HE 66/2024

1.1Tausta

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman, Vahva ja välittävä Suomi , Turvallinen ja kriisinkestävä oikeusvaltio –painopistealueen kansallisen turvallisuuden ja yhteiskunnan kriisinkestävyyden vahvistamista koskevan kirjauksen mukaan Rajavartiolaitoksen riittävät resurssit, kalusto ja teknologia varmistetaan. Lisäksi lainsäädäntö, mukaan lukien toimivaltuudet, päivitetään vastaamaan rajaturvallisuuden tarpeita. Tarkoituksena on, että hallitus varmistaa viranomaisten riittävät toimivaltuudet ja resurssit kansallisen riskiarvion uhkien torjuntaan ja kriisien johtamiseen. Edelleen tarkoituksena on toteuttaa kaikilla hallinnonaloilla häiriö- ja kriisitilanteiden sääntelyn kokonaistarkastelu, jonka osana sektorilainsäädännön päivitystyö toteutetaan samanaikaisesti valmiuslainsäädännön uudistamisen kanssa eli syksyyn 2025 mennessä. Lisäksi hallitus varmistaa viranomaisten riittävät voimavarat hybridivaikuttamisen torjumiseen. Hallituksella on valmius tarvittaessa käyttää kaikkia lainsäädännön toimivaltuuksia rajaturvallisuutta vakavasti vaarantavissa tilanteissa.

Sisäministeriö on 31.1.2024 tehnyt puolustusministeriölle esityksen, jossa sisäministeriön rajavartio-osasto esittää asevelvollisuuslain (1438/2007) 48 §:n muuttamista niin, että reservin kertausharjoituksilla voitaisiin mahdollistaa valmiuden joustava kohottaminen myös rajaturvallisuuden ylläpitämisen perusteella.

Sisäministeriön esityksessä todetaan, että rajavartiolain (578/2005) 2 §:n 6 kohdan mukaisen rajaturvallisuuden ylläpitämisen varmistamiseksi esille on noussut tarve saada rajajoukkoihin sijoitetut reserviläiset nykyistä joustavammin palvelukseen myös tilanteissa, joissa rajaturvallisuus on vakavasti vaarantunut. Sisäministeriön rajavartio-osaston mukaan rajaturvallisuuden turvaamiseksi olisi tärkeää, että asevelvollisuuslain 32 §:n 3 momentin mukaisella nopeutetulla menettelyllä voitaisiin määrätä asevelvollisia kertausharjoitukseen myös rajaturvallisuusperusteella.

1.2Valmistelu

Esityksen valmistelu on aloitettu virkatyönä. Valmistelua on jatkettu puolustusministeriön 2.5.2024 asettamassa työryhmässä, jonka tehtävänä oli selvittää asevelvollisuuslain muutostarpeita koskien kertausharjoitusten järjestämistä rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi sekä valmistella ehdotus tarvittaviksi säädösmuutoksiksi. Työryhmään kuuluivat puolustusministeriön, sisäministeriön, sekä Pääesikunnan edustajat. Hallituksen esityksen luonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 15.5.–26.5.2024. Ruotsinkielinen esitysluonnos toimitettiin lausuntokierrokselle käännöksen valmistuttua 20.5.2024, ja esitysluonnokselle varattiin yhtä pitkä lausuntoaika.

Lausuntokierros oli tavanomaista lyhyempi itärajan muuttuneen turvallisuustilanteen, ja siihen liittyvän asian kiireellisyyden vuoksi. Vaikka kyse on periaatteellisesti merkittävästä asiasta, esityksen antaminen kiireellisenä siten, että eduskunta ehtisi käsitellä esityksen vielä kevätistuntokauden 2024 aikana, on välttämätöntä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Esitys on myös laajuudeltaan suppea. Vastaava valmiuden joustavaa kohottamista koskeva sääntely on ollut voimassa Puolustusvoimien osalta vuodesta 2016 lähtien.

Lausuntokierros toteutettiin Lausuntopalvelu.fi -palvelun kautta. Hallituksen esitysluonnokseen annetut lausunnot ovat julkisesti saatavilla lausuntopalvelussa osoitteessa https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=36815a04-0754-4dfd-be88-e8b2a5e6632a&proposalLanguage=da4408c3-39e4-4f5a-84db-84481bafc744 . Lisäksi luonnosta koskevat lausunnot ja muut hankkeen valmisteluasiakirjat ovat saatavilla valtioneuvoston verkkosivustolta tunnuksella PLM005:00/2024.

2.1Turvallisuustilanteen muutos ja monimuotoiset uhkat

Suomen turvallisuusympäristö on viime vuosina muuttunut nopeasti. Sen ennustettavuus on heikentynyt muun muassa globaalien jännitteiden vuoksi. Suomen ja koko Euroopan turvallisuus- ja toimintaympäristö on muuttunut perustavanlaatuisesti ja pitkäaikaisesti Venäjän hyökättyä Ukrainaan helmikuussa 2022. Kansallisen riskiarvion 2023 (sisäministeriön julkaisuja 2023:4) mukaan Euroopan ja Suomen turvallisuustilanne on vakavampi ja vaikeammin ennakoitavissa kuin kertaakaan kylmän sodan jälkeen.

Perinteisten sotilaallisten uhkien rinnalle on tullut uhka hybridivaikuttamisesta ja laaja-alaisesta vaikuttamisesta. Hybridivaikuttamisella viitataan suunnitelmalliseen toimintaan, jossa valtiollinen tai ei-valtiollinen toimija hyödyntää laaja-alaisesti ei-sotilaallisia keinoja pyrkien vaikuttamaan valtion heikkouksiin saavuttaakseen omat tavoitteensa. Tarkoituksena on aiheuttaa kohdevaltiolle painetta, vahinkoa, epävarmuutta ja epävakautta sekä lamaannuttaa viranomaisten toimintakyky. Erilaisia keinoja voidaan käyttää samanaikaisesti tai niin, että ne seuraavat toisiaan. Laaja-alainen vaikuttaminen muistuttaa pitkälti hybridivaikuttamista, mutta siihen sisältyy lisäksi avoin sotilaallinen voimankäyttö osapuolten välillä.

Hybridivaikuttaminen voi sisältää esimerkiksi informaatiovaikuttamista, maahantulon välineellistämistä poliittisia tarkoituksia varten, viranomaisten maalittamista tai kyberoperaatioita. Maahantulon välineellistämisessä vieras valtio ryhtyy tuottamaan ja ohjaamaan maahantulijavirtoja painostuskeinona muita valtioita kohtaan ja loukkaa siten näiden suvereniteettia. Kansallisen riskiarvion mukaan erityisesti rajojen turvallisuuskysymykset näkyvät Suomessa ja välineellistetty maahantulo voi toteutua Suomen itärajalla Venäjän poliittisia tarkoitusperiä ajavana siirtolaisilla painostamisena. Keskeistä riskien torjumiseksi on niihin varautuminen ja välitön reagointivalmius. Turvallisuusympäristön muutosta käsittelevässä valtioneuvoston ajankohtaisselonteossa (valtioneuvoston julkaisuja 2022:18) todetaan, että rajaturvallisuuden toimintaympäristö on muuttumassa merkittävästi ja Suomi ylläpitää korkean valmiuden laajamittaisen maahantulon hallintaan painopisteen ollessa itärajalla. Suomen itäraja on Schengen-alueen ja Euroopan unionin ulkoraja ja Pohjois-Atlantin liittoon eli Natoon liittymisen myötä myös Nato-alueen raja.

2.2Kertausharjoitus

Asevelvollisuuslaki sisältää perussäännökset muun muassa varusmiespalveluksesta, kertausharjoituksista, ylimääräisestä palveluksesta ja liikekannallepanon aikaisesta palveluksesta. Asevelvollisuuden suorittamisesta rajavartiolaitoksessa säädetään rajavartiolaitoksen hallinnosta annetussa laissa (577/2005) ja rajavartiolaissa.

Asevelvollisuuslain 2 §:n mukaan jokainen miespuolinen Suomen kansalainen on asevelvollinen sen vuoden alusta, jona hän täyttää 18 vuotta, sen vuoden loppuun, jona hän täyttää 60 vuotta, jollei jäljempänä toisin säädetä. Asevelvollisuuden suorittamiseen kuuluu varusmiespalvelus, kertausharjoitus, ylimääräinen palvelus ja liikekannallepanon aikainen palvelus sekä osallistuminen kutsuntaan ja palveluskelpoisuuden tarkastukseen. Asevelvollinen on palveluksessa taikka kuuluu reserviin tai varareserviin.

Kertausharjoituksen tarkoituksesta säädetään asevelvollisuuslain 48 §:ssä. Reservin kertausharjoituksilla pidetään yllä varusmiespalveluksen aikana saatuja sotilaallisia tietoja ja taitoja sekä koulutetaan vaativampiin tehtäviin, perehdytetään asevelvolliset sotilaallisessa maanpuolustuksessa tapahtuneen kehityksen mukanaan tuomiin muutoksiin, harjoitetaan joukkokokonaisuuksia niille suunnitelluissa kokoonpanoissa ja mahdollistetaan sotilaallisen valmiuden joustava kohottaminen.

Asevelvollisuuslain 32 §:ssä säädetään kertausharjoitukseen määräämisestä. Kertausharjoitukseen voidaan määrätä reserviin kuuluva asevelvollinen. Määräys osallistua kertausharjoitukseen lähetetään asevelvolliselle vähintään kolme kuukautta ennen harjoituksen alkamista. Määräajasta voidaan asevelvollisen suostumuksella poiketa. Suomen turvallisuusympäristössä ilmenevän välttämättömän tarpeen sitä edellyttäessä voidaan reserviin kuuluvia asevelvollisia määrätä 48 §:n 4 kohdassa tarkoitettuun kertausharjoitukseen 2 momentissa säädetystä määräajasta poiketen.

Reserviläiset eli lähtökohtaisesti alle 60-vuotiaat varusmiespalveluksen tai naisten vapaaehtoisen asepalveluksen suorittaneet täysi-ikäiset ja terveet henkilöt voidaan asevelvollisuuslain 32 §:n 3 momentin nojalla Suomen turvallisuusympäristössä ilmenevän välttämättömän tarpeen sitä edellyttäessä määrätä joustavasti eli tarvittaessa jopa välittömästi ja asevelvollisuuslain kertausharjoituspäivien enimmäisrajasta riippumatta asevelvollisuuslain 48 §:n 4 kohdassa tarkoitettuun kertausharjoitukseen, jolla mahdollistetaan sotilaallisen valmiuden joustava kohottaminen. Käytännössä välittömästi järjestettävässä kertausharjoituksessakin asevelvolliselle varataan harjoituksen kiireellisyys huomioiden kohtuullinen aika henkilökohtaisten asioiden järjestämiseen, mahdollisen vapautuksen hakemiseen ja saapumiseen käskettyyn perustamispaikkaan. Kiireellisessäkin tilanteessa määräyksen antamisesta kuluu siten muutama vuorokausi siihen, että joukko on koolla käsketyssä paikassa ja varustettuna.

Välttämättömänä tarpeena on pidetty 32 §:n 3 momenttia koskevassa hallituksen esityksessä ( HE 44/2016 vp ) esimerkiksi Suomen lähialueella tapahtuva luonteeltaan sotilaallista uhkaavaa tilannetta, johon on pystyttävä reagoimaan riittävän nopeasti.

