HE 59/2024

1Asian tausta ja valmistelu

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman 20.6.2023 (Valtioneuvoston julkaisuja 2023:58) mukaan hallitus vahvistaa asioiden selvittämistä yritysten ongelmatilanteissa ja edistää rikos- ja vahingonkorvausvastuun toteutumista konkurssitapauksissa (s. 192). Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla on tarkoitus edistää hallitusohjelmassa todetun tavoitteen toteutumista täsmentämällä konkurssipesien hallinnon valvonnasta annettua lakia konkurssiasiamiehen käytännön valvontatyössä havaitsemien tarpeiden pohjalta.

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä oikeusministeriössä yhteistyössä konkurssiasiamiehen toimiston kanssa.

Luonnoksesta hallituksen esitykseksi järjestettiin lausuntokierros 7.3.—18.4.2024. Oikeusministeriö pyysi lausuntoa 21 taholta (ministeriöt, valtion virastot ja laitokset, tuomioistuimet, yhdistykset, intressiorganisaatiot ja asiantuntijat). Lausuntoja saapui yhteensä 11 kappaletta. Lausunnot ovat nähtävillä lausuntopalvelussa .

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet-ja-saadosvalmistelu tunnuksella OM111:00/2023 .

2Nykytila ja sen arviointi

Yleistä

Konkurssiasiamies valvoo konkurssipesien hallintoa. Konkurssiasiamiehestä, hänen toimistostaan sekä tehtävistä ja toimivaltuuksista on säädetty konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetussa laissa (109/1995) (jäljempänä valvontalaki ).

Konkurssiasiamiehen tehtävänä on valvontalain 1 §:n 2 momentin nojalla muun muassa valvoa, että konkurssipesiä hoidetaan lain ja hyvän pesänhoitotavan mukaisesti ja että pesänhoitajat asianmukaisesti hoitavat heille kuuluvat tehtävät, huolehtia tarvittaessa velallisen tilien ja toiminnan tarkastamisesta sekä ryhtyä tarpeellisiin toimiin tietoonsa tulleiden laiminlyöntien tai väärinkäytösten tai muiden oikaisua vaativien seikkojen vuoksi.

Tehokkaalla konkurssien selvittämisellä voidaan edesauttaa sitä, että rikosvastuu konkursseihin liittyvissä talousrikoksissa toteutuu ja tietoisuus kiinnijäämisriskistä lisääntyy. Tärkeimpinä välineinä konkurssiasiamiehellä tämän tavoitteen toteuttamisessa ovat julkisselvitykset sekä velallisen ja konkurssipesien toiminnan erityistarkastusten toteuttaminen.

Konkurssiasiamiehen toimiston vuoden 2022 toimintakertomuksen mukaan vuonna 2022 aloitettiin 26 uutta julkisselvitystä, mikä oli selvästi edellisiä vuosia vähemmän. Vuonna 2021 julkisselvityksiä aloitettiin 46 kappaletta, vuonna 2020 yhteensä 75 kappaletta ja vuonna 2019 yhteensä 60 kappaletta. Keskeinen syy määrän laskuun on toimintakertomuksen mukaan ollut konkurssi- ja yrityssaneerausasioiden asianhallintajärjestelmän (Kosti) viivästyminen. Toimintakertomuksen mukaan useiden asiantuntijoiden voimavaroja on jouduttu käyttämään Kosti-projektin toteuttamiseen, mikä on merkittävästi vähentänyt perusvalvontaa kuten julkisselvitystarpeen arviointia. Vireillä oli vuoden 2022 lopussa 536 julkisselvitystä, mikä oli 16,5 prosenttia kaikista vireillä olleista konkursseista.

