HE 44/2024

4.2.1Taloudelliset vaikutukset

4.2.2Muut ihmisiin kohdistuvat ja yhteiskunnalliset vaikutukset

Siirtovelvoitetta on pidetty perusteltuna Yleisradion julkisen palvelun velvoitteen toteuttamisen kannalta sananvapauden turvaamiseksi. Yleisradion radiokanavien jakelu kuitenkin rajoittaa kaapelilaajakaistan laadullista kehittämistä erityisesti verkkoliikenteen paluusuunnan osalta. Tällä rajoitteella voi olla vaikutuksia muun muassa asiakkaiden kokemassa palvelutasossa sekä esimerkiksi videopuheluiden laadussa, pilvipalveluissa sekä vastaavissa paluusuuntaa tarvitsevissa toiminnoissa. Teknisellä tasolla rajoite ilmenee siten, että radiokanavat kaapeliverkossa estävät tehokkaamman taajuusjaon käyttöönottamisen ja uudempien teknologiasukupolvien toteuttamisen. Asiakashaittaa voidaan arvioida nykyisten ja potentiaalisten kaapelilaajakaista asiakkaiden lukumäärällä. Kaapeliverkkoja hyödyntäviä laajakaistapalveluita käyttää merkittävä määrä kotitalouksista joko taloyhtiö- tai kuluttajaliittymien kautta. Kotitalouksilla oli vuoden 2022 lopussa noin 530 000 kaapelilaajakaistaliittymää.

Yleisradion radio-ohjelmistojen siirtovelvoitteen poistamisessa on huomattava, että suurella joukolla suomalaisia on käytössään kaapelilaajakaistaliittymä, jonka laadulliseen kehittämiseen ja toimintavarmuuteen vaikuttaa kaapeliradiolle varatut taajuudet. Radio-ohjelmistojen siirtovelvoitteen poistamisella mahdollistetaan kaapelilaajakaistan kehittäminen ja kuluttajille laadukkaammat yhteydet esimerkiksi videopuheluissa ja muissa suurta paluukaistaa vaativissa toiminnoissa. Kotitalouksien laajakaistakapasiteetin tarve on kasvanut viime vuosina esimerkiksi yleistyneen etätyöskentelyn sekä median kulutustottumusten muutosten myötä. Tulevaisuudessa laajakaistakapasiteetin tarve ei tule vähenemään, vaan päinvastoin esimerkiksi median kulutus siirtyy jatkuvasti vahvemmin laajakaistayhteyksien päälle.

Käytettävissä ei ole tarkkoja tietoja siitä, kuinka suuri käyttäjämäärä kuuntelee radiota pelkästään kiinteistön antenniverkon kautta. Siten luvut kaapeliradion käyttäjämääristä perustuvat etenkin sidosryhmäaineistoihin ja -arvioihin.

Sidosryhmäarvioiden perusteella noin 5-10 % käyttäjistä on kytkenyt radionsa kiinteistön antenniverkkoon. Tilastokeskuksen mukaan kerros- ja rivitaloissa on yhteensä noin 1,67 miljoonaa asuntokuntaa ja voidaan arvioida, että tämä vastaa hyvin myös yhteisantenniverkkotalouksien määrää. Muutos voi siten potentiaalisesti vaikuttaa arviolta enimmillään 85 000 - 170 000 kotitalouteen. Joidenkin sidosryhmäarvioiden perusteella 5 % kotitalouksista olisi enimmäismäärä ja todennäköinen käyttäjämäärä olisi vieläkin pienempi. Toisten sidosryhmäarvioiden mukaan käyttäjämäärä taas olisi suurempi.

Muutoksen mahdollisia vaikutuksia voidaan arvioida myös kaapelilaajakaistaliittymien määrän kautta, sillä kaapelilaajakaistapalveluista arviolta yli 90 % toimii yhteisantenniverkoissa. Radion ollessa kytkettynä noin 5-10 % kotitalouksissa kiinteistön antenniverkkoon, kohdistuu muutoksen vaikutukset todennäköisesti 25 000 – 50 000 kotitalouteen. Kiinteistön omistajalla ei ole mitään erityistä syytä lopettaa radion vastaanottoa, mikäli kiinteistössä ei tarjota kaapelilaajakaistaa ja siksi kaapelilaajakaistaliittymistä laskettu luku vastaa todennäköisesti parhaiten kotitalouksien määrää, johon muutos vaikuttaa radiolähetysten osalta. Lisäksi lienee todennäköistä, että pelkästään kiinteistön antenniverkkoon radionsa kytkeneiden aktiivisten käyttäjien määrä on edellä mainittuja lukuja pienempi.

Julkisten kiinteistöjen ja toimitilakiinteistöjen osalta on huomattava, että näiden kiinteistöjen sisäverkkojen rakenne suunnitellaan ja toteutetaan siten, että se palvelee verkon käyttötarkoitusta sekä ennakoitavissa olevia laajennus- ja sovellustarpeita. Siten näiden kiinteistöjen osalta sisäverkon tekninen toteutus on tilaajan päätettävissä. Yleisesti voidaan arvioida, ettei pääsääntöisesti toimitilakiinteistöissä tai julkisissa kiinteistöissä esimerkiksi työpisteillä kuunnella radiota kiinteistön sisäverkon kautta.

