HE 78/2024

1Asian tausta ja valmistelu

2Nykytila ja sen arviointi

Hyvinvointialueen taloutta koskeva sääntely

Hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) , jäljempänä hyvinvointialuelaki, tarkoituksena on 1 §:n mukaisesti luoda edellytykset itsehallinnolle kuntia suuremmalla hallintoalueella (hyvinvointialue) sekä asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteuttamiselle hyvinvointialueen toiminnassa. Lain tarkoituksena on myös edistää hyvinvointialueen toiminnan suunnitelmallisuutta ja taloudellista kestävyyttä sekä luoda hyvinvointialueelle edellytykset tukea asukkaidensa hyvinvointia. Lakia sovelletaan hyvinvointialueen hallinnon ja talouden järjestämiseen sekä 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hyvinvointialueen toimintaan, jollei lailla toisin säädetä. Hyvinvointialuelaissa on useita säännöksiä, joiden tavoitteena on talouden ja toiminnan kestävyyden varmistaminen.

Hyvinvointialuelain 11 §:n 1 momentin mukaan valtiovarainministeriö seuraa yleisesti hyvinvointialueiden toimintaa ja taloutta ja vastaa hyvinvointialueiden talouden ja hallinnon yleisestä ohjauksesta sekä toiminnan yleisestä ohjauksesta siltä osin kuin sitä ei ole säädetty sosiaali- ja terveysministeriön, sisäministeriön tai muun ministeriön toimivaltaan kuuluvaksi. Valtiovarainministeriö sovittaa yhteen valtioneuvostossa tehtävää hyvinvointialueiden ohjausta sekä huolehtii, että hyvinvointialueiden itsehallinto otetaan huomioon hyvinvointialueita koskevan lainsäädännön valmistelussa. Sosiaali- ja terveysministeriön toimivallasta sosiaali- ja terveydenhuollon yleisessä ohjauksessa, suunnittelussa, kehittämisessä ja valvonnassa säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021) 21 §:ssä. Sisäministeriön toimivallasta pelastustoimen yleisessä ohjauksessa, suunnittelussa ja kehittämisessä säädetään pelastustoimen järjestämisestä annetun lain (613/2021) 7 §:ssä. Aluehallintovirasto voi kantelun johdosta tutkia, onko hyvinvointialue toiminut voimassa olevien lakien mukaan.

Hyvinvointialuelain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä todetaan, että valtiovarainministeriö koordinoi hyvinvointialueita koskevien asioiden käsittelyä valtioneuvostossa sekä kerää ja tuottaa hyvinvointialueiden toimintaa ja taloutta koskevia tietoja poliittisen päätöksenteon tueksi erityisesti säädösvalmisteluun sekä valtion talousarvioesityksen ja julkisen talouden suunnitelman valmisteluun liittyen ( HE 241/2020 vp , s. 522–523). Valtiovarainministeriöllä ei ole toimivaltaa harjoittaa hyvinvointialueiden yksittäisiin päätöksiin kohdistuvaa laillisuusvalvontaa, vaan tämä on säädetty aluehallintovirastojen tehtäväksi.

Hyvinvointialuelain 12 §:n 2 momentin mukaan julkisen talouden suunnitelma ja valtioneuvoston asettamat julkisen talouden finanssipoliittiset tavoitteet ohjaavat ministeriöitä niiden valmistellessa hyvinvointialuetta koskevaa lainsäädäntöä ja ohjausta. Julkisen talouden suunnitelmasta annetun valtioneuvoston asetuksen (120/2014) 3 §:n mukaisesti suunnitelmaan sisältyy myös hyvinvointialueiden taloutta koskeva osio.

Hyvinvointialuelain 13 luvussa on taloutta koskevat säännökset. Talousarviosta ja -suunnitelmasta säädetään 115 §:ssä. Säännöksessä asetetaan taloudelle tasapainovaatimus ja säädetään rahoitustarpeen kattamisen edellytyksistä sekä talousarvion rakenteesta. Aluevaltuuston on kunkin vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä hyvinvointialueelle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio, jossa otetaan huomioon hyvinvointialuekonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Talousarvion hyväksymisen yhteydessä aluevaltuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi. Talousarviovuosi on taloussuunnitelman ensimmäinen vuosi.

Taloussuunnitelma on laadittava siten, että se on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään toisen talousarviovuotta seuraavan vuoden päättyessä. Taloussuunnitelman tasapainossa voidaan ottaa huomioon talousarvion laadintavuoden taseeseen kertyväksi arvioitu ylijäämä. Hyvinvointialueen taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Tässä määräajassa tulee kattaa myös talousarvion laadintavuonna tai sen jälkeen kertynyt alijäämä. Taloussuunnitelmassa hyväksytään hyvinvointialueen ja hyvinvointialuekonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Tavoitteiden on toteutettava hyvinvointialuestrategiaa. Säännöksen mukaan talousarvioon otetaan tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot. Lisäksi siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Rahoitustarvetta ei saa kattaa pitkäaikaisella lainalla. Investointia varten hyvinvointialue voi kuitenkin ottaa pitkäaikaisen lainan, jos valtioneuvosto on antanut siihen valtuuden 15 §:n mukaisesti. Määräraha ja tuloarvio voidaan ottaa brutto- tai nettomääräisenä. Talousarviossa ja -suunnitelmassa on käyttötalous- ja tuloslaskelmaosa sekä investointi- ja rahoitusosa. Investointiosasta on ilmettävä hyvinvointialueen investointien lisäksi hyvinvointialuekonsernin toiminnallisesti ja taloudellisesti merkittävimmät investoinnit ja sen on perustuttava 16 §:ssä tarkoitettuun investointisuunnitelmaan, jonka toimivaltaiset ministeriöt ovat hyväksyneet siten kuin siitä erikseen säädetään. Hyvinvointialueen toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota.

Tilinpäätöksestä säädetään 117 §:ssä. Hyvinvointialueen tilikausi on kalenterivuosi. Aluehallituksen on laadittava tilikaudelta tilinpäätöstilikautta seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä ja annettava se tilintarkastajien tarkastettavaksi. Tilintarkastajien on tarkastettava tilinpäätös toukokuun loppuun mennessä. Aluehallituksen on saatettava tilinpäätös tilintarkastuksen jälkeen aluevaltuuston käsiteltäväksi. Aluevaltuuston on käsiteltävä tilinpäätös kesäkuun loppuun mennessä. Tilinpäätökseen kuuluvat tase, tuloslaskelma, rahoituslaskelma ja niiden liitteenä olevat tiedot sekä talousarvion toteutumisvertailu ja toimintakertomus. Tilinpäätöksen tulee antaa oikea ja riittävä kuva hyvinvointialueen tuloksesta, taloudellisesta asemasta, rahoituksesta sekä toiminnasta. Tätä varten tarpeelliset lisätiedot on ilmoitettava liitetiedoissa. Tilinpäätöksen allekirjoittavat aluehallituksen jäsenet sekä hyvinvointialuejohtaja. Hyvinvointialueen tulee laatia konsernitilinpäätös 118 §:n mukaisesti.

Tilinpäätökseen kuuluvasta toimintakertomuksessa on 119 §:n mukaisesti esitettävä selvitys aluevaltuuston asettamien toiminnan ja talouden tavoitteiden toteutumisesta hyvinvointialueella ja hyvinvointialuekonsernissa. Toimintakertomuksessa on myös annettava tietoja sellaisista hyvinvointialueen ja konsernin talouteen liittyvistä olennaisista asioista, jotka eivät käy ilmi hyvinvointialueen tai konsernin taseesta, tuloslaskelmasta tai rahoituslaskelmasta. Tällaisia asioita ovat ainakin arvio todennäköisestä tulevasta kehityksestä sekä tiedot sisäisen valvonnan, sisäisen tarkastuksen ja riskienhallinnan järjestämisestä ja keskeisistä johtopäätöksistä. Toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys talouden tasapainotuksen toteutumisesta tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyydestä talouden tasapainottamiseksi. Lisäksi on esitettävä selvitys hyvinvointialueen ottamien pitkäaikaisten lainojen lisäyksistä ja investoinneista.

Hyvinvointialue- ja kuntajaoston toimivallasta säädetään hyvinvointialuelain 116 §:ssä. Jaoston antamat ohjeet ja lausunnot ovat myös osa hyvinvointialueiden hyvää kirjanpitotapaa. Jaoston antaman yleisohjeen mukaan toimintakertomuksessa on arvioitava muun muassa hyvinvointialueen ja hyvinvointialuekonsernin toiminnan laajuuteen ja rakenteeseen nähden tasapuolisesti ja kattavasti merkittävimpiä riskejä ja epävarmuustekijöitä sekä muita toiminnan kehittymiseen vaikuttavia seikkoja. Yleisohjeessa kuvataan tarkemmin riskien arviointia. Muiden kuin taloudellisten tietojen osalta yleisohjeen mukaan toimintakertomuksessa annetaan tiedot siitä, miten hyvinvointialue huolehtii korruption ja lahjonnan torjunnasta sekä ihmisoikeusasioista. Tiedot annetaan siinä laajuudessa kuin se on tarpeen kirjanpitovelvollisen toiminnan vaikutusten ymmärtämiseksi. (Yleisohje hyvinvointialueen tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta 30.5.2023).