Myös velallisen toiminnan erityistarkastuksia ja kirjanpidon loppuun saattamisia tehtiin vuonna 2022 vähemmän kuin aiemmin. Velallisen hallinnon erityistarkastuksia tehtiin vuonna 2022 yhteensä 32 kappaletta, vuonna 2021 yhteensä 50 kappaletta, vuonna 2020 yhteensä 88 kappaletta ja vuonna 2019 yhteensä 66 kappaletta. Kirjanpidon loppuunsaattamisia tehtiin vuonna 2022 yhteensä 33 kappaletta, vuonna 2021 yhteensä 43 kappaletta, vuonna 2020 yhteensä 65 kappaletta ja vuonna 2019 yhteensä 47 kappaletta.

Valvontalain ja konkurssiasiamiehen tehtävien ja toimivaltuuksien arvioidaan yleisesti olevan yhä käytännön tarpeiden mukaisia ja ajan tasalla. Konkurssiasiamiehen toimintakyky ja esimerkiksi mahdollisuus tehdä julkisselvityksiä riippuvat olennaisesti konkurssiasiamiehelle osoitetuista muista tehtävistä ja näihin tehtäviin osoitetuista kokonaisresursseista. Valvontalaissa on kuitenkin havaittu tiettyjä epätarkkuuksia, joiden selkeyttäminen ja täsmentäminen voisi edistää konkurssiasiamiehen tehokasta valvontatoimintaa. Esimerkiksi yllä mainitusta käytännöstä määrätä kirjanpidon loppuun saattamisesta erityistarkastusta kevyempänä toimenpiteenä tai julkisselvityskustannusten takaisinperinnästä ei ole nimenomaisia säännöksiä laissa.

Velallisen taloudellista asemaa koskevat tiedot varattomissa ja vähävaraisissa konkurssipesissä

Pesänhoitajalla on konkurssilain (120/2004) 9 luvun mukainen velvollisuus selvittää velallisen taloudellinen asema ja velallisen konkurssia edeltänyt toiminta. Tämän tehtävän toteuttamiseksi pesänhoitajalla on konkurssilain 8 luvun 9 §:n nojalla sama tiedonsaantioikeus kuin velallisella konkurssipesän selvittämistä ja hoitamista varten tarpeellisista tiedoista. Jos pesänhoitaja epäilee, että velallinen on saattanut syyllistyä velkojia vastaan tehtyyn rikokseen, pesänhoitajan tulee konkurssilain 14 luvun 5 §:n mukaisesti tarvittaessa tehdä rikosepäilystä ilmoitus poliisille.

Taloudellisen aseman ja konkurssia edeltäneen toiminnan selvittäminen pohjautuu suurelta osin velallisen kirjapitoaineistoon. Konkurssilain 9 luvun 3 §:n 2 momentin nojalla velallisen kirjanpitoaineisto on luovutettava konkurssipesälle, jos se on muun kuin velallisen hallussa. Konkurssipesän on säännöksen mukaan korvattava ainoastaan aineiston toimittamisesta aiheutuvat kustannukset. Lain esitöiden mukaan myös sähköisessä muodossa oleva kirjanpitoaineisto on luovutettava. Konkurssipesän on korvattava vain aineiston toimittamisesta johtuvat välittömät kulut kuten kopiointi- ja lähettämiskulut ( HE 26/2003 vp s. 104). Korvaukset maksetaan konkurssipesästä kuten muukin massavelka.

Konkurssiasiain neuvottelukunnan suosituksessa ( Suositus 1 Konkurssipesän haltuunotto, 9.12.2019 ) on todettu, että jos toimitettava aineisto on sähköisessä muodossa, konkurssipesän on maksettava aineiston tallentamisesta toiselle tietovälineelle ja aineiston siirtämisestä aiheutuvat suorat kustannukset. Sähköisessä muodossa olevan kirjanpidon tulostamisesta paperille on lisäksi maksettava tulostuskustannukset. Sivullisella ei ole pidätysoikeutta hallussaan olevaan velallisen kirjanpitoaineistoon. Sivullinen ei voi kieltäytyä luovuttamasta aineistoa konkurssipesälle, vaikka konkurssipesä ei tosiasiallisesti pystyisi maksamaan toimittamisesta aiheutuvia kustannuksia.