Sidosryhmistä teleoperaattorit ovat esittäneet radio-ohjelmistoja koskevan siirtovelvoitteen purkamista, jotta verkkoa voitaisiin hyödyntää tehokkaampaan käyttöön. Näin ollen on todennäköistä, että Yleisradion radio-ohjelmistoja koskevan siirtovelvoitteen purkamisen johdosta Yleisradion radiokanavien jakelu kaapelioperaattoreiden verkoissa lopetettaisiin tulevaisuudessa, jotta verkkoteknologia voidaan päivittää nykyisin markkinoilla ja yleisesti käytössä olevaan teknologiaan. Mikäli Yleisradion radio-ohjelmistoja koskeva siirtovelvoite puretaan, kaapeliradion käyttäjien olisi käytettävä radiovastaanottoon vaihtoehtoisia jakeluteitä. Kaapeliradiolle vaihtoehtoisia vastaanottotapoja ovat esimerkiksi internetradio tai radiovastaanottimen oman antennin hyödyntäminen, mikä onnistuu todennäköisesti suurimmassa osassa tapauksia ilman mitään lisätoimenpiteitä tai kytkemällä vastaanottimeen erillinen ulkoinen antenni.

Kaapeliradion käyttäjäjoukon osana on todennäköisesti sellainen vastaanottajaryhmä, jolle siirtymä vaihtoehtoiseen jakelutapaan voi olla vaikeampi. Rajoitteita voivat olla jakelun tekniset rajoitteet, esimerkiksi antenniverkon radiojakelun tavoittamattomuus; taloudelliset rajoitteet, kuluttajalla ei ole riittäviä taloudellisia mahdollisuuksia hankkia esimerkiksi sopivia päätelaitteita tai; osaamiseen liittyvät rajoitteet, kuluttajalla ei ole osaamista käyttää muita radionkuuntelun tapoja, esimerkiksi internet-radiota. Toisaalta etenkin osaamiseen liittyvien haasteiden osalta on huomattava, että esimerkiksi perinteisen pöytäradion kuuntelu on teknisesti yhtä helppoa kuin kiinteistön sisäverkkoon kytketyn stereojärjestelmän kautta tapahtuva radion kuuntelu. Rajoitteista kärsivien kuluttajien lukumäärän arvioiminen nykytiedoilla on käytännössä hyvin vaikeaa, koska kaapeliradion käyttäjistä ei ole saatavilla tilastotietoa. Siirtovelvoitteesta luopumisella voidaan nähdä olevan negatiivisia vaikutuksia erityisesti niihin, joille siirtyminen muihin radion jakelutekniikoihin on haastavaa edellä mainituista syistä.

4.2.3Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Yleisradion julkisen palvelun erityistehtävänä on välittää viranomaistiedotuksia ja varautua televisio- ja radiotoiminnan hoitamiseen poikkeusoloissa. Audiovisuaalisista palveluista annetun valtioneuvoston asetuksen (18.12.2014/1245) 14 §:n mukaan Yleisradio on velvollinen välittämään väestölle vaaratiedotteita televisio- ja radio-ohjelmistoissa. Nykyisen vaaratiedotelain (466/2012) 5 §:n mukaan vaaratiedote pitää välittää radiossa ja Hätäkeskuslaitoksen tarjoamaan mobiilisovellukseen, minkä lisäksi se voidaan välittää myös televisiossa, jos vaaratiedotteen antava viranomainen niin päättää. Vaaratiedotteiden välittämisen keinovalikoiman laventuminen, eli mobiilisovelluksen lisääminen viralliseksi vaaratiedotuskanavaksi vuoden 2021 alusta paransi vaaratiedotteiden saavuttavuutta varsinkin sellaisina ajankohtina, joina television ja radion avulla väestön tavoittaminen on rajoitetumpaa.

Vaaratiedottaminen perustuu monikanavaisuuteen ja radio on yksi kanavista, joissa vaaratiedotteet välitetään. Hätäkeskuslaitoksen lausunnon mukaan selvitysten perusteella on arvioitu, että nykyisillä menetelmillä vaaratiedotteet tavoittavat kohteena olevan väestön enintään 50 %:sti, josta radiolla tavoitetaan noin 6 – 8 %:ia. Merkityksellistä radion siirtovelvoitteen poistamisen arvioinnissa vaaratiedottamisen kannalta on, että ylivoimaisesti suurin osa (n. 90 % Yleisradion arvion mukaan) radion kuuntelusta tapahtuu antenniverkon välityksellä. Tämä esitys ei vaikuta antenniverkon kautta tapahtuvaan radion jakeluun.