Lain 120 §:ssä säädetään hyvinvointialueen toiminnan, talouden ja palvelutuotannon seurannasta ja tietojen tuottamisesta. Pykälän mukaan hyvinvointialueen on tuotettava tietoja hyvinvointialueen toiminnasta ja taloudesta hyvinvointialueen toiminnan ja talouden ohjausta, johtamista ja seurantaa varten. Hyvinvointialueen on toimitettava tilinpäätös-, osavuosikatsaus- ja kustannustiedot sekä muualla laissa tai lain nojalla säännöllisesti toimitettavaksi edellytetyt taloustiedot Valtiokonttorille yhteentoimivuuden edellyttämässä muodossa. Hyvinvointialue vastaa toimittamiensa tietojen oikeellisuudesta. Valtioneuvoston asetuksilla (729/2021 ja 462/2022) on annettu tarkempia säännöksiä tuotettavista tiedoista sekä tietojen tuottamisen ja toimittamisen menettelytavoista ja ajankohdista. Sääntelyn soveltamista ohjeistetaan Valtiokonttorin julkaisemassa talousraportoinnin käsikirjassa (HVA-AURA). Hyvinvointialueiden tilikauden aikana Valtiokonttorille toimittamia taloustietoja käytetään muun muassa valtion talousarvion valmistelussa. Ilmoitettuja palveluluokkakohtaisia kustannustietoja käytetään valtion rahoituksen jälkikäteistarkistuksen määräytymisen perusteena. Lisäksi taloustietoja hyödynnetään hyvinvointialueen toiminnan ja talouden seurannassa sekä valtion ohjauksessa kuten lainanottovaltuuksien valmistelussa. Hyvinvointialueiden toiminnan käynnistyttyä vuonna 2023 useilla hyvinvointialueilla on ollut puutteita tietojen toimittamisessa Valtiokonttorin palveluun.

Hyvinvointialuelain 122 §:ssä säädetään hyvinvointialueen arviointimenettelystä. Valtiovarainministeriö käynnistää päätöksellään 123 §:ssä tarkoitettujen edellytysten täyttyessä tai sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 27 §:ssä tarkoitetun sosiaali- ja terveysministeriön aloitteen perusteella arviointimenettelyn, jossa valtio ja hyvinvointialue arvioivat hyvinvointialueen taloudellisia sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen järjestämiseen liittyviä edellytyksiä selvitä tehtävistään.

Arviointimenettelyä varten asetetaan arviointiryhmä, jonka jäsenet nimeävät valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, sisäministeriö ja hyvinvointialue. Valtiovarainministeriö nimeää hyvinvointialuetta kuultuaan ryhmän puheenjohtajaksi hyvinvointialueelta ja ministeriöistä riippumattoman henkilön. Arviointiryhmä tekee ehdotuksen hyvinvointialueen talouden tervehdyttämiseksi sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen järjestämisen edellytysten turvaamiseksi tarvittavista toimista. Aluevaltuuston on käsiteltävä arviointiryhmän toimenpide-ehdotukset ja saatettava niitä koskeva päätös valtiovarainministeriön tietoon mahdollisia jatkotoimenpiteitä varten. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat aluevaltuuston päätöksiä toimenpiteistä. Toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys toimenpiteiden toteutumisesta ja riittävyydestä tilikaudella. Hyvinvointialueen on saatettava selvitys valtiovarainministeriön tietoon tilikautta seuraavan vuoden kesäkuun loppuun mennessä. Valtiovarainministeriö päättää arviointiryhmän toimenpide-ehdotusten ja aluevaltuuston päätösten perusteella hyvinvointialue- ja maakuntajakolain (614/2021) 8 §:ssä tarkoitetun aluejakoselvittäjän asettamisesta selvittämään hyvinvointialueen muuttamista.

Hyvinvointialuelain 123 §:n mukaan valtiovarainministeriö voi käynnistää hyvinvointialueen arviointimenettelyn säädettyjen taloutta kuvaavien tunnuslukujen raja-arvojen täyttyessä sekä lainanottovaltuuden tai lisärahoitusta koskevien edellytysten perusteella. Säännöksen mukaan valtiovarainministeriö voi käynnistää hyvinvointialueen arviointimenettelyn, jos:

1) hyvinvointialue ei ole kattanut taseeseen kertynyttä alijäämää 115 §:n 2 momentissa säädetyssä määräajassa;

2) hyvinvointialueen konsernituloslaskelman vuosikatteen ja poistojen suhde on alle 80 prosenttia kaksi tilikautta peräkkäin;

3) konsernitilinpäätöksen laskennallinen lainanhoitokate on alle 0,8 kaksi tilikautta peräkkäin; tai

4) hyvinvointialueelle on myönnetty 15 §:n 3 momentissa tarkoitettu lainanottovaltuus taikka kaksi kertaa kolmen peräkkäisen tilikauden aikana hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain (617/2021) 11 §:ssä tarkoitettua lisärahoitusta.

Tunnuslukujen raja-arvot lasketaan vuosittain Valtiokonttorin ylläpitämien konsernitilinpäätösten tietojen perusteella. Vuosikate lasketaan ilman hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain 11 §:n perusteella myönnettyä lisärahoitusta. Konsernitilinpäätöksen laskennallinen lainanhoitokate lasketaan kaavalla, jossa konsernituloslaskelman vuosikatteeseen lisätään korkokulut ja jossa saatu summa jaetaan korkokulujen ja laskennallisten lainanlyhennysten summalla. Laskennalliset lainanlyhennykset saadaan jakamalla konsernitaseen lainamäärä kymmenellä.

Vuosikatteen ja poistojen suhdetta koskeva tunnusluku kuvaa tulorahoituksen riittävyyttä poistoihin. Tunnusluku laskennallinen lainanhoitokate kuvaa lainanhoitoon käytettävissä olevan tulorahoituksen ja laskennallisten lainanlyhennysten sekä korkojen suhdetta eli kykyä hoitaa lainoista aiheutuvia velvoitteita.

Tunnuslukujen raja-arvot kuvaavat erityisen vaikeaa taloudellista asemaa. Hyvinvointialueen olisi tarpeen esimerkiksi omassa talouden suunnittelussaan ja analysoinnissaan tunnistaa myös tilanteet, joissa tunnusluvun arvo on heikentynyt ilman, että se täyttää arviointimenettelyn käynnistämisen edellytykseksi säädetyn raja-arvon.

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 27 §:n mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi tehdä valtiovarainministeriölle aloitteen hyvinvointialueesta annetun lain 122 §:ssä tarkoitetun hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistämiseksi, jos on osoittautunut, että hyvinvointialueen kyky järjestää sosiaali- ja terveydenhuolto on ilmeisesti vaarantunut muutoin kuin tilapäisesti. Sosiaali- ja terveysministeriö antaa ilmoituksen tehdystä aloitteesta hyvinvointialueelle.

Säännöksen mukaan arvioitaessa, onko hyvinvointialueen kyky järjestää sosiaali- ja terveydenhuolto ilmeisesti vaarantunut, käytetään seuraavia arviointiperusteita:

1) sosiaali- ja terveydenhuollon yhdenvertaisuus tai riittävyys on vaarantunut;

2) sosiaali- ja terveydenhuollon laatu ei turvaa asiakas- tai potilasturvallisuutta säännösten mukaisesti;

3) sosiaali- ja terveydenhuollon tarvevakioidut asukaskohtaiset kustannukset tai niiden kehitys vaarantavat sosiaali- ja terveydenhuollon yhdenvertaisen ja riittävän saatavuuden;

4) hyvinvointialueella ei ole sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen edellyttämää henkilöstöä, osaamista, toimintakykyä, valmiutta tai omaa palvelutuotantoa;

hyvinvointialueen kyky järjestää sosiaali- ja terveydenhuolto on muusta kuin 1–4 kohdassa tarkoitetusta syystä vakavasti vaarantunut.

Sosiaali- ja terveysministeriö voi tehdä säännöksen mukaisen aloitteen, jos hyvinvointialueen kyky järjestää sosiaali- ja terveydenhuolto on ilmeisesti vaarantunut vähintään kahtena kolmesta peräkkäisestä kalenterivuodesta Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen asiantuntija-arvioiden tietoihin perustuen, huomioiden kaikkien hyvinvointialueiden suoriutuminen kyseisillä arviointiperusteilla. Arviointimenettely on käynnistettävä, jos sosiaali- ja terveysministeriö on tehnyt edellä tarkoitetun aloitteen.

Hyvinvointialuelain 124 §:ssä säädetään hyvinvointialueen viranomaisen toimivallan rajoittamisesta eräissä tilanteissa. Pykälän mukaan sen jälkeen, kun valtiovarainministeriö on päättänyt hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistämisestä, siihen saakka kunnes 122 §:n 4 momentissa tarkoitettu aluejakoselvittäjä on päätetty jättää asettamatta tai selvittäjän tekemästä esityksestä on tehty päätös taikka siihen saakka kun aluevaltuuston päättämät 122 §:n 3 momentissa tarkoitetut toimenpiteet jatkuvat, hyvinvointialueen viranomainen saa tehdä päätöksen, jolla olisi merkittäviä, pitkäaikaisia vaikutuksia hyvinvointialueen talouteen tai joka olisi 122 §:ssä tarkoitetun arviointiryhmän toimenpide-ehdotusten vastainen, vain jollei päätöstä välttämättömistä syistä ja asian kiireellisyyden vuoksi voida lykätä. Hyvinvointialueen on annettava edellä tarkoitetut päätökset valtiovarainministeriölle tiedoksi. Valtiovarainministeriöllä on oikeus tehdä 140 §:ssä säädetyillä perusteilla 139 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus ja 140 §:ssä tarkoitettu aluevalitus hyvinvointialueen viranomaisen tekemistä edellä tarkoitetuista päätöksistä. Valtiovarainministeriön oikeuteen tehdä valitus hallinto-oikeuden päätöksestä sovelletaan 147 §:ää.

