HE 99/2024

1Asian tausta ja valmistelu

2EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö

Hiilirajamekanismi on uusi EU-politiikan instrumentti, jonka avulla tietyille EU:n ulkopuolelta tuleville tuotteille asetetaan samansuuruinen maksu, kuin joka kohdistuu EU:ssa valmistettuihin vastaaviin tuotteisiin EU:n päästökaupan toimeenpanon seurauksena. Hiilirajamekanismi otetaan käyttöön tietyillä sektoreilla hiilivuotona tunnetun ilmiön ehkäisemiseksi, sillä kansainväliset erot ilmastotoimissa jatkuvat samalla, kun EU nostaa omien ilmastotoimiensa kunnianhimoa. Hiilivuodolla tarkoitetaan päästöintensiivisen tuotannon siirtymistä matalamman ilmastosääntelyn kolmansiin valtioihin ja globaalien kasvihuonekaasupäästöjen kasvua sen seurauksena. Mekanismi otetaan käyttöön tarkemmin määritetyissä tuotteissa, jotka koskevat rautaa ja terästä, alumiinia, sementtiä ja lannoitteita ja vetyä sekä tuontisähköä.

Hiilirajamekanismi pannaan toimeen EU:n päästökaupasta erillisenä, mutta sitä peilaavana CBAM-todistusten hankintaan perustuvana järjestelmänä. Järjestelmässä tuontia harjoittavat yritykset ja yksityishenkilöt velvoitetaan ilmoittamaan tuontinsa sekä raportoimaan niistä aiheutuneet päästöt komission hallinnoimaan CBAM-rekisteriin ja hankkimaan päästöjä vastaavan määrän todistuksia. Mekanismi on suunniteltu niin, että se osaltaan edesauttaa selkeän ja vakaan sääntely-ympäristön muodostumista ja siten ylläpitää edellytyksiä päästöjä vähentävien investointien toteuttamiselle EU-alueen yrityksissä sekä kolmansissa maissa. Vaikka mekanismi alkuvaiheessa kohdentuu rajattuun joukkoon päästöintensiivisiä tuotteita, se on suunniteltu niin, että sitä on mahdollista laajentaa myöhemmin muille sektoreille.

Mekanismi otetaan käyttöön kaksivaiheisesti. Ensimmäisessä vaiheessa 1.10.2023 alkaen 31.12.2025 saakka tuontituotteiden tuojilla on velvollisuus vain raportoida tiedot tuotteen päästösisällöstä sekä suorien että epäsuorien päästöjen osalta. Siirtymäkautena hiilirajamekanismiasetuksen mukaisiin tuojan velvoitteisiin kuuluvat asetuksen 33, 34 ja 35 artiklassa säädetyt raportointivelvoitteet. Asetuksen 35 artiklassa säädetään maahantuojille velvollisuus antaa komissiolle vuosineljänneksittäin raportti, joka sisältää tiedot vuosineljänneksen aikana tuoduista tavaroista. Asetus velvoittaa maahantuojat hankkimaan raportointiin tarvittavat tiedot hiilirajamekanismin alaisen tuotteen tuottajalta. Siirtymäkaudella kansallisen toimivaltaisen viranomaisen tehtävät keskittyvät erityisesti tiedotukseen, raportointivelvoitteen noudattamisen seurantaan ja laiminlyöntien sanktiointiin. Suomessa kansalliseksi toimivaltaiseksi viranomaiseksi on nimetty Tulli.

Siirtymäkauden jälkeen neljännesvuosittaisesta raportoinnista luovutaan ja siirrytään vuosittaiseen raportointiin sekä CBAM-todistustenasteittaiseen hankkimiseen. Täten raportointia koskevat siirtymäkauden viranomaistehtävät lakkaavat ja viranomaiselle tulee uusia tehtäviä, jotka ovat siirtymäajan tehtäviä laajempia. Maahantuojan tulee jatkossa vuosittain toimittaa CBAM-rekisteriin edellisenä vuonna tuotujen CBAM-tavaroiden tuotesidonnaisia päästöjä vastaava määrä CBAM-todistuksia. Jos maahantuoja laiminlyö velvoitteensa, on maahantuoja velvollinen maksamaan seuraamusmaksun. Hiilirajamekanismiasetuksen mukainen seuraamus vastaa suuruudeltaan EU:n päästökauppadirektiivin (2003/87/EY) 16 artiklan 3 kohdassa säädettyä liikapäästömaksua. Vuodesta 2026 alkaen kansallisen viranomaisen tehtävänä on niin ikään huomauttaa maahantuojaa, jos maahantuoja ei ole ostanut vähintään 80 prosenttia hiilirajamekanismiasetuksen mukaisia todistuksia kvartaalin aikaisista tuonneistaan.

Vuodesta 2025 alkaen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen tehtävänä on myöntää ja hallinnoida hiilirajamekanismiasetuksen mukaisia valtuutuksia. Kukin maahantuoja tai maahantuojaa edustava välillinen edustaja tarvitsee 1.1.2026 alkaen valtuutuksen CBAM:n alaisten tuotteiden tuonnille EU:hun. Valtuutusta voi hakea 1.1.2025 alkaen.