Mikäli kaapeliradiota koskeva siirtovelvoite poistettaisiin, kaapeliradion käyttäjien olisi viime kädessä käytettävä radion vastaanottoon vaihtoehtoisia jakeluteitä. Arviolta suurin osa kaapeliradion käyttäjistä siirtyisi käyttämään radiovastaanottimen omaa tai vastaanottimeen liitettyä ulkoista antennia muutoksen johdosta. Esimerkiksi internetradio voisi auttaa tilanteissa, joissa radion sisätilakuuluvuus on huono. Erilaisiin poikkeus- tai häiriötilanteisiin varautumiseksi (mm. sähkökatkokset) kotitalouksiin myös suositellaan Suomen Pelastusalan Keskusjärjestön ja Huoltovarmuuskeskuksen toimesta yleisesti hankittavaksi muun muassa paristoilla toimiva radio varaparistoineen. Liikenne- ja viestintäministeriö pitää tärkeänä, että hanke vaaratiedottamisen kehittämiseksi käynnistettäisiin vaaratiedottamisen kokonaisuudesta vastaavan sisäministeriön johdolla mahdollisimman pian. Vaaratiedotteiden jakelun ohella muutoksella voi olla vaikutuksia myös poikkeusolojen aikaiseen viestintään esimerkiksi ilmavalvontaselosteiden jakelun osalta. Muutokset kohdistuvat arvion mukaan etenkin väestölle suunnattuun viestintään.

Muutoksesta aiheutuvat vaikutukset ovat riippuvaisia siitä, missä määrin kaapeliradion kuuntelijat eivät siirtyisi radion vastaanottamisen jatkamiseksi vaihtoehtoisten jakeluteiden, eli antennijakelun tai laajakaistajakelun, piiriin.

6.2.1Siirtovelvoite

Lausunnoissa kommentoitiin laajasti radion siirtovelvoitteen poistoa (20 lausunnonantajaa) ja lausuntoja saatiin sekä radion siirtovelvoitteen poiston puolesta (9 lausunnonantajaa: KKV, Traficom, FiCom, DNA, EK, Elisa, Palta, SANT, Telia) että vastaan (6 lausunnonantajaa: Hätäkeskuslaitos, FSS, Digita, Näkövammaisten liitto, RTTL, Vammaisfoorumi). Osa lausunnonantajista (5 kpl: oikeusministeriö, Kopiosto, MTV, Sanoma, Yleisradio) suhtautui esitykseen neutraalisti tai ei tuonut esiin kannattavansa tai vastustavansa esitystä.

Lausuntopalautteen perusteella esityksen perusteluja on täydennetty etenkin vaikutustenarvioinnin osalta. Hätäkeskuslaitoksen lausunnossa esitetyn tilastotiedon perusteella on täydennetty esityksen vaikutuksia vaaratiedottamiseen. Hätäkeskuslaitoksen lausunnon mukaan nykyisellään vaaratiedotteet tavoittavat kohteena olevan väestön enintään 50 %:sti, ja tästä joukosta radion kautta tavoitetaan arviolta 6 – 8 %. Näiden tietojen lisäksi tulee kuitenkin myös huomioida, että noin 90 % radion kuuntelusta tapahtuu Yleisradion arvion mukaan antenniverkon kautta esimerkiksi autoradiolla tai perinteisellä pöytäradiolla. Tämä esitys ei vaikuta antenniverkon kautta tapahtuvaan radion jakeluun. Niin ikään vaikutustenarvioinnissa on kotitalouksien aseman osalta huomioitu DNA:n lausunnossa esiin nostettu huomio siitä, että radion siirtovelvoitteen poistamisella ja kaupallisen radion kaapelijakelun päättymisellä ei ole esityksessä kuvattua syy-seuraussuhdetta. DNA on jo vuonna 2023 lopettanut kaupallisten radiokanavien jakelun verkossaan samoista syistä johtuen, joiden vuoksi radion siirtovelvoite esitetään nyt poistettavaksi.

FiCom, DNA, Elisa ja Telia pitivät lausunnoissaan radion siirtovelvoitteen poistolle esitettyä vuoden siirtymäaikaa kohtuuttoman pitkänä etenkin siksi, että vuoden aikana operaattoreille aiheutuu tarpeettomia kustannuksia vanhan teknologian ylläpitämisestä ja vanhan teknologian ylläpitäminen vaikuttaa negatiivisesti myös operaattorien kykyyn hallita kyberriskejä. Toisaalta esimerkiksi Hätäkeskuslaitos ja Digita katsoivat siirtymäajan olevan liian lyhyt, sillä vaaratiedottamisjärjestelmän kehittäminen ja Cell Broadcast –vaaratiedotejärjestelmän käyttöönotto vie aikaa. Digita toi myös esiin siirtymäajan olevan hankala tiedottamisen näkökulmasta. Siirtymäajan osalta todetaan, että vuoden siirtymäajan puitteissa voidaan arvioida tiedottamiselle jäävän riittävästi aikaa siten, että kaapeliradion kuuntelijat ehtivät mahdollisimman laajasti siirtyä muiden vastaanottotapojen piiriin radion kuuntelun jatkamiseksi. Arvion mukaan suurin osa kaapeliradion kuuntelijoista siirtyisi radion antennivastaanoton piiriin ja näin ollen myös jatkossa väestö tavoitettaisiin keskeisiltä osin radion välityksellä. Toisaalta vanhan teknologian ylläpitämiseen liittyvät ongelmat on tunnistettu ja otettu vakavasti myös kyberturvallisuuden osalta. Vuoden siirtymäaikaan ei jatkovalmistelussa tehty muutosta.