Todelliset kustannukset kirjanpitoaineiston toimittamisesta voivat vaihdella aineiston säilytystavan ja esimerkiksi konkurssiin asetetun yrityksen koon, konsernirakenteen ja kirjanpidon laajuuden mukaan. Nykyään kirjanpitoaineistoa säilytetään usein pilvipalvelussa. Käyttöoikeuden luomisesta pesänhoitajalle ja käyttöoikeuden ylläpidosta aiheutuvien kustannusten voidaan arvioida muodostuvan pääasiassa käyttöoikeuksia hallinnoivan työntekijän palkkakustannuksista. Pienempien konkurssiin asetettujen yritysten kohdalla todelliset kustannukset muodostunevat arvion mukaan korkeintaan noin 100—200 euron suuruisiksi. Tietojen toimitus saattaa myös kestää jopa kuukausia ja vaatia useita eri pyyntöjä konkurssihallinnon toimesta.

Käytännössä kirjanpitoa hallussaan pitävät palveluntarjoajat ovat joissain tapauksissa perineet konkurssipesiltä merkittäviäkin maksuja kirjanpitoaineiston toimittamisesta. Pesänhoitajalta on voitu periä pilvipalvelun käyttöoikeuden avaus- ja käyttömaksua ennen aineiston toimittamista. Pientenkin yritysten kohdalla kirjanpitoaineiston toimittamisesta on peritty jopa tuhansien eurojen palvelumaksuja.

Varattomissa ja vähävaraisissa konkurssipesissä erilaiset palvelumaksut käytännössä heikentävät edellytyksiä selvittää velallisen taloudellinen asema ja konkurssia edeltänyt toiminta. Konkurssiasiamies on varattomien ja vähävaraisten konkurssipesien osalta puuttunut kirjanpitoaineistoa hallussaan pitävien kolmansien tahojen sekä muiden tahojen vaatimiin palvelumaksuihin. Toinen esimerkki tällaisista maksuista on pankkien perimät maksut velallisen pankkitilien tiliotteista. Konkurssiasiamiehen toimivaltuuksia on tarpeen täsmentää, jotta konkurssilain kirjanpitoaineiston luovuttamista koskevien säännösten vastaisiin tilanteisiin pystytään puuttumaan nykyistä tehokkaammin ja nopeammin.

3Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on edistää konkurssiasiamiehen ja siten pesänhoitajan tiedonsaantia velallisen taloudellista asemasta erityisesti varattomissa ja vähävaraisissa konkurssipesissä sekä muuten päivittää valvontalakia käytännön valvontatyössä havaittujen tarkennus- ja täydennystarpeiden pohjalta.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

Kirjanpitoaineiston saatavuuden osalta valmistelussa on arvioitu myös konkurssilain muutosta. Käytännössä tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi säännöstä, jonka nojalla velallisen kirjanpitoaineisto tulisi toimittaa konkurssipesälle tai varattomalle konkurssipesälle aina maksutta, taikka jonkinlaisen raja-arvon asettamista sille, milloin konkurssipesä on niin vähävarainen, että kirjanpitoaineisto tulee toimittaa maksutta toimittamisesta aiheutuvista välittömistä kustannuksista huolimatta. Lisäksi korvaukselle voitaisiin esimerkiksi asettaa enimmäisraja.

Lähtökohtaisesti nykyisessä sähköisessä toimintaympäristössä kirjanpitoaineiston toimittamisesta syntyvät konkurssilain esitöissä tarkoitetut välittömät kulut voidaan arvioida suurimmassa osassa tapauksia vähäisiksi. Kuluja on kuvattu esityksen jaksossa 2 Nykytila ja sen arviointi. Jos konkurssipesässä on varoja ja kirjanpitoaineiston toimittamisesta aiheutuu kuluja, voidaan välittömien kulujen korvaamista edelleen pitää perusteltuna. Ongelmaa on myös vaikea rajata vain täysin varattomiin pesiin. Konkurssipesän varallisuuden ja taloudellisen aseman arviointiin tarvitaan kirjanpitoaineistoa ja jonkinlaisen vähävaraisuuden raja-arvon määrittäminen olisi jokseenkin sattumanvaraista. Enimmäisrajan asettaminen kustannuksille taas olisi haastavaa siitä näkökulmasta, että esimerkiksi suurten yritysten kohdalla aineiston keräämisestä eri lähteistä voi perustellusti aiheutua enemmän välittömiä kuluja kuin pienten yritysten kohdalla.