Sotilaallisen valmiuden kohottamista koskevaan kertausharjoitukseen voidaan määrätä korkeintaan 30 päiväksi kerrallaan, minkä jälkeen määräyksen tarpeellisuutta kyseisen asevelvollisen kohdalla olisi harkittava uudelleen. Kertausharjoitusta voidaan pidentää tarpeen vaatiessa aina 30 päivää kerrallaan, mutta päätös on peruutettava heti, kun tilanne sallii harjoituksen päättämisen. Määräys kertausharjoitukseen annetaan jokaisen asevelvollisen osalta erikseen. Reserviläisellä on oikeus hakea vapautusta kertausharjoituksesta ennakollisesti tai harjoituksen aikana asevelvollisuuslain 34 §:ssä säädetyistä välttämättömistä syistä. Harkittaessa määräysten kestoa ja mahdollista jatkamista tulisi ottaa huomioon erityisesti kyseisen asevelvollisen merkitys harjoituksen tarkoituksen kannalta sekä harjoituksen vaikutukset hänen perhe- ja taloudellisiin oloihinsa.

Päätöksen sotilaallisen valmiuden kohottamista koskevasta kertausharjoituksesta tekee tasavallan presidentti Puolustusvoimain komentajan esittelystä puolustusvoimista annetun lain 32 §:n 2 momentissa tarkoitetussa päätöksentekomenettelyssä siten, että puolustusministerin tulee olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta. Lisäksi pääministeri voi olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta. Tasavallan presidentin päätös ja sen nojalla annetut määräykset on peruutettava, kun kertausharjoitukseen johtanut tilanne sen sallii. Sotilaskäskyasian siirtämisestä presidentin valtioneuvostossa ratkaistavaksi säädetään puolustusvoimista annetun lain 32 §:n 3 momentissa.

Sotilaallisen valmiuden joustavaa kohottamista koskeva kertausharjoitus edellyttää hallituksen esityksen ( HE 44/2016 vp ) mukaan sotilaallisen uhkan olemassaoloa. Valmiuden kohottamisessa on kyse Puolustusvoimien valmiuden säätelyä koskevista toimenpiteistä, jotka liittyvät sotilaallisen hyökkäyksen uhkaan ja jotka aloitetaan valtionjohdon päätösten ja Puolustusvoimain komentajan käskyjen mukaisesti ( HE 44/2016 vp , s. 7). Hallituksen esityksen mukaan valmiuden kohottamista koskevan menettelyn joustavoittamisen tarkoitus on ollut ennakollisten toimien tehokkaampi valmistelu ennen sotilaallisen uhkan tason nousemista ylimääräistä palvelusta edellyttävälle tasolle.

Puolustusvaliokunta katsoi hallituksen esityksestä ( HE 44/2016 vp ) antamassaan mietinnössä (PuVM 2/2016 vp), että ennaltaehkäisykyvyn ylläpidon tulee säilyä puolustuksen prioriteettina myös tulevaisuudessa. Tämä edellytti valiokunnan mukaan Puolustusvoimilta tehtävien mukaista todellista suorituskykyä, joiden osalta Puolustusvoimien tuli kyetä vastaamaan sekä konventionaalisiin sotilaallisiin että laaja-alaisempiin uhkiin. Valiokunta korosti, että Puolustusvoimien suorituskyky ja uskottavuus perustuvat kriisi- ja uhkatilanteissa kykyyn säädellä puolustusvalmiutta joustavalla, tilanteen edellyttämällä tavalla ja piti hyvänä, ettei 32 §:n 3 momenttia koskevassa lakiesityksessä rajattu mahdollisuutta kohottaa valmiutta nopeasti järjestettävällä kertausharjoituksella vain perinteisiin sotilaallisiin uhkiin.

Toisaalta valiokunta totesi lausunnossaan, että valmiuden kohottamisessa on kyse Puolustusvoimien valmiuden säätelyn toimenpiteistä, jotka liittyvät sotilaalliseen uhkaan ja että valmiuden kohottaminen on huomattavasti Puolustusvoimien sisäistä valmiuden tehostamista vakavampi toimenpide ja edellyttää siten lainsäädännön mukaisesti sotilaallisen uhan tunnistamista (PuVM 2/2016 vp, s. 3 – 4).

Asevelvollisuuslain 79 §:ssä säädetään reserviläisten palveluksesta suuronnettomuus- ja muussa vakavassa tilanteessa. Pykälässä säädetään mahdollisuudesta määrätä reservissä olevia asevelvollisia lyhyeksi, enintään 14 päivän ajaksi, heidän Puolustusvoimissa saamansa erityiskoulutuksen mukaisiin lääkintä-, pioneeri-, viesti-, kuljetus- ja suojelualan sekä muihin vastaaviin tehtäviin, joihin ei liity sotilaallisten voimakeinojen käyttämistä. Pykälää on tällä hetkellä mahdollista soveltaa muun muassa valmiuslain (1152/2011) 3 §:n 4 kohdassa tarkoitettuun suuronnettomuuteen ja 5 kohdassa tarkoitettuun erityisen vaaralliseen tartuntatautiin perustuvissa poikkeusoloissa. Lisäksi pykälän perusteella voidaan määrätä reserviläisiä palvelukseen myös valmiuslain 3 §:n 6 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa. Valmiuslain 3 §:n 6 kohdan mukaan poikkeusoloina pidetään muuta julkisen vallan päätöksentekokykyyn, yhteiskunnan kriittisen infrastruktuurin toimivuuteen, rajaturvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen kohdistuvaa uhkaa, toimintaa, tapahtumaa tai näiden yhteisvaikutusta, joka erityisen vakavasti ja olennaisesti vaarantaa kansallista turvallisuutta, yhteiskunnan toimintakykyä tai väestön elinmahdollisuuksia. Näissä kohdan tarkoittamissa hybridiuhkatilanteissa on pykälää koskevan hallituksen esityksen mukaan valmiuslain 3 §:n 6 kohdassa tarkoitettuihin hybridiuhkatilanteisiin voisi liittyä esimerkiksi laajoja tieto- ja viestintäjärjestelmien häiriöitä, laajamittaista informaatiovaikuttamista, muita kriittiseen infrastruktuuriin kohdistuvia uhkia tai erittäin laajamittaista maahantuloa. ( HE 63/2022 vp , s. 54). Asevelvollisuuslain 79 §:n tarkoittaman palveluksen osalta palvelukseen määräämisen menettely edellyttää valmiuslaissa tarkoitettujen poikkeusolojen toteamisen.

2.3Rajavartiolaitoksen tehtävät ja Puolustusvoimien virka-apu Rajavartiolaitokselle

Rajavartiolain 3 §:n mukaan Rajavartiolaitoksen tehtävänä on rajaturvallisuuden ylläpitäminen. Rajavartiolaitos toimii rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten sekä yhteisöjen ja asukkaiden kanssa. Rajavartiolaitos vastaa yhteistyöstä Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa ja huolehtii tehtäviinsä kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä. Rajavartiolaitos suorittaa erikseen säädettyjä valvontatehtäviä sekä toimenpiteitä rikosten ennalta estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa. Rajavartiolaitos suorittaa poliisi- ja tullitehtäviä, etsintä-, pelastus- ja ensihoitotehtäviä sekä osallistuu sotilaalliseen maanpuolustukseen. Rajavartiolaitoksen tehtävistä meripelastustoimen alalla säädetään meripelastuslaissa (1145/2001) .

Rajavartiolaitos on tärkeä osa Suomen puolustusjärjestelmää. Sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävät ovat säilyneet itsenäisyyden alkuajoista asti olennaisena osana Rajavartiolaitoksen tehtäviä. Sotien aikana rajajoukot yhdistettiin Puolustusvoimiin ja sotien jälkeen rajojen vartiointi palautettiin sisäasiainministeriön eli nykyisen sisäministeriön alaisuuteen. Puolustusvalmiuden vaatiessa rajajoukot tai niiden osia voidaan tasavallan presidentin asetuksella liittää Puolustusvoimiin. Rajavartiolaitoksen sisäinen järjestys on sotilaallinen.

Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan rajajoukoilla tarkoitetaan niitä Rajavartiolaitoksen virkamiehiä ja Rajavartiolaitoksessa asevelvollisuuslain nojalla palvelemaan määrättyjä tai vapaaehtoista asepalvelusta suorittavia henkilöitä, jotka voidaan valtakunnan puolustusta tehostettaessa liittää Puolustusvoimiin.

Rajavartiolaitos tekee Suomen alueellisen koskemattomuuden valvontaa ja turvaamista (aluevalvonta) ydintehtäviensä yhteydessä valtakunnan rajoilla ja siellä, minne sen toiminta muutoin kohdentuu. Rajavartiolaitoksella on välitön ja hyvä valmius alueellisen koskemattomuuden turvaamiseen ja valtakunnan puolustamiseen.

Rajavartiolain 25 §:n mukaan Rajavartiolaitos osallistuu valtakunnan puolustamiseen, antaa henkilöstölleen ja asepalvelusta suorittaville henkilöille sotilaskoulutusta sekä ylläpitää ja kehittää puolustusvalmiutta yhteistoiminnassa Puolustusvoimien kanssa.

Rajavartiolaitos osallistuu operatiiviseen suunnitteluun sekä rajajoukkojen perustamisen ja tehtävien toimeenpanon valmisteluun. Rajavartiolaitos säätelee puolustus- ja rajaturvallisuuden ylläpidon valmiutta joustavasti uhka- ja riskiarvioita vastaavasti jatkuvaan ja ajantasaiseen tilannekuvaan perustuen. Rajajoukkojen vahvuus on hieman yli 10 000 henkilöä, josta Rajavartiolaitoksen henkilökunnan osuus on noin neljännes. Rajavartiolaitoksen varusmiesyksiköitä käytetään tarvittaessa Rajavartiolaitoksen eri tehtävissä huomioiden varusmiesten koulutustaso ja valmius.

Asevelvollisuuslain 3 §:n mukaisesti asevelvollisuuden suorittamisesta rajavartiolaitoksessa säädetään rajavartiolaitoksen hallinnosta annetussa laissa ja rajavartiolaissa. Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 30 §:n perusteella asevelvollisia ja naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetussa laissa (194/1995) tarkoitettuun asepalvelukseen otettuja voidaan määrätä koulutettavaksi Rajavartiolaitoksessa. Palveluun Rajavartiolaitoksessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä palvelusta Puolustusvoimissa säädetään. Asevelvollisia sekä vapaaehtoiseen asepalvelukseen otettuja naisia voidaan tarvittaessa käyttää Rajavartiolaitoksen toiminnan tukena. Rajavartiolaitoksen osallistumisesta vapaaehtoiseen maanpuolustuskoulutukseen ja muuhun vapaaehtoistoimintaan säädetään vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annetussa laissa (556/2007) .

Puolustusvoimat voivat antaa virka-apua Rajavartiolaitokselle siten kuin rajavartiolain 79 §:ssä säädetään. Pykälän 1 momentin mukaan Rajavartiolaitoksella on oikeus saada Puolustusvoimilta virka-apuna rajaturvallisuuden ylläpitoon kotimaassa liittyvän tehtävän sekä laissa eräiden alusten ja niitä palvelevien satamien turvatoimista ja turvatoimien valvonnasta (485/2004) tarkoitettua Rajavartiolaitokselle säädetyn tehtävän suorittamiseksi tarpeellista kalustoa, henkilöstöä ja erityisasiantuntemusta, jos virka-avun antaminen voi tapahtua vaarantamatta Puolustusvoimille säädettyjen muiden tehtävien suorittamista.