FiCom esitti lausunnossaan, jota operaattorit tukivat, siirtovelvoitteessa tapahtuvien muutosten tiedotusvelvollisuuden laajentamista myös Liikenne- ja viestintävirastolle. Toisaalta EK ja Palta kannattivat ehdotettua tiedotusvelvollisuutta. Jatkovalmistelussa on huomioitu, että siirtovelvoitteen nojalla ohjelmistoja jakava teleyritys on se taho, jolla on ajantasainen tieto tulevista muutoksista ja niiden aikataulusta. On mahdollista, että kaikki teleyritykset eivät lopeta esimerkiksi kaapeliradion jakelua radion siirtovelvoitteen poistumisen myötä täysin samanaikaisesti ja tämän tyyppisessä tilanteessa teleyritys on se taho, joka tietää muutoksen tarkan ajankohdan. Teleyrityksillä on myös asiakasrekisterinsä kautta tiedot kaapeliverkkojensa piirissä olevista kiinteistöistä ja verkon käyttäjistä. Siten tiedotusvelvollisuuden laajentamista ei pidetä perusteltuna. Toisaalta, vaikka viranomaisilla ei ole nimenomaista velvoitetta tiedottaa käyttäjiä siirtovelvoitteen muutoksista, ei mitään estettä viranomaisten suorittamalle tiedottamiselle asiassa ole.

Lausuntopalautteessa esitettiin myös näkemyksiä televisio-ohjelmistojen siirtovelvoitteesta, vaikka siihen ei tällä esityksellä esitetä muutoksia. FiCom, DNA, Elisa ja Telia lausuivat, että televisio-ohjelmistojen siirtovelvoite voidaan hyväksyä, jos Yleisradiolle säädetään velvollisuus suorittaa tarvittavat tekijänoikeudet oikeudenhaltijoille. Toisaalta MTV esitti harkittavaksi televisio-ohjelmistojen siirtovelvoitteen laajentamista. Esityksen valmistelun aikana on huomioitu, että yleisen edun tv-kanavat ovat poistuneet siirtovelvollisuuden piiristä vuonna 2016, eikä tällöin suoritetussa siirtovelvoitteen määräaikaisarvioinnissa nähty enää perusteita yleisen edun kanavien siirtovelvoitteelle. Vuoden 2022 määräaikaisarvioinnissa televisio-ohjelmistojen siirtovelvoitteen nykyistä laajuutta pidettiin myös perusteltuna. Tekijänoikeuskorvausten osalta todetaan, että siirtovelvoitteen alaisten ohjelmistojen tekijänoikeuskorvauksesta säädetään tekijänoikeuslaissa ja asia liittyy myös korkeimman oikeuden käsittelyssä olevaan Kopioston ja Telian väliseen tekijänoikeusriitaan. Ehdotetun muutoksen tekeminen vaatisi tarkempaa arviointia liittyen erityisesti Yleisradiolle kohdistuviin taloudellisiin vaikutuksiin sekä voimassa olevan tekijänoikeussääntelyn ja ehdotetun lisäyksen suhteeseen. Koska tämä hallituksen esitys koskee siirtovelvoitteen osalta ainoastaan radion siirtovelvoitteen poistamista, ei esityksellä ole vaikutuksia televisio-ohjelmistojen tekijänoikeuskorvauksiin liittyviin seikkoihin. Asiassa on myös merkityksellistä se, että eduskunta on tekijänoikeuslain muuttamista koskevassa vastauksessaan EV 312/2022 edellyttänyt, että tekijänoikeuslain toimivuutta ja vaikutuksia arvioidaan eri tahojen ja toimijoiden näkökulmista ja että tekijänoikeuslainsäädännön kokonaisuudistuksen tarve arvioidaan valtioneuvoston piirissä. Tekijänoikeussääntely kuuluu opetus- ja kulttuuriministeriön vastuulle.

Vammaisfoorumi, Näkövammaisten liitto ja Förbundet Finlands Svenska Synskadade FSS totesivat, että monelle sokealle ja vaikeasti heikkonäköiselle henkilölle radiokanavat ovat merkittävämpi tai yhtä merkittävä tietolähde kuin tv-kanavat, vaikkakin kaapeliverkkojen merkitys jakelussa vähenee lähivuosina. Vammaisjärjestöt myös katsoivat, että siirtovelvoitteen ja esteettömyysdirektiivin välistä suhdetta tulee arvioida säännöllisesti mediayhtiöiden ja teleoperaattoreiden saavutettavuuspalveluiden ja päätelaitteiden kehittyessä. Vammaisjärjestöjen näkemystä pidetään tärkeänä ja siihen liittyen on huomioitava, että esityksen vaikutustenarvioinnissa on arvioitu myös nimenomaisesti näkövammaisiin henkilöihin kohdistuvia vaikutuksia. Siirtovelvoitteen määräaikaisarvioinnissa, joka on edellisen kerran toteutettu vuonna 2022, on arvioitu myös vammaisten henkilöiden asemaa erityisesti ohjelmistojen esteettömyysominaisuuksien saatavuuden kannalta ja arvioinnissa on huomioituna esteettömyysdirektiivistä seuraavat velvoitteet. Radio-ohjelmistoja ei kuitenkaan koske televisio-ohjelmistojen lailla esteettömyysvelvoitteet tai esteettömyysdirektiivin mukainen sääntely, eikä tällä esityksellä siten ole vaikutuksia esteettömyysominaisuuksien saatavuuteen.