Hyvinvointialuelain 14 luvussa säädetään hallinnon ja talouden tarkastamisesta. Aluevaltuusto asettaa tarkastuslautakunnan hallinnon ja talouden tarkastuksen sekä arvioinnin järjestämistä varten sekä valitsee hallinnon ja talouden tarkastamista varten tilintarkastusyhteisön, jonka on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi JHT-tilintarkastaja.

Hyvinvointialuelain 15 §:ssä säädetään hyvinvointialueen lainanottovaltuudesta. Pykälässä säädetään investointien rahoittamista pitkäaikaisella lainalla koskevasta menettelystä, joka muodostaa poikkeuksen hyvinvointialueiden pitkäaikaisen lainan ottamista koskevalle 115 §:n mukaiselle kiellolle. Valtioneuvosto päättää vuosittain valtiovarainministeriön esityksestä hyvinvointialueen tilikausittaisen valtuuden määrästä pitkäaikaisen lainan ottamiseksi. Hyvinvointialue saa ottaa lainaa päätöksen mukaisen määrän 16 §:ssä tarkoitetun investointisuunnitelman mukaisten investointien rahoittamiseksi Hyvinvointialueen lainanottovaltuus perustuu hyvinvointialueen taloudelliseen kantokykyyn ja on laskennallinen. Pykälän 2 momentissa säädetään hyvinvointialueen taloudellisen kantokyvyn määrittelemisessä käytettävästä menetelmästä ja laskukaavasta.

Pykälän 3 ja 4 momentissa säädetään lainanottovaltuuden muuttamisesta. Valtioneuvosto muuttaa hyvinvointialueen lainanottovaltuutta, jos investointi on välttämätön hyvinvointialueen järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen tuottamisen jatkuvuuden kannalta tai lainsäädännössä edellytettyjen palvelujen turvaamiseksi eikä investointitarvetta voida kattaa muulla tavoin. Lainanottovaltuuden muuttamisesta voidaan päättää hyvinvointialueen hakemuksesta tai valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön tai sisäministeriön aloitteesta.

Valtiovarainministeriö asettaa päätöksen valmistelua varten valmisteluryhmän, johon valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja sisäministeriö sekä asianomainen hyvinvointialue nimeävät edustajansa. Valmisteluryhmän tehtävänä on arvioida lainanottovaltuuden muuttamisen edellytyksiä, tarvittavan lainanottovaltuuden suuruutta sekä hyvinvointialueelle asetettavia ehtoja. Arviointi perustuu hyvinvointialueen taloutta ja toimintaa koskevan tiedon perusteella tehtyyn kokonaisarvioon.

Lainanottovaltuuden muuttamista koskeva sääntely mahdollistaa ehtojen asettamisen, mutta sääntely ei tarkemmin huomioi sitä, miten ehtojen toteutumista seurataan ja miten valtioneuvosto voi puuttua tilanteeseen, jossa ehtoja ei ole noudatettu tai ne eivät olisi toteutuneet tavoitteiden mukaisesti. Ehtojen asettamisen tarkoituksena on muun muassa varmistaa, että hyvinvointialueen lainanhoitokyky ei vaarannu.

Investointisuunnitelmasta säädetään 16 §:ssä. Hyvinvointialueen on vuosittain laadittava investointisuunnitelma seuraavaa tilikautta seuraavien neljän tilikauden aikana aloitettavista hyvinvointialuekonsernin investoinneista ja niiden rahoituksesta. Investointisuunnitelman tulee sisältää tiedot investoinneista ja investointia vastaavista sopimuksista. Lisäksi sen tulee sisältää tiedot hyvinvointialueen toimitilojen ja kiinteistöjen sekä muiden pitkävaikutteisten hyödykkeiden suunnitelluista luovutuksista. Investointia vastaavilla sopimuksilla tarkoitetaan pykälässä erilaisia vuokramalleja, kuten kiinteistöleasing-sopimuksia ja yhteistyömalleja esimerkiksi niin kutsuttuja elinkaarimalleja. Esimerkiksi toimitilat voidaan rahoittaa usealla eri tavalla. Nämä rinnastetaan investointien ohjausta ja investointisuunnitelmaa koskevassa sääntelyssä investointeihin. Investointeja vastaavia sopimuksia ovat lisäksi muun muassa pitkäaikaiset toimitilojen vuokrasopimukset sekä muut sopimukset, joissa on kysymys sitoutumisesta useampaa vuotta koskevaan sopimukseen, esimerkkinä tietojärjestelmähankkeet ( HE 241/2020 vp . s. 529).

Investointisuunnitelma koostuu sosiaali- ja terveydenhuollon osasuunnitelmasta ja pelastustoimen osasuunnitelmasta. Investointisuunnitelma ei saa olla ristiriidassa 15 §:ssä tarkoitetun hyvinvointialueen lainanottovaltuuden kanssa. Investointisuunnitelmaa koskeva esitys on toimitettava valtiovarainministeriölle, sosiaali- ja terveysministeriölle ja sisäministeriölle kalenterivuoden loppuun mennessä. Sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevista investointisuunnitelman osasuunnitelmista ja investointissuunnitelman hyväksymismenettelystä säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 25 ja 26 §:ssä ja pelastustoimen järjestämisestä annetun lain 11 §:ssä.

Hyvinvointialueen sosiaali- ja terveydenhuollon seurannasta ja arviointivelvollisuudesta säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 29 §:ssä. Hyvinvointialueen on seurattava alueensa väestön hyvinvointia ja terveyttä väestöryhmittäin, järjestämänsä sosiaali- ja terveydenhuollon tarvetta, saatavuutta, laatua, vaikuttavuutta ja yhdenvertaisuutta, asiakkaiden palvelujen yhteensovittamista sekä sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksia ja tuottavuutta. Hyvinvointialueen on verrattava tätä tietoa vastaavaan muita hyvinvointialueita koskevaan tietoon. Hyvinvointialueen on hyödynnettävä edellä mainittua tietoa järjestämisvastuullaan olevan sosiaali- ja terveydenhuollon tietojohtamisessa toiminnan, tuotannon ja talouden ohjauksen, johtamisen ja päätöksenteon tukena. Pykälän 2 momentin mukaan hyvinvointialueen on laadittava 1 momentissa tarkoitetun tiedon perusteella vuosittain selvitys hyvinvointialueen sosiaali- ja terveydenhuollon ja hyvinvointialueen talouden tilasta. Selvityksessä on kuvattava ja arvioitava, miten 22 §:ssä tarkoitetut sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnalliset tavoitteet sekä sosiaali- ja terveysministeriön ja valtiovarainministeriön 24 §:ssä tarkoitetuissa vuosittaisissa neuvotteluissa mahdollisesti antamat toimenpidesuositukset on otettu huomioon hyvinvointialueen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisessä. Lisäksi selvityksessä on kuvattava ja arvioitava hyvinvointialueen strategisia tavoitetta ja niitä tukevia toimenpiteitä sekä tavoitteiden toteutumista. Selvitykseen on myös sisällytettävä hyvinvointialueen alustava esitys hyvinvointialueesta annetun lain 16 §:ssä tarkoitetuksi investointisuunnitelmaksi. Hyvinvointialueen on toimitettava selvitys Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle ja sosiaali- ja terveysministeriölle sekä julkaistava se julkisessa tietoverkossa. Pykälän 3 momentissa säädetään hyvinvointialueelle palveluja tuottavien yksityisten palveluntuottajien velvollisuudesta toimittaa tietoja hyvinvointialueelle. Tietosisällöstä ja -rakenteista säädetään 4 momentissa.

Vastaavasti pelastustoimen järjestämisestä annetun lain 13 §:ssä säädetään hyvinvointialueen seuranta- ja arviointivelvollisuudesta. Hyvinvointialueen on seurattava järjestämisvastuullaan olevan pelastustoimen palvelujen saatavuutta, laatua ja vaikuttavuutta, kustannuksia ja tuottavuutta. Hyvinvointialueen on verrattava tätä tietoa vastaavaan muita hyvinvointialueita koskevaan tietoon. Hyvinvointialueen on hyödynnettävä edellä mainittua tietoa järjestämisvastuullaan olevan pelastustoimen tietojohtamisessa toiminnan, tuotannon ja talouden ohjauksen, johtamisen, kehittämisen ja päätöksenteon tukena. Pykälän 2 momentin mukaan hyvinvointialueen on laadittava vuosittain selvitys pelastustoimen palvelujen toteutumisesta ja talouden tilasta alueellaan. Selvityksessä on kuvattava ja arvioitava, miten pelastustoimen valtakunnalliset tavoitteet, sekä mahdolliset sisäministeriön antamat toimenpidesuositukset on otettu huomioon hyvinvointialueella. Lisäksi selvitykseen on sisällytettävä hyvinvointialueen alustava esitys 11 §:ssä tarkoitetuksi investointisuunnitelman pelastustoimea koskevaksi osaksi. Selvitys tulee toimittaa sisäministeriölle ja asianomaiselle aluehallintovirastolle. Pykälän 3 momentin mukaan sisäministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitetun seurannan vähimmäistietosisällöstä, 2 momentissa tarkoitettuun selvitykseen tulevista tiedoista sekä ajankohdasta, jolloin selvitys on toimitettava sisäministeriölle ja aluehallintovirastolle.