Puolustusvoimien Rajavartiolaitokselle antamaa virka-apua koskevaa sääntelyä täydennettiin rajavartiolain muuttamista koskevalla lailla (9/2019) . Tällöin yksityiskohtaisesta virka-aputehtäväluettelosta luovuttiin. Nämä virka-aputilanteet kuvataan nykyisellään yleisluontoisemmin siten, että sääntely kattaisi kaikki keskeiset Rajavartiolaitoksen toimialaan kuuluvat häiriötilanteet. Samalla muutoksella voimakeinojen käyttöä koskevaa sääntelyä muutettiin siten, että virka-apua antavalla on erittäin tärkeässä ja kiireellisessä tehtävässä oikeus rajavartiomiehen ohjauksessa käyttää sellaisia tehtävän suorittamiseksi tarpeellisia voimakeinoja, joihin rajavartiomies hänet toimivaltansa nojalla valtuuttaa ja joita tilanne huomioon ottaen voidaan pitää puolustettavina. Muutoksen tarkoituksena oli tehostaa Puolustusvoimille hankitun materiaalin käyttämistä sekä sen käytössä olevien resurssien hyödyntämistä eri uhkatilanteissa muiden viranomaisten tukemiseksi silloin, kun näiden voimavarat ovat tilanteen vakavuuteen nähden riittämättömät.

Nykyisen rajatilanteen johdosta Puolustusvoimien virka-apu Rajavartiolaitokselle on sisältänyt viime aikoina muun muassa kalustoa, henkilöstöä ja asiantuntijatukea. Varusmiehistä koostuvia virka-apuosastoja on käytetty muun muassa rajaesteiden rakentamiseen. Materiaalitukena Puolustusvoimat on antanut etenkin ajoneuvoja ja estemateriaalia. Lisäksi Puolustusvoimat on asettanut tarpeen mukaan yhteysupseereita Rajavartiolaitokseen ja antanut pienessä määrin muuta asiantuntijatukea. Viime vuosina kaikki puolustushaarat ovat antaneet omaan toimialaansa kuuluvaa virka-apua yksittäisiä kertoja, sisältäen esimerkiksi kuljetustukea, materiaalia, valvonnan tehostamista ja lentotoimintaan liittyvää tukea. Virka-avun painopiste on ollut materiaalituessa.  Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen välinen yhteistoimintasopimus mahdollistaa myös pitkäaikaisemman ja suunnitelmallisen materiaalituen, jolloin kysymys ei ole virka-avusta, vaan muusta viranomaisyhteistyöstä. Virka-apu on tarkoitettu luonteeltaan tilapäiseksi.

Asevelvollisuuslain 78 §:ssä säädetään palveluksessa olevan asevelvollisen määräämisestä muuhun tehtävään kuin Suomen sotilaalliseen puolustamiseen palvelustehtävänään. Pykälän 1 momentin mukaan palveluksessa oleva asevelvollinen voidaan palvelustehtävänään määrätä puolustusvoimista annetun lain 2 §:n tarkoittamaan virka-apuun yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi, terrorismirikosten ja muiden ihmisten hengelle tai terveydelle vakavaa vaaraa aiheuttavien rikosten estämiseksi ja keskeyttämiseksi sekä muuksi yhteiskunnan turvaamiseksi, pelastustehtäviin, sekä Euroopan unionin yhteisvastuulausekkeen ja yhteisen puolustuksen mukaiseen apuun ja muuhun kansainvälisen avun ja yhteistyön toimintoihin. Pykälän 1 momentissa on lisäksi määritelty ne tehtävät, joihin asevelvolliset eivät edellä kuvatuissa palvelutehtävissä voi osallistua. Näitä ovat vaarallisten henkilöiden kiinniottaminen, räjähteiden raivaaminen, aseellista voimankäyttöä edellyttävät tehtävät, sekä lueteltuja tehtäviä vastaavat vaaralliset tehtävät. Pykälän 2 momentin mukaan palveluksessa oleva asevelvollinen voidaan lisäksi tarvittaessa määrätä Puolustusvoimien ulkopuoliseen maanpuolustusta tai sotilaallista koulutusta edistävään tehtävään, joita ovat muun muassa suurten yleisö- ja muiden tapahtumien turvallisuusjärjestelyt, sekä muut vastaavat maanpuolustusta tai sotilaallista koulutusta edistävät tehtävät.

2.4Asevelvollisten koulutus Rajavartiolaitoksessa

Rajavartiolaitoksen antaman varusmieskoulutuksen historia ulottuu yli 100 vuoden taakse. Rajavartiolaitos antaa sotilaskoulutusta ja rajaturvallisuuskoulutusta kaikille asevelvollisilleen eli Rajavartiolaitoksen palkatulle henkilöstölle, varusmiehille, vapaaehtoista asepalvelusta suorittaville naisille ja reserviläisille. Rajavartiolaitoksen antamaa asevelvollisten koulutusta ohjaavat Puolustusvoimien määräysten lisäksi Rajavartiolaitoksen omat, säännöllisesti tarkastettavat ja päivitettävät, annettavaa koulutusta ohjaavat ja täydentävät määräykset.

Asepalveluksen aloittaa Rajavartiolaitoksen kolmessa varusmiesyksikössä (Imatralla Immola, Kontiolahdella Onttola ja Inarissa Ivalo) vuosittain yhteensä 580 varusmiestä ja 10 vapaaehtoista asepalvelusta suorittavaa naista, joita koulutetaan rajajoukkojen tehtäviin. Nämä kolme yksikköä tuottavat keskeiset osat rajajoukkoihin tarvittavasta reservistä.

Rajajääkärikomppanioissa Onttolassa ja Ivalossa varusmiehet saavat koulutuksen vaativiin tiedustelutehtäviin. Kaikille varusmiehille koulutettavia asioita ovat muun muassa ase- ja ampumakoulutus, sissitoiminta- ja pioneerikoulutus, sekä viesti- ja lääkintäkoulutus. Kaikki varusmiehet saavat myös rajaturvallisuuskoulutuksen, joka mahdollistaa toiminnan Rajavartiolaitoksen päätehtävissä kriisiaikana sekä tarpeen ilmaantuessa jo rauhankin aikana. Koulutuksen aikana varusmiehet oppivat toimimaan haastavissa olosuhteissa sekä selviytymään luonnossa. Vuosittain palvelukseen astuu kaksi saapumiserää molemmissa paikoissa. Miehistön varusmiespalvelusaika on 165 tai 255 vuorokautta ja johtajilla 347 vuorokautta.

Raja- ja merivartiokoulun erikoisrajajääkärikomppania antaa erikoisrajajääkärikoulutusta Imatran Immolassa. Monipuolisessa ja haastavassa koulutuksessa annetaan varusmiehille valmiudet toimia Rajavartiolaitoksen erikoisjoukkosotilaana kriisiajan vaativimmissa tiedustelu-, taistelu- ja tukitehtävissä sekä rajaturvallisuustehtävissä. Koulutus sisältää runsaasti yksilö- ja pienryhmätaitojen kehittämistä, sovellettuja harjoituksia, sekä kovilla ampumatarvikkeilla suoritettavia taisteluammuntaharjoituksia kaikissa sää- ja valaistusolosuhteissa. Toimintaympäristölle on ominaista valtakunnan rajan läheisyys ja sen erityispiirteet. Vuosittain palvelukseen astuu yksi valintakokeiden perusteella valittu saapumiserä heinäkuussa. Kaikkien palvelukseen hyväksyttyjen varusmiesten palvelusaika on 347 vuorokautta ja sisältää vähintään aliupseeritasoisen johtajakoulutuksen.

Koulutuksen aiheet kaikissa kolmessa varusmiesyksikössä painottuvat koulutettavan joukon suunniteltujen tehtävien mukaisesti, mutta sisältävät kaikissa tapauksissa rajaturvallisuuden tilanteiden hallinnan perusteet, kuten Rajavartiolaitoksen operatiiviset tehtävät, rajojen vartioinnin ja valvonnan periaatteet, raja- tai merivartiostojen yksiköiden käyttöperiaatteet, toimivaltuuskoulutusta, voimakeinojen käyttöä sisältäen ase- ja ampumakoulutusta, asetta lievempien voimankäyttövälineiden ja fyysisten voimakeinojen käyttöä, henkilön puhuttamista ja kiinnioton. Edellä mainittu koulutus sisältää voimankeinojen käytön koulutuksen yhteydessä myös koulutusta perus- ja ihmisoikeuksista.

Rajavartiolaitoksessa varusmiespalveluksensa suorittaneet ovat saaneet Rajavartiolaitoksen henkilökunnan antaman koulutuksen. Kaikki vakituisessa palveluksessa olevat varusmieskouluttajat ovat myös rajavartiomiehiä eli heillä on osaaminen niin viranomaistoimintojen, kuten myös sotilaallisten maanpuolustustaitojen kouluttamiseen. Tämä mahdollistaa myös koulutuksen antamisen asevelvollisten kaikkein vaativimpiin tehtäviin, joita voi tulla eteen niin rajaturvallisuus- kuin sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävissä.

Merivartiostojen asevelvollisille annetaan peruskoulutus varusmiespalveluksessa Puolustusvoimien merivoimien joukko-osastoissa Rannikkoprikaatissa ja Uudenmaan prikaatissa. Varusmieskoulutus toteutetaan erillisellä merivartiokoulutushaaralla, jonka vaatimukset, sisältö ja rakenne on suunniteltu huomioiden Rajavartiolaitoksen merivartiostojen operatiiviset tarpeet. Miehistön varusmiespalvelusaika on 165 tai 255 vuorokautta ja johtajatehtäviin määrätyillä 347 vuorokautta.

Rajavartiolaitoksen merellisten hallintoyksiköiden (Suomenlahden merivartiosto ja Länsi-Suomen merivartiosto) henkilökunta osallistuu aktiivisesti kouluttajina varusmiehille annettavaan koulutukseen jo varusmiesaikana. Rajavartiolaitoksen merivartiostojen henkilökunnan antaman koulutuksen aiheet painottuvat koulutettavan joukon mukaisesti, mutta sisältävät kaikissa tapauksissa rajaturvallisuuden tilanteiden hallinnan perusteet: merivartioston operatiiviset tehtävät, rajojen vartioinnin ja valvonnan periaatteet, merivartiostojen yksiköiden käyttöperiaatteet, toimivaltuuskoulutusta, voimakeinojen käyttöä sisältäen ase- ja ampumakoulutusta, asetta lievempien voimankäyttövälineiden ja fyysisten voimakeinojen käyttöä, henkilön puhuttamista ja kiinnioton. Rajavartiolaitoksen henkilöstön varusmiesaikana antaman koulutuksen kesto on yhteensä noin 4 viikkoa. Varusmiespalveluksen jälkeen, ennen reserviläisten sijoittamista merivartioston reserviin, reserviläinen on osallistunut merivartioston johtamaan ja järjestämään noin viikon kestävään kertausharjoitukseen. Tämän harjoituksen pääpaino on rajaturvallisuuden ylläpitoon liittyvässä koulutuksessa, reserviläisen poikkeusolojen mukaisessa tehtävässä siinä yksikössä, johon hän tulee sijoittumaan.