6.2.2Radioluvan ja radiotaajuuksien varauksen peruuttaminen

Radioluvan peruuttamista koskevien myöntämis- ja peruuttamisedellytysten yhtenäistämistä pidettiin yleisesti positiivisena. Ehdotusta kannattivat Liikenne- ja viestintävirasto, Digita, Telia, Elinkeinoelämän keskusliitto, Suojelupoliisi, Poliisihallitus ja Keskusrikospoliisi. Oikeusministeriö ei tuonut kantaansa esille.

Keskusrikospoliisi esitti harkittavaksi tulisiko radioluvan peruttamista koskevia rikosnimikkeitä täydentää esimerkiksi rikoslain 17 luvun 1 §:n julkista kehottamista rikokseen tai 12 luvun 2 §:n sotaan yllyttämisen osalta. Keskusrikospoliisi kiinnitti myös huomiota siihen, että luvan peruuttamisen ehtona on luvan haltijan syyllistyminen pykälässä mainittuihin rikoksiin, joka edellyttää tavanomaisesti lainvoimaista tuomioistuimen ratkaisua. Toiminta voi siten jatkua pitkäänkin ennen kuin siihen voidaan menettelyllisesti puuttua. Keskusrikospoliisi toi myös esiin luvan peruuttamisen henkilöllisen ulottuvuuden ja sen tulisiko lupa voida peruuttaa myös muissa tapauksissa, jos luvan mukaista toimintaa käytetään mainittujen rikosten tekemiseen.

Poliisihallitus toi esiin rikosprosessin ja mahdollisten muiden viranomaismenettelyjen pitkän keston suhteessa lyhytaikaisen toimiluvan pituuteen. Poliisihallitus kiinnitti huomiota myös siihen, että vastaavaa mahdollisuutta peruuttaa lupa ei ole pitkäaikaisessa radiotoiminnassa, vaikka kaikkien radiolupien peruuttamisen ehtojen tulisi olla yhteneväiset.

Radioluvan ja radiotaajuuksien varauksen peruuttamista koskevan 49 §:n perusteluja on täsmennetty siten, että lainvoimainen tuomio voidaan ottaa huomioon mahdollista uutta radiolupaa myönnettäessä. Muutos on siten tarkoituksenmukainen, vaikka lupaa ei sen voimassaoloaikana olisi oikeusprosessin pituudesta johtuen mahdollista peruuttaa. Rikosnimikkeiden täydentämistä ja henkilöllistä ulottuvuutta koskevien ehdotusten osalta todetaan, että sähköisen viestinnän palvelulaki sisältää sääntelyä koskien useita eri toimilupia ja sääntelyä on siten arvioitava kokonaisuutena. Jatkovalmistelussa ei näin ollen olla katsottu tarkoituksenmukaiseksi säätää radioluvan peruuttamisesta muun lain kokonaisuudesta poikkeavasti. Radiotoimintaa koskevien lupien peruuttamisen ehtojen yhteneväisyydestä todetaan, että pitkäaikaista radiotoimintaa harjoitetaan ohjelmistotoimiluvan nojalla, jota koskevat lain 4 ja 5 luvun säännökset myöntämis- ja peruuttamisehtoineen.

9.1.1Sananvapaus

Perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus, johon sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Sananvapautta koskevia määräyksiä sisältyy lisäksi useaan Suomea velvoittavaan kansainväliseen sopimukseen.

Siirtovelvoite liittyy kiinteästi perustuslaissa turvattuun sananvapauteen, sillä erityisesti julkisen palvelun sisältöjen saatavuutta on pidetty vakiintuneesti sananvapauden toteutumisen vähimmäisedellytyksenä. Myös mahdollisimman monipuolisten vastaanottomahdollisuuksien on vakiintuneesti katsottu tukevan sananvapautta. Siten siirtovelvoitteen on katsottu turvaavan osaltaan sananvapauden toteutumista.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut vakiintuneesti siirtovelvoitesääntelyä sananvapauden kannalta (PeVL 61/2002 vp, s. 5, PeVL 19/2007 vp, s. 2—3, PevL 27/2010 vp, s. 2, PeVL 64/2014 vp, s. 3). Valiokunta on muun muassa pitänyt sananvapauden toteutumiseen liittyvän viestinnän monipuolisuuden ja moniarvoisuuden näkökulmasta tärkeänä turvata televisio- ja radiotoiminnan harjoittajien pääsy kaapeliverkkoon (PeVL 19/2007 vp, s. 3). Valiokunta on edelleen todennut, että tärkeää on varmistaa, että myös kaapeliverkkoon kuuluvissa kotitalouksissa asuvat pääsevät tosiasiallisestikin osallisiksi riittävän monipuolisesta ja moniarvoisesta ohjelmistotarjonnasta ilman kohtuuttomia lisäkustannuksia (PeVL 27/2010 vp. s. 2—3). Niin ikään perustuslakivaliokunta on katsonut, että sananvapauden ja moniarvoisuuden kannalta on vaikea tehdä eroa julkisen palvelun viestinnän ja kaupallisen viestinnän välillä. Keskeisintä on monipuolisuus ja moniarvoisuus, joka toteutuu useiden toimijoiden tuottamisen ja jakelun kautta (PeVL 19/2007 vp, s. 3).