Lisärahoituksesta säädetään hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain 11 §:ssä. Jos rahoituksen taso muutoin vaarantaisi perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen tai perustuslain 7, 15 ja 20 §:ssä tarkoitettuihin perusoikeuksiin liittyvien pelastustoimen palvelujen järjestämisen, hyvinvointialueella on oikeus saada vuosittaisen laskennallisen rahoituksen lisäksi valtiolta rahoitusta se määrä, joka on tarpeen mainittujen sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen turvaamiseksi (lisärahoitus) ottaen huomioon hyvinvointialueen edellytykset järjestää muut lakisääteiset tehtävät. Lisärahoitus myönnetään valtion talousarvioon otettavasta määrärahasta. Lisärahoitusta koskevaan päätökseen voidaan 1 momentissa säädetyn varmistamiseksi ottaa palvelujen vaikuttavuutta, laatua, määrää tai järjestämisen tehokkuutta koskevia ehtoja. Lisärahoituksen myöntämisestä ja maksamisesta säädetään 26 §:ssä. Lisärahoitusta myönnetään hyvinvointialueen hakemukseen perustuen tai valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön tai sisäministeriön aloitteesta. Lisärahoituksesta päättää valtioneuvosto. Valtiovarainministeriö asettaa lisärahoitusta koskevan päätöksen valmistelua varten valmisteluryhmän, johon valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja sisäministeriö sekä asianomainen hyvinvointialue nimeävät edustajansa. Valmisteluryhmän tehtävänä on arvioida lisärahoituksen edellytyksiä, tarvittavan lisärahoituksen määrää sekä hyvinvointialueelle asetettavia ehtoja. Arviointi perustuu hyvinvointialueen taloutta ja toimintaa koskevan tiedon perusteella tehtyyn kokonaisarvioon. Lisärahoitus maksetaan viipymättä sen jälkeen, kun siitä on päätetty, seuraavan kyseisen lain 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun maksuerän yhteydessä. Voimassa olevassa laissa ei ole erikseen säännöksiä siitä, miten valtioneuvosto voisi puuttua tilanteeseen, jossa ehtoja ei olisi noudatettu tai ne eivät olisi toteutumassa tavoitteiden mukaisesti.

Hyvinvointialuelain usean eri säännöksen tavoitteena on talouden ja toiminnan kestävyyden edistäminen hyvinvointialueen toiminnassa. Hyvinvointialueet itsehallintonsa nojalla tekevät toimintaansa koskevat päätökset. Säännökset osaltaan edistävät myös valtioneuvoston asettamisen finanssipoliittisten tavoitteiden toteutumista. Kestävyyttä edistetään myös valtion ohjauksella. Lain kehittäminen on tarpeen hyvinvointialueen palvelujen turvaamiseksi. Säätämällä tarkemmin talouden ohjaamisesta sekä seurannasta ja ennakollisesta menettelystä talouden vaarantumiseen reagoimiseksi voitaisiin tukea hyvinvointialueiden päätöksentekoa sekä vuoropuhelua valtion kanssa. Hyvinvointialueen kestävä talous mahdollistaa palvelujen järjestämisen pitkällä aikavälillä. Jäljempänä kuvataan hyvinvointialueen taloustilannetta tarkemmin. Ennakollisen talouden ohjauksen sääntely turvaisi osaltaan valtion talouden finanssipoliittisten tavoitteiden saavuttamista. Sääntelyllä varmistettaisiin valtion rahoituksen riittävyyttä, hyvinvointialueiden lainanhoitokykyä, talouden suunnittelun sääntöjen mukaisuutta sekä talousarvion noudattamista ja raportointia.

Hyvinvointialueiden taloustilanteesta

Hyvinvointialueiden taloudellinen tilanne on ollut taloussuunnitelmia ja tilinpäätöksiä koskevien tietojen perusteella toiminnan käynnistymisvaiheessa haastava. Hyvinvointialueiden, Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen toimialan ja HUS-yhtymän yhteenlaskettu tilikauden 2023 alijäämä on raportoitujen tilinpäätöstietojen perusteella noin 1,33 miljardia euroa. Alijäämien taustalla on oletettavasti useita eri syitä.

Hyvinvointialueiden taloustilanne oli jo lähtökohtaisesti vuoden 2023 talousarviotietojen perusteella hyvin heikko ja tilanne näyttää tilinpäätöstietojen perusteella olevan huomattavasti talousarviota heikompi. Talousarvioiden mukaan kaikkien hyvinvointialueiden ja Helsingin kaupungin eriytettävien tehtävien yhteen laskettu tilikauden alijäämä oli noin 900 miljoonaa euroa. Alijäämän määrä on siis noin 430 miljoonaa talousarviossa arvioitua suurempi. Myös HUS-yhtymän talousarvion mukaista tasapainotilannetta ei savutettu, tilinpäätöksen osoittaessa noin 111 miljoonan euron alijäämää.

Vain Helsingin kaupungin eriytettävien tehtävien vuosikate on positiivinen vuoden 2023 tilinpäätöksessä, mikä kuvastaa hyvinvointialueiden taloustilanteen erityistä heikkoutta. Negatiivinen vuosikate johtaa siihen, että alue joutuu rahoittamaan osan toimintakuluista rahavaroilla, omaisuuden myynneillä tai lyhytaikaisella lainalla, mikä lisää riskiä valtion lisärahoituksen hakemiselle.

Rahoitusvajetta korjaa osaltaan alueiden rahoitusmalliin sisältyvä valtion rahoituksen jälkikäteistarkistus, joka tehdään kahden vuoden viiveellä eli vuoden 2023 rahoitusvaje vaikuttaa alueiden rahoitukseen lisäävästi vuodesta 2025 lähtien. Jälkikäteistarkistus tehdään kuitenkin kaikkien hyvinvointialueiden rahoituspohjaa korottaen, joten lisäys kohdentuu aluekohtaisesti rahoitusmallin määräytymistekijöiden perusteella, ei siis aluekohtaisesti toteuman perusteella.

Kaikkien hyvinvointialueiden tilinpäätös vuodelle 2023 on alijäämäinen. Ainoastaan Helsingin kaupungin eriytettävissä tehtävissä tuotot riittivät kattamaan kulut. Hyvinvointialueiden alijäämissä on kuitenkin merkittävää aluekohtaista vaihtelua. Niillä alueilla, joissa alijäämää on merkittävästi keskimääräistä enemmän, jälkikäteistarkistus ei tule välttämättä kattamaan alueen vuoden 2023 alijäämää. Erityisesti näiden alueiden tulee kattaa alijäämänsä ensisijaisesti reaalitalouden keinoin eli tulojen lisäyksin ja menojen vähennyksin. Lisäksi yleisesti voidaan todeta, että kaikki alueet joutuvat pohtimaan erilaisia talouden tasapainottamiskeinoja ja toimintojen kehittämistä siten, että palveluiden saatavuus turvataan myös tulevina vuosina. Tämä edellyttää myös toimivaa ja ennakoivaa valtion ohjausjärjestelmää ja aktiivista vuorovaikutusta alueiden, kuntien ja valtion kesken.

Myös vuosi 2024 näyttää talousarvioiden perusteella hyvin haastavalta. Kokonaisalijäämän arvioidaan hyvinvointialueiden talousarvioiden perusteella olevan noin 860 miljoonaa euroa. Alueelliset erot ovat kuitenkin merkittävät. Viisi hyvinvointialuetta ja Helsingin kaupunki arvioivat vuosikatteen olevan positiivinen. Helsingin kaupungin eriytettävien tehtävien tuloksen ennakoidaan olevan positiivinen. Taloussuunnitelmavuoden 2025 tulos olisi kuitenkin noin 800 miljoonaa euroa ylijäämäinen. Kehityksen taustalla ovat valtion rahoituksen jälkikäteistarkastus ja alueiden muutosohjelmien kautta saavutettava maltillisempi toimintamenojen kasvu. Tähän kehitykseen liittyy kuitenkin vielä huomattavaa epävarmuutta.

3Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on edistää ja tukea hyvinvointialueiden kestävää taloudenhoitoa tunnistamalla talouden merkittävä vaarantuminen ja sen ehkäisemisemiseksi tehtävät toimenpiteet mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Tavoitteena on osaltaan varmistaa, että hyvinvointialueille kohdennettu rahoitus riittää ja takaa palveluiden saamisen. Tätä tukemaan säädettäisiin ennakollinen talouden ohjauksen menettely tilanteisiin, jossa hyvinvointialueen taloudenpito on vaarantumassa merkittävällä tavalla. Menettelyn tavoitteena on ehkäistä hyvinvointialueiden joutumista tilanteeseen, jossa hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistäminen tai lisärahoitus osoittautuisivat välttämättömäksi.

Arviointimenettelyn vaikuttavuutta vahvistettaisiin lisäksi siten, että arviointimenettelyssä käsiteltäisiin mahdollisuudet hyvinvointialueiden yhdistymiseen. Ennakollisen ohjauksen vahvistamiseen pyritään myös arviointimenettelyn ja hyvinvointialueiden rahoituslaissa säädetyn lisärahoituksen yhteyden tiukentamisella.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

Hyvinvointialueiden talouden ohjaukseen liittyen yhtenä vaihtoehtona olisi arviointimenettelyn osalta sääntelyn säilyttäminen nykyisellään. Valtiovarainministeriön harkintavalta menettelyn käynnistämisessä säilyisi molemmissa vaihtoehdoissa ennallaan. Kuitenkin lisärahoituksen myöntämistä koskeva esitetty muutos turvaisi paremmin hyvinvointialueen toimintaa ja palveluja. Arviointiryhmän tehtäviin esitetty lisäys hyvinvointialuejaon muutoksen vireilletulon käsittelystä ei aiheuta merkittävää muutosta nykyiseen tilanteeseen. Jo nykyisenkin sääntelyn perusteella arviointiryhmä voi esittää hyvinvointialuejaon muutoksen vireillepanoa. Esitys kuitenkin selkiyttäisi nykytilaa. Esitetty toimenpiteiden tiiviimpi raportointi turvaa voimassa olevaa sääntelyä paremmin hyvinvointialueen toimintaa alueen ja valtion saaman tilannekuvan parantuessa.

