu tuojan vakuutus.

Tuontiluvan myöntää sen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, jossa kulttuuriesineet asetetaan johonkin 2 artiklan 3 alakohdassa tarkoitettuun tullimenettelyyn ensimmäistä kertaa. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten myöntämät tuontiluvat ovat voimassa koko unionissa. Tuontilupaa ei katsota todisteeksi asianomaisten kulttuuriesineiden laillisesta alkuperästä tai omistuksesta.

Tavaroiden haltijan on haettava tuontilupaa tämän toimivaltaiselta viranomaiselta keskitetyn sähköisen järjestelmän kautta. Hakemukseen on 4 artiklan 4 kohdan mukaan liitettävä mahdolliset liiteasiakirjat ja tiedot, joilla annetaan todisteet siitä, että kyseiset kulttuuriesineet on viety maasta, jossa ne luotiin tai josta ne löydettiin, kyseisen maan lakien ja asetusten mukaisesti, tai joilla annetaan todisteet tällaisten lakien ja asetusten puuttumisesta ajankohtana, jona kyseiset kulttuuriesineet poistettiin maan alueelta. Jos maata, jossa kulttuuriesineet luotiin tai josta ne löydettiin, ei voida luotettavasti määrittää tai jos kulttuuriesineet vietiin pois maasta, jossa ne luotiin tai löydettiin, ennen 24.4.1972, hakemukseen voidaan liittää liiteasiakirjat ja tiedot, joilla annetaan todisteet siitä, että kyseiset kulttuuriesineet on viety sen viimeisen maan lakien ja asetusten mukaisesti, jossa esineet sijaitsivat yli viiden vuoden ajan ja muuta tarkoitusta kuin väliaikaista käyttöä, passitusta, jälleenvientiä tai jälleenlaivausta varten. Artiklan 5 kohdan mukaan todisteet on annettava vientitodistusten tai vientilupien muodossa, jos kyseinen maa on laatinut tällaisia asiakirjoja kulttuuriesineiden vientiä varten niiden vientiajankohtana.

Artiklan 6 kohdassa säädetään lupakäsittelyn määräajasta. Toimivaltaisen viranomaisen on tarkistettava, onko hakemus täydellinen, ja pyydettävä mahdollisesti puuttuvat tiedot, lisätiedot tai asiakirjat hakijalta 21 päivän kuluessa hakemuksen vastaanottamisesta.

Artiklan 7 kohdan mukaan päätös tuontiluvan myöntämisestä tai hakemuksen hylkäämisestä on tehtävä 90 päivän kuluessa täydellisen hakemuksen vastaanottamisesta. Toimivaltaisen viranomaisen tulee hylätä hakemus ensinnäkin silloin, jos sillä on tietoa siitä tai perusteltuja syitä uskoa, että kulttuuriesineet poistettiin sen maan alueelta, jossa kulttuuriesineet luotiin tai josta ne löydettiin, vastoin kyseisen maan lakeja ja asetuksia. Hakemus on hylättävä myös, jos viranomaiselle ei ole toimitettu 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja todisteita. Samoin hakemus on hylättävä, jos viranomaisella on tietoa siitä tai perusteltuja syitä uskoa, että tavaroiden haltija ei ole hankkinut niitä laillisesti. Edelleen hakemus on hylättävä, jos viranomaiselle on ilmoitettu, että sen maan viranomaiset, jossa kulttuuriesineet luotiin tai josta ne löydettiin, ovat esittäneet niiden palauttamista koskevia vaateita, joiden käsittely on vireillä.

Jos hakemus hylätään, päätös samoin kuin perustelut sekä valitusmenettelyä koskevat tiedot on viipymättä annettava hakijalle. Jos tuontilupahakemus koskee sellaisia kulttuuriesineitä, joiden osalta tällainen hakemus on aikaisemmin hylätty, hakijan on ilmoitettava aiemmasta hylkäyspäätöksestä sille toimivaltaiselle viranomaiselle, jolle hakemus toimitetaan. Jos jäsenvaltio hylkää hakemuksen, sen on toimitettava hylkäyspäätös ja sen perustelut muille jäsenvaltioille ja komissiolle 8 artiklassa tarkoitetun sähköisen järjestelmän kautta.