Valtuutushakemuksessa hakijan tulee ilmoittaa tiettyjä hiilirajamekanimiasetuksessa määriteltyjä tietoja. Hakijalta vaaditaan nimi, osoite ja yhteystiedot, EORI-numero sekä tieto siitä, mitä taloudellista toimintaa hakija EU:ssa pääosin harjoittaa. EORI (Economic Operators Registration and Identification System) on EU:n laajuinen järjestelmä, johon tuojat, viejät ja muut talouden toimijat rekisteröidään sekä tunnistetaan saadun EORI-numeron avulla. Lisäksi hakijan tulee toimittaa veroviranomaisen antama vahvistus siitä, että hakijaa ei koske maksamaton kansallisen verovelan perintämääräys ja hakijan on niin ikään annettava kunnian ja omantunnon kautta vakuutus siitä, etteivät sitä koske muun muassa tullilainsäädännön tai verosääntöjen rikkomukset. Lisäksi hakijan tulee toimittaa tiedot taloudellisista ja toiminnallisista valmiuksistaan, joihin viranomainen voi tarvittaessa pyytää lisäselvityksiä. Lisäksi hakijan on arvioitava kuinka paljon tavaraa se tuo EU:hun hakemuksen jättämisvuonna sekä sitä seuraavana vuonna. Tavaran määrän lisäksi myös tavaran rahallinen arvo tulee arvioida. Jos valtuutusta hakee välillinen edustaja, edustajan tulee hakemuksessa myös kertoa, mitä tahoa hän edustaa.

Toimivaltainen kansallinen viranomainen myötää hakemuksesta valtuutetun CBAM-ilmoittajan aseman edellyttäen, että tietyt asetuksessa määritellyt kriteerit täyttävät. Kriteerien mukaan hakijan ei ole tullut olla osallisena tullilainsäädännön, verotussääntöjen, markkinoiden väärinkäyttöä koskevien sääntöjen tai tämän asetuksen nojalla annettujen delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten vakavassa tai toistuvassa rikkomisessa eikä hakijalla ole merkintöjä taloudelliseen toimintaansa liittyvistä vakavista rikoksista.

Mikäli hakija ei ole ollut olemassa hakemuksen jättämisvuotta edeltävien kahden kokonaisen tilikauden ajan, toimivaltaisen viranomaisen on vaadittava hakijalta vakuuden asettamista riittävän taloudellisen ja operatiivisen kyvykkyyden täyttämiseksi. Näin ollen, jos asetuksen alaisia tuotteita EU:hun tuova yritys on perustettu vuonna 2023 tai myöhemmin, ja se hakee valtuutusta vuonna 2025, maahantuojan on toimitettava kansalliselle viranomaiselle vakuus.

Artiklan 17 mukainen vakuus olisi pankkitakauksena tai vastaavalla tavalla turvaava muunlaisena vakuus. Artiklan 17(10) mukaisella täytäntöönpanoasetuksella komissio tulee tämän hetken tietojen mukaan määrittelemään, että muunlaisiin vastaavalla tavalla turvaaviin vakuusmuotoihin luetaan sellaiset vakuudet, jotka kussakin EU-jäsenvaltiossa kansallisen lainsäädännön mukaan ovat hyväksyttyjä. Komissiolta saadun tiedon mukaan kansallisille viranomaisille jätetään mahdollisuus määrätä, mitkä muunlaiset vakuudet pankkitakauksen lisäksi voidaan hyväksyä CBAM-vakuudeksi.

Kansallinen viranomainen on peruttava valtuutus, jos maahantuoja toistuvasti tai vakavasti rikkoo CBAM-todistusten palautusvelvoitetta, ei täytä CBAM-ilmoittajalle asetettuja kriteerejä tai vakuusvaatimuksia tai ei huomautuksista huolimatta varmista, että sen tilillä on riittävä määrä CBAM-todistuksia.

Lisäksi kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle tulee tehtäväksi valvoa ja estää hiilirajamekanismiasetuksen mukaisten velvoitteiden kiertäminen sekä ilmoittaa havainnoistaan komissiolle. Kansallisen viranomainen voi myös käsitellä komission riskianalyysin esiin nostamat havainnot.

Hiilirajamekanismiasetuksen mukaisten vuosi-ilmoitusten jälkitarkastukset komission ilmoittamien havaintojen perusteella tulevat niin ikään kansallisen toimivaltaisen viranomaisen tehtäväksi. Mikäli vuosi-ilmoituksissa on epäselvyyksiä, kansallinen viranomainen voi tehdä maahantuojaan kohdistuvan yritystarkastuksen. Viime kädessä kansallinen viranomainen laatii hallinnollisen päätöksen, jossa maahantuoja velvoitetaan ostamaan lisää hiilirajamekanismiasetuksen mukaisia todistuksia. Jos kansallinen toimivaltainen viranomainen havaitsee hiilirajamekanismiasetuksen mukaisissa ilmoituksissa tahallista virheellisen tiedon toimittamista, se vastaa myös näiden tapausten saattamisesta tutkintaan ja käsittelyyn.

Komissio perustaa hiilirajamekanismiasetuksen mukaisten todistusten myynnin, takaisinoston ja mitätöinnin järjestämiseen yhteisen kauppapaikan, joka toteutetaan komission ja jäsenvaltioiden yhteishankintana. Jäsenvaltioiden tehtäväksi tulee vuodesta 2026 alkaen CBAM-todistusten myynti ja takaisinosto tämän EU:n yhteisen keskitetyn kauppapaikan kautta CBAM-velvollisille toimijoille.