Valmistelussa on arvioitu myös, että voisiko konkurssilain säännöstä muutoin selkeyttää ylisuurten maksujen tai ennakkomaksujen perimisen estämiseksi. Valmistelussa päädyttiin kuitenkin siihen, että korvauksen kohdistumista ainoastaan todellisiin kustannuksiin ei säännöksessä voi nykyistä selkeämmin ilmaista.

Näin ollen konkurssilain säännös on valmistelussa päädytty säilyttämään ennallaan ja sen sijaan ehdotetaan konkurssiasiamiehen toimivaltuuksien selkeyttämistä. Tällöin maksuttomuus kohdistuu niihin tilanteisiin, joissa konkurssiasiamies arvioi sen valvontatyössään asianmukaiseksi, ja kirjanpitoyritysten ja muiden aineistoa hallussaan pitävien tahojen oikeuteen saada korvaus todellisista toimituskuluista ei puututa tarpeettoman laajasti.

Myös julkisselvityskustannusten takaisinperinnän osalta on arvioitu, olisiko asiasta tarpeen ottaa säännös konkurssilakiin. Julkisselvityksestä säädetään konkurssilain 11 luvussa. Koska kyseessä on kuitenkin konkurssiasiamiehen päätös ja myös muita takaisinperintäpäätöksiä koskevat säännökset ovat valvontalaissa, päädyttiin valmistelussa ehdottamaan tarkennusta valvontalakiin.

Konkurssipesien hallinnon valvontaa sekä rikos- ja vahingonkorvausvastuun toteutumista konkurssitapauksissa voitaisiin edistää yleisesti myös kasvattamalla konkurssiasiamiehen toimiston määrärahoja ja näin lisätä valvontatoimenpiteisiin kuten julkisselvitykseen ja erityistarkastukseen käytettävissä olevia resursseja.

6Lausuntopalaute

Oikeusministeriö pyysi lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi 21 taholta (ministeriöt, valtion virastot ja laitokset, tuomioistuimet, yhdistykset, intressiorganisaatiot ja asiantuntijat). Lausuntoja saapui yhteensä 11. Lausujista neljä totesi, ettei heillä ole esitysluonnoksesta lausuttavaa. Lausunnot ovat nähtävillä lausuntopalvelussa .

Esitysluonnoksesta saatu palaute on pääosin myönteistä. Ehdotettuja muutoksia kannatetaan viidessä lausunnossa (Konkurssiasiamiehen toimisto, Helsingin käräjäoikeus, Oulun käräjäoikeus, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Finanssiala ry). Ehdotettujen muutosten arvioidaan muun muassa edistävän konkurssiasiamiehen toimiston tehokasta valvontatoimintaa, selkeyttävän oikeustilaa, päivittävän lakia nykypäivän standardeihin sopivaksi ja parantavan takaisinperinnän kohteen oikeusturvaa.

Kahdessa lausunnossa esitysluonnoksen tavoitteita pidetään kannatettavina, mutta esitettyihin ratkaisuihin toivotaan muutoksia tai täsmennyksiä (Insolvenssioikeudellinen yhdistys ry ja Suomen Asianajajaliitto).