Vartiolentolaivueen reserviin sijoitettuja reserviläisiä on koulutettu kertausharjoituksissa Rajavartiolaitoksen henkilökunnan toimesta toimimaan osana rajajoukkoja henkilön poikkeusolojen mukaisessa tehtävässä.

Rajavartiolaitoksen järjestämiin kertaus- ja vapaaehtoisiin harjoituksiin osallistuu vuosittain noin 1 000 reserviläistä. Kertausharjoituksissa harjaannutetaan reserviläisiä sodan ajan ja rajaturvallisuuden ylläpitämisen tehtäviin ja ylläpidetään joukkojen suorituskykyä.

2.5Asevelvollisten osallistuminen Rajavartiolaitoksen tehtäviin

Palveluksessa olevia asevelvollisia ja vapaaehtoista asepalvelusta suorittavia voidaan määrätä sellaisiin tehtäviin, joihin heillä on riittävä koulutus. Rajajoukkojen koulutus on osa hyväksyttyjä koulutussuunnitelmia ja vastaa Puolustusvoimien Rajavartiolaitokselle antamia sotilaallisen maanpuolustuksen tehtäviä. 2020-luvulla uudistunut varusmieskoulutus on muuttanut rajajoukkojen peruskoulutusta monipuolisemmaksi. Tiedustelu- ja taistelutehtävien sekä tukitehtävien pohjakoulutuksen systematisointi antavat valmiudet räätälöidä joukot tehtävään, mikä lisää niiden käytettävyyttä ja siten myös taistelukestävyyttä.

Rajavartiolain 34 d §:n nojalla palveluksessa olevilla asevelvollisilla ja vapaaehtoista asepalvelusta suorittavilla on rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 30 §:ssä tarkoitetulla tavalla Rajavartiolaitoksen toiminnan tukena toimiessaan, jos se on rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyvästä perustellusta syystä tai Suomen turvallisuusympäristössä ilmenevän tarpeen vuoksi välttämätöntä, rajavartiomiehen välittömässä ohjauksessa ja valvonnassa tilapäisesti oikeus: 1) selvittää henkilöllisyys ja ottaa henkilötuntomerkit noudattaen, mitä rajavartiolain 36 §:n 1 ja 2 momentissa ja ulkomaalaislain (301/2004) 131 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään; 2) pysäyttää kulkuneuvo ja ohjata liikennettä noudattaen, mitä 38 §:ssä säädetään; 3) suorittaa 65 §:ssä tarkoitettuun rajavartiomiehen toimenpiteeseen liittyvä turvallisuustarkastus noudattaen, mitä 65 a §:ssä säädetään; 4) estää rajavartiomiehen kiinni tai säilöön ottaman henkilön tai sellaisen henkilön, jonka henkilökohtaiseen vapauteen rajavartiomies on kohdistanut muun toimenpiteen, poistuminen käskyin ja kehotuksin sekä suorittaa näihin tehtäviin liittyviä kuljetuksia; 5) suorittaa Rajavartiolaitoksen tutkittavaan rikokseen tai Rajavartiolaitokselle säädettyyn hallinnolliseen tehtävään liittyvä kirjaamistehtävä.

Rajavartiolaitoksen toiminnan tukemiseen osallistuminen 34 d §:n mukaisesti ei perustu suostumukseen, vaan palvelusta suorittava voidaan määrätä näihin tehtäviin. Palvelukseen määrätyt asevelvolliset eivät ole myöskään virkasuhteessa Puolustusvoimiin tai Rajavartiolaitokseen, vaan heitä koskee asevelvollisuuslain 7 §:ssä säädetty palvelusvelvollisuus. Asevelvolliset ovat myös erityisen rikosoikeudellisen vastuun alaisia rikoslain 45 luvun mukaisesti. (PeVL 6/2018 vp, s. 4).

Palveluksessa olevat asevelvolliset ja vapaaehtoista asepalvelusta suorittavat ovat 34 d §:n mukaisissa tehtävissään rajavartiomiehen välittömässä ohjauksessa ja valvonnassa. Heillä ei mainituissa tehtävissä toimivaltuuksia käyttäessään ole oikeutta itsenäiseen voimakeinojen käyttämiseen, eikä pääsyä viranomaisrekistereihin (34 d §:n 2 ja 3 momentti). Tehtävät eivät kuitenkaan lähtökohtaisesti edellytä voimakeinojen käyttöä, eivätkä ne ole asevelvollisuuslain 78 §:n 1 momentin mukaisia vaarallisia tehtäviä, joita asevelvolliset eivät saa suorittaa ( HE 201/2017 vp ). Asevelvollisten ja vapaaehtoista asepalvelusta suorittavien oman oikeusturvankin kannalta on tärkeää, että palveluksessa olevia asevelvollisia ja vapaaehtoista asepalvelusta suorittavia voidaan määrätä vain sellaisiin tehtäviin, joihin heillä on riittävä koulutus.

Rajavartiolain 34 d §:n esitöiden perusteella hallituksen esityksen mukaisesti rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi kertausharjoitukseen määrättyjä asevelvollisia ei käskettäisi tehtäviin, joita suorittaessaan he lähtökohtaisesti osallistuisivat asevelvollisuuslain 78 §:n 1 momentin 1-4 kohdissa tarkoitettuja tehtäviä vastaaviin vaarallisiin tehtäviin. Rajavartiolaitoksen tehtävistä ja niiden sijainnista johtuen voimakeinojen käyttöä tai hätävarjelua edellyttävä vaarallinen tilanne voi syntyä riskiarvioinnista huolimatta yllättäen, eikä riskiä voi täysin poistaa kertausharjoituksen tarkoitusta vaarantamatta. Voimankäytöllä voidaan myös esimerkiksi estää tilanteen eteneminen hätävarjeluksi tai mahdollistaa tilanteesta poistuminen asevelvollisen tai sivullisen hengen ja terveyden suojaamiseksi suuremmalta vaaralta. Toisaalta kaikki voimankäyttötilanteet eivät välttämättä ole lähtökohtaisesti vaarallisia. Voimakeinoja voidaan käyttää esimerkiksi vaarallisen teon tai tapahtuman estämiseksi, esteen poistamiseksi tai miehittämättömän ilma-aluksen kulkuun puuttumiseksi.  Asevelvollisille jaetaan tarvittavat suoja-, viesti- ja saatua koulutusta vastaavat voimankäyttövälineet avustavia tehtäviä suorittaessa, minkä lisäksi he toimivat tehtävillä Rajavartiolaitoksen virkamiehen suorassa valvonnassa ja läheisyydessä. Avustaviin tehtäviin osallistuvilla asevelvollisilla on siten koulutukselliset ja välineelliset valmiudet tarvittaessa minimoida itseensä tai muihin kohdistuvat fyysiset oikeudenloukkaukset esimerkiksi turvautumalla virkamiehen apuun, kutsumalla lisäapua paikalle, suojautumalla, tai tarvittaessa käyttämällä soveltuvaa ja oikeasuhtaista voimaa siten, kuin rajavartiolain 34 d §:n 3 momentissa ja 35 §:n 2 momentissa säädetään.

Asevelvollinen voi joutua käyttämään voimaa esimerkiksi suorittaessaan rajavartiomiehen välittömässä ohjauksessa ja valvonnassa Rajavartiolain 34 d §:n 1 momentin mukaisia tehtäviä normaalin valtakunnan rajalla suoritettavan partioinnin yhteydessä, rajanylityspaikalla tai Rajavartiolaitoksen hallinnoimalla alueella.

Rajavartiomies voisi valtuuttaa koulutuksen saaneen asevelvollisen käyttämään ampuma-asetta lievempää voimakeinoa esimerkiksi tilanteissa, joissa toimenpiteen kohteena oleva henkilö uhkaa väkivallalla rajavartiomiehen johtamaa tilannetta ja tilanteen hallinta edellyttää useamman erilaisen voimankäyttövälineen käyttöön varautumista, tai käyttöä samanaikaisesti. Rajavartiomies voisi valtuuttaa asevelvollisen käyttämään fyysistä voimaa yhdessä rajavartiomiehen kanssa tilanteissa, joissa asevelvollisen vartioima kiinniotettu henkilö yrittää paeta asevelvollisen käskyistä ja kehotuksista huolimatta. Asevelvollinen ei voi rajavartiolain 34 d §:ssä säädettyjä tehtäviä suorittaessaan kantaa mukanaan ampuma-asetta, koska tehtävät eivät saa lähtökohtaisesti olla sellaisia, joissa ampuma-asetta ylipäänsä tarvittaisiin.

Rajavartiolain 35 §:n 2 momentin mukaan sillä, joka rajavartiomiehen pyynnöstä tai tämän suostumuksella tilapäisesti avustaa rajavartiomiestä tilanteessa, jossa on välttämätöntä turvautua sivullisen voimakeinoapuun erittäin tärkeän ja kiireellisen rajavartiolaitoksen tehtävän suorittamisessa, on oikeus rajavartiomiehen ohjauksessa sellaisten välttämättömien voimakeinojen käyttämiseen, joihin rajavartiomies toimivaltansa rajoissa hänet valtuuttaa. Rajavartiomies voi valtuuttaa asevelvollisen käyttämään ampuma-asetta poikkeuksellisessa hätävarjeluun rinnastettavissa olevassa tilanteessa. Vastaava säännös sivullisen voimakeinoavusta on poliisilain (872/2011) 2 luvun 17 §:n 3 momentissa.

2.6Nykytilan arviointi

Suomella on valvottavanaan yli 1 300 kilometriä Venäjän vastaista rajaa. Loppuvuoden 2023 luvattomat rajanylitykset itärajalla osoittivat, kuinka paljon henkilöstöä pienelläkin alueella tapahtuvat massamaiset luvattomat rajanylitykset sitovat. Rajanylityspaikkojen ollessa auki esimerkiksi joulukuussa 2023 niille kertyi Venäjän viranomaisten myötävaikutuksella lyhyessä ajassa satoja henkilöitä taustapotentiaalin ollessa huomattavasti suurempi. Liikenne ruuhkautui vakavasti, tavanomainen rajanylitysliikenne jouduttiin pysäyttämään ja valtakunnanrajan välittömään läheisyyteen ahtautuneet maahantulijat vaaransivat sekä liikenneturvallisuuden että yleisen järjestyksen ja turvallisuuden. Vaalimaalla oli ajoittain välitön uhka suuremman maahantulijoiden joukon maahan tunkeutumisesta suuren lukumäärän tai väkivallan avulla. Rajavartiolaitoksen havaintojen perusteella tilanne ei ollut ajoittain myöskään Venäjän viranomaisten hallinnassa.

Aikaisemmin vastaavaa välineellistettyä maahantuloa Venäjältä Suomeen toteutettiin 2015–2016, jolloin ilmiö päättyi kahdenvälisten neuvottelujen jälkeen. Ennen vuotta 2015 ja 2016 ja vuoteen 2023 asti Suomen itärajalla on, Ukrainan sotaan liittyvät tilapäisen suojelun hakijat pois lukien, ollut vuosittain joitakin kymmeniä ilman maahantuloedellytyksiä Suomeen saapuneita henkilöitä. Vuosina 2015–2016 ja vuodesta 2023 alkaen ilmiö on ollut myös määrien osalta aikaisempiin vuosiin verrattuna täysin poikkeuksellinen ja vieraan valtion osallisuus siihen ilmeinen. Näiden esimerkkien kaltaisten, mutta merkittävästi vielä näitä laajempien tilanteiden hallintaan eivät nykyiset rajaviranomaisten käytössä olevat resurssit ole riittävät, vaan tarvitaan uudenlaisia menetelmiä ja huomattavasti enemmän koulutettuja henkilöitä, kuten rajajoukkojen reserviläisiä.