CBAM-todistusten myynnistä saatujen tulojen osalta tulee huomioida, että komission 20.6.2023 antamissa omia varoja koskevissa päivitetyissä ehdotuksissa hiilirajamekanismi olisi yksi uusista EU:n omista varoista. Komissio on ehdottanut, että 75 prosenttia jäsenvaltion CBAM-todistusten myynnistä saamista tuloista siirrettäisiin unionin budjettiin ja 25 prosenttia jäisi jäsenvaltioille kantopalkkioina. Neuvottelut uusien omien varojen osalta ovat vielä kaukana yksimielisyyttä vaativasta päätöksestä. Mikäli yksimielisyyteen kuitenkin päästäisiin, otettaisiin uudet omat varat käyttöön todennäköisimmin aikaisintaan 1.1.2028, jolloin komission ehdotuksen mukaan jäsenmaat siirtäisivät vuodesta 2026 alkaen keräämistään CBAM-tuloista sovitun osuuden EU-budjettiin vuoden 2028 aikana.

Mikäli ehdotus omista varoista hyväksytään, tulee kansallisen toimivaltaisen viranomaisen vastattavaksi myös komission ja tilintarkastustuomioistuimen tekemiä tarkastuksia, joissa käsitellään esimerkiksi kolmannessa maassa sijaitsevan tuotantolaitoksen päästölaskelmia ja niiden yhteensopivuutta kansallisen toimivaltaisen viranomaisen tekemään hallinnolliseen päätökseen, mahdolliseen yritystarkastukseen ja oikaisupäätökseen.

Hiilirajamekanismiasetus osoittaa lisäksi suoraan tulliviranomaisille tehtäviä. Näihin tehtäviin kuuluvat etenkin tiedonvälittämiseen komissiolle liittyvät tehtävät sekä velvoite tiedottaa maahantuojia CBAM-velvoitteista. Tulliviranomaisten tehtävänä on myös tehdä tavarantarkastuksia näytteenottoineen.

Hiilirajamekanismiasetuksen mukaan vuodesta 2026 alkaen akkreditoitujen todentajien tulee todentaa asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden tuotesidonnaiset päästöt. Täten asetus osoittaa suoria tehtäviä myös kansalliselle akkreditointielimelle, joka Suomessa on FINAS-akkreditointipalvelu. FINAS-akkreditointipalvelu akkreditoi eli toteaa päteväksi laboratorioita, sertifiointielimiä, tarkastuslaitoksia, vertailumittausten järjestäjiä, biopankkeja sekä ympäristö- ja päästökauppatodentajia. FINAS-akkreditointipalvelu arvioi, onko akkreditointia hakevalla todentajalla pätevyys hiilirajamekanismiin liittyviin todennustehtäviin.

Hiilirajamekanismiasetus antaa komissiolle valtuudet yhteensä kuuteentoista täytäntöönpano – ja delegoidun säädöksen valmisteluun. Säädökset koskevat muun muassa hiilirajamekanismin alaisen tuotteen päästölaskentamenetelmiä, viranomaistehtäviä sekä hiilen hinnoittelua kolmansissa maissa.

Varsinaisen CBAM-todistusten ostovelvoitteen alkuun liittyen komissio on antamassa vuonna 2024 useita täytäntöönpanosäädöksiä ja delegoituja säädöksiä. Komissio antaa täytäntöönpanosäädöksen CBAM-ilmoittajan valtuuttamiseen ja valtuuttamisen ehtoihin liittyen, jotka tarvitaan voimaan vuoden 2024 aikana jotta valtuutusten myöntäminen 1.1.2025 voi alkaa. Niin ikään komission mukaan se tulee vuonna 2024 antamaan delegoidun asetuksen sekä täytäntöönpanoasetuksen todentajien akkreditointiin ja todentamistoimintaan liittyen sekä delegoidun asetuksen liittyen CBAM-todistusten myyntiin ja ostamiseen. Lisäksi vuonna 2024 komissio todennäköisesti tulee valmistelemaan täytäntöönpanosäädökset liittyen päästöjen todentamiseen sekä CBAM-rekisteriin.

3Nykytila ja sen arviointi

Hiilirajamekanismia täydentävää kansallista lainsäädäntöä on annettu tammikuussa 2024 voimaantulleessa hiilirajamekanismilaissa. Hiilirajamekanismilaissa säädetään Tullin tehtävästä CBAM-viranomaisena ja Tullin toimivaltuuksista sekä raportointikauden seuraamuksesta.

Tulli on toiminut toimivaltaisena kansallisena hiilirajamekanismiasetuksen mukaisena viranomaisena 1.1.2024 alkaen. Tullin tehtävät ovat keskittyneet etenkin siirtymäajan velvoitteisiin ja niin ikään varautumiseen laajempiin viranomaistehtäviin kuin itse CBAM-todistusten ostaminen, ja myynti käynnistyy vuonna 2026.