Insolvenssioikeudellisen yhdistyksen lausunnossa esitetään, että lain 4 §:ään ehdotettua lisäystä taloudellista asemaa koskevien tietojen toimittamisesta viipymättä tulisi vielä täsmentää koskemaan esimerkiksi enintään kahta viikkoa. Tätä muutosta ei ole päädytty tekemään, koska luonnoksessa ehdotetun muutoksen on katsottu painottavan tietojen toimittamisen kiireellisyyttä riittävästi antaen kuitenkin sopivan jouston erityistilanteisiin. Lausunnossa esitetään myös, että kirjanpitoaineiston konkurssipesälle toimittamisesta aiheutuville kustannuksille voitaisiin asettaa euromääräinen enimmäisraja yhtä palveluntarjoajaa kohden. Finanssiala ry:n lausunnossa sen sijaan suhtauduttiin epäilevästi maksuttomaan tietojen toimittamiseen oikeuttavien raja-arvojen asettamiseen. Muutosta ei jatkovalmistelussa päädytty tekemään esityksen jaksossa 5 kuvatuista syistä.

Suomen Asianajajaliitto pitää lausunnossaan esitysluonnoksen tavoitteita kannatettavina, mutta pitää parempana esityksen jaksossa 5 kuvattua toteuttamisvaihtoehtoa, jossa konkurssilakia muutettaisiin siten, että velallisen kirjanpitoaineisto tulisi toimittaa konkurssipesälle tai varattomalle konkurssipesälle aina maksutta eikä pesänhoitajan tarvitsisi koskaan pyytää tietoja konkurssiasiamiehen kautta. Suomen Asianajajaliiton mielestä tämä olisi pesänhoitajan toiminnan kannalta kannatettava ratkaisu. Lausunnossa ei kuitenkaan esitetä sellaisia uusia perusteluita, joita ei olisi esityksen jakson 5 arviossa jo otettu huomioon, joten esitysluonnoksessa valittua toteuttamisvaihtoehtoa ei ole päädytty jatkovalmistelussa vaihtamaan. Perustelutekstiin on kuitenkin tehty lausunnonantajan tarpeellisina pitämiä täsmennyksiä ja parannuksia.

Lausuntopalautteessa todetaan myös, että ehdotetut muutokset eivät yksin riitä valvonnan tehostamiseen, vaan myös konkurssiasiamiehen toimiston riittävistä voimavaroista valvontatoiminnassa on huolehdittava.

7Säännöskohtaiset perustelut

Laki konkurssipesien hallinnon valvonnasta

4 §. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että momentissa tarkoitetut tiedot olisi konkurssiasiamiehen pyynnöstä annettava myös suoraan konkurssipesälle. Konkurssiasiamiehen tiedonsaantioikeus kattaa momentin sanamuodon mukaisesti velallisen tai konkurssipesän toimintaa ja taloudellista asemaa koskevat tiedot sekä tiedot velallisen tai konkurssipesän pankkitileistä ja maksuliikenteestä sekä rahoitusta koskevista sopimuksista ja sitoumuksista riippumatta siitä, kenen hallussa tiedot ovat. Käytännössä kyse olisi esimerkiksi velallisen taloudellista asemaa koskevista tiedoista, jotka eivät jostain syystä vielä ole pesänhoitajan hallussa, ja konkurssiasiamies katsoo aiheelliseksi puuttua tilanteeseen. Täsmennyksellä ei muutettaisi sitä, mitä velallisen tai konkurssipesän toimintaa ja taloudellista asemaa koskevilla tiedoilla säännöksessä tarkoitetaan. Säännöksen laajan sanamuodon mukaisesti tiedot kattaisivat jatkossakin esimerkiksi velallisen kirjanpitoaineiston kokonaisuudessaan säilytystavasta ja muodosta riippumatta.