Artiklan 12 kohdan mukaan komissio vahvistaa täytäntöönpanosäädöksillä tuontilupahakemuksen mallin ja muodon ja ilmoittaa mahdolliset liiteasiakirjat kyseisten kulttuuriesineiden laillisen alkuperän todistamiseksi sekä menettelysäännöt tällaisen hakemuksen toimittamista ja käsittelyä varten. Kohdassa tarkoitetut yksityiskohtaisemmat määräykset on annettu kulttuuriesineiden tullialueelle siirtämisestä ja tuonnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/880 tiettyjen säännösten täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/1079 6 – 10 artiklassa.

Asetuksella säädettäviä tuontilupa- ja kirjallisen vakuutuksen vaatimismenettelyjä aletaan soveltaa päivästä, jolloin asetuksen 8 artiklassa tarkoitettu sähköinen järjestelmä on toimintavalmis, tai viimeistään 28 päivästä kesäkuuta 2025. Kieltoa siirtää EU:n tullialueelle lainsäädännön vastaisesti vietyjä asetuksen tarkoittamia kulttuuriesineitä sekä kieltoa koskevaa sanktiointivelvoitetta on alettu kuitenkin soveltaa jo 28 päivästä joulukuuta 2020.

3Nykytila ja sen arviointi

Kulttuuriesineiden tuontia EU:n ulkopuolelta eli ns. kolmansista maista ei ole aiemmin säännelty lukuun ottamatta eräitä erityisrajoituksia (pakotteet) sekä tilanteita, joissa kulttuuriesineisiin kohdistuu muun valtion esittämiä palautusvaatimuksia tai pyyntöjä. Kulttuuriesineiden tuontia ei ole siten aiemmin valvottu, eikä Suomeen tuoduista kulttuuriesineistä tehtyjä havaintoja ole raportoitu lähtömaahan, ellei lähtömaasta käsin ole tehty asiassa aloitetta.

Tieteellisesti, taiteellisesti ja historiallisesti arvokkaiden esineiden maastavientiä Suomesta on rajoitettu, jotta arvokkain kulttuuriomaisuus säilyisi Suomessa osana historiaa ja kulttuuri-identiteettiä. Vastaavasti kulttuuriesineiden vientiä Unionin tullialueelta on rajoitettu EU-lainsäädännöllä. Kulttuuriesineiden maastaviennin rajoittamisesta annettu laki (933/2016) , neuvoston asetus (EY) 116/2009 ja komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 1081/2012 sisältävät säännökset kulttuuriesineiden maastavientiä koskevasta lupamenettelystä, luvatonta vientiä koskevista rangaistusseuraamuksista sekä Tullille säädetystä valvontavelvollisuudesta.

Kulttuuriesineiden maahantuontiin liittyviä kysymyksiä on käsitelty lisäksi mm. opetusministeriön selvityksessä Kulttuuriesineisiin kohdistuvien laittomuuksien ehkäiseminen (Opetusministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2008:22). Selvityksen keskeinen johtopäätös oli, että tuontilainsäädännön puute vaikeuttaa UNESCO 1970 yleissopimuksen päämäärien toteuttamista. Kyseessä on yleissopimus kulttuuriomaisuuden luvattoman tuonnin, viennin ja omistusoikeuden siirron kieltämiseksi ja ehkäisemiseksi.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