Ennakollisen talouden ohjauksen menettelyn vaihtoehtona on sääntelyehdotuksesta luopuminen tai päinvastoin, nyt esitetyn vaihtoehdon osalta menettelyn sääntelyperustan tiukentaminen esimerkiksi siten, että sääntelyyn olisi liitetty väylä hyvinvointialueen arviointimenettelyyn. Jälkimmäinen vaihtoehto ei toteuttaisi menettelyn ennakollisuuden tavoitteita ja vuorovaikutuksellista tilannekuvan muodostumista, ja siten tuottaisi mitään merkittävää etua voimassa olevaan sääntelyyn verrattuna. Nyt esitettyä menettelyä vastaavia vaikutuksia olisi mahdollisesti saatavissa myös niin, että nyt kyseiseen sääntelyyn liitetyt, menettelyn laukaisevat tekijät käsiteltäisiin vuosittaisissa hyvinvointialuelain 13 a §:n mukaisissa neuvotteluissa Tällaisessa vaihtoehdossa laista jäisi suoraan puuttumaan sääntely, millä voitaisiin puuttua eri prosesseissa päätettyjen ehtojen toteutumiseen. Lisäksi reagointiaika pidentyisi, ja vuotuisten neuvottelujen luonne muuttuisi.

Valmistelussa arvioitiin olisiko mahdollista säätää myös sellaisia kriteerejä, jotka kuvaisivat pelkästään hyvinvointialueen toimintamenojen kasvua sekä kehitystä suhteessa muihin hyvinvointialueisiin. Tämän tyyppiset kriteerit eivät kuitenkaan kuvaisi riittävästi yksittäisen hyvinvointialueen talouden kehitystä eikä talouden vaarantumista taikka rahoituksen riittävyyttä, mitä ehdotetulla neuvottelumenettelyllä pyritään estämään. Menojen nousuun voivat vaikuttaa myös hyvinvointialueen vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella olevat tekijät. Hyvinvointialueen tulee myös pystyä itse arvioimaan neuvottelumenettelyn kriteerin täyttymistä osaltaan jo talousarviovuoden aikana, minkä vuoksi sen omaa taloutta ja päätöksiä kuvaavat kriteerit katsottiin tarkoituksenmukaisiksi.

6Lausuntopalaute

Valtiovarainministeriö sai määräaikaan mennessä 24 lausuntoa.

Sosiaali- ja terveysminiteriö, sisäministeriö sekä opetus- ja kulttuuriministeriö ilmoittivat, ettei niillä ole esityksestä lausuttavaa. Lausuntonsa antoivat Etelä-Karjalan hyvinvointialue, Kainuun hyvinvointialue, Kanta-Hämeen hyvinvointialue, Keski-Pohjanmaan hyvinvointialue, Keski-Suomen hyvinvointialue, Länsi-Uudenmaan hyvinvointialue, Pirkanmaan hyvinvointialue, Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue, Pohjois-Savon hyvinvointialue, Päijät-Hämeen hyvinvointialue, Satakunnan hyvinvointialue, Vantaan ja Keravan hyvinvointialue, Varsinais-Suomen hyvinvointialue, HUS-yhtymä, Helsingin kaupunki, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Valtiontalouden tarkastusvirasto, Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy, Hyvinvointialan liitto ja Suomen Tilintarkastajat ry. Lisäksi yhteisen lausunnon antoivat Etelä-Karjalan liitto, Etelä-Pohjanmaan liitto, Etelä-Savon liitto, Hämeen liitto, Kainuun liitto, Keski-Pohjanmaan liitto, Keski-Suomen liitto, Kymenlaakson liitto, Lapin liitto, Pohjanmaan liitto, Pohjois-Karjalan liitto, Pohjois-Pohjanmaan liitto, Pohjois-Savon liitto, Päijät-Hämeen liitto ja Satakuntaliitto.

Lausunnot sekä lausuntokierroksella saadusta lausuntopalautteesta laadittu yhteenveto ovat nähtävillä valtioneuvoston hankesivuilla.

Ennakollisen talouden ohjauksen menettely

Osa lausunnon antaneista hyvinvointialueista kannatti esityksen 13 b §:n mukaista ennakollisen talouden ohjauksen menettelyä tai sitä pidettiin välineenä lähtökohtaisesti kannatettavana. Ehdotettua sääntelyä pidettiin perusteltuna keinona tarkemman tilannekuvan muodostamiseksi sekä hyvinvointialueiden päätösten tukemiseksi. Lausunnoissa pidettiin tärkeänä sitä, ettei menettely kavenna hyvinvointialueen itsehallintoa. Annettujen suositusten ei eräiden lausuntojen mukaa tule olla hyvinvointialuetta oikeudellisesti sitovia.

Usea lausunnon antanut hyvinvointialue piti ehdotuksen tavoitteita oikeina. Ennakollisuutta ja mahdollisimman oikeaa tilannekuvaa pidettiin hyvänä tavoitteena. Ehdotettu sääntely nähtiin kuitenkin eri tavoin vaikuttavuudeltaan tai muutoin ongelmallisena. Säätelyn ei katsottu ratkaiseva hyvinvointialueen talouden ongelmia tai esityksen ei katsottu olevan sopusoinnussa hyvinvointialueen itsehallinnon kanssa. Ehdotuksen nähtiin myös lisäävän hallinnon taakkaa.

Eräissä lausunnossa otettiin kantaa menettelyn käynnistymisen edellytyksiin, ja todettiin menettelyn käynnistämistä koskevien kriteerien olevan kannatettavia. Niiden nähtiin kuvaavan hyvin tilannetta, jossa riski talouden tilan vaarantumiselle on ilmeinen. Yksittäisissä lausunnoissa menettelyn käynnistämisen harkinnanvaraisuutta ja kriteerejä pidettiin tulkinnanvaraisina. Yksittäisissä lausunnoissa todettiin, että aloitemahdollisuus menettelyn käynnistämiseksi olisi tarpeen olla valtiovarainministeriön lisäksi myös alueella itsellään.

Osassa lausunnoista esitystä ei kannatettu. Lausunnoissa pidettiin tärkeänä, ettei ylimääräistä hallinnollista taakkaa lisätä. Voimassa olevaa säätelyä pidetiin riittävänä. Lisäksi lausunnoissa tuotiin esiin valtion ohjausta sekä hyvinvointialueiden taloutta ja sitä koskevaa sääntelyä koskevia yleisiä huomioita ja muita ehdotuksia.

Arviointimenettely

Osa lausunnon antaneista hyvinvointialueista pääosin kannatti arviointimenettelyä koskevaan sääntelyyn esitettyjä muutoksia tai ehdotettujen muutosten ei katsottu olevan oleellisesti nykytilannetta muuttava. Osa hyvinvointialueista ei kannattanut ehdotuksia. Niiden ei katsottu olevan tarkoituksenmukaisia nykyisessä taloudellisessa tilanteessa. Yksittäisisä lausunnoissa katsottiin ehdotusten kaventavan itsehallintoa. Eräissä lausunnoissa ei pidetty tarkoituksenmukaisena raportoinnin lisäämistä koskevaa ehdotettua muutosta.

Ehdotettua muutosta lisärahoituksen hakemisen vaikutuksesta arviointimenettelyn käynnistymiseen pidettiin lausunnoissa pääosin perusteltuna. Lainanottovaltuuden muuttamisen kanssa yhdenmukaisen sääntelyn katsottiin olevan perusteltu. Eräissä lausunnoissa todettiin lisärahoituksen hakemisen kuvaavan lainanottovaltuuden muuttamista merkittävämmällä tavalla rahoituksen riittämättömyyttä tai palvelujen vaarantumista. Yksittäisissä lausunnoissa kuitenkin katsottiin, että ehdotuksessa ei ole tuotu esille perusteita voimassa olevan sääntelyn riittämättömyydelle.

Lainanottovaltuus

Suurin osa lausunnon antaneista tahoista katsoi, että muutokset ovat teknisluonteisia. Investointeja vastaavat pitkäaikaiset vuokrasopimukset on tarkoituksenmukaista rinnastaa investointeihin. Useissa lausunnoissa esitettiin huomioita voimassa olevaan laskennallista lainanottovaltuutta koskevaan sääntelyyn. Eräissä lausunnoissa ehdotusta ei kannatettu.

Muut huomiot

Muista ehdotuksista lausunnon antaneet tahot pitivät perusteluina hyvinvointialuelain 22 ja 119 §:ään ehdotettuja muutoksia.

Lausuntopalautteen huomioon ottaminen

Lausuntokierroksen jälkeen ehdotuksen yleis- ja säännöskohtaisia perusteluja on tarkennettu. Ehdotuksen 13 b §:n 1 momentin 3 kohdan perusteluja on tarkennettu siltä osin, kun säännöksessä viitataan taloussuunnitelman tasapainon tai alijäämän kattamisen edellyttämiin yksilöityihin toimenpiteisiin tai perusteisiin. Lisäksi esitykseen on lisätty teknisluonteiset tarkastukset 63, 73 ja 117 §:n sanamuotoihin. Lausuntokierroksen jälkeen esitykseen on lisätty HUS-yhtymään sovellettavia säännöksiä koskevia teknisluonteisia viittauksia. Muutoksilla selkeytettäisiin järjestämisvastuuseen liittyvän sääntelyn soveltamista HUS-yhtymään.

7Säännöskohtaiset perustelut

8Voimaantulo

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan mahdollisimman pian.

9Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perusoikeuksien turvaamiseen, hyvinvointialueiden kansanvaltaisuuteen, itsehallintoon ja valtion ohjaukseen liittyviä kysymyksiä on käsitelty laajasti perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 17/2021 vp., jonka valiokunta antoi hyvinvointialueiden perustamiseen liittyen. Perustuslakivaliokunta viittasi lausunnossaan myös aiempiin lausuntoihinsa (PeVL 67/2014 vp, PeVL 75/2014 vp, PeVL 26/2017 vp, PeVL 15/2018 vp, PeVL 65/2018 vp.) Valiokunta totesi, että aiempia ehdotuksia koskevat valiokunnan kannanotot ovat merkityksellisiä arvioitaessa nyt ehdotettua lainsäädäntöä.

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan PeVL 17/2021 vp. (s. 17), että säännös viittaa yhtäältä sosiaali- ja terveydenhuollon ehkäisevään toimintaan ja toisaalta yhteiskunnan olosuhteiden kehittämiseen julkisen vallan eri toimintalohkoilla yleisesti väestön terveyttä edistävään suuntaan. Kysymys on etenkin palvelujen saatavuuden turvaamisesta.

Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Perustuslakivaliolunta korosti lausunnossaan PeVL 26/2017 vp (s. 18–30) maakuntaitsehallinnon välttämättöminä peruselementteinä itsehallinnon kansanvaltaista perustaa ja siihen nojautuvaa demokraattista päätöksentekoa sekä maakunnan tehtävien ja hallinnon lakiperustaa. Valiokunta toteaa kuitenkin lausunnossaan PeVL 17/2021 vp. (s. 6), että perustuslain 121 §:n 4 momentista tai sen esitöistä ei kuitenkaan ole luettavissa samanlaisia vaatimuksia maakuntien itsehallinnolle kuin perustuslain 121 §:n 1–3 momentista kunnan asukkaiden itsehallinnolle (PeVL 26/2017 vp, s. 20). Perustuslainsäätäjän ei perustuslakivaliokunnan mukaan voida katsoa tarkoittaneen kuntaa suurempien alueiden itsehallinnon olevan samanlaista kuin kunnan asukkaiden itsehallinto, jolla on pitkät historialliset perinteet ja nimenomaisesti säädetyt erityiset valtiosääntöoikeudelliset takeet (PeVL 26/2017 vp, s. 20).

Perustuslakivaliokunta otti lausunnossaan PeVL 17/2021 vp. (s. 8) kantaa myös hyvinvointialueiden ohjausta koskeviin tuolloin ehdotettuihin säännöksiin, joita ovat erityisesti valtioneuvoston vuosittain vahvistamat valtakunnalliset strategiset tavoitteet (sote-järjestämislaki 22 §, pela-järjestämislaki 8 §), sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen neuvottelukunta (sote-järjestämislaki 23 §, pela-järjestämislaki 9 §), ministeriöiden vuotuiset ohjausneuvottelut hyvinvointialueiden ja sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueiden kanssa (sote-järjestämislaki 24 ja 37 §, pela-järjestämislaki 10 §), hyvinvointialueiden ohjauksen yhteinen tietopohja (sote-järjestämislaki 29–31 § ja pela-järjestämislaki 13–15 §) sekä valtioneuvoston toimivalta päättää tietyin edellytyksin sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyösopimuksesta (sote-järjestämislaki 38 §).

Valiokunta totesi, että sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen valtiollinen ohjaus vahvistuisi ehdotuksen myötä verrattuna silloiseen nykytilaan. Valtakunnallisella ohjauksella pyrittiin hallituksen esityksen mukaan varmistamaan, että itsehallinnollisilla hyvinvointialueilla on kyky varmistaa hyvinvointialueen asukkaiden perusoikeuksien toteutuminen. Tavoitteena on osaltaan turvata laadukkaan, vaikuttavan ja oikea-aikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon yhdenvertainen toteutuminen koko maassa ja pelastustoimen palvelujen toteutuminen riskejä vastaavasti.

Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain eri itsehallinnon muotoja koskevalle sääntelylle yhteinen piirre on kansanvaltaisuus (PeVL 26/2017 vp, s. 24). Kansanvaltaisuutta ymmärrettynä erityisesti osallistumisena ja vaikuttamisena voidaan valiokunnan mukaan pitää keskeisimpänä itsehallinnon periaatteellisena osatekijänä kulloisestakin itsehallinnollisesta järjestelystä riippumatta. Perustuslakivaliokunta piti aikaisemmin ehdotettua maakuntien päätöksentekojärjestelmää perusteiltaan itsehallintoon kuuluvan kansanvaltaisuuden vaatimuksen täyttävänä (PeVL 26/2017 vp, s. 24). Valiokunnan mielestä myös hyvinvointialueiden perustamiseen liitetty sääntely toteutti perustuslain 2, 14 ja 121 §:ssä edellytettyä kansanvaltaisuutta. Valiokunta kiinnitti kuitenkin huomiota siihen, että hyvinvointialueisiin kohdistuva valtion ohjaus ja alueiden rahoitusmalli kaventavat tosiasiallisesti aluevaltuuston päätösvaltaa. Perustuslakivaliokunnan mukaan kyseessä olevan kaltaisen suuren hallinnollisen uudistuksen yhteydessä kuntia suurempien hallintoalueiden itsehallinnon ja sosiaalisten perusoikeuksien turvaamisen välillä voi eräissä suhteissa vallita jännitteinen punninta-asetelma. Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että valtion ohjauksen, tehtävien järjestämistapaa koskevien rajoitusten ja ehdotetun rahoitusmallin vuoksi hyvinvointialueiden itsehallinto jää varsin ohueksi. Valiokunta toistaa kuitenkin käsityksensä siitä, että sosiaalisten perusoikeuksien turvaaminen edellyttää erityisesti tällaisen hallinnollisen muutoksen yhteydessä sellaista valtiollista ohjausta ja valvontaa, jota muuten voitaisiin pitää perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaisen itsehallinnon toteutumisen kokonaisarvioinnissa valtiosääntöisesti jossain määrin ongelmallisena (PeVL 26/2017 vp, s. 21).

Perustuslakivaliokunta totesi hyvinvointialueiden ohjauksen yhtenäistämistä koskevasta hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi hyvinvointialueesta annetun lain muuttamisesta sekä siihen liittyviksi laeiksi ( HE 2/2024 vp ) antamassaan lausunnossa ehdotetun sääntelyn olevan merkityksellistä ennen kaikkea perustuslain 19 §:n 3 momentin, 68 §:n ja 121 §:n 4 momentin kannalta (PeVL 14/2024 vp, kappale 3).

Lausunnossa todettiin (kappale 9), että perustuslakivaliokunta on aiemminkin (PeVL 13/2024 vp, kappale 4, PeVL 16/2023 vp, kappale 6) kiinnittänyt huomiota siihen, että perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan silloisen hallitusmuodon taloudellisia ja sosiaalisia perusoikeuksia koskevia säännösehdotuksia muotoiltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota tosiasiallisiin mahdollisuuksiin näiden oikeuksien toteuttamiseen ja varmistumiseen siitä, että ehdotukset soveltuisivat myös taloudellisten olosuhteiden muuttuessa ( HE 309/1993 vp , s. 19/I). Valiokunta totesi, että kyseisen hallituksen esityksen (s. 14) mukaan valtioneuvoston yhtenäisempi ohjaustoiminta huomioi nykyistä paremmin hyvinvointialueiden toiminnan ja talouden kokonaisuutena, mikä osaltaan luo edellytyksiä palvelujen turvaamiselle. Finanssipoliittisten tavoitteiden huomioon ottamisella ohjauksessa on esityksen mukaan tarkoitus tukea hyvinvointialueita siinä, että ne pystyvät järjestämään peruspalvelut myös tulevaisuudessa julkisen talouden kannalta kestävällä tavalla. Perustuslakivaliokunnalla ei ollut huomauttamista sääntelyn tavoitteisiin tästä näkökulmasta.

Lausunnon (kappale 10) mukaan perustuslain 68 §:n 1 momentin mukaan kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään perustuslain 68 §:n 3 momentin nojalla lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella. Ministeriöiden välinen toimialajako on määritelty valtioneuvoston ohjesäännössä. Perustuslain säännös ei kuitenkaan edellytä toimialajaosta säätämistä keskitetysti valtioneuvoston ohjesäännössä, vaan kyseinen jako voi perustua myös lakien tai muiden asetusten säännöksiin ( HE 1/1998 vp , s.119). Valiokunnan mukaan (PeVL 1/2016 vp, s. 4) perustuslain 68 §:n ministeriöitä koskevaan sääntelyyn liittyy vaatimus siitä, että ministeriöiden toimielimiin kohdistamista ohjaus- ja valvontatoimista säädetään siten, ettei toimivallan rajoista vallitse epäselvyyttä tai tulkinnanvaraisuutta.

Perustuslakivaliokunta viittasi aiempiin hyvinvointialueiden itsehallintoa koskeviin lausuntoihin (kappaleet 11 ja 12, ja niissä viitatut lausunnot). Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että valtionohjauksen, tehtävien järjestämistapaa koskevien rajoitusten ja ehdotetun rahoitusmallin vuoksi hyvinvointialueiden itsehallinto jää varsin ohueksi. Valiokunta on lausunnoissa toistanut kuitenkin käsityksensä siitä, että sosiaalisten perusoikeuksien turvaaminen edellyttää erityisesti kyseessä olleen hallinnollisen muutoksen yhteydessä sellaista valtiollista ohjausta ja valvontaa, jota muuten voitaisiin pitää perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaisen itsehallinnon toteutumisen kokonaisarvioinnissa valtiosääntöisesti jossain määrin ongelmallisena (PeVL 17/2021 vp, kappale 27, ks. PeVL 26/2017 vp, s. 21.) Perustuslakivaliokunta kiinnitti (kappale 13) huomioita ministeriöiden toimivaltaa, ja totesi arvioitavana olleen hallituksen esityksen perusteella jäävän epäselväksi, onko valtiovarainministeriö hoitanut ehdotuksessa tarkoitettuja valtionohjaustehtäviä jo ennen nyt ehdotettua sääntelyä. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti painottanut, että valtioneuvosto ei voi lainsäädäntömenettelyssä asettaa eduskunnan lainsäädäntövallan käyttöä ja perustuslain 74 §:n mukaista lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontaa jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen (PeVL 14/2020 vp, s. 7, PeVL 15/2018 vp, s.60, PeVL 11/2009 vp, s. 9). Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota edellä todettuun.