Tiedon antamisella tarkoitetaan sen varmistamista, että konkurssiasiamiehellä ja pesänhoitajalla on tosiasiallinen mahdollisuus tutkia tietoja laissa säädettyjen tehtäviensä täyttämiseksi. Sähköisen aineiston kohdalla tämä tarkoittaisi esimerkiksi tallentamista toiselle tietovälineelle taikka teknisen pääsyn ja käyttöoikeuksien antamista tai käyttöympäristön luovuttamista esimerkiksi sähköiseen käyttöliittymään tai pilvipalveluun, jossa tiedot ovat. Tekninen pääsy tulisi antaa konkurssiasiamiehen ja pesänhoitajien tehtävien täyttämisen kannalta riittäväksi ajaksi. Tiedonsaannin kiireellisyyden korostamiseksi säännökseen lisättäisiin myös vaatimus siitä, että tiedot annetaan viipymättä. Tätä säännöstä sovellettaessa tiedot on annettava jatkossakin kokonaisuudessaan maksutta.

Muutoksen tarkoituksena on viimesijaisena keinona varmistaa, että konkurssiasiamiehellä ja pesänhoitajalla on aina maksutta ja viipymättä pääsy velallisen kirjanpitoaineistoon ja muihin selvitystehtävän kannalta olennaisiin taloudellista asemaa koskeviin tietoihin.

5 §. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen 1 ja 2 momenttiin otettaisiin säännökset konkurssiasiamiehen käytännöstä määrätä erityistarkastustarpeen selvittämiseksi tai muuten erityistarkastusta lievempänä toimenpiteenä velallisen kirjanpidon loppuun saattamisesta ja tilinpäätöksen laatimisesta konkurssin alkamiseen saakka. Konkurssiasiamies valitsisi edelleen kussakin tilanteessa asianmukaisen toimenpiteen harkintansa mukaan. Ensisijaisesti kirjanpidon loppuun saattamisesta huolehtii pesänhoitaja konkurssilain 9 luvun 3 §:n 1 momentin mukaisesti. Konkurssilain 9 luvun 5 §:ssä on säännökset korvauksesta kirjanpidon laiminlyöntitapauksissa.

Samalla 2 momentista poistettaisiin konkurssipesän erityistarkastuksen ja kirjanpidon loppuunsaattamisen kustannusten korvausta koskeva informatiivinen viittaus valtion maksuperustelakiin (150/1992) . Valtion maksuperustelain 1 §:n 1 momentin mukaan kyseisessä laissa säädetään valtion viranomaisten suoritteiden maksullisuuden ja suoritteista perittävien maksujen suuruuden yleisistä perusteista sekä maksujen muista perusteista. Valtion maksuperustelain 2 §:ssä taas säädetään, että jos muussa laissa on maksuperustelaista poikkeavia säännöksiä, noudatetaan niitä. Konkurssiasiamiehen virkatoimet ovat valtion maksuperustelain mukaisia suoritteita. Muutoinkin sovellettavaksi tuleviin yleislakeihin viittaamiseen tulee suhtautua pidättyvästi eivätkä tarpeettomat viittaukset ole suotavia. Lisäksi pykälän 3 momentista ehdotetaan poistettavaksi sana hakemuksesta, koska se on säännöksessä tarpeeton.

15 b §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 15 b §, jossa säädettäisiin julkisselvityksen kustannusten takaisinperinnästä, kun konkurssipesään kertyy riittävästi varoja.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin julkisselvityksen kustannusten takaisinperinnästä erityistarkastuksen kustannusten perinnästä 5 §:ssä säädettyä vastaavasti. Myös julkisselvityksestä aiheutuneet valtion varoista maksetut kustannukset peritään takaisin, jos konkurssipesään kertyy riittävästi varoja. Vastaavasti kuin erityistarkastuksen kohdalla, otettaisiin lakiin mahdollisuus siihen, että konkurssipesä velvoitetaan maksamaan julkisselvityskustannukset takaisin vain osaksi. Konkurssipesässä ei välttämättä esimerkiksi ole varoja kaikkien kustannusten maksamiseen.