EU-säädöstä ehdotetaan täydennettäväksi säätämällä toimivaltaisesta viranomaisesta, joka päättää kulttuuriesineiden maahantuontiluvista. Tehtävä säädettäisiin Museovirastolle, joka myöntää myös kulttuuriesineiden vientiluvat ja jolla on tehtävässä tarvittavaa kulttuuriperinnön asiantuntemusta. Säännös ehdotetaan lisättäväksi uutena 2 a §:nä Museovirastosta annettuun lakiin (282/2004) . Pykälän 1 momentin mukaan Museovirasto toimisi asetuksen 4 artiklassa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin oikaisuvaatimusmenettelyn soveltamisesta Museoviraston asetuksen 4 artiklan nojalla tekemiin päätöksiin. Yleisenä tavoitteena on pidetty, että oikaisuvaatimus olisi muutoksenhaun ensi vaiheena mahdollisimman laajasti. Museoviraston vientilupa-asioissa tekemiin päätöksiin ei liity sellaisia erityisiä syitä, joiden vuoksi oikaisuvaatimusmenettely ei niihin soveltuisi, joten oikaisuvaatimusmenettely on perusteltua ottaa niissä käyttöön.

Ehdotuksella ei ole arvioitu olevan olennaisia vaikutuksia valtion talouteen. Tilastotietoa tuontilupamenettelyn piiriin kuuluvien esineiden tuontimääristä ei ole käytettävissä, mutta voidaan pitää todennäköistä, että menettelyn piiriin kuuluvia yli 250 vuotta vanhoja esineitä tuotaisiin Suomeen lähinnä satunnaisesti. Kulttuuriesineiden kaupassa Suomen kautta on aiemmin tapahtunut jonkin verran kauttakulkua Venäjälle ja Venäjältä, mutta tällä hetkellä myös tällainen kauppa on pakotteiden johdosta pysähtynyt eikä sen voida olettaa elpyvän lähitulevaisuudessa.

Täytäntöönpanoasetuksen mukaan tuontiluvan hakijan on vastattava kaikista kustannuksista. Lupaan sovellettaisiin valtion maksuperustelain (150/1992) 6 §:n julkisoikeudellisia suoritteita koskevia säännöksiä. Lähtökohtana olisi, että suoritteesta perittäisiin valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää eli omakustannusarvoa vastaava maksu.

Myös vaikutusten Museoviraston toimintaan arvioidaan jäävän vähäisiksi. Museoviraston arvioidaan suoriutuvan tehtävästä nykyisten resurssien puitteissa.

5Lausuntopalaute

Museovirasto pitää tehtävän luonne ja sen edellyttämä asiantuntemus huomioiden tarkoituksenmukaisena ja perusteltuna säätää Museovirasto tuontilupien myöntämisestä päättäväksi viranomaiseksi. Museovirasto katsoo, että tehtävien edellyttämää resursointia on tärkeää tarvittaessa arvioida niin menettelyä koskevien käytännön kokemusten kuin toteutuvien hakemusmäärienkin perusteella, jotta sääntelyn tehokas ja vaikuttava täytäntöönpano voidaan turvata. Valtiovarainministeriö ja Tulli ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa esityksestä.

6Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 28.6.2025 samanaikaisesti kuin asetuksen 8 artiklassa tarkoitettu keskitetty tietojärjestelmä otetaan käyttöön.

Komission viidennen vuotuisen edistymiskertomuksen (Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle kulttuuriesineiden tullialueelle siirtämisestä ja tuonnista 17 päivänä huhtikuuta 2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/880 14 artiklan 3 kohdan mukaisesti (28. kesäkuuta 2023–29. kesäkuuta 2024), COM(2024) 458 final) mukaan järjestelmä otetaan käyttöön ja asetuksen (EU) 2019/880 täysi soveltaminen alkaa 28.6.2025.

Ponsi

Koska kulttuuriesineiden tullialueelle siirtämisestä ja tuonnista annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 2019/880 on säännöksiä, joita ehdotetaan täydennettäviksi lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

2 a §Toimivalta kulttuuriesineiden tuonnissa