Lausunnon mukaan (kappale 14) hyvinvointialueiden ohjauksen tehtävissä on perustuslakivaliokunnan mielestä kyse merkityksellisestä toimivallan käytöstä niin perustuslain 19 §:n 3 momentissa turvattujen riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden kuin hyvinvointialueiden 121 §:n 4 momentissa turvatun alueellisen itsehallinnonkin kannalta. Perustuslakivaliokunnan mukaan itsehallinnon yksi tae on tietty lakisääteisyys, millä on merkitystä hyvinvointialueiden hallinnon järjestämiseen ja niiden rahoitukseen nähden (PeVL 17/2021 vp, kappale 34). Perustuslakivaliokunta piti asianmukaisena, että valtionohjausta tarkoittavien tehtävien perusteista säädetään lailla.

Perustuslakivaliokunnan käsityksen (lausunnon kappale 15) mukaan ehdotetut ohjaus- ja valvontatoimivaltaa koskevat muutosehdotukset hallituksen esityksessä eivät olennaisesti muuta hyvinvointialueiden itsehallinnollista asemaa. Muutoksilla ei hallituksen esityksen (s. 13) ja valiokunnan käsityksen mukaan ole välitöntä vaikutusta myöskään hyvinvointialueiden itsehallinnon perusteisiin kuuluvan, lakisääteisen rahoitusperiaatteen toteutumiseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä sosiaalisten perusoikeuksienkin merkitys huomioon ottaen kyseisten oikeuksien yhdenvertaiseksi turvaamiseksi välttämätöntä valtion ohjausta koskeva sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 121 §:n 4 momentissa säädetyn alueellisen itsehallinnon kannalta.

Ministeriöiden tehtävien osalta valiokunta totesi (kappale 16), että hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 11 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi hyvinvointialueiden seurannasta, ohjauksesta ja laillisuusvalvonnasta. Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että säännöksen sanamuodossa ministeriöiden yleisen ohjauksen soveltamisala ja rajat on määritelty melko epäselvästi ja paikoitellen päällekkäisesti. Hallituksen esityksen mukaan (s. 10) sääntelyn yhtenä tavoitteena on yhtenäistää ja selkeyttää hyvinvointialueiden valtionohjausta. Valiokunnan mielestä säännöstä olisi perusteltua selkeyttää ja täsmentää tavoitetta vastaavaksi. Lausunnossa perustuslakivaliokunta totesi (kappale 17), että hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 13 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi ministeriöiden ja hyvinvointialueiden neuvotteluista. Hallituksen esityksen (s. 25) mukaan valtiovarainministeriö koordinoi neuvotteluja. Perustuslakivaliokunta kiinnitti tältäkin osin huomiota siihen, että valtiovarainministeriön tehtävä ja toimivalta eivät ilmene nimenomaisesti ehdotetusta sääntelystä.

Perustuslakivaliokunta korosti perustuslain 22 §:n mukaista julkisen vallan velvoitetta turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen, mukaan lukien perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisten sosiaalisten perusoikeuksien toteutuminen. Myös valtionohjauksessa on siten pyrittävä osaltaan varmistamaan, että itsehallinnollisilla hyvinvointialueilla on kyky varmistaa hyvinvointialueen asukkaiden sosiaali- ja terveydenhuollon yhdenvertainen toteutuminen koko maassa. Perustellumpaa valiokunnan mielestä olisi, että perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisten oikeuksien turvaamiseen liittyvät seikat kävisivät talous- ja finanssipoliittisten tavoitteiden ohella ilmi säännöstekstistä (lausunnon kappale 19).

Hyvinvointialueiden itsehallinnolliseen asemaan vaikuttavina muutoksina tulee arvioida ensisijaisesti esitettyä sääntelyä ennakollisesta talouden ohjauksen menettelystä sekä hyvinvointialueiden arviointimenettelyyn liittyviä muutoksia.

Esitetyllä ennakollisen talouden ohjauksen menettelyllä tuettaisiin hyvinvointialueen päätöksentekoa varmistamalla, että voitaisiin löytää keinoja tilanteisiin, jossa ilmeisesti hyvinvointialueen taloudellinen tilanne olisi vaikeutumassa. Esityksellä ei muutettaisi voimassa olevan lain mukaista hyvinvointialueen taloutta ja sen suunnittelua koskevaa sääntelyä perusteiltaan. Ennakollinen talouden ohjauksen menettely voisi käynnistyä kriteereillä, jotka pääosin perustuisivat voimassa olevaan sääntelyyn ja sen nojalla tehtyihin valtioneuvoston ja hyvinvointialueen päätöksiin. Hyvinvointialueen tulee siten edelleenkin taloudenhoidossaan toimia voimassa olevien säännösten mukaisesti. Esitetyn ennakollisen talouden ohjauksen neuvottelumenettelyn käynnistäminen olisi mahdollista sellaisilla talouden vaarantumista kuvaavilla kriteereillä, joiden täyttymistä hyvinvointialue voi seurata omissa prosesseissaan. Esitetyn menettelyn harkinnanvaraisuudella voidaan huomioida esimerkiksi kertaluoteiset kriteerien täyttymiseen vaikuttavat tekijät, joilla ei ole pysyvää vaikutusta talouden tilanteeseen ja sitä kautta palvelujen järjestämiskykyyn.

Esitetyn 13 b §:n osalta kyse on pääosin informaatio-ohjauksesta, johon ei ole liitetty hyvinvointialueen itsehallinnolliseen asemaan vaikuttavaa sääntelyä. Hyvinvointialueen itsensä tehtäväksi jäisivät menettelyssä todetut toimenpiteet. Esitetyn neuvottelumenettelyn ensisijainen tavoite olisi ehkäistä perustuslailla turvattujen palvelujen vaarantumista ehkäisemällä ennalta hyvinvointialueen talouden ajautumista tilanteeseen, jossa 122 §:n tarkoittaman hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistämiselle ei enää olisi vaihtoehtoja. Menettelyssä mahdollisesti annettavia ministeriöiden suosituksia ei myöskään esitetä säädettäviksi oikeudellisesti hyvinvointialuetta sitoviksi, vaan ne ovat nimenomaisesti suosituksia. Päätökset se tekisi itsehallintonsa nojalla. Lähtökohtaisesti esitetty menettely ei siis sisällä säädösperustaisesti elementtejä, jotka olisivat hyvinvointialueen itsehallintoa kaventavia. Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan 17/2021 vp. ja 14/2024 vp käsitellyt edellä kuvatuin tavoin myös hyvinvointialueen ja ministeriöiden välisiä neuvotteluja eikä pitänyt niitä valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisina hyvinvointialueen itsehallinnollisen aseman kannalta.

Ennakollisen talouden ohjauksen menettelyä koskeva sääntely tulisi esityksen mukaan sovellettavaksi Helsingin kaupungin eriytettäviin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtäviin. Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan 17/2021, että kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojasta johtuvista syistä sosiaali- ja terveysvaliokunnan oli kuitenkin täsmennettävä sääntelyä ja rajattava Helsingin kaupunkiin kohdistuva ohjaus vain lakisääteisiin tehtäviin ja vain ehdottoman välttämättömään tuolloin arvioitavana olevan valtakunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen uudistuksen kannalta. Ehdotettua sääntelyä on tarkoituksenmukaista soveltaa myös Helsingin kaupungin eriytettäviin tehtäviin, jotta lakisääteisiä sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen palveluja turvataan yhdenvertaisesti. Helsingin kaupungin näiden tehtävien rahoitus määräytyy samanlaisten perusteiden mukaisesti kuin hyvinvointialueiden. Lainanottovaltuutta koskevaa sääntelyä lukuun ottamatta ehdotetun pykälän kriteerejä on mahdollista soveltaa Helsingin kaupungin eriytettäviin tehtäviin. Esitetyllä sääntelyllä osaltaan turvataan perusoikeuksien toteutumista ehkäisemällä ennalta talouden heikentymistä sellaiseen tilaan, jossa palvelut voisivat vaarantua.

Esityksellä lisättäisiin hyvinvointialueeseen ohjausta koskevaan sääntelykokonaisuuteen uusi menettely. Arvioitaessa ohjauskokonaisuuden suhdetta hyvinvointialueen itsehallintoon ei kuitenkaan voitane todeta ohjauksen lisääntyvän merkittävällä tavalla. Menettelyn käynnistävät kriteerit ovat yhteydessä muuhun taloutta koskevaan sääntelyyn sekä voimassa olevan lainsäädännön mukaisiin ohjausprosesseihin. Ehdotetulla sääntelyllä täydennettäisiin lainaottovaltuuden muuttamisen ja lisärahoituksen ehtojen sekä arviointimenettelyn johdosta päätettyjen toimenpiteiden seurantaa. Menettely olisi tarkoitettu käytettäväksi ainoastaan yksittäisissä tilanteissa hyvinvointialueen talouden tilanteen vaarantuessa, ja se ei olisi osa säännöllistä vuosittaista ohjausta. Sääntelyllä ja menettelyn tavoitteiden toteutuessa pyritään välttämään hyvinvointialueen itsehallintoon puuttumista tarkoittavaa arviointimenettelyä.