Hiilirajamekanismin mukainen raportointivelvoite on käynnistynyt 1.10.2023 alkaen ja sen mukaan suomalaisten maahantuojien tai välillisen edustajan on tullut toimittaa komissiolle CBAM-raportti neljännesvuosittain. Ensimmäinen raportointikausi koski vuoden 2023 päästöjä ajalta 1.10.–31.12.2023. ja raportin määräaika on ollut 31.1.2024. Suomalaisista CBAM-velvollisista ensimmäisen raportin oli heinäkuuhun 2024 mennessä toimittanut noin 50 prosenttia ja toiselta raportointikaudelta 1.1.2024–31.3.2024 raportin on toimittanut 45 prosenttia suomalaisista maahantuojista. Raportointikauden toimeenpanossa on ollut haasteita komission hallinnoiman siirtymäajan järjestelmän teknisessä toteutuksessa, sillä tammi-helmikuussa 2024 osalla maahantuojista oli ongelmia järjestelmään pääsyn kanssa.

Raportointivelvoitteen alun jälkeen heinäkuuhun 2024 mennessä noin 1900 yritystä ja noin 200 yksityishenkilöä on tuonut CBAM:n piirissä olevia tavaroita Suomeen. Näistä valtaosa toi maahan teräs- ja rautatuotteita, jotka olivat myös tilastoarvossa merkittävin CBAM:n velvoitteita koskeva tavaraluokka. Kokonaisuudessaan CBAM-tavaroiden tuonti koski noin viittä prosenttia Suomen suuntautuvasta kokonaistuonnin arvosta kyseisenä ajanjaksona.

Raportointivaiheen alussa komissio on sallinut maahantuojille oletusarvojen käyttämisen tuontituotteiden päästösisällön arvioinnissa. Täten lähes kaikki CBAM-raportin toimittaneet toimijat ovat nojanneet komission määrittämiin tuotekohtaisiin oletusarvoihin raporteissaan. Tästä syystä tietoja tuonnin todellista päästöistä kansallisilla viranomaisilla ei tällä hetkellä ole käytettävissä. Oletusarvojen perusteella voidaan kuitenkin määrittää, kuinka merkittävät päästöt suuruusluokaltaan CBAM-tuotteiden tuonnilla maahantuojilta saatujen tietojen mukaan on. Tämän hetken tietojen perusteella Suomessa 80 prosenttia raportin toimittaneista maahantuojista on raportoinut alle 10 hiilidioksiditonnin päästöt tuonnilleen ja noin 91 prosenttia on raportoinut alle 100 hiilidioksiditonnin päästöt. Täten suurin osa raportointivelvoitteen täyttäneistä tuojista on päästöissä mitattuna tuonut CBAM-tavaroita vain maltillisesti. Oletusarvojen käyttö raportoinnissa päättyy vuoden 2024 loppupuolella, jolloin komissio ja kansalliset viranomaiset saavat todennäköisesti jatkossa tuonnin päästösisällöstä laadukkaampaa tietoa.

Komissiolta saatujen tietojen mukaan koko EU:n tasolla 90 prosenttia tuonnin volyymista kertyy noin 10 prosentilta yrityksiä, mikä kertoo myös EU:n laajuisesti pienien tuojien suuresta määrästä. Päästöillä mitattuna suurten tavaraerien (yli 1000 hiilidioksiditonnia) tuojista jo puolet raportoi kuitenkin toteutuneet arvot. Suuret yritykset ovat täten EU-tasolla suhteellisen hyvin täyttäneet raportointivelvoitteensa. Näin ollen EU-tasolla raportteja puuttuu pääsääntöisesti päästömäärältään pienten tavaraerien osalta.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

6Lausuntopalaute

7Säännöskohtaiset perustelut

1 a §.Määritelmät . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin lain soveltamisen kannalta keskeiset käsitteet. Ehdotetun pykälän 1 kohdan mukaan valtuutetulla CBAM-ilmoittajalla tarkoitettaisiin hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklan mukaisesti valtuutettua luonnollista tai oikeushenkilöä. Ehdotetun pykälän 2 kohdan mukaan tuonnilla tarkoitettaisiin hiilirajamekanismiasetuksen 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua luovutusta vapaaseen liikkeeseen. Hiilirajamekanismiasetuksen määritelmässä tuonnista viitataan asetuksen (EU) 952/2013 artiklassa 201 säädettyihin edellytyksiin, joiden mukaan katsotaan tavaran olevan luovutettu vapaaseen liikkeeseen.

Ehdotetun pykälän 3 kohdan mukaan CBAM-todistuksella tarkoitettaisiin hiilirajamekanismiasetuksen 3 artiklan 24 kohdassa tarkoitettua sähköisessä muodossa olevaa todistusta, joka vastaa yhtä hiilidioksidiekvivalenttitonnia tavaroiden tuotesidonnaisia päästöjä.

Ehdotetun pykälän 4 kohdan mukaan yhteisellä keskuskauppapaikalla tarkoitettaisiin CBAM-todistusten myyntiä ja takaisinostoa varten perustettavaa yhteistä keskuskauppapaikkaa.

2 §.Viranomaisten tehtävät . Pykälää ehdotetaan muutettavan siten, että Tullin tehtäväksi lisättäisiin hiilirajamekanismiasetuksen 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta CBAM-todistuksien myynti ja takaisinosto yhteisessä keskuskauppapaikassa. Hiilirajamekanismiasetuksen mukaan jäsenmaiden tulee vastata CBAM-todistusten myynnistä ja takaisinostosta yhteisessä keskuskauppapaikassa eikä tehtävää ole suoraan asetuksen perusteella osoitettu toimivaltaiselle viranomaiselle tai Tullille. Tullin hoitaessa kaikki muut asetuksen mukaiset tehtävät on tarkoituksenmukaista keskittää myös CBAM-todistusten myynti ja takaisinosto Tullin tehtäväksi.