Takaisinperintäpäätöstä koskevasta muutoksenhakuoikeudesta säädettäisiin pykälän 2 momentissa . Säännös vastaisi erityistarkastuskustannusten takaisinperintää koskevaa muutoksenhakuoikeutta. Muutosta konkurssiasiamiehen päätökseen voisi hakea konkurssipesä. Käytännössä konkurssipesän edustajana voisi tällöin toimia myös julkisselvittäjä, jos julkisselvitys olisi vielä kesken.

17 §. Pykälän 1 momentin yleistä asetuksenantovaltuutta ehdotetaan tarkennettavaksi. Perustuslain 80 §:ää koskevan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan asetuksenantovaltuuksien tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Asetuksenantovaltuutta on tarkennettava, jotta sen nojalla voidaan jatkossa antaa ja muuttaa asetuksia. Uusi asetuksenantovaltuus vastaisi voimassa olevan asetuksen sisältöä, eli se koskisi konkurssiasiamiehen ja hänen toimistonsa tehtävien järjestämistä sekä konkurssiasiain neuvottelukunnan toimintaa.

Pykälän 2 momentin asetuksenantovaltuus ja sen nojalla säädetty voimassa olevan asetuksen 8 § ehdotetaan kumottavaksi. Kyseiset tiedot tallennetaan nykyisin konkurssiasiamiehen ylläpitämään konkurssi- ja yrityssaneerausasioiden asianhallintajärjestelmään (Kosti), josta säädetään konkurssi- ja yrityssaneerausasioiden asianhallintajärjestelmästä annetussa laissa (667/2019) ja konkurssi- ja yrityssaneerausasioiden asianhallintajärjestelmästä annetussa oikeusministeriön asetuksessa (707/2019) .

8Lakia alemman asteinen sääntely

Ennen vuoden 2000 perustuslain voimaantuloa annettuja asetuksia ei enää tulisi muuttaa, vaan muutosten tullessa tarpeellisiksi ne tulisi korvata kokonaan uusilla säädöksillä. Vaikka konkurssipesien hallinnon valvonnasta annettuun asetukseen (111/1995) on tässä yhteydessä tarpeen tehdä vain kolme muutosta, ehdotetaan vanha asetus tästä syystä kumottavaksi. Samalla annettaisiin uusi, muutoin saman sisältöinen valtioneuvoston asetus.

Asetuksenantovaltuus on valvontalain 17 §:ssä. Esityksessä ehdotetaan asetuksenantovaltuuden täsmentämistä. Muutetun 17 §:n mukaan tarkemmat säännökset konkurssiasiamiehen ja hänen toimistonsa tehtävien järjestämisestä sekä konkurssiasiain neuvottelukunnasta annetaan valtioneuvoston asetuksella. Voimassa oleva ja ehdotettu asetus vastaavat asetuksenantovaltuuden ehdotettua sisältöä.

Asetukseen ehdotetut sisällölliset muutokset on perusteltu alla. Muilta osin muutokset verrattuna voimassa olevaan asetukseen liittyisivät siihen, että asetuksesta on sen säätämisen jälkeen kumottu useampia pykäliä. Näin ollen asetuksen pykälien numerot vaihtuvat, vaikkei niiden sisältö muuttuisikaan. Asetuksen voimassa oleva 2 § siirtyisi uuden asetuksen 1 §:ksi, voimassa oleva 3 § siirtyisi alla kuvatuin muutoksin uuden asetuksen 2 §:ksi, voimassa oleva 4 § siirtyisi uuden asetuksen 3 §:ksi, voimassa oleva 7 § siirtyisi uuden asetuksen 4 §:ksi ja voimassa oleva 7 a § siirtyisi uuden asetuksen 5 §:ksi.