Suomen yli 1 300 kilometriä pitkä Venäjän vastainen raja on suurelta osin hyvin peitteistä metsämaastoa vaikeakulkuisine suomaastoineen ja tunturimaastoa. Rajan yli johtaa vähän ajokelpoisia tieuria, joista vain osa on kansainvälisiä rajanylityspaikkoja. Tällaisessa välineellistetyn maahantulon tilanteessa maahantulo ei keskittyisi pelkästään rajanylityspaikoille, vaan tapahtumia olisi runsaasti koko itärajan pituudelta, erityisesti myös vaikeakulkuisilla maastoalueilla.

Tapahtumien keskittyessä maastoon tällaiset tilanteet sitoisivat viranomaisten resursseja merkittävissä määrin ja reserviläisten apu olisi tarpeen. Mikäli tilanne sattuu peitteisellä metsäalueella, jossa ei ole ajoneuvouria, rajanylittäjät jouduttaisiin saattamaan maastoitse jalan lähinnä olevalle tielle, josta jatkokuljetus vastaanotto- tai järjestelykeskuksiin hoidettaisiin. Kävelymatka peitteisessä maastossa rajalta tielle voi olla useita kilometrejä. Esimerkiksi kymmenien rajanylittäjien saattaminen maastoitse siten, ettei kukaan rajaylittäjä eksy tai tarkoituksellisesti karkaa saatettavasta joukosta, sitoo helposti myös kymmeniä saattajia eli virkamiehiä ja reserviläisiä yhteen tehtävään. Se, että henkilöstöä tilanteen hallinnassa on riittävän paljon, takaa myös rajaylittäjän turvallisuuden. Rajanylittäjä saattaa olla hyvin heikossa kunnossa ja tarvita ensiapua tai muuta apua. Heikkokuntoinen rajanylittäjä saatetaan joutua evakuoimaan rajalta kantaen häntä paareilla maastossa useita kilometrejä, ennen kuin hänet saadaan lähimmälle tielle. Tämä sitoo yhden henkilön avustamiseen useita virkamiehiä ja reserviläisiä.

Rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyvät tehtävät suoritetaan pitkissä vuoroissa, säästä ja vuodenajasta riippumatta ympäri vuorokauden. Operaation fyysisestä ja henkisestä kuormittavuudesta johtuen Rajavartiolaitoksen edellä mainittuihin tehtäviin määrätyistä viranomais- ja asevelvollisten joukosta korkeintaan vain noin puolet ovat käytettävissä tehtäviin yhtäaikaisesti. Toinen puolisko joukosta on lepovuorossa palautumassa ja huoltamassa itseään ja varusteitaan, sekä suunnittelemassa seuraavaa vuoroa. Käsketyn rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyvän tehtävän suorittamiseksi ja työturvallisuuden takaamiseksi tehtävään varattava henkilöstön määrän tulee olla riittävän suuri ja sen tulee sisältää myös henkilöstöreservi äkillisiä tarpeita varten. Rajavartiolaitoksen henkilökunnan ja asepalvelusta suorittavien määrä voi nopeasti muuttua riittämättömäksi tilanteen hallinnan kannalta, huomioiden yksittäiselle tehtävälle varattavan henkilöstöresurssien suuri määrä.

Suomen viranomaisilla tulisi olla edellytykset tilanteen hallintaan erityisesti maastorajoilla, joissa molempien maiden rajaviranomaisilla on velvollisuus estää, paljastaa ja tutkia laittomat rajanylitykset. Rajavartiolaissa on säädetty asevelvollisten ja vapaaehtoista asepalvelusta suorittavan toimivaltuuksista, sekä voimakeinoista, joiden arvioidaan olevan riittäviä rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyvissä tehtävissä.

Rajaturvallisuuden takaamiseksi erityisesti hybridiuhkatilanteissa olisi tärkeää, että asevelvollisuuslain 32 §:n 3 momentin mukaisella nopeutetulla menettelyllä voitaisiin määrätä Rajavartiolaitoksen alaisuuteen sijoitettuja asevelvollisia kertausharjoitukseen myös rajaturvallisuuden välttämättömäksi ylläpitämiseksi. Tällä hetkellä reserviin kuuluvia asevelvollisia on mahdollista määrätä nopeutetulla menettelyllä ainoastaan sellaiseen kertausharjoitukseen, jonka tarkoitus on sotilaallisen valmiuden joustava kohottaminen. Muuttuneen rajaturvallisuustilanteen ja uusien uhkien vuoksi nykyisten menetelmien rinnalle tarvitaan keinoja joustavaan valmiuden kohottamiseen. Olisi tärkeää saada rajajoukkoihin sijoitettuja reserviläisiä liikkeelle mahdollisimman joustavasti rajaturvallisuustilanteen vaatiessa. Tällaisesta kertausharjoituksesta tulisi päättää vastaavalla tavalla kuten sotilaallisen valmiuden joustavaksi kohottamiseksi määrättävässä kertausharjoituksessa eli sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelyssä.

Kuvatun kaltainen nopeasti syntyvä laajamittaisen maahantulon tilanne, jossa tapahtuu useita, jopa useita kymmeniä luvattomia rajanylityksiä maastorajalla, sitoo viranomaisten resurssit nopeasti. Tällöin tarvitaan Rajavartiolaitoksen toiminnan tueksi rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi palvelukseen Rajavartiolaitoksen henkilökunnasta ja asevelvollisista reserviläisistä muodostettuja rajajoukkoja. Tilanteen syntyessä äkillisesti ei olisi mahdollista odottaa kolmea kuukautta kertausharjoituksen järjestämiseksi, vaan määräys osallistua kertausharjoitukseen olisi tarvittaessa lähetettävä kansallisen turvallisuuden takaamiseksi ja rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi alle kolmen kuukauden määräajassa. Rajajoukkojen valmiutta sujuvasti nostamalla ja laskemalla voidaan tilanteeseen vaikuttaa siten, että kansallinen turvallisuus ja rajaturvallisuus voidaan taata.

Asevelvollisuuslain 79 §:ssä säädetty reserviläisten kutsuminen palvelukseen suuronnettomuus- ja muussa vakavassa tilanteessa mahdollistaisi Puolustusvoimien reserviläisten käyttämisen avustavissa tehtävissä korkeintaan 14 päivän ajaksi ja vain, kun valmiuslaissa tarkoitetut poikkeusolot on todettu käsillä oleviksi. Menettely ei mahdollistaisi Rajavartiolaitoksessa tarpeellisen koulutuksen saaneiden asevelvollisten käyttämistä rajaturvallisuuden ylläpitämisen avustavissa tehtävissä. Pykälän mukainen 14 päivän aika voisi myös osoittautua liian lyhyeksi. Poikkeusolojen toteamista koskeva vaatimus voisi olla liian joustamaton nopeasti kehittyvissä tilanteissa. Rajavartiolain 79 §:n nojalla Puolustusvoimien Rajavartiolaitokselle antama virka-apu voisi olla epätarkoituksenmukaista sen vaikuttaessa kuormittavasti Puolustusvoimien omien tehtävien hoitamiseen yhteiskunnallisessa tilanteessa, joka saattaisi edellyttää myös Puolustusvoimien oman sisäisen valmiuden kohottamista ja vaarantaa sille puolustusvoimista annetussa laissa säädettyjen muiden tehtävien suorittamista. Puolustusvoimien palveluksessa olevilla asevelvollisilla ja vapaaehtoisessa asepalveluksessa olevilla naisilla ei myöskään ole tarvittavaa koulutusta eikä toimivaltuuksia rajavartiotehtävien hoitamiseen, joten Puolustusvoimien virka-avulla ei voitaisi edes väliaikaisesti tukea Rajavartiolaitosta rajaturvallisuuden välttämättömässä ylläpitämisessä muuten kuin epäsuorien tukitehtävien osalta.

4.1Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi asevelvollisuuslakia siten, että lain 48 §:ään lisättäisiin uusi Rajavartiolaitoksen alaisuuteen sijoitettuja reserviläisiä koskeva kertausharjoitusperuste. Ehdotettu uusi rajaturvallisuuden välttämättömäksi ylläpitämiseksi määrättävä kertausharjoitus mahdollistaisi valmiuden joustavan kohottamisen rajaturvallisuuteen liittyen silloin, kun rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyvä häiriö ei olisi sotilaallisesta uhasta johtuva. Kertausharjoituksen määrääminen edellyttäisi laajuudeltaan, tai tilannekehitykseltään muuten poikkeuksellista tilannetta, jossa rajaturvallisuuden ylläpitäminen ei olisi Rajavartiolaitoksen virassa olevan henkilöstön voimin mahdollista rajaturvallisuuden vaarantumatta, tai se muodostuisi tilanteen olosuhteet huomioiden kohtuuttoman vaikeaksi.

Esityksessä ehdotetaan lisäksi muutettavaksi lain 32 §:ä siten, että rajaturvallisuuden välttämättömän ylläpitämisen perusteella pidettäviin kertausharjoituksiin olisi mahdollista määrätä Rajavartiolaitoksen alaisuuteen sijoitettuja reserviläisiä laissa säädettyä määräaikaa nopeammin Suomen turvallisuusympäristössä ilmenevän välttämättömän tarpeen sitä edellyttäessä. Päätös määräajoiltaan poikkeavasta kertausharjoitusmääräyksestä esitetään tehtäväksi päätöksentekomenettelyssä, jossa sovellettaisiin rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 7 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelyä, silloin kun kyse olisi yksinomaan rajaturvallisuuden välttämättömäksi ylläpitämiseksi määrättävästä kertausharjoituksesta.

Asevelvollisuuslain 48 § mahdollistaa tällä hetkellä sotilaallisen valmiuden joustavan kohottamisen perusteella määrättävän kertausharjoituksen, jonka tarkoituksena on mahdollistaa ennakollisesti puolustuksellinen valmiuden kohottaminen, kun alkuperältään sotilaalliseksi tunnistetut uhkaavat kehityskulut on todettu käsillä oleviksi. Lisäksi lain 32 § mahdollistaa sotilaallisen valmiuden joustavan kohottamisen mahdollistamiseksi reserviin kuuluvien asevelvollisten kertausharjoitukseen määräämisen Suomen turvallisuusympäristössä ilmenevän välttämättömän tarpeen sitä edellyttäessä pykälässä säädettyä 3 kuukauden määräaikaa nopeammin. Asevelvollisuuslaki ei kuitenkaan nykyisellään mahdollista poikkeuksellisessakaan rajaturvallisuuden häiriötilassa reserviläisten kertausharjoituksiin määräämistä, kun kyse ei ole sotilaallisesta uhasta, tai kun uhkan sotilaallista luonnetta ei pystytä tilanteessa osoittamaan.