2 a §.Vakuuden vaatiminen . Ehdotetussa uudessa 2 a §:ssä säädettäisiin vakuuden vaatimisesta sekä Tullin määräyksenantovaltuudesta. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklassa säädetään vakuuden antamisesta valtuutetun CBAM-ilmoittajan aseman saamiseksi. Ehdotettu momentti on luonteeltaan informatiivinen. Hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklassa säädetään valtuutetun CBAM-ilmoittajan valtuuttamisen kriteereistä. Hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan valtuutetun CBAM-ilmoittajan aseman saamiseksi hakijan tulee osoittaa taloudelliset ja toiminnalliset valmiutensa täyttää hiilirajamekanismiasetuksen mukaiset velvoitteensa. Hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklan 5 kohdassa puolestaan säädetään, että 17 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun kriteerin täyttämiseksi toimivaltaisen viranomaisen on vaadittava vakuuden antamista, jos hakija ei ole ollut olemassa 5 artiklan 1 kohdan mukaisen hakemuksen jättämisvuotta edeltävien kahden kokonaisen tilikauden ajan.

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan Tulli voisi antaa tarkempia määräyksiä siitä, mitkä vakuusmuodot Tulli hyväksyisi hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua tapaa vastaavalla tavalla turvaaviksi muunlaisiksi vakuuksiksi. Hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklan 5 kohdan toinen alakohta jättää kansallisesti määriteltäväksi, mikä katsotaan pankkitakausta vastaavalla tavalla turvaavaksi muunlaiseksi vakuudeksi. Tullin määräyksenantovaltuus koskisi hiilirajamekanismiasetuksen mukaisen vakuuden vaatimista niissä tilanteissa, joissa valtuutetun CBAM-ilmoittajan asemaa hakeva toimija ei ole ollut olemassa vähintään kahta tilikautta. Tullin määräyksenantovaltuus kohdistuu vain hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklassa tarkoitettuihin vakuuksiin, ja se on luonteeltaan teknistä. Tulli on tullilain nojalla antanut vastaavia vakuuksia koskevan määräyksen 19/2016, jonka mukaan Tulli hyväksyy unionin tullikoodeksin delegoidun asetuksen (EU) 2015/2448 83 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista vakuusmuodoista kiinteistökiinnityksen ja pantin antamisen.

Ehdotetun 3 momentin mukaan Tulli voisi antaa tarkempia määräyksiä siitä, mitkä unionissa toimivan rahoituslaitoksen antamat takaukset se hyväksyisi. Hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaan vakuus annetaan unionissa toimivan rahoituslaitoksen antamana vaadittaessa maksettavana pankkitakauksena tai vastaavalla tavalla turvaavana muunlaisena vakuutena. Kyseinen hiilirajamekanismiasetuksen artikla yhtäältä edellyttää, että vakuuden on antanut unionissa toimiva rahoituslaitos. Toisaalta hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklan 6 kohdan mukaan, jos toimivaltainen viranomainen toteaa, että annettu vakuus ei turvaa tai ei enää riitä turvaamaan valtuutetun CBAM-ilmoittajan taloudellisia tai toiminnallisia valmiuksia noudattaa tämän asetuksen mukaisia velvoitteitaan, sen on vaadittava valtuutettua CBAM-ilmoittajaa valitsemaan, antaako se lisävakuuden vai korvaako se alkuperäisen vakuuden uudella 5 kohdan mukaisesti. Hiilirajamekanismiasetus lähtee siitä, että takaus on lähtökohtaisesti hyväksyttävä, jos se on unionissa toimivan rahoituslaitoksen antama. Hiilirajamekanismiasetuksessa säädetään, että toimivaltaisen viranomaisen on kuitenkin seurattava sitä, onko annettu vakuus (vaadittaessa maksettava pankkitakaus tai vastaavalla tavalla turvaava muunlainen vakuus) riittävä turvaamaan valtuutetun CBAM-ilmoittajan taloudellisia tai toiminnallisia valmiuksia noudattaa hiilirajamekanismiasetuksen mukaisia velvoitteita. Pankkitakauksen turvaavuuteen vaikuttaa olennaisesti sen antaneen rahoituslaitoksen taloudellinen tilanne. Hyväksyttävän rahoituslaitoksen taloudellisesta tilanteesta saadaan tietoa ensisijaisesti virallisten reittaustietojen kautta.

2 b §.Valtuutushakemusta koskevan päätöksen maksuttomuus . Ehdotetussa uudessa 2 b §:ssä säädettäisiin valtuutushakemuksen maksuttomuudesta. Ehdotetun pykälän mukaan hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklassa tarkoitetun CBAM-ilmoittajan valtuutushakemusta koskeva päätös olisi maksuton.

3 §.Tiedonsaantioikeus . Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin mahdollisuus saada välttämättömät tiedot maksutta. Ehdotetun pykälän mukaan Tullilla olisi oikeus salassapitosäännösten estämättä saada maksutta hiilirajamekanismiasetuksen mukaisen valvonnan suorittamiseksi välttämättömät tiedot niiltä, joita hiilirajamekanismiasetuksen mukaiset velvoitteet koskevat.