Arvioiden perusteella kaapeliradio on kytkettynä noin 5-10 %:lla verkon potentiaalisista käyttäjistä, mikä tarkoittaa enimmillään noin 85 000 – 170 000 kotitaloutta. Muutoksen vaikutuksia voidaan arvioida kuitenkin myös kaapelilaajakaistaliittymien määrän kautta, sillä kaapelilaajakaistapalveluista arviolta yli 90 % toimii yhteisantenniverkoissa. Radion ollessa kytkettynä noin 5-10 % kotitalouksissa kiinteistön antenniverkkoon, kohdistuu muutoksen vaikutukset todennäköisesti 25 000 – 50 000 kotitalouteen. Kiinteistön omistajalla ei ole mitään erityistä syytä lopettaa radion vastaanottoa, mikäli kiinteistössä ei tarjota kaapelilaajakaistaa ja siksi kaapelilaajakaistaliittymistä laskettu luku vastaa todennäköisesti parhaiten kotitalouksien määrää, johon muutos vaikuttaa radiolähetysten osalta. Edelleen voidaan arvioida, että aktiivisten kuuntelijoiden määrä tästä joukosta on todennäköisesti pienempi.

Kaapelitelevisio- ja yhteisantenniverkon käyttäjillä on mahdollisuus siirtyä vaihtoehtoisiin radion jakeluteihin kuten radiovastaanottimen oman antennin hyödyntämiseen tai internetradioon, ilman, että siirtymästä aiheutuu kustannuksia tai siten, että kustannukset ovat maltillisia. Toisaalta on huomattava, että radiokuuntelusta ei ole saatavilla tarkkoja tilastotietoja, eikä käytettävissä olevien tietojen perusteella voida antaa tarkkaa arviota siitä, kuinka suurelle joukolle käyttäjistä siirtymä muihin radion vastaanottotapoihin olisi vaikea. Yleisesti voidaan kuitenkin arvioida, että suurimmalla osalla kotitalouksista, joissa kaapeliradio on kytkettynä, on valmius siirtyä kuuntelemaan radiota vaihtoehtoisilla vastaanottotavoilla ja siten radio tavoittaisi muutoksen jälkeenkin väestön hyvin.

Yleisimpien radion vastaanottotapojen, eli radion antennivastaanoton ja internetradion, kautta radion jakelu jatkuisi nykyisellään. Muutos ei siis vaikuttaisi radio-ohjelmistojen saatavuuteen, kun radiota kuunnellaan perinteisellä pöytäradiolla, matkaradiolla, autoradiolla tai internetin välityksellä tietokoneelta, tabletilta, puhelimelta tai muulta älylaitteelta. Siten myös jatkossa radiota olisi mahdollista kuunnella useamman vastaanottotavan kautta joko kaupallisilta tai Yleisradion kanavilta. Edelleen on huomattava, että mediasisältöjä vastaanotetaan myös enenevässä määrin laajakaistan välityksellä ja siten laadukkaiden laajakaistayhteyksien voidaan osaltaan katsoa olevan merkityksellisiä sananvapauden kannalta jatkuvasti digitalisoituvassa maailmassa.

Siltä osin, kuin esityksen voitaisiin katsoa heikentävän sananvapauden toteutumista, parantaisi se toisaalta sekä teleyritysten ja yhteisantennijärjestelmän ylläpitäjien omaisuudensuojaa, jota voidaan pitää valtiosääntöisesti hyväksyttävänä perusteena tälle rajoitukselle.

9.1.2Omaisuudensuoja

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Siirtovelvoitesääntelyä tule arvioida omaisuudensuojan kannalta, sillä siirtovelvoitteella rajoitetaan kaapelitelevisioverkossa toimivan teleyrityksen sekä yhteisantennijärjestelmän ylläpitäjän oikeutta määrätä omaisuutensa käyttämisestä. Lähtökohtaisesti ohjelmistojen jakelu verkoissa on sopimusasia. Ohjelmistojen jakelu järjestyy sopimuksin, koska ohjelmistoille on kysyntää ja televisio- ja radiotoiminnan harjoittajat pyrkivät hankkimaan ohjelmistoilleen mahdollisimman paljon katsojia ja kuuntelijoita. Siirtovelvoite voidaan nähdä poikkeuksellisena puuttumisena sopimusperusteiseen jakeluun.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti arvioinut siirtovelvoitetta koskevia säännöksiä omaisuudensuojan rajoituksina. Perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaan rajoitteiden tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Perusoikeuden rajoitus on sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa lausuntokäytännössä katsonut siirtovelvoitteesta säätämiselle olevan valtiosääntöoikeudelliselta kannalta hyväksyttävät sananvapauden turvaamiseen liittyvät perusteet ja valiokunta on pitänyt siirtovelvollisuutta myös omaisuuden käyttörajoitukselta edellytettävän suhteellisuusvaatimuksen mukaisena (PeVL 61/2002 vp, s. 4—5, myös PeVL 7/2005 vp, s. 6). Edelleen valiokunta on katsonut, että siirtovelvollisuus ei ole kaapelitelevisioverkossa toimiville teleyrityksille luonteeltaan uusi eikä uudentyyppinen velvoite, ja että nämä yritykset ovat toiminnassaan voineet ottaa huomioon siirtovelvollisuuden aiheuttamat kustannukset (PeVL 19/2007 vp, s. 2, myös PeVL 61/2002 vp, s. 4—5). Valiokunta on pitänyt siirtovelvoitteen kaventamista merkitsevää sääntelyä omaisuudensuojan turvaamisen kannalta ongelmattomana (PeVL 19/2007 vp, s. 2).

Esityksessä ehdotetaan siirtovelvoitteen kaventamista, eli radio-ohjelmistojen siirtovelvollisuudesta luopumista. Teleyrityksillä ja yhteisantennijärjestelmien ylläpitäjillä ei siis olisi jatkossa velvoitetta siirtää Yleisradion radio-ohjelmistoja verkoissaan. Ehdotettu sääntely parantaisi teleyritysten ja yhteisantennijärjestelmien ylläpitäjien omaisuudensuojaa, kun nämä voisivat päättää vapaasti kaapeliradiolle varattujen taajuuksien käytöstä verkossa.

Radio-ohjelmistojen siirtovelvoite on estänyt kaapelilaajakaistan laadullista kehittämistä etenkin verkon paluusuunnan osalta. Kaapelilaajakaista-asiakkaita on Suomessa noin 530 000 kotitaloutta. Radion siirtovelvoitteesta aiheutuvaa haittaa voidaan pitää merkittävänä, sillä nykypäivän teknologiat käyttävät joko samoja taajuusalueita kaapelilaajakaistan paluusuunnalle, jotka ovat tällä hetkellä varattuna radion käyttöön tai monimutkaistavat radion jakelua tehden sen taloudellisesti jopa mahdottomaksi. Merkityksellistä arvioinnissa on, että verkoissa oleva laitekanta on vanhentumassa eikä varaosia ole saatujen selvitysten perusteella enää saatavilla markkinoilta. Käytännössä kaapeliverkkojen ylläpito nykypäivän tekniikalla ei siis tue radiojakelua ja toisaalta radion kaapelijakelua tukevaa laitteistoa ei ole enää saatavilla.

Edelleen arvioinnissa on huomioitava, että rajoitukset kaapelitelevisio- ja yhteisantenniverkojen käytössä vaikuttavat omaisuuden käyttörajoituksien lisäksi myös loppukäyttäjiin, eli kuluttajiin ja muihin käyttäjiin, jotka eivät pääse nauttimaan yhdenvertaisesti laajakaistan kehityksestä tiettyjen taajuusalueiden ollessa varattuna radiolle näissä verkoissa. Tästä aiheutuvaa haittaa voidaan mitata kaapelilaajakaista-asiakkaiden lukumäärällä.

Kun radion jakelun aiheuttamien teknisten rajoitteiden lisäksi huomioidaan kaapeliradion käyttäjien määrä suhteessa kaapelilaajakaista-asiakkaiden määrään sekä kaapeliradion käyttäjien mahdollisuudet siirtyä vaihtoehtoisiin radion jakeluteihin, voidaan radio-ohjelmistojen siirtovelvoite kyseenalaistaa etenkin omaisuuden käyttörajoitukselta vaadittavan suhteellisuusvaatimuksen perusteella.

Ehdotettava sääntelyn keventäminen on perustuslain 15 §:n valossa ongelmaton.

9.2.1Sananvapaus

Perustuslakivaliokunta on toistuvasti katsonut, että taajuuksien niukkuus on sellainen tekninen rajoitusperuste, jonka huomioon ottamiseksi lupajärjestelmän ylläpitäminen on hyväksyttävää sananvapauden näkökulmasta (PeVL 40/2017 vp, PeVL 18/2104 vp, PeVL 3/2010 vp, PeVL 61/2002 vp, PeVL 8/2002 vp, PeVL 19/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että lupajärjestelmän avulla tulee turvata käytettävissä olevien radiotaajuuksien tasapuolinen jako ja luoda edellytykset sananvapauden toteuttamiselle. Perustuslakivaliokunta on toisaalta lupajärjestelmän hyväksyessään huomioinut myös taajuuksien niukkuuden. Toimilupasääntelyn perusteena on edelleen taajuuksien niukkuus. Sananvapauden rajoittamiselle on siten hyväksyttävä peruste.