Esityksessä ehdotettujen muutosten myötä mahdollistettaisiin rajaturvallisuuden ylläpitämisen valmiuden joustava kohottaminen tilanteissa, joissa rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyvä häiriö ei olisi sotilaallisesta uhasta johtuva, tai kun uhkan sotilaallista luonnetta ei pystyttäisi osoittamaan esimerkiksi toiminnan peitellystä luonteesta johtuen. Tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi hybridiuhkista johtuva erittäin nopeasti kehittyvä rajaturvallisuuden häiriö laajamittaisen välineellistetyn maahantulon muodossa tai suuronnettomuudesta taikka pandemiasta johtuva laaja-alainen rajasulkua tai valtakunnan rajan tehostettua valvontaa edellyttävä tilanne. Rajajoukkoihin sijoitettuja reserviläisiä voitaisiin käyttää rajavartiomiehen välittömässä ohjauksessa ja valvonnassa esimerkiksi rajojen valvonnassa aistivalvonta- ja partiointitehtävissä, vartiointi-, opastus- ja liikenteenohjaustehtävissä sekä erilaisissa tukitehtävissä, kuten kuljetustehtävissä tai johtamisjärjestelmäverkkojen ylläpidossa.

Rajaturvallisuuden välttämättömän ylläpitämisen vuoksi määrättävä kertausharjoitus rinnastuisi vakavuudeltaan sotilaallisen valmiuden kohottamiseksi määrättävään kertausharjoitukseen, sillä rajaturvallisuuden poikkeuksellinen häiriötilanne voisi kehittyä ennakoimattomasti ja nopeasti siten, että se edellyttäisi asevelvollisten reserviläisten pääsääntöisesti säädettyä määräaikaa nopeamman määräämisen kertausharjoituksiin viranomaisten tueksi ja valmiuden kohottamiseksi Päätöksentekomenettely olisi yhdenmukainen sotilaallisen valmiuden joustavaa kohottamista koskevan päätöksentekomenettelyn kanssa. Päätöksenteossa noudatettaisiin rajavartiolaitoksesta annetun lain 7 §:ssä säädettyä menettelyä tasavallan presidentin päätöksenteosta rajavartiolaitoksen sotilaskäskyasioissa.

Esitetyt muutokset lisäisivät normaaliolojen ennakollisten toimien käyttömahdollisuutta, joilla pystyttäisiin reagoimaan nopeasti kehittyviin rajaturvallisuuden muutoksiin ja hallitsemaan niitä syystä riippumatta, silloin kuin viranomaiset eivät kykenisi itse rajaturvallisuuden ylläpitämiseen häiriön vakavuudesta, laajuudesta, nopeudesta taikka muunlaisesta näihin rinnastuvasta poikkeuksellisuudesta johtuen.

Ehdotuksen mukaiseen rajaturvallisuuden ylläpitämisen mahdollistamista koskevaan kertausharjoitukseen voitaisiin määrätä vain tarvittavan koulutuksen saaneita Rajavartiolaitoksen alaisuuteen sijoitettuja reserviläisiä, eivätkä ne siten mahdollistaisi Puolustusvoimiin sijoitettujen reserviläisten määräämistä kertausharjoituksiin rajaturvallisuuden ylläpitämisen perusteella. Esitys ei sisältäisi säännöksiä lisätoimivaltuuksista asevelvollisille. Asevelvolliseksi rinnastettaisiin myös naisten vapaaehtoisen asepalveluksen suorittaneet naiset, jotka ovat reservissä sijoitettuna Rajavartiolaitoksen alaisuuteen.

4.2Pääasialliset vaikutukset

5.1Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Vaihtoehtona nyt ehdotetuille muutoksille on nykytilan säilyttäminen ennallaan. Nykytilan säilyttävässä vaihtoehdossa lainsäädäntöä ei muutettaisi lainkaan, jolloin rajaturvallisuusperusteiset järjestettävät kertausharjoitukset eivät olisi mahdollisia. Nykytila ei mahdollista Rajavartiolaitoksessa tarpeellisen koulutuksen saaneiden reserviläisten käyttämistä rajavartiolain 34 d § mukaisissa rajaturvallisuuden ylläpitämisen avustavissa tehtävissä, koska kertausharjoituksia rajaturvallisuuden ylläpitämisen perusteella ei tällä hetkellä ole mahdollista järjestää.

Rajavartiolaitoksen palkatun henkilöstön määrän lisääminen

Rajavartiolaitoksen palkatun henkilöstön määrän lisääminen poikkeuksellisen rajaturvallisuuden häiriötilanteen hallintaan ei ole toteuttamiskelpoinen vaihtoehto taloudellisista ja koulutuksellisista syistä. Yhden rajavartiomiehen kouluttaminen Rajavartiolaitoksen virkaan kestää vuoden (rajavartijan peruskurssi) ja upseerin (sotatieteen kandidaatti) 3 vuotta. Raja- ja merivartiokoulu (RMVK), joka vastaa koulutuksesta Rajavartiolaitoksessa, pystyy nykyjärjestelyin, -tiloissa ja -henkilöstöllä kouluttamaan maksimissaan noin 120 rajavartijaa vuodessa. Rajavartiolaitoksen upseereiden koulutusmäärä on 25–30 henkilöä vuodessa (sisältäen maa-, meri- ja ilmakoulutetut). Rajavartiolaitoksen upseerit koulutetaan Maanpuolustuskorkeakoulussa ja koulutuksesta noin 13 kuukautta annetaan RMVK:lla. Koulutusmäärät on sovittu Puolustusvoimien kanssa. Rajavartiolaitoksen upseereiden vuosittaisen koulutusmäärän mittava lisääminen lyhyellä aikajänteellä ei ole mahdollista johtuen muun muassa Puolustusvoimien omista lisääntyneistä upseerikoulutustarpeista erityisesti Natoon liittymisen myötä. Näin ollen esimerkiksi 2 500 rajavartiomiehen, joka on vain alle kolmannes Rajavartiolaitoksen reserviläisten määrästä, kouluttaminen 120 henkilön vuositahdilla kestäisi noin 21 vuotta. Koska koulutuksella nykyisin joudutaan koko ajan korvaamaan myös vuosittain syntyvää eläkepoistumaa, niin todellisuudessa 2 500 henkilön lisääminen nykyisillä edellytyksillä kestäisi merkittävästi pidempään, jopa pitkälti yli 30 vuotta.

Rajavartiolaitoksen virkamiehen keskimääräisen henkilötyövuoden hinnalla (noin 75 000 euroa/vuosi sisältäen palkan, varustamisen ja henkilöstöinvestoinnit, kuten koulutuskustannukset ja työterveyskulut) yhden virkamiehen kustannukset ovat 30 vuoden virkauran aikana noin 2,25 miljoonaa euroa. Tämän lisäksi kustannuksina on työuran jälkeen saatava eläke. Tästä voidaan laskea, että ilman mainittua eläkettä Suomelle syntyvä kustannus tällaisesta vaihtoehdosta olisi noin 5 625 miljoonaa euroa (yli 5,6 miljardia euroa) seuraavan 30 vuoden aikana (vuoden 2024 hintatasossa). Vastaavasti noin tuhannen rajavartiomiehen lisäämisen kustannukset 30 vuoden ajalla olisivat 2,25 miljardia euroa sekä lisäksi eläkekulut. Koulutusaika 1 000 uuden rajavartiomiehen kouluttamiselle 120 henkilön vuositahdilla, huomioiden koko ajan syntyvän eläkepoistuman kattaminen, olisi lähes 15 vuotta. Edellä mainittujen kustannuksen lisäksi lisääntyvä henkilöstömäärä aiheuttaisi mittavia tarpeita lisätä esimerkiksi Rajavartiolaitoksen hallinnassa olevaa kiinteistökantaa, lisääntyviä tietoliikenne- ja tukitarpeita sekä muuta kuin henkilökohtaista varustusta (autoja, aluksia, rajakoiria, joukkokohtaista materiaalia maasto-olosuhteisiin tai jopa lentokalustoa.). Nämä kaikki seurannaisvaikutustarpeet lisäisivät edellä mainittuja kokonaiskustannuksia merkittävästi.

Lisäksi on huomattava, että nykyisistä virkaehtosopimusjärjestelyistä kuten virkaehtosopimuksesta, vuosilomasta, koulutuspoissaoloista ja virkavapaista johtuen yhden 24/7-tehtävän tai -työpisteen hoitaminen vaatii kuusi–seitsemän henkilötyövuotta. Näin ollen, vaikka Rajavartiolaitoksessa olisi käytössä 2 500 uutta virkamiestä, niin tasaisen jaon mukaisesti heitä olisi koko valtakunnan alueella yhtä aikaa töissä nykyisillä työaika- ja virkaehtosopimusjärjestelyillä vain 357–417 henkilöä. Tällä lisämäärällä ei pystytä hallitsemaan pitkäkestoista ja erittäin laajaa rajaturvallisuuden häiriötilannetta.

Rajavartiolaitoksen EVP-reservi

Rajavartiolaitoksen palveluksesta eronneista vapaaehtoisista henkilöistä on muodostettu EVP-reservi (EVP eli eronnut vakinaisesta palveluksesta). Pääosin henkilöt ovat saavuttaneet sotilaseläkkeeseen vaadittavan eroamisiän ja eronneet Rajavartiolaitoksen palveluksesta. Rajavartiolaitoksen EVP-reservin keski-ikä on tällä hetkellä noin 60 vuotta. Henkilö voi kuulua EVP-reserviin siihen asti, kun täyttää 62 vuotta. Erikseen harkittaessa voidaan johto-, suunnittelu- ja asiantuntijatehtäviin nimittää yli 62 vuotiaita henkilöitä.

Rajavartiolaitoksen EVP-reservin tavoitteena on ylläpitää valmius nimittää kahdessa viikossa määräaikaiseen virkasuhteeseen 300 EVP-rajavartiomiestä, joista 60 rajavartiomiestä merellisiin tehtäviin. EVP-reserviä käytetään pääsääntöisesti Rajavartiolaitoksen lakisääteisten (rajaturvallisuuden ylläpitäminen) tehtävien hoitamiseksi tilanteissa, joissa on tarve lisätä toimivaltaisten rajavartiomiesten määrää. EVP-reserviin nimetään kaikki soveltuvat ja halukkaat rajavartiomiehet, jotka ovat joko eläköityneet tai eronneet Rajavartiolaitoksen virasta muun syyn perusteella. EVP-reservin kokonaismäärä on kuitenkin niin pieni ja se on maantieteellisesti hajaantunut eri puolelle Suomea, joten sillä ei voida vaikuttaa tässä esityksessä kuvatussa tilanteessa kuin jossain määrin paikallisesti. Huomioitava on, että reservin korkean keski-iän johdosta sen käyttö fyysisesti vaativiin ja pitkäkestoisiin tehtäviin erityisesti maastossa on rajoitettua.

Rajavartiolaitoksen palveluksessa olevat varusmiehet ja vapaaehtoisessa asepalveluksessa olevat naiset

Rajavartiolaitoksen palveluksessa olevilla asevelvollisilla ja vapaaehtoisessa asepalveluksessa olevilla naisilla on yksityiskohtaisesti suunniteltu koulutusohjelma, jolla varusmiespalvelusaika toteutetaan. Tavoitteena on saavuttaa Rajavartiolaitoksen vaativiin sodan ajan tehtäviin kykeneviä joukkoja, joilla on osaaminen myös rajaturvallisuustehtäviin. Rajavartiolaitoksen kahdessa varusmiesyksikössä (Lapin ja Pohjois-Karjalan rajavartiostoissa) pääasiallinen palveluksen kesto on kuusi kuukautta ja yhdessä varusmiesyksikössä (Raja- ja merivartiokoululla) palvelusaika on 12 kuukautta.