4 a §.Seuraamusmaksu . Ehdotetussa uudessa 4 a §:ssä säädettäisiin varsinaisen CBAM-todistusten palauttamista koskevan ajanjakson seuraamuksista. Seuraamukset perustuvat hiilirajamekanismiasetuksen edellyttämään seuraamukseen. Ehdotetun pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan Tulli voisi määrätä seuraamusmaksun sille, joka ei noudata hiilirajamekanismiasetuksen 22 artiklassa säädettyä velvoitetta palauttaa CBAM-todistuksia. Ehdotetun pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan Tulli voisi määrätä seuraamusmaksun sille, joka tuo tavaroita unionin tullialueelle ilman hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklassa tarkoitettua valtuutetun CBAM-ilmoittajan asemaa.

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan hiilirajamekanismiasetuksen 26 artiklassa säädetään seuraamusmaksun määräämisestä. Hiilirajamekanismiasetuksen 26 artiklan mukaan valtuutettu CBAM-ilmoittaja, joka ei ole viimeistään kunkin vuoden 31 päivänä toukokuuta palauttanut edellisenä kalenterivuonna tuotujen tavaroiden tuotesidonnaisia päästöjä vastaavaa lukumäärää CBAM-todistuksia, on velvollinen maksamaan seuraamusmaksun. Tällaisen seuraamusmaksun on oltava sama kuin direktiivin 2003/87/EY 16 artiklan 3 kohdassa säädetty liikapäästömaksu, sellaisena kuin sitä sovelletaan tavaroiden tuontivuonna, korotettuna mainitun direktiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Hiilirajamekanismiasetuksen mukainen seuraamusmaksu vastaa päästökauppadirektiivin liikapäästösakkoa. Liikapäästösakko on 100 euroa palauttamatta jätettyä päästöoikeutta kohden ja se on korotettu vuodesta 2013 alkaen Euroopan kuluttajahintaindeksin mukaisesti. Hiilirajamekanismiasetuksen mukaisesti seuraamusmaksun maksaminen ei vapauta valtuutettua CBAM-ilmoittajaa velvoitteesta palauttaa kulloisenkin vuoden puuttuva lukumäärä CBAM-todistuksia. Hiilirajamekanismiasetuksen mukaan seuraamusmaksu määrätään myös, jos muu henkilö kuin valtuutettu CBAM-ilmoittaja tuo tavaroita unionin tullialueelle noudattamatta hiilirajamekanismiasetuksen mukaisia velvoitteita. Edellä mainitussa tilanteessa seuraamusmaksun on oltava tehokas, oikeasuhteinen ja varoittava, ja ottaen huomioon erityisesti noudattamatta jättämisen kesto, vakavuus, laajuus, tahallisuus ja toistuvuus sekä asianomaisen henkilön yhteistyöhalukkuus toimivaltaisen viranomaisen kanssa, sen on oltava määrältään kolmesta viiteen kertaa suurempi kuin CBAM-todistusten palauttamisen laiminlyöntiä koskeva seuraamusmaksu, sellaisena kuin sitä sovelletaan tavaroiden tuontivuonna, kunkin sellaisen CBAM-todistuksen osalta, jota henkilö ei ole palauttanut.

Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan seuraamusmaksu määrättäisiin maksettavaksi valtiolle, ja se olisi täytäntöönpanokelpoinen, kun päätös siitä on tullut lainvoimaiseksi. Seuraamusmaksun perintään sovelletaan, mitä tullilaissa (304/2016) säädetään tullivelan perinnästä.

8Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2025.

9Toimeenpano ja seuranta

Työ- ja elinkeinoministeriö asetti tammikuussa 2023 hiilirajamekanismin kansallista toimeenpanoa koskevan työryhmän, jonka yhtenä tehtävänä on seurata asetuksen toimeenpanoa kansallisesti. Työryhmään osallistuvat työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöministeriö, valtiovarainministeriö, ulkoministeriö, Tulli, Energiavirasto, Energiateollisuus ry, Kemianteollisuus ry, Metsäteollisuus ry, Teknologiateollisuus ry, Suomen huolinta- ja logistiikkaliitto ry, Suomen Yrittäjät, Elinkeinoelämän keskusliitto, Keskuskauppakamari ja Teknisen kaupan liitto. Työryhmä seuraa hiilirajamekanismiasetuksen toimeenpanoa ja vaihtaa tietoa viranomaisten ja sidosryhmien kesken.

Hiilirajamekanismin artikla 30 velvoittaa komissiota seuraamaan asetuksen vaikutuksia ja toimivuutta. Komissio tulee artiklan 30 mukaan seuraamaan hiilirajamekanismiasetuksen vaikutuksia muun muassa hiilivuotoon ja kansainvälisten ilmastotoimien kehitykseen sekä arvioimaan mahdollisuuksia mekanismin laajentamiselle uusiin tuotteisiin ja teollisuuden sektoreihin sekä arvioimaan mekanismin hallinnon järjestämistä ja kustannuksia.

Hiilirajamekanismiasetus tullaan todennäköisesti uudistamaan joko vuoden 2025 lopussa tai vuonna 2026.

10Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi laki Euroopan unionin hiilirajamekanismiasetuksen toimeenpanosta. Ehdotetulla lailla annettaisiin Euroopan unionin hiilirajamekanismia koskevaa asetusta täydentävät välttämättömät kansalliset säännökset, jotka koskevat asetuksen täytäntöönpanoa varsinaisen maksun keräämistä varten. Hiilirajamekanismiasetuksen mukaisia CBAM-todistuksia aletaan keräämään vuodesta 2026 alkaen, jolloin asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden maahantuonti edellyttäisi Tullin myöntämän valtuutuksen. Valtuutuksen myöntämisen ehtona on tietyissä tapauksissa kansalliselle viranomaiselle toimitettava vakuus. Ehdotuksen mukaan Tulli voisi määräyksellä antaa tarkemmat edellytykset hyväksyttävälle vakuudelle. Esityksessä ehdotetaan lisäksi hiilirajamekanismiasetukseen perustuvaa seuraamusta sekä valtuutushakemuksen maksuttomuutta.

Hallituksen esitykseen liittyvät keskeiset perusoikeudet ovat vastuuta ympäristöstä koskeva perustuslain 20 §:n 1 momentti ja 18 §:ssä säädetty elinkeinon vapaus. Ehdotukseen sisältyy määräyksenantovaltuuksia, joten esitystä on käsiteltävä myös perustuslain 80 §:n näkökulmasta. Lisäksi ehdotuksessa ehdotetaan hiilirajamekanismiin perustuvaa seuraamusmaksua sekä säädettäisiin valtuutushakemusta koskevan päätöksen maksuttomuudesta, joiden osalta tulee arvioida perustuslain 2 §:n 3 momentissa asetettuja vaatimuksia julkisen vallan käytölle ja 81 §:n 2 momentin mukaisia edellytyksiä.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista poikkeuksellisesti. Luvanvaraisuudesta on säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Sääntelyn sisällön osalta valiokunta on pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Hiilirajamekanismiasetuksen edellyttämä valtuutus edellytyksenä maahantuonnille on rinnastettavissa elinkeinovapauden rajoittamiseen luvanvaraisuudella. Valtuutuksen myöntämisestä ja edellytyksistä säädetään hiilirajamekanismiasetuksessa täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Hiilirajamekanimiasetuksen tarkoituksena on edistää 20 §:n 1 momentissa tarkoitettua vastuuta ympäristöstä asettamalla tuontituotteille päästökaupassa päästöoikeutta vastaava maksu. Maksun myötä luovutaan päästökaupan ilmaisjaosta sekä kannustetaan kolmansia maita ottamaan käyttöön päästökauppaa vastaavia päästövähennyskeinoja.

Hiilirajamekanimisasetuksen mukaisesti vakuutta tulee edellyttää, mikäli hakija ei ole ollut olemassa hakemuksen jättämisvuotta edeltävien kahden kokonaisen tilikauden ajan, riittävän taloudellisen ja operatiivisen kyvykkyyden turvaamiseksi. Toimivaltaisen viranomaisen tehtävänä on vaatia hakijalta vakuuden antamista. Näin ollen, jos asetuksen alaisia tuotteita EU:hun tuova yritys on perustettu vuonna 2023 tai myöhemmin, ja se hakee valtuutusta vuonna 2025, maahantuojan on toimitettava kansalliselle viranomaiselle vakuus. Esityksessä ehdotetaan vakuutta koskevia määräyksenantovaltuutuksia Tullille. Ehdotuksen mukaan määräyksenantovaltuutus koskisi tarkempia edellytyksiä hiilirajamekanismiasetuksen artiklan 17 mukaisen vakuuden antamiseksi. Tullilla olisi mahdollisuus antaa tarkempia määräyksiä vakuuksista, jotka se hyväksyy hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua tapaa vastaavalla tavalla turvaaviksi muunlaisiksi vakuuksiksi sekä minkä unionissa toimivan rahoituslaitoksen antamat takaukset se hyväksyisi. Tullin määräystenantovaltuuksia on arvioitava perustuslain 80 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan muu kuin perustuslain 80 §:n 1 momentissa mainittu asetuksenantaja voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee lisäksi olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Asetuksella tai määräyksellä ei siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (esim. PeVL 10/2014 vp , s. 3/I, PeVL 58/2010 vp , s. 3/I ja PeVL 44/2010 vp , s. 4/II). Asetuksenantovaltuuksiin verrattuna tällaisiin määräyksenantovaltuuksiin kohdistuu yleistä tarkkarajaisuutta koskeva pidemmälle menevä vaatimus, jonka mukaan valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa (ks. esim. PeVL 34/2012 vp , s. 3/I). Tullilakia koskevassa lausunnossaan (PeVL 10/2016 vp, s. 4/II) perustuslakivaliokunta katsoi, että määräyksenantovallan kohdistuessa lähinnä erilaisiin menettelyvaatimuksiin ja ollessaan sisällöltään teknisiä sekä edellyttäessään erityistä asiantuntemusta ja kohteena olevan toiminnan tuntemusta voitiin katsoa perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitettujen erityisten syiden täyttyvän, joiden vuoksi muu viranomainen voidaan valtuuttaa antamaan tarkempia oikeussääntöjä.  Tullilaissa säädetty määräyksenantovaltuutus on sisällöllisesti vastaava kuin ehdotettu määräyksenantovaltuutus vakuuksista.