Talouden tilanteen vaarantumisessa on kyse hyvinvointialueen valtion rahoituksen ja muiden tulojen riittävyydestä suhteessa hyvinvointialueen järjestämistä palveluista aiheutuviin kustannuksiin. Talouden tilanteen taustalla ovat useat tekijät, ja talouden tilanteen vaarantuminen vaikuttaa hyvinvointialueen mahdollisuuksiin järjestää palvelut. Menettelyllä pyritään turvaamaan hyvinvointialueen kestävä talous, joka vaikuttaa palvelujen järjestämiskykyyn ja siten sosiaalisten perusoikeuksien turvaamiseen.

Valtion hyvinvointialueisiin kohdistetun ohjauskokonaisuuden ei siten voida katsoa laajenevan itsehallinnon kannalta yhteensopimattomasti.

Esityksellä ei muutettaisi ministeriöiden toimivaltaa hyvinvointialueiden ohjauksessa. Hyvinvointialuelain mukaisesti valtiovarainministeriö seuraa yleisesti hyvinvointialueiden toimintaa ja taloutta sekä huolehtii, että hyvinvointialueiden itsehallinto otetaan huomioon hyvinvointialueiden koskevan lainsäädännön valmistelussa. Valtioneuvostossa valtiovarainministeriön ohjaustehtävään kuuluu talouden ohjaus. Ennakollisen talouden ohjauksen menettelyn käynnistämisen kriteerit liittyisivät valtiovarainministeriön tehtäviin liittyviin talouden seurantaa, lainanottovaltuuden muuttamista, arviointimenettelyä ja lisärahoitusta koskeviin prosesseihin. Tämän vuoksi on tarkoituksenmukaista, että ehdotuksen mukaisesti ennakollisen talouden menettely toteutettaisiin valtiovarainministeriön johdolla siten, että sosiaali- ja terveysministeriö ja sisäministeriö osallistuvat menettelyyn ja mahdolliset hyvinvointialueelle annettavat suositukset yhteensovitetaan huomioiden ministeriöiden hyvinvointialueiden ohjausta koskeva toimivalta.

Hyvinvointialueen arviointimenettelyä koskevat esitykset eivät muuttaisi arviointimenettelyä koskevan sääntelyn itse perusratkaisua. Arviointimenettely voidaan käynnistää hyvinvointialuelain 122 ja 123 §:n mukaisesti hyvinvointialuelaissa säädettyjen taloutta koskevien edellytysten täyttyessä, ja menettely tulee käynnistää sosiaali- ja terveysministeriön tehtyä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaissa säädetyn mukaisesti arviointimenettelyn käynnistämistä koskevan aloitteen.

Voimassa olevan sääntelyn mukaan arviointimenettely voidaan käynnistää, jos lisärahoitusta on myönnetty kaksi kertaa kolmen tilikauden aikana. Esityksen mukaan arviointimenettely voitaisiin käynnistää voimassa olevaa sääntelyä aikaisemmin eli jos hyvinvointialueelle olisi myönnetty kerran lisärahoitusta. Lisärahoituksen myöntäminen on hyvinvointialueiden rahoituslain 11 §:n mukaisesti osoitus tilanteesta, että hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevat palvelut ovat vaarantuneet. Arviointimenettelyn käynnistäminen talouden perusteella on kuitenkin edelleen, voimassa olevan sääntelyn mukaisesti valtiovarainministeriön harkinnassa. Tästä syystä menettely voidaan jättää käynnistämättä esimerkiksi tilanteessa, jossa lisärahoituksen ja sille asetettujen ehtojen voidaan yksinään katsoa turvaavan palvelujen järjestämistä.

Voimassa olevan hyvinvointialuelain 122 §:n mukaan arviointiryhmä tekee ehdotuksen hyvinvointialueen talouden tervehdyttämiseksi sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen järjestämisen edellytysten turvaamiseksi tarvittavista toimista. Säännökseen esitetään lisättäväksi, että arviointiryhmän tulee käsitellä ehdotus myös hyvinvointialue- ja maakuntajakolain 2 luvun 6 §:ssä tarkoitetun hyvinvointialueen muuttamisen vireillepanon tarpeellisuudesta.

Voimassa oleva sääntely ei nimenomaisesti edellytä arviointiryhmän käsittelevän kyseistä ehdotusta, vaikka tämä ilmenee siitä, että voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti valtiovarainministeriö päättää arviointiryhmän toimenpide-ehdotusten ja aluevaltuuston päätösten perusteella hyvinvointialue- ja maakuntajakolain 8 §:ssä tarkoitetun aluejakoselvittäjän asettamisesta selvittämään hyvinvointialueen muuttamista. Tähän hyvinvointialeen muuttamista koskevaan sääntelyyn ei esitetä muutoksia.

Arviointiryhmälle asetettava velvollisuus käsitellä myös hyvinvointialueen muuttamisen vireillepanoa ei tosiasiallisesti muuta hyvinvointialueen itsehallinnollista asemaa nykyisestä. Arviointiryhmällä on voimassa olevankin sääntelyn perusteella laaja arviointi- ja selvitysvelvollisuus, mutta myös oikeus esittää tarpeellisiksi katsomiaan toimia. Siten mahdollisuus esittää hyvinvointialueen muuttamisen vireillepanoa on tähänkin saakka ollut arviointiryhmälle mahdollista. Hyvinvointialuelain 122 §:n 4 momentin mukaan valtiovarainministeriö päättää arviointiryhmän toimenpide-ehdotusten ja aluevaltuuston päätösten perusteella hyvinvointialue- ja maakuntajakolain 8 §:ssä tarkoitetun aluejakoselvittäjän asettamisesta selvittämään hyvinvointialueen muuttamista. Hyvinvointialue- ja maakuntajakolain 2 luvun 6 §:n 3 momentin mukaan hyvinvointialueesta annetun lain 122 §:ssä tarkoitetussa hyvinvointialueen arviointimenettelyssä ollutta hyvinvointialuetta koskeva selvitys hyvinvointialueen muuttamisesta voi tulla vireille myös mainitussa pykälässä tarkoitetun arviointiryhmän ehdotuksesta.

Voimassa olevan sääntelyn tavoitteena on palvelujen turvaaminen. Voimassa olevan säännöksen mukaan arviointiryhmä tekee ehdotuksen hyvinvointialueen talouden tervehdyttämiseksi sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen järjestämisen edellytysten turvaamiseksi tarvittavista toimista. Aluevaltuuston on käsiteltävä arviointiryhmän toimenpide-ehdotukset ja saatettava niitä koskeva päätös valtiovarainministeriön tietoon mahdollisia jatkotoimenpiteitä varten. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat aluevaltuuston päätöksiä toimenpiteistä. Toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys toimenpiteiden toteutumisesta ja riittävyydestä tilikaudella. Hyvinvointialueen on saatettava selvitys valtiovarainministeriön tietoon tilikautta seuraavan vuoden kesäkuun loppuun mennessä. Tähän sääntelyyn esitetään lisättäväksi hyvinvointialueelle velvoite väliraportoinnista. Esityksen mukaan toimenpiteistä raportoitaisiin myös osavuosikatsausten ja tilinpäätöksen yhteydessä sekä 13 a §:ssä tarkoitetussa neuvottelussa.

Lisätty raportointivelvoite ei lähtökohtaisesti muuta hyvinvointialueen itsehallinnollista asemaa. Hyvinvointialueen on joka tapauksessa voimassa olevan sääntelyn mukaisesti raportoitava toiminnastaan ja taloudestaan. Lisäksi 13 a §:ssä tarkoitettu neuvottelu on nimenomaisesti tarkoitettu tilanteeksi, jossa hyvinvointialueen tilannetta tarkastellaan kokonaisuudessaan.

Esityksen mukaan ratkaisu aluejakoselvityksen tarpeellisuudesta voitaisiin tehdä myös uutta arviointimenettelyä käynnistämättä tilanteessa, jossa aiemmassa arviointimenettelyssä esitetyt ja aluevaltuuston päättämät toimenpiteet eivät ole toteutuneet ja arviointimenettelyn edellytykset täyttyvät edelleen. Hyvinvointialueen itsehallinnollinen asema ei tältäkään osin ratkaisevasti muuttuisi nykyisestä. Hyvinvointialue itse päättää toimenpiteistä, ne voivat olla muitakin kuin arviointiryhmän esittämiä. Vastaava sääntely lisättiin kuntalakiin vuonna 2021 eikä muutosta pidetty ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon kannalta.

Esityksellä on välillisiä vaikutuksia perusoikeuksien toteutumiselle. Ehdotettujen ennakollisen talouden ohjauksen menettelyn sekä arviointimenettelyyn liittyvien muutosten nimenomaisena tavoitteena on osaltaan turvata hyvinvointialueiden taloutta ja palveluita, joissa suoraan on kysymys perusoikeuksien toteutumisen edellytyksistä. Nämä vaikutukset toteutuisivat hyvinvointialueiden neuvottelumenettelyn seurauksena tekemien päätösten mukaisesti. Hyvinvointialue päättäisi itsehallintonsa nojalla tarvittavista toimenpiteistä.

Mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

13 b §Ennakollinen talouden ohjauksen menettely

15 §Hyvinvointialueen lainanottovaltuus

22 §Aluevaltuuston tehtävät

63 §Yhtymäkokous

73 §Hyvinvointialueen liikelaitoksen talous

117 §Tilinpäätös

119 §Toimintakertomus

122 §Hyvinvointialueen arviointimenettely

123 §Hyvinvointialueen talouteen liittyvät arviointimenettelyn edellytykset

2 §Soveltamisala ja eri lakien soveltaminen

17 §Helsingin kaupunkiin sovellettavat hyvinvointialueesta annetun lain ja kuntalain säännökset