Asetuksen voimassa olevassa 3 §:ssä säädetään konkurssiasiamiehen nimityksestä. Voimassa olevan sanamuodon mukaan konkurssiasiamiehen nimittää valtioneuvosto virkaa haettavaksi julistamatta. Valtion virkamieslaki (750/1994, jäljempänä virkamieslaki ) uudistettiin vuonna 2015 ja virkamieslain uudet 6 a ja 6 b § tulivat voimaan 1.5.2017 (laki 283/2015). Virkamieslain 6 a §:n mukaan virka on ennen täyttämistä julistettava haettavaksi. Lain 6 b §:ssä säädetään viroista, jotka voidaan täyttää haettavaksi julistamatta, sekä viroista, joiden täyttämisestä haettavaksi julistamatta säädetään erikseen lailla. Lain muutoksella on luovuttu ilmoittautumismenettelystä valtion ylimpien virkojen täytössä ja siirretty virkojen täyttämismenettelyä koskevat säännökset asetuksen tasolta lain tasolle ( HE 298/2014 vp s. 17—18, 21 ja 26). Säädöstason muutos perustui perustuslakivaliokunnan lausuntoon virantäyttömenettelyä koskevan sääntelyn perustuslainmukaisuudesta (PeVL 11/2011 vp).

Valtion virkamieslaissa tai valvontalaissa ei ole valtuussäännöstä, jonka nojalla asetuksella voitaisiin enää säätää konkurssiasiamiehen viran täyttämisestä ilman hakumenettelyä. Tällaista säännöstä ei myöskään pidetä tarpeellisena. Näin ollen asetuksen 3 §:stä ehdotetaan selvyyden vuoksi poistettavaksi maininta siitä, että virkaa ei julistettaisi haettavaksi. Muutoin pykälän sisältö pysyisi ennallaan, mutta se siirtyisi uuden asetuksen 2 § :ksi.

Samalla päivitettäisiin myös voimassa olevan asetuksen 2 §:ssä säädetty kelpoisuusvaatimus oikeustieteen kandidaatin tutkinnosta muuksi oikeustieteen ylemmäksi korkeakoulututkinnoksi kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinnoksi. Kelpoisuusvaatimuksia koskeva pykälä siirtyisi uuden asetuksen 1 § :ksi.

Lisäksi asetuksen 6 § ehdotetaan kumottavaksi. Säännös ei enää ole tarpeen, koska pesänhoitajan velvollisuuksista tallentaa tietoja konkurssi- ja yrityssaneerausasioiden asianhallintajärjestelmään (Kosti) ja konkurssiasiamiehen pääsystä kyseisiin tietoihin säädetään nykyisin konkurssi- ja yrityssaneerausasioiden asianhallintajärjestelmästä annetuissa laissa ja oikeusministeriön asetuksessa.

9Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan syksyllä 2024.

10Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslain näkökulmasta olennaista esityksessä on asetuksenantovaltuuden täsmennys. Perustuslain 80 §:ssä säädetään asetuksen antamisesta laissa säädetyn valtuuden nojalla. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään edellyttänyt, että valtuus on täsmällinen ja tarkkarajainen (esim. PeVL 38/2013 vp, s. 3—4, PeVL 10/2014 vp, s. 5—6, PeVL 11/2014 vp, s. 3, PeVL 7/2005 vp, s. 10, PeVL 29/2004 vp, s. 3/II, PeVL 40/2002 vp, s. 7/I). Voimassa oleva valvontalaki sisältää kuitenkin yleisen valtuutuksen antaa tarkemmat säännökset lain täytäntöönpanosta asetuksella. Tällaisia valtuussäännöksiä on perustuslakivaliokunnan mukaan tulkittava supistavasti ja niiden nojalla voidaan antaa lähinnä lain voimaan tullessa välttämättömiä säännöksiä viranomaistoiminnan ohjaamisesta. Näin ollen niiden käyttöala jää varsin suppeaksi. (Ks. esim. PeVL 7/2005 vp, s. 10, PeVL 29/2004 vp, s. 3/II, PeVL 40/2002 vp, s. 7/I.)

Esityksellä täsmennettäisiin lain asetuksenantovaltuutta ja näin saatettaisiin valvontalain valtuussäännös perustuslain 80 §:n ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön vaatimuksia vastaavaksi.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

4 §

5 §

15 b §

17 §

1 §

2 §

3 §

4 §

5 §

6 §