Rajavartiolaitoksen varusmiesten käytettävyyttä esityksessä kuvatussa tilanteessa rajoittaa erityisesti se, kuten Puolustusvoimienkin joukoilla, että koulutusaika on tiivis ja tavoitteena on saavuttaa vaativiin sodan ajan tehtäviin kykenevä joukko. Varusmiesten käytettävyyteen vaikuttaa erityisesti se, millainen koulutustaso heillä on. Varusmiespalveluksen alkuaikana heitä ei voisi juurikaan käyttää esityksessä kuvattuun tilanteeseen, mutta palveluksen loppupuolella valmius tehtäviin on koulutuksen myötä parempi. Varusmiespalveluksen loppupuolella on kuitenkin kaikkein tärkeimmät harjoitukset, joissa mitataan joukon kyvykkyyttä sille suunniteltuihin sodan ajan tehtäviin. Edellä mainitut rajoitteet huomioiden, Rajavartiolaitoksen varusmiesyksiköiden käyttö esityksessä kuvatussa tilanteessa olisi hyvin rajallista ja tilapäistä, eikä tällä joukolla voitaisi tilannetta hallita tai tukea tilanteen hallintaa merkittävästi.

Kansainvälinen apu

Suomi voisi poikkeuksellisessa rajaturvallisuustilanteessa esittää Euroopan raja- ja merivartiovirasto Frontexille eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon käyttöä. Mikäli Frontex hyväksyy Suomen avunpyynnön, Frontex on velvollinen järjestämään Suomen tueksi henkilöstöä viidessä vuorokaudessa ja kalustoa 10 vuorokaudessa. Esimerkiksi loppuvuodesta 2023 Frontex osoitti Suomen avuksi yhteensä noin 50 virkamiestä. Vuoden 2024 aikana Frontex on tukenut Rajavartiolaitosta vajaan 20 virkamiehen työpanoksella.

Lisäksi Suomi voisi pyytää rajavartiolain 15 d §:n nojalla myös kahdenvälistä rajaturvallisuusapua toisilta valtioilta. Käytännössä tällainen apu ei kuitenkaan olisi esityksessä kuvatuissa tilanteissa kovin merkittävää.

Puolustusvoimien virka-apu

Puolustusvoimista annetun lain 10 §:n mukaan Puolustusvoimat antaa virka-apua Rajavartiolaitokselle noudattaen, mitä rajavartiolaissa säädetään.

Rajavartiolaitoksen tarvitsema tuki hoidetaan nykytilassa rajavartiolain 79 §:ssä säädetyn, Puolustusvoimien antaman virka-avun puitteissa. Puolustusvoimien antama virka-apu on tarkoitettu väliaikaiseksi menettelyksi. Erityisesti virka-avun tarpeen pitkittyessä virka-avun antaminen vaikuttaisi kuormittavasti Puolustusvoimien omien tehtävien hoitamiseen yhteiskunnallisessa tilanteessa, joka saattaisi edellyttää myös Puolustusvoimien oman sisäisen valmiuden kohottamista, tai jopa vaarantaa puolustusvoimista annetussa laissa säädettyjen Puolustusvoimien muiden tehtävien suorittamista. Puolustusvoimien antamalla virka-avulla ei voitaisi myöskään vastata suoraan Rajavartiolaitoksen henkilöstötarpeisiin, sillä Puolustusvoimien palveluksessa olevilla asevelvollisilla ja vapaaehtoisessa asepalveluksessa olevilla naisilla ei olisi tarvittavaa koulutusta eikä toimivaltuuksia rajavartiotehtävien hoitamiseen, eikä näiden taitojen kouluttaminen rajattujen toimivaltuuksien puitteissa virka-avun aikana olisi välttämättä ajallisesti tai tehtävän suorittamisen vuoksi mahdollista. Lisäksi asiassa olisi huomioitava, että palvelustaan suorittavien asevelvollisten päätehtävänä on kouluttautua vaativiin sodan ajan tehtäviin, joten heitä ei voi irrottaa koulutuksesta kovinkaan pitkäksi aikaa vaarantamatta heidän koulutustaan varsinaisiin sodan ajan tehtäviin.

Tehokkaan virka-avun mahdollistaminen edellyttäisi Puolustusvoimien varusmiesten kouluttamista nykyistä laajemmin muun muassa rajaturvallisuustehtävien hoitoon, voimankäyttöön ja perus- ja ihmisoikeuskysymyksien käsittelyyn rajatehtävät huomioiden. Lisäksi Puolustusvoimien alaisuuteen sijoitetuille asevelvollisille tulisi säätää lisää toimivaltuuksia rajaturvallisuustehtävissä toimimiseen.

Puolustusvoimien reserviläisten määrääminen kertausharjoituksiin vakavissa tilanteissa

Nykytilan säilyttämistä koskeva lakikehikko mahdollistaisi myös reserviläisten määräämisen palvelukseen suuronnettomuus- ja muissa vakavissa tilanteissa. Tasavallan presidentti voi asevelvollisuuslain 79 §:n nojalla valtioneuvoston esityksestä päättää, että pääesikunta voi määrätä reservissä olevia asevelvollisia lyhyeksi, kuitenkin enintään 14 päivän ajaksi, Puolustusvoimissa saamansa erityiskoulutuksen mukaisiin lääkintä-, pioneeri-, viesti-, kuljetus- ja suojelualan sekä muihin vastaaviin tehtäviin, joihin ei liity sotilaallisten voimakeinojen käyttämistä, jos se on välttämätöntä valmiuslain 3 §:n tarkoittamissa erityisen vakavan suuronnettomuuden tai sen välittömän jälkitilan, tai sitä vaikutuksiltaan vastaavaan pandemian, taikka pykälässä tarkemmin säädetyissä muun muassa rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyvissä hybridiuhkatilanteissa.

Asevelvollisuuslain 79 §:n perusteella kertausharjoituksiin määrättävillä asevelvollisilla ei kuitenkaan olisi rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyvää soveltuvaa koulutusta ja toimivaltuuksia toimia rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyvissä avustavissa tehtävissä. Kertausharjoitusmääräys myös edellyttäisi valmiuslain mukaisten poikkeusolojen toteamista ja olisi joustamattomampi ehdotettuun muutokseen verrattuna niin menettelyllisesti, kuin ajallisestikin.

Johtopäätöksiä nykytilan säilyttämisestä ja sen vaikutuksista

Nykytilan säilyttäminen ei mahdollista tehokkaasti Suomen turvallisuusympäristön nopean muutoksen aiheuttamiin tarpeisiin vastaamista joustavasti normaaliolojen lainsäädännön keinoin. Voimassaolevan asevelvollisuuslain kertausharjoitusperusteet eivät mahdollista muihin vakaviin uhkiin vastaamista sotilaallisia uhkia vastaavasti kertausharjoituksiin määräämällä, eikä siten Rajavartiolaitoksen valmiuden kohottaminen reservin henkilöstömäärää hyödyntämällä rajaturvallisuuden vakavassakaan häiriötilanteessa ole mahdollista, ellei häiriötilanteen aiheuttaja ole tunnistettavissa luonteeltaan sotilaalliseksi. Poikkeuksellisissa ja vakavissa rajaturvallisuuden häiriötilanteissa on välttämätöntä turvata Rajavartiolaitoksen toimintakyky ja resurssit, mihin tarpeeseen ehdotettu sääntely on katsottu ainoaksi mahdolliseksi vaihtoehdoksi.

Tapahtumat Suomen turvallisuusympäristössä ovat osoittaneet, että viranomaisten oikea-aikaisen ja riittävästi resursoidun toimintakyvyn turvaaminen on kansallisen turvallisuuden kannalta tärkeää. Hallituksen esityksessä kuvatussa tilanteessa edellä kuvattuja resursseja tultaisiin käyttämään, mutta niiden kokonaisvaikutus ei todennäköisesti olisi riittävä erittäin vaativassa ja laajassa tilanteessa, jossa rajan yli tulisi lyhyessä ajassa luvattomasti satoja tai jopa tuhansia henkilöitä. Esitettyjen muutosten toteuttamatta jättäminen vähentäisi Suomen viranomaistoiminnan resilienssiä ja keinovalikoimaa, sekä jättäisi Suomen rajaturvallisuuden haavoittuvaisemmaksi esimerkiksi hybridivaikuttamisen keinoille ja siten vähentäisi myös kansallista turvallisuutta.

Lainsäädäntöä on mahdollista jatkossa arvioida asevelvollisten toimivaltuuksiin liittyen laajemmin ottaen huomioon myös Rajavartiolaitosta koskeva sääntely. Koska tätä esitystä pidetään kiireellisenä, mahdolliset muut muutostarpeet selvitettäisiin myöhemmin.

5.2Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Yleinen asevelvollisuus ei ole Euroopassa enää 2000-luvulla ollut kovin yleistä. 2010-luvun puolivälistä lähtien heikentyneen turvallisuustilanteen myötä asevelvollisuus on osassa Euroopan maita kuitenkin palautettu tai sen palauttamista on harkittu. Asevelvollisuus on laajemmassa mittakaavassa käytössä Suomen lisäksi Sveitsissä, Itävallassa, Kreikassa ja Turkissa. Suppeammin asevelvollisuus on käytössä Ruotsissa, Norjassa, Tanskassa, Latviassa, Liettuassa ja Virossa. Asevelvollisuus on yleistä myös Lähi-idässä, Etelä-Amerikassa sekä Keski- ja Kaakkois-Aasiassa

Hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi asevelvollisuuslain muuttamisesta ( HE 44/2016 vp . s. 5‒7) sisältyy kansainvälinen vertailu asevelvollisten käytöstä ja heidän oikeuksistaan erilaisissa tehtävissä. Hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi Puolustusvoimien virka-avusta poliisille ja eräiksi muiksi virka-apua koskeviksi laeiksi ( HE 106/2021 vp , s. 31‒34) sisältyy selvitys muiden Pohjoismaiden virka-apua koskevasta lainsäädännöstä, minkä yhteydessä tarkasteltiin myös voimankäytön edellytyksiä. Osana yleisen asevelvollisuuden kehittämistä ja maanpuolustusvelvollisuuden täyttämistä arvioineen parlamentaarisen komitean mietintöä (Valtioneuvoston julkaisuja 2021:91) tarkasteltiin yleisellä tasolla eri maiden asevelvollisuusjärjestelmien eroja.

Asevelvollisten käyttöä ja heidän oikeuksiaan erilaisissa tehtävissä koskeva kansainvälinen vertailu on haastava toteuttaa, sillä eri maissa jo pelkästään käsitteet asepalvelus, asevelvollinen, varusmies ja valmius ymmärretään hyvin eri tavoin. Myös valmiuden kohottamista, rajaturvallisuutta ja poikkeusoloja koskevat säännökset ovat eri maissa varsin erilaisia.