Varsinaisista vakuutta koskevista lain alaan kuuluvista vaatimuksista säädetään hiilirajamekanismiasetuksessa. Ehdotuksen mukaan Tulli voisi antaa tarkempia määräyksiä siitä, mitkä vakuusmuodot Tulli hyväksyisi vastaavalla tavalla turvaaviksi muunlaisiksi vakuuksiksi. Hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklan 5 kohdan toinen alakohta jättää kansallisesti määriteltäväksi, mikä katsotaan pankkitakausta vastaavalla tavalla turvaavaksi muunlaiseksi vakuudeksi. Muiden kuin pankkivakuuksien hyväksynnällä mahdollistetaan erityisesti luonnollisten henkilöiden kohdalla vakuuden antaminen tarkoituksenmukaisella tavalla mikä osaltaan edistää elinkeinovapautta. Tullin määräyksenantovaltuus olisi rajattu koskemaan hiilirajamekanismiasetuksen mukaisen vakuuden vaatimista niissä tilanteissa, joissa valtuutetun CBAM-ilmoittajan asemaa hakeva toimija ei ole ollut olemassa vähintään kahta tilikautta. Asetuksen sanamuoto itsessään rajaa Tullin toimivaltaa, ja kysymys hyväksyttävistä vakuuden muodoista kuuluu myös veronkantoviranomaisena toimivan Tullin harkintavallan piiriin, minkä vuoksi Tullin valtuuttaminen määräämään asiasta olisi perusteltua. Tullin määräyksenantovaltuus kohdistuu vain hiilirajamekanismiasetuksen 17 artiklassa tarkoitettuihin vakuuksiin, ja se on luonteeltaan teknistä. Lisäksi Tulli voisi antaa määräyksen siitä, minkä unionissa toimivan rahoituslaitoksen antamat takaukset se hyväksyisi. Hiilirajamekanismiasetuksessa säädetään, että toimivaltaisen viranomaisen on seurattava sitä, onko annettu vakuus (vaadittaessa maksettava pankkitakaus tai vastaavalla tavalla turvaava muunlainen vakuus) riittävä turvaamaan valtuutetun CBAM-ilmoittajan taloudellisia tai toiminnallisia valmiuksia noudattaa hiilirajamekanismiasetuksen mukaisia velvoitteita. Pankkitakauksen turvaavuuteen vaikuttaa olennaisesti sen antaneen rahoituslaitoksen taloudellinen tilanne. Hyväksyttävän rahoituslaitoksen taloudellisesta tilanteesta saadaan tietoa ensisijaisesti virallisten reittaustietojen kautta. Ehdotuksen mukainen määräyksenantovaltuutus kohdistuu vakuuden antamista koskeviin menettelyvaatimuksiin ja siten sen voi katsoa täyttävän täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimukset sekä erityisen syyn vaatimuksen.

Esityksessä ehdotetaan, että valtuutushakemusta koskeva päätös olisi maksuton. Valtion suoritteiden maksullisuudesta ja maksujen suuruudesta säädetään valtion maksuperustelaissa (150/1992) . Esityksessä poikettaisiin edellä mainitusta yleislaista, siten että valtuutushakemusta koskeva päätös olisi maksuton. Sääntelyllä on merkitystä perustuslain 81 §:n 2 momentin näkökulmasta. Sen mukaan valtion viranomaisten, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla. Perustuslain esitöiden mukaan lailla on säädettävä maksujen suuruuden määrittämisessä noudatettavista periaatteista, kuten omakustannusarvon tai liiketaloudellisten perusteiden noudattamisesta ( HE 1/1998 vp , s. 135/I). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan valtiosääntöoikeudellisille maksuille on ominaista, että ne ovat korvausta tai vastikkeita julkisen vallan palveluista. Esityksessä ehdotetaan valtuutusta koskevan päätöksen maksuttomuutta ja siten arvioidaan ehdotetun säännöksen olevan perustuslain kannalta ongelmaton.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi hiilirajamekanimiasetuksen mukaisten CBAM-todistusten palauttamatta jättämistä koskeva seuraamus, sekä seuraamuksesta jos tuo ilman valtuutusta asetuksen piirissä olevia tuotteita maahan. Ehdotuksen mukaan edellä mainituissa tilanteissa määrättäisiin hiilirajamekanimiasetuksen 26 artiklassa säädetty seuraamus. Seuraamuksen määräytyminen perustuu EU-sääntelyyn eikä jätä kansalliselle sääntelylle liikkumavaraa. Asetuksen mukainen seuraamus vastaa EU:n päästökauppajärjestelmässä käytössä olevaa liikapäästömaksua, jonka myötä palauttamatta jätettyä päästöoikeutta kohden määrätään 100 euron (kuluttajahintaindeksiin sidottu) seuraamus. Seuraamuksen suuruus on siten suoraan yhteydessä EU:n päästökauppajärjestelmässä toimijan palauttamatta jättämiin päästöoikeuksiin ja rinnastaen CBAM-todistusten palauttamatta jättämiseen. Ehdotuksessa on huomioitu oikeusturva muutoksenhaun säätämisen myötä.

tEdellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Koska hiilirajamekanismiasetuksessa on säännöksiä, joita ehdotetaan täydennettäviksi lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

1 a §Määritelmät

2 §Viranomaisten tehtävät

2 a §Vakuuden vaatiminen

2 b §Valtuutushakemusta koskevan päätöksen maksuttomuus

3 §Tiedonsaantioikeus

4 a §Seuraamusmaksu