Esityksen mukaan valtioneuvosto käsittelisi radiolupa-asian Liikenne- ja viestintäviraston sijasta sellaisissa tilanteissa, joissa on syytä epäillä radioluvan haltijan ilmeisesti vaarantavan kansallista turvallisuutta. Valtioneuvosto voisi ehdotuksen mukaan peruuttaa radioluvan tilanteissa, joissa on syytä epäillä radioluvan haltijan ilmeisesti vaarantavan kansallista turvallisuutta.

Viestintäverkkojen ja viestintäpalveluiden luotettavuus ja turvallisuus ovat ehdottomia edellytyksiä yhteiskunnan elintärkeille toiminnoille. Viestintäverkot muodostavat nykyisin niin sanotun kriittisen infrastruktuurin, jonka varassa toimivat useimmat yhteiskunnan, kansalaisten, yritysten ja yhteisöjen kannalta välttämättömät palvelut. Näiden palveluiden on toimittava luotettavasti sekä normaalioloissa, normaaliolojen häiriötilanteissa, että poikkeusoloissa.

Taajuudet itsessään ovat kiistatta kaikkein kriittisintä infrastruktuuria viestintämarkkinoilla, koska lähes kaikki viestintäpalveluiden tarjonta edellyttää taajuuksia. Muun muassa radioluvan myöntämiseen, verkkotoimiluvan myöntämiseen, siirtämiseen ja taajuuksien vuokraamiseen liittyen voimassaolevassa laissa on jo säännöksiä, joissa valtioneuvoston myönteinen hallintopäätös edellyttää, ettei toiminta vaaranna ilmeisesti kansallista turvallisuutta.

Edellä mainituista syistä on välttämätöntä, että myös radiolupien peruuttamista arvioitaessa voidaan huomioida kansalliseen turvallisuuteen liittyvät seikat. Lupaviranomaisen harkintavalta asiassa on esityksessä sidottu tilanteisiin, joissa viranomaisella on perusteita epäillä radioluvan haltijan vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Kyseessä voisi olla esimerkiksi yritys, jonka Suomen turvallisuusetujen vahingoittamistarkoituksesta on vahva epäilys. Käytännössä valtioneuvoston päätöksenteko asiassa voisi perustua esimerkiksi suojelupoliisin hakijasta antamaan lausuntoon. Tilanteet, joissa radioluvan haltija ilmeisesti vaarantaa kansallista turvallisuutta, olisivat kuitenkin hyvin todennäköisesti erittäin harvinaisia.

Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisesta annetun yleissopimuksen (Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus ja sen yhdestoista pöytäkirja SopS 18/1990 ja 85/1998, jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 10 artiklan 2 kohdan mukaan sananvapautta voidaan rajoittaa, jos se on välttämätöntä kansallisen turvallisuuden vuoksi. Ehdotuksessa esitetään, että radiolupa voitaisiin peruuttaa tilanteissa, joissa radioluvan haltija on toistuvasti ja vakavasti rikkonut tätä lakia tai syyllistynyt tiettyihin rikoslain mukaisiin rikosnimikkeisiin. Luvan peruuttaminen on näissä tapauksissa rajattu lyhytaikaiseen ja vähäiseen radiotoimintaan ja luvan peruuttaminen on sidottu vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin, joiden osalta huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen tai peruuttamispäätöksen edellytyksenä on tuomioistuimen kyseisiä rikosnimikkeitä koskeva ratkaisu. Tilanteet on rajoitettu tarkkarajaisesti koskemaan vain niitä rikoksia, jotka säännöksessä mainittaisiin.

Sananvapauden rajoitukset perustuvat lakiin ja niille on Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitettu hyväksyttävä peruste. Sääntely on tarkkarajaista ja täsmällistä. Tämän vuoksi ehdotetun sääntelyn ei arvioida olevan sananvapauden kannalta ongelmallista.

9.2.2Elinkeinovapaus

Perustuslakivaliokunta on aiemmassa lausuntokäytännössään käsitellyt toimiluvan ja elinkeinovapauden suhdetta muun muassa lausunnoissa PeVL 47/1996 vp (telemarkkinalaki), PeVL 4/2000 vp (maakaasumarkkinalaki), PeVL 19/1998 vp (laki televisio- ja radiotoiminnasta) ja PeVL 61/2002 vp (viestintämarkkinalaki). Valiokunta on lausuntokäytännössään katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraistamisen olevan poikkeuksellisesti mahdollista. Luvanvaraisuudesta on kuitenkin aina säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeuden rajoitusta koskevat tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset. Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että luvan peruuttaminen on yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempi kuin haetun luvan epääminen ja katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömäksi sitoa luvan peruuttamisen mahdollisuus vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen (PeVL 13/2014). Ehdotetut radiolupien peruuttamista koskevat oikeusharkintaiset perusteet ovat täsmällisiä ja tarkkarajaisia ja lupa voidaan peruuttaa ainoastaan vakavien tai olennaisten rikkomusten tai laiminlyöntien perusteella, eli tilanteissa, joissa laissa säädetyt radioluvan peruuttamisen edellytykset kansallisen turvallisuuden ilmeisen vaarantumisen, tiettyjen rikoslaissa säädettyjen rikosnimikkeiden tai SVPL:n vakavan tai toistuvan rikkomisen osalta täyttyvät.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.