Vertailuun on tässä valittu oloiltaan ja yhteiskunnalliselta kehitykseltään Suomea muistuttavat Ruotsi, Norja ja Viro. Vertailussa on keskitytty erityisesti siihen, miten kyseisissä maissa on varauduttu joustavaan valmiuden kohottamiseen sekä tässä yhteydessä erityisesti rajaturvallisuuden ylläpitämiseen. Ruotsin ja Norjan kohdalla vertailussa on keskitytty erityisesti maiden kodinturvajoukkoihin (Ruotsin hemvärnet ja Norjan heimevernet ) ja Viron kohdalla maassa käytössä olevaan suojeluskuntatoimintaan ( kaitselii t). Näiden joukkojen merkitys on korostunut muiden muassa siksi, että niiden varustukseen ja koulutukseen on panostettu entistä enemmän. Joukkoihin kuuluu yksiköitä, jotka ovat valmiudeltaan ja osaamiseltaan maidensa asevoimien terävintä kärkeä. Kyseiset joukot muodostavat näiden maiden puolustuksen nopeasti toimintavalmiudessa olevan koko maan kattavan ydinjoukon.

Ruotsi

Ruotsissa asevelvollisuus on osa kokonaismaanpuolustuslain ( Lagom totalförsvarsplikt (1994:1809)) mukaista kokonaismaanpuolustusvelvollisuutta, joka koskee kaikkia Ruotsissa asuvia 16–70-vuotiaita henkilöitä. Kokonaismaanpuolustusvelvollisuus jakautuu asevelvollisuuteen, siviilivelvollisuuteen sekä yleiseen työvelvollisuuteen (v ärnplikt, civilplikt, allmän tjänsteplikt ). Ruotsi lopetti yleisen asevelvollisuuden soveltamisen vuonna 2010 ja siirtyi vapaaehtoisuuteen perustuvaan järjestelmään. Asevelvollisuus otettiin kuitenkin uudelleen käyttöön luonteeltaan valikoivana ja sukupuolineutraalina vuonna 2017.

Kodinturvasta säädetään Ruotsissa erikseen kodinturva-asetuksella ( hemvärnsförordning ( 1997:146)). Ruotsin puolustusvoimien ( Försvarsmakten ) osana toimivat noin 22 000 sotilaan vahvuiset kodinturvajoukot ( hemvärnet) ovat osa paikallispuolustusta ja niiden pääasiallisena tehtävänä on kriittisen infrastruktuurin suojaaminen. Lisäksi kodinturvajoukkojen on pystyttävä tukemaan Ruotsin puolustusvoimien operatiivisia joukkoja eri tehtävissä, erityisesti suojaamalla toimintaa valmiutta kohotettaessa. Kaikki kodinturvaan sijoitetut ovat vapaaehtoisia. Kodinturvajärjestelmä tarjoaa joustavan työkalun kriisin harmaaseen vaiheeseen.

Kodinturva-asetuksen 7 §:n mukaan tehostetussa valmiudessa ( höjd beredskap ) tai muutoin hallituksen erillisen päätöksen jälkeen kodinturvajoukkojen on otettava käyttöön kodinturvavalmius ( hemvärnsberedskap ). Jos Ruotsin puolustusvoimat on tehnyt hallitukselle esityksen kodinturvavalmiudesta ja maanpuolustus tai turvallisuus edellyttää kodinturvan välitöntä käyttöönottoa, Ruotsin puolustusvoimat voi päättää kodinturvavalmiudesta siihen saakka, kunnes maan hallitus on antanut asiasta päätöksen.

Kodinturvajoukkoon liittynyt sotilas solmii sopimuksen Ruotsin puolustusvoimien kanssa. Sopimuksen mukaisesti kodinturvajoukon sotilaan tulee palvella joukossa 4–15 vuorokautta vuodessa ja olla käytettävissä tehostetun valmiuden aikana. Kodinturvajoukon sotilaalla on kodinturva-asetuksen 5 §:n mukainen velvollisuus palvella kodinturvavalmiuden aikana, eikä hän saa irtisanoa sopimusta tällaisen valmiuden aikana.

Rauhan aikana kodinturvajoukot voivat antaa tarvittaessa virka-apua muille viranomaisille, kuten poliisille ja rannikkovartiostolle. Ruotsissa rajavalvonnasta ja rajatarkastuksista vastaavat oikeusministeriön alainen poliisi ( Polismyndighet ), puolustusministeriön alainen rannikkovartiosto ( Kustbevakningen ) ja valtiovarainministeriön alainen tulli ( Tullverket ). Rajatarkastusten päävastuu kuuluu poliisille. Rannikkovartiosto avustaa poliisiviranomaista rajatarkastustoiminnassa ja suorittaa vesiliikenteen rajavalvontaa.

Puolustusvoimien alaisuudessa palveleva henkilö on poliisilain ( polislag (1984:387)) 29 §:n nojalla tietyin edellytyksin oikeutettu käyttämään poliisille kuuluvia lain 10 §:n mukaisia voimankäyttöoikeuksia suorittaessaan vartiointia tai järjestyksen ylläpitoa koskevaa tehtävää siltä osin kuin muut keinot ovat riittämättömiä ja voimankäyttö on olosuhteisiin nähden perusteltua.

Norja

Norjassa on käytössä valikoiva sukupuolineutraali asevelvollisuus. Asepalveluksesta ja kodinturvasta säädetään Norjassa puolustuslaissa ( lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret , LOV-2016-08-12-77). Kodinturvajoukot ( heimevernet ) toimivat Norjan puolustusvoimien ( Forsvaret ) komentajan alaisuudessa ja ovat luonteeltaan nopeasti perustettava valmiusjoukko. Kodinturvajoukkojen päätehtäviä ovat kansallinen kriisinhallinta, aluepuolustus paikallistasolla, tärkeiden kohteiden suojaaminen ja valvonta sekä siviiliyhteiskunnan tukeminen. Kodinturvajoukkojen sodanaikaiseen toimintaan kuuluisi myös vastarinnan jatkaminen maan miehitetyissä osissa. Kodinturvajoukkojen tavoitevahvuus on noin 40 000 sotilasta.

Kodinturvajoukoilla on tärkeä rooli Norjan aluepuolustuksessa ja yhteiskunnan turvallisuuden ylläpitämisessä. Muista Pohjoismaista poiketen ne perustuvat pääsääntöisesti asevelvollisuuteen. Vain pieni osa kodinturvajoukkojen henkilöstöstä on vapaaehtoisia. Kodinturvajoukot jakaantuvat maa-, meri- ja ilmavoimien yksiköihin. Niiden tehtäviin kuuluu ihmisten ja yhteiskunnan toimintojen suojeleminen, paikallisalueiden valvominen sekä tuen antaminen eri viranomaisille ja siviilitoimijoille.

Järjestelmän ansiosta Norjassa on suuri joukko reservin sotilaita, joiden valmius on erittäin hyvällä tasolla säännöllisen joukkokohtaisen harjoittelun ansiosta. Kodinturvajoukkojen merkityksen on nähty edelleen korostuneen, koska se soveltuu paikallisen luonteensa ja korkean valmiutensa vuoksi erityisen hyvin myös ns. hybridisodankäynnin keinojen torjumiseen.

Norjassa vastuu rajavalvonnasta ja henkilöiden rajatarkastuksista kuuluu oikeus- ja valmiusministeriön alaiselle poliisille ( Politiet ). Poliisin tehtävistä ja toimivallasta rajavalvonnan parissa säädetään Norjan rajavartiolaissa ( lov om grensetilsyn og grensekontroll av personer , LOV-2018-04-20-8). Rajavartiolain 6 §:n mukaan Norjan puolustusvoimat voi poliisin puolesta suorittaa rajavartiolain 19 §:n mukaista rajavalvontaa Norjan ja Venäjän rajalla. Rajavalvontaa suoritettaessa asevoimilla on poliisilain ( lov om politiet , LOV-1995-08-04-53) 6 §:n mukainen toimivalta käyttää voimakeinoja palveluksen suorittamisen aikana siinä laajuudessa kuin se on välttämätöntä ja perusteltua ( nødvendig og forsvarlig ). Merialueilla rajavalvonnasta huolehtii rannikkovartiostolain ( lov om Kystvakten , LOV-1997-06-13-42) mukaisesti Norjan puolustusvoimiin kuuluva rannikkovartiosto ( Kystvakten ).

Viro

Virossa on pakollinen valikoiva asevelvollisuus miespuolisille Viron kansalaisille. Asepalveluslain ( kaitseväeteenistuse seadus) mukaan varusmiesjärjestelmän keskeisin tehtävä on sotilaallinen koulutus, jonka sisällössä huomioidaan sekä rauhan että sodan ajan tarpeet.

Virossa on käytössä suojeluskunta ( Kaitseliit ), joka on lakiin perustuva sotilaallinen maanpuolustusjärjestö. Suojeluskunta on maan puolustusvoimien ( Kaitsevägi ) komentajan alainen organisaatio. Toiminta on vapaaehtoista ja suojeluskunnan eri osien yhteenlaskettu jäsenmäärä on noin 18 000 henkilöä.

Virossa rajavalvonnasta ja rajatarkastuksista huolehtii sisäasiainministeriön alainen poliisi- ja rajavartiolaitos ( Politsei- ja Piirivalveamet ), joka on poliisi- ja rajavartiolain ( politsei ja piirivalve seadus ) mukaan poliisiviranomainen. Valtakunnanrajaa merellä valvoo puolustusvoimat. Suojeluskuntalain ( kaitseliidu seadus ) 4 §:n mukaan suojeluskunta voidaan tarvittaessa kutsua tukemaan myös poliisitoimintaa, johon sisältyvät myös rajavartiointitehtävät.

Suojeluskuntalain 42 §.n mukaan suojeluskunnan aktiivijäsen, joka on suorittanut suojeluskunnan koulutuksen aseen käsittelystä ja käytöstä voi käyttää asetta tehtävän suorittamisen yhteydessä, mikäli tehtävän virallistamisen yhteydessä on määrätty suojeluskunnalle osoitetun aseen kantamisesta.

Kertausharjoitukseen voidaan määrätä reserviin kuuluva asevelvollinen. Rajaturvallisuuden ylläpitämistä koskevaan 48 §:n 5 kohdassa tarkoitettuun kertausharjoitukseen voidaan kuitenkin määrätä vain rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 2 §:ssä tarkoitettuihin rajajoukkoihin sijoitettu reserviläinen.

Suomen turvallisuusympäristössä ilmenevän välttämättömän tarpeen sitä edellyttäessä voidaan reserviin kuuluvia asevelvollisia määrätä 48 §:n 4 ja 5 kohdassa tarkoitettuun kertausharjoitukseen 2 momentissa säädetystä määräajasta poiketen. Määräys kertausharjoitukseen annetaan kunkin asevelvollisen osalta enintään 30 päiväksi kerrallaan.

Päätöksen 3 momentissa tarkoitetusta kertausharjoituksesta tekee tasavallan presidentti Puolustusvoimain komentajan esittelystä puolustusvoimista annetun lain 32 §:n 2 momentissa tarkoitetussa päätöksentekomenettelyssä siten, että puolustusministerin tulee olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta. Lisäksi pääministeri voi olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta. Sotilaskäskyasian siirtämisestä tasavallan presidentin valtioneuvostossa ratkaistavaksi säädetään puolustusvoimista annetun lain 32 §:n 3 momentissa. Jos kyse on yksinomaan rajaturvallisuuden välttämättömäksi ylläpitämiseksi määrättävästä kertausharjoituksesta, päätös tehdään kuitenkin noudattaen rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 7 §:n 2 ja 3 momentissa säädettyä sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelyä. Tässä momentissa tarkoitettu tasavallan presidentin päätös ja sen nojalla annetut määräykset on peruutettava, kun kertausharjoitukseen johtanut tilanne sen sallii.

Reservin kertausharjoituksilla: